公共行政评论

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公共行政评论范文第1篇

    论文关键词:公共政策;公平性

    1 公共政策的定义

    公共政策的实质是对社会价值的权威性分配,其公共性、权威性及合法性等本质均蕴涵公平理念,要充分发挥公共政策的功能必须以公平为前提。公共政策是以政策问题为起点的,公共政策所要解决的问题越明确,就越容易实现公共政策的目的,越有利于实际问题的解决。公平性贯穿每一项公共政策的始终,也是在构建政策问题的过程中所应遵循的基本原则。因此,要提升公共政策的公平性,充分发挥其应有的功能,务必在构建政策问题这一起始的重要环节就注重公平性的体现。公共政策研究中有许多基本理论,其中之一就是公共政策的定义,国内外绝大多数学者都赞同美国着名政治学家戴维?伊斯顿的观点:公共政策是对全社会的价值作权威性的分配。为了对公共政策的定义有更明确的理解,可以把“价值”一词直接改为“利益”,即公共政策是对全社会的公共利益作权威性的分配,而且利益分配是一个动态的过程。同时,我们还必须探究何为公共政策的本质,即政府为什么要制定政策与执行政策,这个问题最主要的原因是市场的失灵。因为市场只解决私人产品的供求,不提供公共产品,也不能解决经济中各种外部性问题,在市场失灵的地方,决定了政府必然要介入。市场立足于效率,那么公共政策就应立足于公平。罗尔斯着名的“正义原则”第二则:“社会和经济的不平等被调解,使得人们有理指望它们对每个人都有利,并且它们所设置的职务和岗位对所有人开放”,也就是说要求社会利益和经济利益的不平等分配应该对处于社会最不利地位的最有利。这条原则实质是要求国家应对社会成员的社会经济差别予以调节,

    使之最大限度地改善最差者的地位,也就是说政府最能发挥巨大作用的是在“公平”上。毫无疑问,政府通过政策对社会公共利益进行分配,这确实是它要承担的一个重要功能。然而还有一些问题值得我们思考:一项公共政策是否成功应该如何评判;一项公共政策结果的公平是否就等于其过程的公平;一项公共政策符合了大多数人的利益,却致使一部分人失去了最低的生活保障,那么这项公共政策算是成功的吗?这些不公平现象所产生的问题对我们政府在今后制定政策又有什么启示呢?

    2 关于政策的构建

    构建政策问题是分析人员从不同的利益相关者所持的相互分歧的意见中连续地、反复地探究问题的阶段。政策问题并不是一开始就能够被明确提出的,而是源于一种扩散的忧虑和初始的紧张迹象。这些忧虑和紧张并不是问题,而是由政策分析人员、决策者及其利益相关者感受到的问题情势。这一问题情势是客观的、可以直接观察到的、通过语言描述并能够运用广泛的符号系统表述的。也就是说它是一种客观事实与主观认识相统一的过程。这也是构建政策问题的第一步——问题感知。构建政策问题的第二步——问题搜索。政策问题的存在并不仅仅只需通过决定在特定的情形下有什么样的“事实”而得以建立,不同的政策利害关系方对同样的事实会产生截然不同的解释。在一定程度上,人们对政策问题是仁者见仁、智者见智的。构建政策问题的第三步——问题界定,即对问题进行特定解释的过程,需要通过一定的方法对问题从最基本或最一般的方面确定问题,如根据政策问题的性质可以把其界定为政治的、经济的、文化的等;根据政策问题的作用范围可以把其界定为全局的、局部的、国际的、国内的、全国性的、地区性的等;根据政策问题的作用方式可以把其界定为指导性的、分配性的、限制性的等。目的是把问题情势转变为实质问题。从实质问题到规范问题的过程也就是构建政策问题的最后一步——问题详述。也就是运用可操作性的语言或模型对问题进行明确表述的过程。构建政策问题之所以十分重要,原因首先,问题构建可以提供与政策相关的知识。构建问题通过对问题的感知、搜索、界定过程充分掌握问题产生的背景、社会环境、不同利益相关者的不同意见等资料,这对于公共政策的整个制定过程能够起到一定的指导和借鉴作用。其次,问题构建从不同的利益相关人的不同观点中界定出政策问题,有助于发现隐含的假设、判断成因、勾画可能的目标、综合冲突的观点以及设计新的政策选择方案。最后,最为重要的一点,构建问题之所以如此重要的原因在于,政策分析人员的失误似乎更多地来自对错误问题的解决,而非他们对正确的问题找到了错误的解决方案。感知问题时没有选择正确的政治立场,搜索问题时不能完成搜索或过早地停止搜索,界定问题阶段在为问题情势形成概念时,选择了错误的世界观、意识形态以及在详述问题阶段信息传递失真或选择了错误的模型,以上任何一种情形都有可能犯这样的错误。综上所述,政策问题的构建对公共政策来说至关重要,影响政策功能的发挥,直接关系到政策的成败。

    3 构建政策问题过程中应注意的问题

    构建政策问题过程中应注意的公平问题公平是人们对待需要与能力,权利与义务,获取与贡献,平等与效率等对应关系的活动中产生的一种均衡状态,是对人与人之间涉及利益分配的社会关系之平等状况所作的肯定性评价。实际上公平蕴涵着一种合理性。从公共政策的视角分析,公平就是分配人们利益要求的价值合理性。是每个社会成员拥有的基本权利,在政策实施过程中,人们会自觉或不自觉地用公平理念来衡量某一公共政策,并根据这种公平要求的满足程度决定对公共政策行为的服从。因此,公平是服务于公共领域的现代公共政策所追求的根本价值目标,决定公共政策具体功能的发挥。在构建政策问题的过程中,大体存在以下不利于实现公共政策公平性的问题:第一,由于在构建政策问题的过程中政府占有绝对的主导地位,容易诱使政府利用其地位优势,以自身的利益为出发点,只关心与自身利益相关的问题,导致出台的公共政策避重就轻、缺乏实效。第二,现代政府的绝大部分公共政策都是对已经严重到非解决不可的现实公共问题的某种反应。对政策问题严重性的认定及政策决定往往只有法定的公共政策主体根据客观公正的原则才可以作出,并排列出轻重缓急的顺序。第三,现代社会的发展变化非常快,各种社会问题的出现受多种因素的影响,表现得复杂多变且相互牵扯,识别起来是有相当难度的。第四,不同社会群体在同一问题认识上常常存在差异,甚至截然不同。当这些社会行为主体或者公共权力主体就观点不一的问题向政府提出来、要求政府采取行动或不采取行动的要求时,政府在构建政策问题时不可能满足所有人的利益要求,这对政府公共政策的公正性、合理性都构成了直接的挑战。第五,在通常情况下,政策问题的提出过程就是利益表达和利益综合的过程。因此,应该表现为政府与各种社会力量的互动过程,使政府能更多地了解人民群众的利益要求。努力避免凭领导、专家的所谓经验和以个人的利益、价值观念为基础,提出带有主观性的政策问题。

