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财政扶贫资金是“高压线”、“救命钱”,其管理使用情况一直倍受各方关注。为进一步推动解决县级财政扶贫资金管理中存在的问题,近期,我们选取全市X个县和X个有代表性的乡镇,精心设计并发放调查问卷X份。在前期深入摸排的基础上,赴X县开展实地调研,召开座谈会,掌握了第一手详实的资料,为领题调研顺利完成打下了基础,现反馈如下调研材料。
一、县级财政保障基本情况
2016年以来,各县级财政坚持全面履行脱贫攻坚主体责任,将支持全市脱贫攻坚和做好定点帮扶摆在财政工作的突出位置,认真研究部署,增强政治担当、责任担当和行动自觉,坚持做到“扶贫精神及时落实、扶贫工作主动规划、扶贫资金优先保障、扶贫政策足额配套、扶贫事项提前安排”。按照“脱贫、提升、振兴”三步走战略,牢牢把握现行标准,根据自身财力用足用好财政工具和政策,三年来,各县本级财政脱贫攻坚资金共支出X亿元,其中:2016年X亿元、2017年X亿元、2018年X亿元。2019年,继续加大扶贫资金投入力度,安排专项扶贫资金X万元,同比2018年X万元,增长X%。
二、县级财政扶贫资金使用方向
产业脱贫。支持开展特色种养业扶贫、光伏扶贫、乡村旅游扶贫、商贸流通扶贫、电商扶贫、资产收益扶贫等。
就业扶贫。支持扶贫对象职业技能培训,就业就学补助、实施“雨露计划”等。
易地扶贫搬迁。为符合条件的搬迁户提供建房,生产、创业贴息贷款支持,支持集中安置区基础设施和公共服务设施建设等。
生态保护脱贫。支持重点生态功能区生态保护修复,防灾减灾避灾,传统村落保护,农村人居环境改善等。
智力扶贫。支持贫困地区落实教育资助政策,改善办学条件,支持农村贫困工区科技扶贫和公共文化服务体系建设等。
社会兜底脱贫。支持扶贫线和底保线“两线合一”,留守儿童、妇女、老人和残疾人关爱服务体系建设,贫困户危房改造等。
健康脱贫。支持贫困地区基本医疗卫生服务体系建设,公共服务项实施,对贫困人口参加新型农村合作医疗个人缴费部分予以财政补贴等。
基础设施建设扶贫。支持贫困地区农村道路畅通工程、水利建设扶贫工程、农村电网改造升级和信息化建设和民生工程建设等。
金融扶贫。支持开展扶贫小额贷款财政贴息,扶贫小额贷款保证保险补助,农民资金互助组织培育,设立扶贫融资担保机构或贷款风险补偿基金等。
社会扶贫。支持“单位包村、干部包户”和驻村扶贫工作队定点帮扶等。
三、县级扶贫资金管理的模式
根据财政部、扶贫办、国家发改委、农业部《关于印发中央财政专项扶贫资金管理办法的通知》文件精神,目前,县级财政部门在扶贫资金管理过程中执行在基本上都是实行的国库集中支付和政府采购等有关规定。主要模式是扶贫部门负责根据扶贫资金预算安排情况,制定资金统筹分配使用方案,指导监督扶贫项目实施,加强项目绩效管理。财政部门根据扶贫部门的年度扶贫计划制定资金的筹措方案,落实本级财政扶贫资金的投入,严格财政资金的监管,各项目实施单位制定本单位统筹资金支持脱贫攻坚的具体方案,加强项目实施及资金使用管理,充分发挥资金使用效益。同时,县级履行扶贫资金管理、使用、监督、绩效主体责任,按照“项目跟着规划走、资金跟着项目走、责任跟着资金走”的原则,做到资金到项目、管理到项目、核算到项目、责任到项目,加强对资金和项目的管理,并落实绩效管理各项要求。
四、县级财政扶贫资金使用管理中的问题
一是扶贫工作体系不健全。各县扶贫办是对扶贫开发统筹协调的管理部门,承担着扶贫工作的主要职能。但是,扶贫工作是整个社会的系统工程,一方面,扶贫需要全社会的关注与参与;另一方面,除扶贫部门外,水利、农业、林业、教育、医疗、保险、住建等部门都会涉及到扶贫工作的开展。由于涉及到扶贫工作的各个部门之间缺乏有效的协调,容易导致扶贫资金投入项目难以得到有效开展,扶贫资金投入产出比率较差。