公共行政评论范文第2篇

一、效率与公正：行政程序法的两个基本价值目标

行政程序法的崛起，与一定的社会需要密不可分，而后者又必然对行政程序法被赋予的内在价值目标产生决定性影响。

本世纪以来，由于社会生活及其管理的日益复杂化，人们需要政府改变过去“守夜人”（Watchingdog）的作用，代之以对社会生活各方面积极的干预和协调，行政权迅速膨胀。这一方面符合了社会现实需要，使政府以一种社会公共权威的代表来调调社会多元利益的冲突，推进公共利益和社会福利；另一方面，行政权向社会生活各领域渗透的深度与广度越来越大，又使社会中个体权利受到侵害的可能性增大。社会似乎陷入了一个“手段-目的”的二律背反：人们容忍政府运用行政权干预社会关系，是为了达到保障合法个体权益、推进公共利益的目的，而反过来行政权膨胀又使个体权益受其侵害的可能性大增。在这种情况下，既然社会现实需要迫使人们在实体法上不得不赋予行政机关以强大的权力，那么确立一整套行政权行使的程序规则就显得至关重要了。其理由可概述为两个方面：第一，行政权向社会领域的主方位渗透，必然产生与此相应的一整套庞大的官僚机构，如何使之对社会事务的管理具有较高效率即显得十分重要。如果其办事拖沓，效率低下，则巨大的行政权反过来成了社会良性运行的巨大阻力，造成社会资源的浪费，无助于公共利益的推进。因此，行政过程应是一个最优化的管理过程，能以较小的社会成本获得较大的收益，这就需要在程序上设置相关制度使行政过程迅捷、有效。第二，行政权膨胀又意味着相对人权益受之侵害的可能性增大。现代社会中行政活动并不仅仅是行政主体单方面的管理过程，还涉及到相对一方直接或间接的权利义务关系。从法律上看，行政活动过程表现为复数以上的主体之间权利义务的实现过程，它不仅取决于实体法上预先的规定，而且也要求程序上的正当合理。由于行政主体拥有较大行政权，在行政过程中处于优越地位，而相对人则明显处于不利的地位，这就需要在程序上为相对人权利提供必要的保障，以保证行政过程的公正性，并且使这种公正不仅实际上存在，还应当使人们相信它的存在。［（2）］

笔者认为，正是基于上述两方面的原因，现代行政程序法才迅速崛起。而且由于这两方面的内在要求，作为规范这一过程之步骤、方式、手段、时间等方面的行政程序法，应当把保证行政活动的效率及行政过程的公正作为两个基本的价值目标。

作为行政程序法基本价值目标之一的公正，可分解为以下具体内容：

第一，对相对人权益的保障。在行政过程中，由于行政主体在实体法上具有的强大权力及优越地位，在程序上为相对一方提供必要的权益保障制度就是保证行政过程公正的最基本要求，对相对人权利的保障，也就要求在程序上设置一套防止行政权恣意或滥用的机制。因为这种对相对一方权益的保障，仅仅停留在实体法上原则的抽象要求及司法审查的事后补救上是远远不够的。行政相对人主体地位的崛起，不仅要求在实体法上赋予其一系列权利，同样要求在程序法上拥有得到公正对待的权利。使“当事人在行政过程中不仅仅是被动地受到保护，还应是积极主动地保护自己。”［（3）］这就需要行政程序法将保障相对人权益作为一个重要目标，以保证相对一方在行政过程中受到公正的对待，使社会中各个成员的人身权和财产权得到保障。

第二，确认相对人了解行政过程参与行政过程的权利。行政过程的主导者往往是行政主体，作为被动一方的相对人要想通过行政程序保障自己的权益，首先必须要以了解行政活动的有关内容为基础。只有公开行政活动内容，相对人才谈得上了解；只有了解活动中所涉及的权利义务关系，并参与这一活动过程，才谈得上保护自己的权益。行政活动公开化也就意味着相对人的“了解权”，即“所有公民都应有了解政治事务的渠道，应能评价那些影响他们利益的提案和推进公共善观念的政策”。［（4）］相对人的“参与权”则使相对人在行政活动内容涉及其权利义务时有机会表达自己的意见，为保障自己权益提供现实的途径。可见，通过行政过程公开化，使相对人了解行政活动的内容并参与行政活动，本身就是一种对行政过程公正性的监督，也是保障相对人权益必要的基础。

第三，行政过程的公平和无偏私。不论行政活动的性质如何，一个良好的行政需要没有偏私，应当行为公平，行政主体一切对相对人可能产生不利影响的权力都应公平地行使。因此，在行政活动中，听取对方意见，不能作为自己案件的法官等排除行政“偏私”的制度是公正的起码要求。许多学者认为不管行政活动的结果公正与否，如果程序上失去公平，都是“不良行政”，因为这种没有偏私，不仅要求实际上没有偏私（结果），而且要求在外观上也不应使人有理由怀疑为可能有偏私。［（5）］

第四，行政活动过程顺序的合理性。行政过程表现为一系列步骤，这些步骤的先后按排应当反映出行政活动内在的时间上先后关系，以保证行政过程合理进行，防止因时间顺序上的差异或错位而使公正名存实亡。

作为行政程序法另一基本价值目标的效率，则主要包括以下几方面内容：

第一，行政活动过程应贯彻经济、便利原则，应尽可能地节约人力、物力、财力，消除不必要的成本消耗，以较小的成本获取较大收益。这就需要对行政活动全过程设置明确规则，对行政活动之一般过程作出统一规定，避免程序上的凌乱、错杂和繁琐，设置明确的时效制度，根据行政过程的专业性，设置制度等。

第二，由于行政活动的复杂性，绝对整齐划一的程序不仅是不可能的，也是不可取的。因此为保障行政活动的效率，必要的灵活性规定是必不可少的，为克服成文法之缺陷，行政主体一定程度上的自由裁量权也是同样必要的。在这一点上，应注意到：“行政程序的基本方针是研究如何设计一个使行政机关官僚武断和伸手过长的危险减少到最低限度的制度，但同时也应保持行政机关进行有效管理的灵活性”。［（6）］

第三，行政程序的可操作性与规范性。规范性要求程序规则应当是明确的、清楚的，可操作性则要求这些规则具体而便于操作。程序规则若不能具备上述特征，则陷于模糊或空洞，使程序参加者均无所适从，必然有损行政活动的效率。

二、目标模式：行政程序法价值冲突及其选择

行政程序法公正与效率的价值内蕴，表明一个理想的行政程序法应当是兼顾公正与效率的统一。但是在现实中，公正与效率在一定程度上确实又存在着冲突。因为，效率的规定性归结为一个基本意义就是从一个给定的投入量中获得最大的有效收益，意味着自然资源、社会资源和人文资源的优化（价值最大化）。行政程序法的效率价值目标，要求行政过程应是一个经济、灵便的过程，尽可能减少行政过程的成本消耗，反映在程序法上则是要求简易，迅速、及时、灵活及一定的自由裁量权，而这就可能影响到行政活动的公正性；反之，从行政程序的公正性出发，则要求行政过程应遵循严格详密的程序、谨小慎微的方式，这就会使行政活动的效率受到一定损害。

在西方社会中，学者通常把效率与公正（平等）对立，有的甚至将其作为社会的一对根本矛盾，二者经常会处在一种深沉的张力之中。［（7）］

行政程序法的前述价值冲突，使人的在立法时面临着价值目标的权衡。对此，一些国家根据各自情况的需要围绕不同的价值目标来设计行政程序制度，选择了不同的目标模式。

其一是以公正为核心的权利保障模式。这种模式主要是通过规定一系列监控行政权行使的制度来达到保障相对人权利的目标。其特征表现为程序制度的开放性、公开性、民主性和严密性。如美国1946年制定的《联邦行政程序法》（APA），即主要是以保障公民权利，控制行政权滥用为目标，对此，美国行政法学者B.施瓦茨明确指出：“行政程序法的制定，清楚地表明了国会要求停止行政权的扩大”。［（8）］日本1991年《行政程序法纲要案》在总则中明确规定“本法律就处分、行政指导及有关行政的其他行为的程序规定共同的事项，据此谋求在行政运行上确保公正和提高透明性。以有助于保护公民权益为目的”。［（9）］

其二是以保障行政过程效率为中心目标的效率模式。其主要特征是行政过程简化易行，程序设置更多地考虑行政活动的科学性、操作性，在程序中留有较大自由裁量的空间。如西班牙1958年《行政程序法》对行政行为的一般规则明确规定“行政行为应根据经济、速度、效率之规则进行”。［（10）］原联邦德国1976年《行政程序法》第10条明确规定“行政程序的进行以简单而符合目的为宗旨”。［（11）］

笔者认为，前述两种在行政程序法目标模式上只看到公正与效率的冲突而一味地追求某一方面、放弃另一方面，拘泥于非此即彼的目标选择是不可取的。固然，我们应该看到在行政程序法中，效率与公正的冲突确实是存在的，但是这种冲突并不意味着各自绝对的排他性，恰恰相反，二者存在着内在的联系。的确，对行政权一系列程序规则的限制。当然是为行政主体的活动设置了一些障碍，对行政效率有着一定的影响，但也应该看到，公正的程序规则防止了行政主体的专横行为，“可以维护公民对行政机关的信任和良好的关系，减少与行政机关之间的摩擦，又可能最大限度地提高行政效率”［（12）］，因此公正并非必然排斥行政效率。同样，效率也并非必然排斥公正。公正作为一个价值判断，其含义在特定的历史条件下不断变化。在许多情况下，“判断一项活动是不是‘公正’或‘好’，应看它是否有利于国民收入提高来衡量的经济效率”。［（13）］无论如何，一个毫无效率的行政活动过程决不能说是公正的，因为它意味着有限的社会资源的浪费，也不利于社会公共利益的推进。

在行政程序法目标模式选择上，一些国家片面追求效率或公正的模式，在一定程度上受到了行政法理论中“保权”或“控权”思想的影响。前者认为行政法的功能主要是保障行政权的有效行使，从而促进社会公共利益，在程序法上则相应强调行政效率以保证社会公共利益。后者则相反，更注重控制政府权力、保障相对人个体权利的意义，并进而认为程序法的主要功能即在于此。可见两种不同的行政法理论对行政程序法目标模式选择的影响是不能忽视的。但是在现代社会中，由于社会多元利益的冲突，管理活动的日益复杂化和开放化，在行政法作用上片面强调保权或控权都是不够的，二者应当统筹兼顾，寻求一种平衡。正是从这一角度出发，有学者提出了“现代行政法应是平衡法”的命题。［（14）］现代行政法的这种平衡精神，必然也应反映到行政程序法之中。笔者认为，行政程序法效率与公正价值目标是对立统一的，二者应平衡兼顾。特别是在我国现阶段，一方面官僚主义十分严重，行政效率低下，办事拖拉、推诿等现象比较严重；另一方面，相对人权利观念比较淡漠，对行政权进行监控的机制尚不健全，相对人权益遭行政权侵害的现象也很严重，行政效率与行政公正都存在相当大的问题，都应急切地加以解决。因此，在目标模式的选择上，应当把效率与公正作为两个基本目标，兼顾二者设计一整套平衡机制，以全面发挥行政程序法的作用。在这一点上，西方一些学者在反思一些国家行政程序法目标模式选择片面性的基础上也已有所认识。正如有的学者指出：“行政过程不仅需要效率，即政策所要达到的目标一定能迅速实现，同时也必须使一般公民认为在行政活动中合理地考虑了它所追求的公共利益和它所干预的私人利益之间的平衡”。［（15）］

三、程序制度：效率与公正的平衡机制

行政程序法应在效率与公正两个基本价值目标间寻求平衡，只是在整体上确定了其目标模式的选择，这仅是行政程序立法的出发点。行政过程总是表现为具体的管理过程，它决定了行政程序法必须是制度化的可操作体系。效率与公正的平衡决不是形式上自我标榜所能实现的，它有赖于一系列程序制度的设置，通过这些程序制度，使效率与公正的平衡得以落实，才能使效率与公正的平衡得以实现。

现代行政活动过程是行政主体行使权力并进而影响行政相对一方当事人权利义务的过程。行政主体虽然是行政过程的主导者，但这并不意味着它可以无视相对一方的主体地位及与之相应的权利，行政主体和相对人在行政活动过程中都有各自相对独立的利益主张。从这一意义上看，行政活动中行政权与相对一方当事人的权利具有冲突的可能性，这种冲突实质上与行政过程效率与公正的冲突密切相关。行政程序的意义正在于协调和平衡这种冲突。“其普遍形态是：按照某种标准和条件整理争论点，公平地听取各方意见，在使当事人都可以理解或认可的情况下作出决定”。［（16）］这种行政过程中的当事人-行政主体和相对一方，“都可以理解或认可的情况”，实际上是当事人所希望的通过行政程序使他们所追求的利益都能得到最大限度满足的状态。在这种状态下，行政主体为实现一定行政目的的效益与相对一方权益受保护的程度都达到“最大化”。据此，笔者进而认为，行政过程中效率与公正的平衡，即是程序参加者所追求利益最大化的状态：行政过程既能获得最大效益，又能使相对一方权益获得最大程度的保障；这时候，这一过程既是有效率的（即产生所谓帕累托效率），又是公正的。这样，作为导引行政活动过程的行政程序法便被赋予了两个使命；一是为程序的参加者提供一个充分表达自己意见和利益的足够空间，在这里相对人能够为实现其利益最大化进行选择；一是使行政活动能保持其一定的迅捷和灵活度。