二是县级扶贫项目库建设不完善。经现场走访了解到的情况看,个别部门前瞻意识不强,项目提前谋划不够充分,有关部门之间缺乏有效的协调配合,统筹推进力度不够,扶贫项目前期工作推进缓慢,导致扶贫项目库建设滞后,存在资金等项目的现象,资金到位后项目才落实。尤其在制定立项方案时,缺乏科学理论支持,脱离扶贫对象的生活实际,如此一来除了抑制扶贫资金使用管理效果的发挥外,还对顺利实施造成了非常大的阻碍。同时,项目的申报在乡村一级,受人口教育程度、能力水平及地理环境影响,选择的多数是短平快项目,缺少龙头企业、品牌引领,附加值不高,形不成规模,打不开市场,尤其是在项目选择上盲目跟风,完全没有考虑当地的市场情况和做好风险评判和预测,一旦市场不景气,贫困户增收就难以实现。
三是扶贫项目推进偏慢。受前期工作不精不深、审批程序复杂、招投标耗时长等多种因素影响,基础设施项目建设进度偏慢。部分项目负责人在扶贫项目的具体实施过程中疏于监管,未能及时跟进项目实施进度,在一定程度上影响了项目建设按时推进,进而影响扶贫资金支出进度。同时,新增债券资金、中央和省级第二批扶贫资金都是集中在8-9月份下达,导致一些扶贫项目等待资金,前期工作难以开展,影响到整个项目的实施进度。
四是扶贫资金管理存有缺位。由于扶贫资金管理的不到位,也容易导致扶贫资金不能真正用于扶贫项目,甚至出现资金闲置的现象。个别部门没有制定专项资金管理办法,使得扶贫资金管理难以贴合实际,加之项目资料管理混乱、资料信息收集不完善等问题不同程度存在;使得在项目实施阶段开展的一系列工程初期备案、招投标、终期审计和政府采购等活动缺乏对应责任人,监管不力,责任不清,项目实施效果不佳。
五是挪用截留问题依然存在。县级财政扶贫资金存在资金管理不规范的问题,各资金项目间的界定较模糊。调研了解到,乡镇一级制度不完善,一些上级的资金管理办法听说过但没有学过。财政专项扶贫资金使用存有随意现象,从现场实际了解到的情况进行分析,在审计环节依然存在着较为明显的私自挪用或截留专项财政扶贫资金的问题,其中占比最大的为实施单位私自挪用与截留扶贫资金,在某些地方还存在着“以拨代支”问题。
六是存有随意改变资金用途的现象。某些县级部门并未对扶贫资金的使用范围和相关政策有一个系统、全面的认识,以致在项目实施环节并没有按照相关要求来实施项目方案,如此便出现了随意改动扶贫资金用途的情况,甚至有的部门将本该用于统筹整合的扶贫资金用于了非扶贫领域,完全脱离了批复项目的初衷。
五、相关意见建议
(一)正确理解把握扶贫资金的扶贫性。坚持扶贫资金的扶贫性,这是扶贫工作的一项重大政策,是提高扶贫投入效益的首要问题。扶贫投入效益包括经济效益和扶贫效益,扶贫效益是指扶贫资金投入以后对贫困地区和贫困农民扶持的程度及解决温饱问题的效果,也就是说扶贫资金的投入要从根本上代表贫困农民的利益,要真正瞄准“贫困”对象,切切实实使贫困农民脱贫致富。从某种意义上说,扶贫资金是一种“救命钱”,是专门救助贫困农民的政治性政策性极强的“救命钱”,因此扶贫资金必须用于扶贫,必须瞄准扶持最贫困的乡村和贫困农民。
(二)切实做到扶贫资金管理的规范性。不断创新扶贫工作机制,从制度和机制上防止扶贫资金被挤占挪用。各单位要严格执行上级有关扶贫资金管理规定;建立和完善扶贫资金管理使用的规章制度;严格实行扶贫资金的报帐制管理;广泛推行扶贫资金项目的公示、公告制;对投资额度较大的扶贫项目实行公开招投标;对需要量较大的大宗扶贫物资实行政府采购。同时,要严格执行扶贫开发规划,切实加强扶贫项目库建设,不断提高扶贫项目质量;要加强对财务人员的培训,不断提高财务人员的业务素质。在此基础上,要重点做好五项工作:一是坚持“四专”原则。