上述两项使命有机结合的意义体现在行政程序“硬件”的设计上就是以“自然公正”的核心的听证制度和以效率为中心的时效时度及行政自由裁量制度。

听证制度是行政主体在采取影响相对人权利义务时，后者有权充分表达自己意见和利益并为自己辩解的程序制度，其中心意义在于保障相对人得到公正的对待，为相对人尽可能保障自己的权益提供条件。在英国，它表现为“听取对方意见”，即相对人有权在合理时间以前得到通知，了解行政机关的观点和根据，为自己辩护等。行政机关在对相对人作出不利决定时，这是一个最起码的程序公正要求。［（17）］在美国，听证则是“正当法律手续”的核心内容。

与听证制度相联系，为保障相对人一方在行政过程中权益的最大化，需要建立一系列辅助制度。第一，行政公开制度。行政机关应公开行政活动的内容和信息，为相对人提供必要的咨询，采取行为前公开自己的主体身份，说明行政活动作为或不作为的理由等。只有行政活动公开、相对人对之有足够了解的基础上，才能为自己权益进行辩护或反驳对方主张。第二，调查取证制度。听证主要是程序参加人相互就某一问题的辩解或反驳，行政机关就某一问题提出主张必须依据客观材料，而客观材料的获得必须经公正的调查，而且这些材料还须经听证过程中双方的“质证”，去伪存真，使行政决定基于客观公正的事实依据。第三，告知制度。主要表现为告知权利和说明理由。前者可以使相对人明确自己所享有的权利并进而保障自己的权利；后者则要求行政机关在作出决定时必须明确表明该决定的理由，如果行政机关没有吸纳相对一方在听证过程中表述的意见，也必须说明理由，包括事实与法律依据。这样有助于相对人的意见得到行政机关的重视，切实保证听证制度作用的落实而不致使其流于形式。第四，回避制度。其基本要求是个人不能作为自己案件的法官，这是避免偏私所必需的程序。

与前述保障行政过程公正性的制度相适应，时效制度和自由裁量制度则主要是保障行政过程效率的程序制度。

时效制度直接指向行政活动的效率目标，其意义在于通过规定行政活动持续的最大时间范围而确定一个行政活动“可接受的”效率。这一作用的表现有二：一是规定整个行政过程可持续的最长时间，以防止行政主体办事拖拉、效率低下；二是规定某些主要程序步骤所持续的最长时限，以解决多个相对人之间就各自权利义务的主张上不能达成一致时而旷日持久的相持所导致的行政效率低下问题。如规定听证过程的时限，相对人主张某些权利的时限等。

行政程序上的自由裁量制度对于保证行政过程效率有着决定性作用，表现为：第一，当两个以上的程序参加者就权利义务关系进行旷日持久的争议而达不成一致意见时，行政主体作为程序的主导者就应当在各方充分表达意见并考虑在这些意见的基础上，抉择一个能够使程序参加者各方利益均达到最适度状态的均衡方案，从而使行政活动顺利进行。当然，在这种情况下，自由裁量权的行使实际上蕴含着“应当充分考虑各方意见选择最佳均衡方案”的内在要求，这意味着它应是理性地行使权力而非任意。［（18）］为此应当在程序上设计两个装置来保证其理性地行使自由裁量权，即行政主体为自己决定说明理由制度与归责机制：对滥用自由裁量权的决定于以矫正，对责任人员追究相应法律责任的补救制度。第二，由于行政活动的范围极为广泛，种类多样，所影响的权利义务又有很大不同或因特殊情形下行政目的需要，为了克服成文法规则的缺陷，有必要在一般性的程序规则外设定一些保障行政权迅捷、灵活地实现行政目的的程序规则，根据这些规则行政主体在程序上可能享有较大的自由裁量权，表现为：行政主体可以根据实际情况需要，依据自己对情形的斟酌判断选择较为灵活、简便的程序规则；在这些程序中行政主体又可以根据自己的判断采取自己认为合适的行为方式、步骤、手段等。

首先，在不直接涉及相对人权利义务的行政活动中，应允许行政主体以效率目的选择其认为合适的行为步骤、方式等程序规则，因此应在法定程序之外给行政活动留有一定任意程序的空间。如关于行政咨询，信息，某些行政调查活动均可以任意程序进行。

其次，在行政活动所涉及的相对人权利义务较轻或有关事实简单明晰的情形下，应允许行政主体选择较普通程序更为简便的简易程序。如治安管理处罚中设置的对50元以下的罚款和事实简单的治安处罚均可适用简易程序。为此，在程序法上，应分别不同情形在普通程序外设立相应的简易程序。

再次，在发生战争、突发性自然灾害等紧急情况下，应允许行政主体根据特殊情况需要，适用特别程序，在这种情况下，行政主体应享有较大的自由裁量权以应付紧急情况，实现行政目的。为此应针对此类情形设定紧急处置程序。

最后，由于成文法自身的局限性，有可能在一情况下行政主体法定的程序规则可以遵循，行政主体应有权采取其认为合适的程序规则。

综上所述，笔者认为：在行政程序法上设定前述各项制度并使之有机结合，可以使效率与公正这两个基本价值目标得到制度上的落实并在二者的张力中得以平衡。

「注释

[1]［美］Michael R. Asimow 《Administrativelaw》，Harcourt Brace）ovanovich legal ＆ professional pubgication， lnc. 1988年第11版，第1页。

[2]王名扬《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第154页。

[3]应松年《行政行为法》，人民出版社1992年版，第15页。

[4]［美］约翰·罗尔斯《正义论》（中译本），中国社会科学出版社1988年版，第215页。

[5]参阅［英］S.A.德史密斯《行政活动的司法审查》，1980年英文版，第238—240页。

[6]［美］奥内斯特·盖尔洪，巴瑞。B.鲍尔《美国行政和行政程序》（英文版）第3页。

[7]张文显《法学基本范畴研究》中国政法大学出版社，1993年版，第253页。

[8]［美］B.施瓦茨《行政法》（中译本），群众出版社1987年版，第90页。

[9]《日本行政程序法纲要》（1991年11月草案）第1条，见《外国国家赔偿、行政诉讼、行政程序法规汇编》，中国政法大学出版社，1994年版，第310页。

[10]《西班牙行政程序法》（1958年）第29条。同前书第259—260页。

[11]《联邦德国行政程序法》（1976年）第10条，同前书第228页。

[12]王名扬《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第152页。

[13]［美］波斯纳《法律的经济分析》，科特尔·布朗图书公司1986年（英文版），第4页。

公共行政评论范文第3篇

关键词：市政交通 道路 设计 平面交叉口

在当前城市公路建设工作中，改造工程与新建工程已成为相关工作人员研究的重点，同时如何通过对交叉口的平面几何设计以及各种问题进行解决和优化也受到社会各界人士的关注，也成为提高道路交通运输能力、使用质量和功能发挥的关键所在。根据有关部门的统计数据表明，在城市范围内，其中有七成以上的交通事故都是发生在交叉口，同时由于交叉口造成的时间耽误占据车辆全程时间的八成以上，因此，在道路改造和新建工作中，我们需要对道路平面交叉设计着重分析和探讨，并引起人们的高度重视。

一、城市道路平面交叉口概述

道路交叉口是道路工程中最为常见的工作环节，是通过两条或者两条以上的道路相交而形成的，也是车辆与行人汇集、转向和疏散工作的必经地段。在目前的交通道路建设中，交叉口的建设与设计已成为最为关键的环节，有着交通咽喉的称号。平面交叉口作为道路在同一个平面上形成的一个交叉口结构，通常我们在生活中常见的有T型交叉口、Y型交叉口、十字形交叉口、错位和环形交叉口等等。其中，在工作的过程中，交叉口的形式和性质决定着道路在城市网络固化和计划中存在的地位以及与周围环境的整体协调要求，同时也是确保交通运输量和交通要求的核心所在。在目前的工作中，做好交通道路平面交叉口设计对于保障交通安全和运行能力至关重要，同时也很大程度上解决了交通堵塞问题。

二、城市道路平面交叉口的形式以及实用性

1、形式

两条或者两条以上的道路相交处被我们广泛的称之为道路交叉口。而道路交叉口作为目前车辆、行人、转向等必经之地，也是整个工程交通的咽喉重地。因此，在工作中的过程中对其进行合理、科学的、系统的设计已成为提高道路交通安全、保障同性能力以及提高城市发展的关键所在。在目前的道路工程设计工作中，我们常见的道路交叉口结构形式主要可以分为平面交叉口和立体交叉口两种形式。本文就平面交叉口进行了深入系统的研究和探索。其中在平面交叉口设计工作中，我们最为常见的交叉口形式主要有：环形、十字型、 X 字型、T字型，Y字型等几种， 同时，随着近年来科学技术的飞速发展，也形成了多种新型的交叉口形式，如非渠道化交叉口和加宽路叉模式等等。

2、实用性

2.1、四岔交叉口

四岔交叉口是目前人们生活中最为常见的一种形式，其中常常见到的交叉口结构主要有十字形、X字型以及微环岛行和错位性四种。

其中在当前的道路设计工作中，十字形交叉路口是作为常见的一种，其在设计中有着设计形式简单、交通组织方便和接到建筑容易处理、适用范围广泛的优势，同时其在应用中更是可以在不同等级或者相同等级的交叉路口进行应用。可以这么说，在目前的交叉路口的设计工作中，任何一种道路形式都可以采用十字形交叉路口设计方式。

X 字形交叉口是两条道路以锐角或钝角斜交。在交叉中由于角度较小，形成一块狭长的交叉口地带，对交通影响较大，特别是对周围建筑和转弯的车辆更是有着较大的影响制约因素。因此一般在这种交叉路口需要采用加宽和渠化措施来处理。保证车辆和建筑物的安全。

2.2、T 字形交叉口、 Y 形交叉口（三岔交叉）

T字形交叉口和Y 形交叉口， 均用于主要道路和次要道路的交叉。

（1）非渠化式的三岔交叉型式适合于次要道路的联接，在速度高并且转弯运行足以增加危险的地点，可增加铺面面积或加宽路面面积， 以利车辆运行，辅助车道的使用可提高通行能力并减少转弯车辆造成的危险。

（2）加宽路口式的三岔交叉， 有三种形式， 其一，为直行道路靠近断头道路的一边增加一条车道，该车道作为右转弯驶出的连续变速车道，这种布置适用于由直行道路右转弯运行为主， 由直行道路左转弯运行为次的地方；其二，断头路的对侧增加一条附加车道，这种交叉类型通常称为“ 左转弯车道” 和 “ 右侧超车道” ，这种布置适用于直行道路左转弯运行和直行运行为主， 以及右转弯运行为次的地方。

三、设计要点

1、道路平面交叉口

道路平面交叉口是一条道路在运行的过程中与另外一条道路在平面上实现了交集和汇集的一种模式，这种方式也被人们广泛的称之为交叉口。交叉口的设计一般是针对以下两种情况，一是要保证车辆和行人在交叉口处能够以最短的实践顺利经过，这样不但满足行人和车辆要求，更是能够有效的环节城市交通压力。二是要交叉口的“立面”设计要保证行车稳定，并符合排水要求。在影响道路平面的交叉口进行设计中，要以通行能力和安全运输因素进行综合分析，保证交叉口设计安全，其主要的重视因素是以下三点：分流点、合流点、冲突点。

2、因地制宜，合理选择平面交叉口的形式

目前我国道路平面交叉口的基本形式有十字形交叉口、T字形交叉口、Y字形交叉口、X字形交叉口、错为交叉、多路交叉及环形等形式。这几种形式各有优劣，具体的采用哪种形式的交叉口取决与道路的整体网状结构。我们在进行交叉口几何设计的时候要通过严谨的系统分析，要保证道路规划和设计的合理性和科学性，要避免规划和设计的主观性和随意性。

3、采取相应措施，加强交叉口的交通组织，减少冲突点

（1）处理好左转车辆

车辆在进入交叉口后要经过合流、交叉、分流这一过程，在这一过程中会出现插行、减速观察、车辆相互交叉穿行等情况，这容易引起车辆的碰撞，即交叉口中的冲突点。我们知道冲突点越多就越容易引起交通阻塞和交通安全事故。而左转车辆又是引起冲突点的最主要的原因，因此我们在道路平面交叉口的设计中处理好左转车辆对减少冲突点有着致关重要的作用。

（2）设置专用车车道

交叉口的交通阻塞和交通安全事故多为车辆插行碰撞引起的，为减少碰撞我们可以设置专用车道，组织不同行驶方向的车辆在各自的车道上规范有序的行驶，做到直行车辆、左转车辆、右转车辆互不干扰。

4、加强道路平面交叉口的安全设计

为确保道路平面交叉口的行车安全，我们在平面交叉口的视距设计上要保证驾驶员在进入道路平面交叉口前的一段距离内能清楚的看到相关车道上的行车情况，因此我们在设计平面交叉口的视距时不应小于停车视距。同时交叉口右转弯车道的转弯处的缘石应因地制宜做成圆曲线或者是多圆心复曲线，切半径要大于右转弯车辆的最小直径。

公共行政评论范文第4篇

关键词：公共行政；行政伦理；民主价值

一、沃尔多公共行政思想

沃尔多的主要思想体现在其专著《行政国家：美国公共行政的政治理论研究》中。作者从现实环境和意识形态结构角度理解公共行政思想，该书的最后以评论为主，作者对若干基本概念例如经济与效率、行政原则、组织理论和科学方法等给与评述，实现了从抽象理念到具体制度的升华。沃尔多的公共行政思想主要体现为其行政伦理思想和民主价值思想。