对所有扶贫项目资金实行封闭运行管理。做到专款专用、专户储存、专人管帐、专账核算。二是严格公示制度。采取多种形式,推行政务公开、村务公开,向群众公布扶贫项目资金管理使用情况,自觉接受群众监督。三是严格拨款制度。坚决按项目实施合同书实施项目管理,必须按工程实施形象进度和规定程序、规定数额,凭合法手续分期拨款。四是强化报账制度。全面建立扶贫项目资金专户,推行县、乡、村三级,扶贫办与财政局两家共同参与的“三级两部门会审”报账制,坚持凭合法票据报账。五是强化全程追踪。坚持项目责任制、分片包干制、过程跟踪制,强化扶贫项目资金使用的过程监控,严防扶贫资金流失。
(三)创新扶贫资金日常监管方式。根据省委第五巡视组在对省财政厅脱贫攻坚专项巡视中的推荐意见,充分借鉴交城县扶贫资金监管经验,凝聚监督合力,由市脱贫攻坚领导组牵头组织,从涉及脱贫攻坚任务的市直单位和各县(区、市)抽调人员组成联合督导组,履行财政扶贫资金监督管理职能。授权第三方中介机构对财政扶贫资金进行全面检查,采取审核项目实施方案、申报材料、报账材料,以及复核计算相关数据、现场勘查项目实施情况、实地入户调查相结合等方式对财政资金进行监督检查。同时,加快信息网络建设。针对涉农资金量大、涉及部门多、覆盖范围宽、监管难度大,且信息共享度低等问题,需尽快完善并推广财政扶贫资金动态监控系统,加快动态监控系统与其他财政业务系统的整合。实现各级财政之间、财政与同级预算单位之间、各类财政业务系统之间的互通,为开展扶贫工作提供准确、科学的数据信息支持。
由于经济、历史、自然等多方面原因,贵州贫困问题十分突出。贵州目前是全国农村贫困人口最多、贫困面最大、贫困程度最深、扶贫开发任务最重的省份。截至2010年底,全省农村贫困人口有418万人,贫困发生率121%。如果按照2300元的新标准,截至2011年底,全省共有农村扶贫对象1149万人,居全国首位。摆脱贵州农村贫困面貌,加快“三农”发展,是贵州省面临的首要任务。国家一直高度重视贵州省的农村扶贫开发工作。2001—2010年,共安排中央财政扶贫资金105.69亿元,年均增幅达10.30%。2011年,中央财政又安排农村扶贫资金22.95亿元,比上一年增加32.5%。其中2008至2010年3年间就投入农村财政扶贫资金45亿元,具体使用情况见表1。通过表1我们知道,目前贵州农村财政扶贫资金主要投向种植业、养殖业、交通建设、培训以及水利设施建设等方面,极大改善了贫困农村地区生产、生活条件,提高了贫困群众生活水平,促进了贵州经济社会全面发展。
贵州农村财政扶贫资金使用及管理存在问题
(一)信息闭塞,观念落后,扶贫政策的宣传引导又不到位,使贫困农户缺乏自力更生、艰苦奋斗的精神,自身求发展盼富裕愿望不强,且小农意识严重,小富即安,不富也安,“等、靠、要”的依赖思想严重,就指望等着国家和社会的救济和赞助,宁愿苦熬受穷,也不愿苦干摆脱窘境,观念越落后越贫困的现象还相当普遍。因此,应加大政策宣传和引导,帮助贫困农户理清思路,更新观念,增强脱贫致富、建设小康社会的信心。(二)地方财政配套资金支持不足,返贫现象时有发生目前的财政体制存在“收入上移,支出下移”的趋势,造成县级财政财力减少,而国家在实施一些扶贫政策时,都要求地方财政给予一定的配套资金。各级财政有的根本拿不出钱来配套,专项资金下来后,没有配套资金,使得农村扶贫项目达不到预期效果;有的干脆实施假配套或者再申报其他专项资金,用专项资金配套扶贫专项资金,不但增加了项目申报成本,还不利于项目资金的监督管理。由于贵州农村贫困地区自然环境恶劣,生态环境脆弱,农业基础设施薄弱,生产技术和手段落后,没有资金的支持,这些状况就难以有效改善。贵州农村长期以来依然处于“靠天吃饭”、“雨养农业”的境地,一遇自然灾害,经常有大量农村人口返贫致困。(三)农村扶贫资金挤占挪用严重由于信息不对称,加上贫困地区本身财政收入入不敷出,且各级地方政府和部门工作人员工资发放困难,这就导致侵占、挪用和私分扶贫资金的现象时有发生。