（一）行政伦理思想

沃尔多的行政伦理思想是集中在他提出的公共行政人员所需的12项伦理义务。这12项伦理义务主要包括对宪法的义务、对法律的义务、对民族和国家的义务、对民主政体的义务、对组织――官僚规范的义务、对职业和职业至上的义务、对家庭和朋友的义务、对自己的义务、对集体的义务、对公共利益或大众福利的义务、对人类或世界的义务、对宗教或上帝的义务。1沃尔多对于这些义务的重要性与否没有做出明确的规定，他对于这一“不到位地图”没有给出具体的绘制。在此，笔者将对这副“不到位地图”做出初步的绘制，以表明各项义务的重要性。这副“不到位地图”主要分为三个层面，第一层面是国家层面和精神层面，这也是最重要的层面，是国家公务员和国家公民必须履行的义务。第二层面是社会层面，要求国家公务人员要遵守组织――官僚规范，并且将职业置于重要地位，关心集体和维护公共利益。最后一个是个人层面，主要是对国家，朋友和个人的义务。

（二）民主价值思想

沃尔多民主价值思想在“西沃之争”过程中体现的淋漓尽致。“西沃之争”是西蒙和沃尔多关于事实和价值是融合还是分离的争论也是公共行政学史上的最具启发性的交锋2。

西蒙认为事实和价值二者是分离的，但沃尔多坚称，价值和事实的分离不存在于现实世界，只存在于思维领域，所以两人在此问题上存在很大的分歧，而这也奠定了沃尔多的民主价值思想的基础

沃尔多的民主价值思想主要体现在其重“价值”轻“效率”的思想上。他认为，公共行政在其最初的十年中不应该为了寻求效率而只关心技术问题和科学问题，进而完全回避了价值问题和道德问题。3沃尔多的民主价值思想促进了由传统公共行政向现代公共行政的转变，人们开始重视“平等”“公平”“公正”“民主”等社会价值。企图用价值来指导社会的正常运作，扭转社会中的不公正现象，维持良好的社会秩序。民主价值的根本目标是“人类幸福”和“美好生活”。诚如沃尔多所言，任何政治哲学都必须包括美好生活的讨论，任何公共行政学学者（即使那些标榜自己从事科学研究的学者）都有自己关于美好社会的愿景4。

二、沃尔多的公共行政思想对我国的现实意义

沃尔多的行政伦理思想和民主价值思想的研究对当前我国转型时期政治、经济的发展都具有重要的现实意义。

（一）行政伦理指导行政行为规范

行政伦理为反腐败提供理论依据，麦金太尔说当代社会是一个道德权威陨落、情感主义盛行、充满道德危机的社会。5所以道德问题和腐败问题一直以来都是行政管理学界的重点研究问题之一。随着我国国家政治的发展和演进，公共政策的出台和实施，公权力对“反腐败”的支持力度越来越大。加大反腐力度无疑会净化公务人员的血液，促进行政公务人员为人民办好事、办实事。这需要行政人员不得不从根源上来找“自律”的依据。我国的国家公务员只有履行对国家、对社会、对民族等宏观层面的义务的基础上，也履行对家人、对朋友、对个人的等微观层面的义务，才能更好的严于律己。这就需要国家公务人员遵守三大道德――公共道德、私人道德和职业道德。

公共道德、私人道德和职业道德分属社会中的不同领域和范畴，社会公德是社会主义道德建设的基础，私人道德是个人美德化的摇篮，职业道德是社会主义道德建设的重点6公共道德与沃尔多第一层面和第二层面的伦理义务是相辅相成的。公共道德所牵涉到的是社会公共问题，公共问题的成本收益分析牵涉到整个社会，社会中的每个成员都能感受到利害相关性，公共问题的域值是整个社会。这要求对个体权利和制度公平的充分认可和保障。而私人道德与沃尔多第三层面的伦理义务是相联系的。私人道德所牵涉的问题是私人问题，私人问题的域值是市场，尊重处理私人问题中的自由选择和解决个人问题的权利，同时也可以发挥市场的有效性。例如遵守家庭美德，正确对待朋友关系。从规范讲，行政职业道德主要包括奉公、守法、忠诚和负责四个方面。当前在反腐败的压力中，很多公务员在工作中只能够做到奉公、守法和忠诚，这种不良现象亟待遏制。对此，行政伦理为公务员权利义务关系的明确提供理论支持，一方面，国家公务员应履行沃尔多提出的理义务，防止腐败的滋生。另一方面，公务员也应该享受自己的合法权利，让权利得到充分的发挥，防止“行政不作为”的出现，从而公务员的工作不受公权力的压力威胁，公务员可以做出更好和更有利于人民的决定，促使好的公共政策的出台，从而提高政府的绩效。

（二）民主价值推进行政实践发展

我国在20世纪末21世纪初的最初几年，一直在强调行政效率的重要性。例如，我国的大部制改革，不仅精简了政府机构还缩减了政府工作人员。又如我国行政审批制度的完善，降低了工作成本，提高了政府的办事效率。但是行政效率的提高，也给政府运行带来负面因素，重“效率”轻“价值”使得政府在公共行政过程中过多的强调经济职能，追求经济利益。就如当前我国社会出现的社会不平等问题，贫富差距越来越大，社会不稳定因素越来越多。

行政效率提高出现的这些负面因素，让我国也重新重视“价值”的作用。不仅要重视价值的作用，还应该将价值通过法律制度化，即将价值通过法律法规的形式体现出来，就可以转化为制度化的价值。例如，我国提出的科学发展观思、实现中华民族伟大复兴的“中国梦”、社会主义核心价值观。这些都是从价值观的角度来强调价值的重要性，我们应该自觉研究价值观，应该利用它为经验研究指引方向。公共行政的核心价值和终极目标必定是追求“民主价值”，只有通过和公众精神境界的沟通对话才能使理论价值深入人心并指导公共行政实践的发展。

沃尔多的民主价值思想对我国公共行政实践的发展在于：首先，民主价值思想有利于“公正政府”建设。“公正政府”建设需要政府深入理解正义观念，公正政府不仅要尊重每个人的平等的机会，还要保护社会中弱者的地位。其次，民主价值思想有利于人民权利的实现和对权力的约束，沃尔多民主价值思想对民主和人权的追求具有指导性。现阶段我们要做的就是要进一步完善宪法对人民权利的保障，把尊重和保障人权落到实处。民主价值思想不仅可以保障人民权利还可以做到对权力的约束，在保障人民权利的同时就是对公权力的约束。沃尔多的民主价值思想对我国公共行政的发展具有重要的推动作用，要把握好其民主价值的思想精髓，为我国公共行政的发展提供动力支持。

三、结论

本文对沃尔多行政伦理思想和民主价值思想的阐述，进一步提出这两种公共行政思想对我国的现实指导意义。行政伦理思想指导着公务人员的行政行为，不仅为反腐败问题提供理论支持，还能够让公务员明确权利义务关系，不仅要求公务员遵守公共道德、私人道德和职业道德，还要求公务员消除“为官不为”思想。民主价值思想要求我国以价值为重，消除效率对国家发展中的不利影响。通过对沃尔多行政思想的学习与考察，就我国公共行政的行为选择和价值目标所面临的主要困境形成更清晰的认识，并且能够为行政行为问题和价值选择问题提供强大的理论支持，那么对沃尔多公共行政思想的研究就能够指导我国行政实践的发展。

注释：

1.Dwight Waldo，The Enterprise of Public Administration，pp.103-106.