在2009年省十一届人大常委会第九次会议上,审计厅厅长作了“关于2008年度贵州省省级预算执行和其他财政收支的审计工作”的报告。报告显示,在投入全省83个县(市、区)的42.19亿元农村扶贫资金中,有4.2亿元存在挤占挪用、滞留截留等问题。(四)农村扶贫资金项目投向不尽合理从表1看,在农村扶贫资金使用中,对农村文化建设、教育、卫生等农村基本生活保障及基础设施等方面的资金投入严重不足,影响和制约了农村生产、生活条件的进一步改善和提高。(五)农村扶贫资金使用效益低下由于一些地方政府只重视项目申报,投资计划严重脱离实际,项目前期缺乏有效论证,各项经济指标也只在理论上成立,扶贫项目存在重建设、轻管理的情况,资金效益无法落实,财政扶贫资金存在损失浪费现象。有的贫困县在申报农村扶贫项目时,不按实际项目进度及需要量进行申报,存在多报、谎报现象。资金到位后,仅用少量的资金用于扶贫项目,剩余资金挪用于非扶贫项目,有的甚至闲置不用,致使农村扶贫资金使用效益低下。(六)监督管理机制不够健全有的县扶贫机构既是项目实施单位又是项目管理验收单位,既当运动员,又当裁判员,缺乏相应监督。扶贫资金的分配没有与地方完成扶贫任务的好坏、资金使用的效果挂钩,缺少激励约束机制,导致有的地方争戴贫困帽子,争项目,争资金,而相应的管理、责任和任务却没有完全落实到位。(七)农民培训经费投入不足,管理不到位影响贫困地区发展最大的阻力是农民缺乏科学文化知识,没有一技之长,且多数农民缺乏自我学习的意识和动力。一方面贵州对培训资金投入不多,从表1看,还呈下降趋势,使得很多人不能得到较好的学习培训机会;另一方面,虽然安排了一定的培训,但由于疏于管理,常常使培训流于形式,没有起到培训的效果。
Abstract:The government invests certain amount the poverty relief fund to use in improving the poor area basic production living condition, develops the rural economy, increases the farmers' income, this speeds up the unnecessary measure which the poor area casts off poverty and set out on a road to prosperity. Strengthens the management, is imperative by the practical enhancement poverty relief development benefit and the level.
关键词:扶贫 资金管理 监管
Key words:Poverty relief, administration of the fund; Supervises
【中图分类号】F239 【文献标识码】A【文章编号】1004-7069(2009)-09-0053-01
一、加强领导,提高认识,真正把资金项目监管工作摆到重要位置
扶贫开发是直接服务于农村贫困群体的重要工作,扶贫资金使用管理是否规范,项目建设质量是否达标,直接关系到贫困地区广大群众的切身利益,也代表着党和政府在群众心目中的形象。因此,各级扶贫管理部门必须把对扶贫资金项目的监管工作摆到整个扶贫开发工作的重要位置,切实加强领导,明确责任,把各项监管工作做实做细。同时,各级扶贫部门要把扶贫资金项目的监管工作,列入扶贫开发年度考核目标进行考核,实行奖优罚劣。
二、完善制度,规范管理,不断提高资金使用效益
(一)建立以结果为导向的扶贫资金分配激励机制