2.颜昌武：《寻求公共行政的“身份”认同――沃尔多行政思想评述》，中山大学学报（社会科学版），2008年第3期，第48卷，第161-209页。

3.丁煌：《西方行政学理论概要》，中国人民大学出版社，2006年

4.Waldo Dwight： The Administrative State： A Study Of The Political Theory Of American Public Administration， The Ronald Press Company New York，1948.

5.麦金太尔：《德性之后》，龚群等译，中国社会科学出版社1995年版，第十章。

6.马奇柯.《社会公德、职业道德、家庭美德、个人道德关系论析》[J].学术交流.2008，167（2），第47-50页

参考文献：

[1]Waldo Dwight： The Administrative State： A Study Of The Political Theory Of American Public Administration， The Ronald Press Company New York，1948.

[2]沃尔多：《美国的行政理论：调查与展望》.政治学研究1954年第2期，第85页.

[3][美]理查德・J・斯蒂尔曼二世：《公共行政学：概念与案例（第七版）》，中国人民大学出版社，第757-761页.

[4]颜昌武：《寻求公共行政的“身份”认同――沃尔多行政思想评述》，中山大学学报（社会科学版），2008年第3期，第48卷，第161-209页.

[5]S源致：《瓦尔多与新公共行政运动》，雄中学报第八期，1994年11月1日.

[6]丁煌：《西方行政学理论概要》，中国人民大学出版社，2006年.

[7]马奇柯：《社会公德、职业道德、家庭美德、个人道德关系论析》[J].学术交流.2008，167（2），第47-50页.

[8]罗国杰主编：《伦理学》，北京：人民出版社1982年版，第384-385页.

[9]张国庆：《公共行政学》[M].北京：北京大学出版社，第472-473页.

[10]罗豪才：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第121页.

公共行政评论范文第5篇

内容摘要:美国学者福克斯、米勒等人在对传统的治理模式及其替代模式进行批判和反思的基础上,从后现代主义理论的角度,引入了“公共能量场”的概念,提出了建立在真实、真诚、诚实和坦诚的对话基础上的话语理论。在这种话语理论视角下,通过对几种传统治理模式下公共政策制定的梳理与批判,对公共政策的制定从多个方面进行了新思考。

关键词:后现代公共行政 话语理论 公共政策 政策制定

上世纪90年代,以福克斯、米勒为代表的学者们在公共行政领域掀起了一种全新的理论思潮―后现代公共行政理论。福克斯和米勒合著的《后现代公共行政―话语指向》被认为是美国后现代公共行政理论里程碑式的著作。本文在后现代公共行政话语理论的基础下,通过对几种传统治理模式下公共政策制定的梳理与批判,并提出了对公共政策制定的几点新思考。

后现代公共行政的话语理论

后现代公共行政的话语理论是利用后现代的现象学、构成主义、结构理论以及能量场等概念建构的。在后现代公共行政学者看来,我们制定和修订公共政策的场所就是一个公共能量场,“能量场描述一个由人的意向性控制的现象学的在场或目前。所谓现象学的在场或目前,并非指钟表或日历上的某个特殊时刻或时段。目前作为一种扩展的在场是在此情景中谋划未来的积淀的集合。能量场是由人在不断变化的当下谋划时的意图、情感、目的和动机构成的”。

“公共能量场”是话语理论的核心概念。福克斯和米勒认为,这一概念是现代物理学的场理论和现象学的方法相互修正的结果。公共能量场中,“公共”一词来自汉娜•阿伦特和哈贝马斯的公共领域概念;能量的概念可以追溯到前苏格拉底时代希腊的原子论的激进的单子多元论,能量指的是一种内在的力量;把场的概念与能量概念合为一体,意味着一种时空的广延性,能量在其中潜在地或能动地表现着。能量场描述了一个由人的意向性控制的现象学的在场或目前,能量场是由人在不断变化的当下谋划时的意图、情感、目的和动机构成的。公共事务就是一种公共能量场。公共能量场是公众表达社会话语的场所,公共政策就在这里制定和修订。公共能量场中,组织的行为者与环境的行为者之间是互动的,他们的动机和场内的能量具有自由性,具有不同意向性的政策话语在某一重复性的实践的语境中为获取意义而相互交流、论争的过程,这也是对传统官僚制与环境分离、官员独白式话语的超越。

在这个公共能量场中,社会对话和公共政策就是在不同的目标和意图的相互影响、激变与碰撞中形成的,在这个政策形成过程中,没有任何一种目标或意图具有绝对的权威和优势。但由于话语的准入是免费的,任何人都有权进入政策对话的公共能量场,人们也无法剥夺那些想讲假话的人自由说话的权利,所以,为了保证对话不至于在众多相互作用的言说包括假话作用下陷入无政府主义状态而无法形成有意义的公共政策,后现代公共行政引入了哈贝马斯的理想交谈和交流能力理论,对话语意义的真实性或者说真实话语的条件做出了严格的限定,以确保把那些违背基本的真实话语规则的人限制在对话之外。这个真实话语的规则是:交谈者的真诚、表达的清晰、表达内容的准确以及言论与讨论语境的相关性。为了防止对话陷入官僚制民主模式的独白性言说,又引入了汉娜•阿伦特的对抗性的紧张关系的观点,指出:在话语中,我们期望着意义之战,我们期望着争辩、论证、反驳,而不是和谐的异口同声,也就是说,参与对话的双方是一种结构性的关系,他们之间既是平等的,同时又是对抗的、相互辩驳的。在尤根•哈贝马斯的理想交谈、交流能力、话语补正理论和汉娜•阿伦特的对抗性紧张关系理论的基础上,后现代公共行政学者创设了基于真诚、切合情境的意向性、自主参与以及实质性的贡献的话语正当性条件,提出了“一些人的对话”的话语理论。

在话语理论的对话连续谱中,官僚制“独白式对话”位于连续谱的一端,可能因参与过度而导致的“无政府主义”位于另一端,而“一些人的对话”则位于二者之间。毋庸置疑,“独白式对话”和“无政府主义”都不是真正的民主,也非公民所期待,而“一些人的对话”既克服了“独白式对话”中的政府及官僚独享决策权的弊端,又能防止因“无政府主义”可能导致的“参与性危机”。一些人的对话优于少数人的对话和多数人的对话,尽管它有限制参与的缺点,但真诚性和切合情境的意向性却是它突出的优点。