长期以来,受“不患寡而患不均”思想的影响,各地在扶贫资金的分配上或多或少存在平均主义的倾向。在这种思想和倾向的影响上,一方面,扶贫资金分配分散,另一方面,基层尤其是贫困乡、村工作不积极、不主动,等、靠、要。必须通过建立以结果为导向的扶贫资金分配激励机制,将扶贫资金集中投向那些村两委班子团结,工作积极性高,群众参与意识强,想干事、会干事、能干成事的村,形成“以有为争有位、以有位争扶持”的良好格局,充分调动贫困乡、村和贫困群众的积极性,实现扶贫资金集中投入。
(二)建立项目立项专家考察论证制度
扶贫项目能不能取得预期的经济、社会和生态效益,立项是关键。要按照科学论证、择优选择的原则,严把立项关口。要加强立项前的调查研究,在广泛听取群众意见的基础上,结合村级总体发展规划和群众实际需求,组织专家对所申报的项目进行认真分析研究,提出可行性研究报告,确保项目的合理性。
(三)建立健全项目库储备和申报、审批制度
对扶贫项目实行计划管理,凡是纳入项目库的项目才可审批审报,对一经确定的扶贫项目不能随意高调项,如确需调整,必须经上级业务主管部门进行审批。对所有建设项目,严格执行项目建设合同签约,明定项目责任人、建设内容及规模、项目投资补助标准、主要技术经济指标、形象进度、项目管理、验收和奖罚办法,按照合同法的规定管项目、建项目、验项目。
(四)建立项目公告公示制度
要本着真实、及时、公开的原则,通过采用印发简报、宣传单或借助报刊、广播电视、网站等形式,对上级批复的项目和资金进行公告。与此同时,建立健全公示制度,扩大公示内容,拓宽公示领域,将每年安排到村到户的项目资金在公示栏上公布, 定期向村民公示资金投入量、建设时间、农民投入资金和劳动力的数量,做到农户名单、项目内容、投资强度 “三上墙”,让群众参与,让群众监督,让群众评议,接受群众监督,杜绝暗箱操作行为。
(五)推行项目工程公开招投标制度
按照国家关于招投标管理规定和政府采购相关规定,对扶贫资金项目实行招投标管理和履行政府采购程序。对金额超过一定额度的资金项目实行公开招投标,明确建设任务、质量标准、工期、价格等,最大限度节减财政专项资金。
(六)建立监督检查制度
一是扶贫、财政部门监督。扶贫、财政部门要定期、不定期组织人员深入基层、深入项目区,对扶贫资金项目建设运行情况进行检查,了解、跟踪项目工程进度和工程质量,及时发现问题,并着力加以解决,将问题解决在盟芽状态。二是审计监督。对使用扶贫资金的所有项目,实施竣工资金审计。三是群众监督。通过聘请农民监督员的形式,对整个项目建设进行监督。
(七)实行财政扶贫资金县级报账制度
要根据财政扶贫资金管理办法的要求,实行县级报账制。主管部门严格根据预算安排和拨款计划下拨资金,保证相关项目建设的正常运行。拨付项目资金必须坚持按工程建设进度拨款,符合相关的规定且要履行法定程序;必须以真实的财政财务收支状况和必须的相关手续作为拨付财政资金的依据,确保财政专项资金使用的合理、有效性。在会计核算上,遵循“专账核算、专款专用”的原则,按项目设置明细账,正确核算项目的实际完成情况。以符合规定的原始凭证或会计凭证为依据,列支项目支出;专项资金支出形成的各项资产,按规定办理交付使用手续。
(八)建立检查验收制度
项目完成后,按照项目预算,组织有关人员对项目建设工程量等进行实地验收;对项目资金购建的实物进行实地勘验和核实。与此同时,按照项目预算的目标、预期效益、资金使用效果,对项目建设成果进行评价;对建设工程质量进行分析;力求评价实事求是并具科学依据。
(九)建立健全工程管护制度
工程项目竣工后决不能“束之高阁”,必须加强维护管理,充分发挥项目的“榜样”和“效益”作用,以促进项目单位经济建设健康、快速发展。
(十)建立健全项目标志牌管理制度
扶贫项目竣工后,要在显著位置设立永久固定标志。与此同时,县、乡、村三级要妥善完整保存扶贫项目各种资料,随时接受纪检、财政、审计等部门的检查监督。