传统治理模式下公共政策制定的批判

(一) 对“环式民主”模式下公共政策制定的批判

所谓“环式民主”模式:就是指人民通过投票来选择最能代表他们意志的代表―代表制定并颁布代表人们意志的法律―具有专业知识的官僚高效地执行这些法律―政治代表对执行结果进行监督的政策模式。在这种模式下,民选代表(某种程度上说是官僚精英)从选民那里获得了合法性的权威,是公共政策制定的唯一主体,具有绝对的权威。在后现代公共行政看来,现代社会是一个多元化的社会,而这种多元化趋势在后现代社会中将更加明显,在这样的社会里,权威的一元性以及公共政策制定主体的单一性都与这种多元化的要求相去甚远。后现代公共行政理论认为所谓的真理和价值都是相对的,没有什么绝对主义的东西(包括原有的环式民主模式和政府的权威)。而且,后现代公共行政学者们并不相信“环式民主”模式下官僚精英一定能满足公众的喜好,更不相信官僚精英能制定出符合公众共同利益的公共政策,对此,他们认为公共政策的制定只能是在政府与公民的互动中,在公开、坦诚的基础上通过反复协商和对话才能达成。

(二) 对“独白式对话”模式下公共政策制定的批判

传统模式下,公共政策的制定都是具有权威的部门或领导发号施令式的“独白模式”。公共政策的制定,基本上是官僚们自说自话的过程,即使有公民的参与,这种参与也无法对公共政策制定发挥实质性的影响。在这种“独白式对话”模式下,政府及其官僚垄断了话语霸权,他们用一些令人迷惑不解的符号取代它们源自的“现实”,形成“现实”的隐退和超现实的产生。因此,公众无法理解他们的符号语言从而被这种话语所支配,也就不可能提出与政府政策不一致的对抗性政策建议。即使有这种建议,也没有正常的表达渠道,因而也就进入不了政策对话过程。而“当信息交流的主要方式是独白式的而不是公共的或对话的交流时,对抗性的紧张关系就消失了。这一辩证法的最初时刻是说话者/受听者的角色的转换或一分为二。接着,单向度的语言日益以无处不在的霸权方式存在,它一点不受直接反驳的可能性的钳制。这样,公共对话变成了独白”。因此,在这种“独白式的对话”基础上产生的公共政策,只能是政府和官僚精英们的政策偏好,而不是公众一致认同的公共政策。

(三) 对“社群主义”模式下公共政策制定的批判

社群主义者提倡的是语境中的个体而不是原子化的个体。社群主义坚持认为,社会自身以及他人的存在是人类生活的前提。所以,尊重他人、利他主义、忠诚、依附于社会以及其他的以群体为基础的情感,并不仅仅是对自我中心的理性常规的奇怪偏离,而是人类社会的一部分。社群主义假定社会是至善的或基本上完善,它追求至善的统一价值,所以认为公民应依附于社会以及其他的以群体为基础的情感。这种“社群主义”模式下,公民的个性化被消磨,公民的个人权利被剥夺。公共政策会为了追求抽象的共同利益而忽视具体的个人权利以及一些弱小团体的利益,这与现代社会的多元化要求是相悖的。此外,“社群主义”模式下的公民参与公共政策制定,在后现代公共行政看来,负责任的社群主义公民似乎极为缺乏,也许根本就难以获得,他们可能坐在同一个地方却无法解决公共政策问题,“社群主义”下的公民参与往往是为了参与而参与,却没有实质性的贡献。

话语理论下对公共政策制定的新思考

话语理论下,我们在“公共能量场”中制定公共政策。“公共能量场”作为一种决策的“政策网络”既从现实的语境出发而满足了行政话语的真实需要,又基于话语的社会交往性质而实现了行政话语的价值维度。这种理论的全新理念无疑都会引发我们对公共政策制定的新思考,这种思考可概括为以下几点:

(一) 公共政策制定需要多元对话

后现代主义强调多元共生性,主张消解对立面,并通过对立面间的互渗性和差异性而互释其意。多元主义并不是后现代性所独有的,在现代性中也有多元的特征,但是二者还是有区别的。现代性的多元主义是存在一个所谓主体或中心的前提下对“异类”的宽容,有个“本”的存在意识,有着统一的冲动。而后现代性的多元主义则是强调文本不存在优先的意义,其解构活动极自然地导致了文本的多元化和多样化。因此,从后现代公共行政理论看来,公共政策制定没有唯一的主体,没有一个绝对的中心和权威,公共政策制定是“公共能量场”中具有不同意向性的政策话语进行对抗流协商,从而达成一种相互间的一致。非政府组织、第三部门以及公民个人,它们与政府都是政策对话的主体,政府在公共政策的制定中不再是高高在上的和握有绝对统治权威的统治者,也不再是掌舵者,而只是平等的参与方。

(二)“一些人的对话”可以有效推动公共政策制定

“一些人的对话”是话语理论的核心,后现代公共行政学者福克斯和米勒通过对现实存在的政策对话案例的梳理,指出对话有三种形式:“少数人的对话”、“多数人的对话”和“一些人的对话”。少数人的对话通常是精英理论家在评论,因而容易陷入独白式的操纵。而作为少数人对话的对立面,多数人的对话则容易导致表现主义的无政府状态,因为多数人的对话模式基本上是随机的用词和不确定的闲谈,并没有特定的情景来引导话语,没有意向性的对象,没有下一步该做什么这样的问题,因而多数人的对话不可能产生实质性的贡献,对对话者来说对话本身就是一种目的,公众意见很难一致。只有“一些人的对话”为实现政策对话的正当性提供了坚实的基地。“一些人的对话”欢迎那些积极投身于公共事务的一些人,剔除那些在公共政策制定的对话参与中表现不真诚、话语的意向性不切合情境、缺乏参与意愿以及没有实质性贡献的人。这种“一些人的对话”使政策的话语形式具备了真实性,使用了合理的语言并造成某种对抗性的紧张关系,可以有效地推动公共政策的制定。

(三) 多元化的社会需要制定个性化的公共政策

公共利益作为公共政策的价值取向为绝大多数学者所认同,“对于公共政策应该与公共利益还是私人利益保持一致这个问题,绝大多数人将选择公共利益”。但由于受民主“大多数”概念模糊、难理解的影响,人们往往把公共利益等同于公众利益,把利益需求者的数目作为判定公共利益的唯一标准。“社群主义”也正是为满足全体或绝大多数的需要而追求抽象的共同利益,这种对公共利益的片面理解和追求制定出来的公共政策已经不能满足当今社会非中心化、破碎性、不确定性以及多样性的利益群体的需求,特别是一些弱小群体的利益得不到关注和满足。后现代公共行政主张倾听一切人的声音,哪怕是卑微的小人物的声音,作为弱小群体的少数人的利益也应该得到关注和保护。“如果少数派得不到保护,便不可能找到一个赞成新看法的多数,因为那些把看法从多数转向少数的人立刻会进入无权发表看法的人的行列”。因此,需要制定个性化的公共政策,以满足日益分化的社会阶层中不同利益群体的不同利益需求,更要关注社会弱势群体的利益。

参考文献:

1.谢昕,张亮.后现代公共行政理论精要探微[J].中国行政管理,2007(9)