严格资金拨付。该县严格执行《湖北省财政扶贫资金管理暂行办法》,先验收审核,后报账拨款。拨付资金一律凭立项批准文件、扶贫和财政部门项目竣工验收报告、项目施工发票等报账资料,按照国库集中支付的要求直接拨付到项目单位,确保专款专用。
强化督办检查。该县围绕“项目跟着规划走、资金跟着项目走、监管跟着资金走”的原则,加强跟踪督办检查。各乡镇、村是项目实施主体,负责扶贫规划项目的组织实施。县扶贫办坚持定期、不定期地组织专班,进行督办检查,严格检查项目实施的进度和质量。督办检查结果作为资金拨付的重要依据。
坚持审计监察。该县按照项目资金的走向,深入到村到户到点延伸审计。同时,通过审计客观反映项目的使用和效益情况,提出改进和加强项目资金管理、提高资金使用效益的意见和建议。
开展绩效评价。该县对已完成的扶贫项目, 每年12月底前,由县扶贫、财政等部门根据年初分片负责情况,对规划项目实施的质量、效果及扶贫效益等情况进行综合分析、评估,形成年度扶贫绩效评估报告,作为上级考核验收、审计检查的重要依据。
为认真贯彻落实好扶贫开发的各项方针政策,深入推进党风廉政建设和反腐倡廉建设,进一步加强扶贫项目资金管理,确保扶贫资金安全运行,提高扶贫资金使用效益,把扶贫工作责任制落到实处,特作出以下承诺:
一、切实抓好项目规划和申报。组织好项目村组,在充分征求群众意见的基础上,合理规划项目;按有关规定的权限,上报上级进行立项和审批,扶贫项目一经审批确定,任何项目单位和个人不得擅自调整项目的计划、资金和建设内容。
二、切实抓好项目管理。抓好项目管理,成立项目组织领导机构,明确项目实施责任,落实好项目管理责任制;完善项目建设档案管理,从项目立项开始,到项目实施竣工验收,各种资料档案、数据档案、图像档案都分类立卷归档,做到资料齐全,手续完备;项目实施过程中严把工程质量关,派出技术人员现场监理,保证工程质量。
三、切实抓好项目监督。协调相关行业部门,对项目实施情况进行督查,实地查看项目实施情况,保证项目按时按质按量完成。
四、切实抓好项目公示、公告。遵循公正、公开的原则,对项目计划安排、项目建设内容和项目资金投入使用情况进行公开,自觉接受群众监督。在项目实施地点设立项目标志碑,长期接受贫困群众监督。
五、切实抓好项目监测。制定项目进度定期收集制度,及时做好进度收集,随时掌握项目进展情况。
六、切实抓好项目后续管理。扶贫项目实施完成后,遵循群用、群管原则,由镇村牵头,村民小组长召集,召开群众会,制定相应的后续管理办法或村规民约,加强对建成项目的管理,确保项目的可持续性,充分发挥扶贫项目的长期效益。
七、切实抓好资金管理。严格执行《云南省财政扶贫资金管理办法》。一是保证扶贫财政资金专户存储、专帐核算、封闭运行。二是扶贫财政资金采取县级报帐制管理。按报帐制的规定和程序,严格把好审核关,保证财政扶贫资金做到专款专用、资金跟着项目走,坚决杜绝挤占、拉用、挪用、截留、滞留、贪污扶贫资金等现象的发生。
八、切实抓好项目验收和绩效考评工作。建立验收和绩效考评制度,对竣工项目进行检查,对项目的完成情况、资金使用情况进行审核和总结;组织相关部门进行项目初验,防止和杜绝扶贫资金的“跑、冒、滴、漏”,做好项目总结和绩效考评工作,确保项目目标的实现。
九、在扶贫项目管理中,要充分发挥好组织、指导、协调的作用,不直接实施扶贫开发项目。
十、严肃扶贫项目组织管理纪律。(一)不接受项目施工单位请吃、请玩;不接受项目施工单位赠送的礼品、礼金、和各种有价证卷、信用卡及其他支付凭证;不接受施工单位任何好处费及工程回扣;不参加项目施工单位邀请的娱乐活动和及公务考察为名的游山玩水。(二)不向项目施工单位报销任何费用;不借用、租用项目施工单位的交通、通信工具等物品;不参加项目施工单位举办的任何庆祝活动。(三)不安排配偶、子女、直系亲属承包从事与工程有关的材料供应、工程分包;不向施工单位推荐分包单位。
十一、严格遵守以上廉政建设承诺书的条款,如有违反,将承担相关责任。