简述幼小衔接的策略
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简述幼小衔接的策略范文第1篇
中图分类号：C27
文献标识：A
文章编号：1004－2563(2008)104－0866－06
2008年5月14―15日，国际劳工组织和全国妇联联合举办的“工作和家庭的平衡：中国状况分析及政策研讨会”在京召开。来自国际劳工组织、国务院妇女儿童工作委员会、民政部、人力资源和社会保障部、全同总工会、中国企业联合会、全国妇联和一些国际驻华机构的工作人员，以及有关专家学者和媒体工作者等五十余人出席了会议。国际劳工组织北京局康妮局长和全国妇联书记处书记、全国政协委员王乃坤同志出席了会议并致辞。
此次会议是中国第一次在国家级层面就工作与家庭的平衡问题展开的研讨，这意味着平衡工作与家庭的关系已作为一个公共政策议题引起关注。会议就工作与家庭的冲突、国际劳动标准、中国的现状和政策，以及生育保护方面的国际准则和国内面临的挑战等问题进行了具体而深入的讨论。现将主要观点简述如下：
一、全球化背景下工作和家庭的平衡：问题与挑战
国际劳工组织北京局局长在致辞中提到，工作和家庭的冲突是全球性问题，越来越多的国家开始关注工作－家庭的平衡。全球化背景下，很多国家面临着人口的压力，人口老龄化和生育率的下降，增加了家庭无偿照料的任务和生育的责任，尤其是贫困家庭。工作－家庭的矛盾与实现性别平等之间有着复杂关系，只要无偿的家庭责任继续被传统角色定型为妇女的工作，而且妇女仍然承担这种繁重负担的话，那么有酬工作中的性别平等将依然任重道远。
国际劳工组织工作条件专家介绍了国际劳工组织在世界范围内支持的有关平衡工作和家庭冲突问题的研究成果，包括在非洲、欧洲、亚洲、拉美等一些国家进行国别研究，主要发现有：
1.问题与挑战
目前，很多国家都面临着有薪工作增长与无薪工作和家庭责任支持欠缺的矛盾。一方面，有薪工作的需求增大且持续增加，女性劳动参与率提高且继续增长，男女两性的有薪工作时间延长，更多人从事兼职工作，用于交通的时间增加。另一方面，无薪工作的需求提高且继续增长，主要表现在：(1)传统的家庭支持在减弱。跨国界和地区的流动，使家庭与原有的亲属网络分开；扩大或联合家庭在许多国家日渐减少；同时，女性是户主的家庭在几乎所有地方都增加了。(2)儿童和老人照顾等方面的公共支持较少。儿童照顾方面，3岁以下儿童的有工作的父母可享受的儿童照顾服务很少；3―6岁的儿童服务覆盖率虽有提高，但城乡和贫富间存在差距；对于学龄儿童，校外时间可获的服务不能满足儿童照顾的需求。老人照顾方面，发展中国家以家庭照顾为主；发达国家的老龄中心照护服务和护理保险更多；同时，由于社会支持不足，老龄群体通常伴随着贫困度高和社会排斥。(3)休假支持不足。目前，很多国家带薪产假的覆盖率和执行方面存在问题；同时，由于假期规定的内容与现实脱节，使得父母假、陪产假、病假和年假只有少数人能够享受，大部分人无法享受或享受不足。此外，其他因素如学习培训的时间与家庭照顾的时间发生冲突，公共服务时间不便，交通服务不良等，都加剧了有家庭责任的男女工人工作与家庭的冲突。
2.家庭应对策略
在有薪工作增长和对无薪工作及家庭责任支持不足的情况下，一些国家采取的家庭应对策略主要有：(1)减少或限制就业以提供家庭照顾。这主要针对家庭中的女性，她们要么放弃就业，要么减少工作时间，要么从事自雇或非正规经济活动；(2)调整家庭生命周期或生育数量，如推迟结婚、推迟或减少生育；(3)寻找其他儿童照顾的方式，或母亲辞职亲自照顾，或边带孩子边工作，或让大一点的儿童独自在家，或者由年长的儿童照顾年幼的儿童，或请亲戚帮忙照顾，或有经济条件的家庭请家政工人照顾；(4)在两难境地中做出非赢选择(No-Win Choices)，如放弃母乳喂养，母亲请事假照顾生病孩子等。
3.影响和结果
现有的家庭应对策略产生如下影响和结果：(1)加剧性别的不平等，如女性劳动力参与率较低，兼职工作率较高，非正规经济参与率较高等；(2)加剧贫困率和贫困程度；(3)童工问题严重，既有工作场所的童工，又有在家照顾幼小儿童的童工；(4)女性就业的非正规性加强，既有女性就业选择的非正规性，又有家庭用工的非正规性；(5)工作场所生产力下降，在没有社会支持的情况下，如果家庭照顾的需求与工作发生冲突时，普通家庭的大多数女工通常会请假，这就影响了工作的效率和企业的营业额。
4.政策和机制
一些政府对有家庭责任男女工人工作和家庭冲突问题缺乏认识，现有的立法、政策和预算对工作和家庭的平衡问题没有涉及；雇主组织面对市场竞争压力，因顾虑产假、儿童照顾的成本而不愿采取行动；工会决策层缺少女性代表导致对此问题关注较少，其本身也是工作一家庭冲突的结果。
在劳动世界，工作和家庭冲突到处可见，平衡工作和家庭的冲突可以促进性别平等及减少贫困。因此，平衡工作和家庭的矛盾，应是政府、雇主组织、工会和男女工人都关注的议题。
二、中国工作和家庭的平衡：现状及挑战
中国也是国际劳工组织支持的工作与家庭的平衡国别研究的国家之一。研讨会上，中国项目组成员分别从经济社会发展与就业发展趋势、人口和家庭的变化趋势以及对工作一家庭平衡的影响等角度介绍了他们的观点。
1.经济社会发展及就业发展对工作一家庭的影响
改革开放以来，中国经济的持续增长和财政收入的大幅增加，为支持有家庭责任的男女工人平衡地获得就业机会和社会保障及服务奠定了物质基础。随着经济快速增长和财力大幅增加，政府开始把更多的资金投入到社会事业的发展中。但我们明显地看到，家庭照顾尚未作为社会服务的内容，列入政府社会事业的财政支出内容。
随着中国人口的增长和经济发展，一方面，中国妇女的就业保持了较高水平，更多地获得了经济独立的机会。但另一方面，市场经济也带来包括性别分化在内的社会分化，劳动力市场对妇女的歧视也逐渐凸显出来。女性遭受就业歧视的重要原因之一，是承担了生育和家务的重担。
2.人口和家庭的变化趋势对工作一家庭的影响
随着社会转型和经济转轨，中国的人口和家庭结构发生了明显变化，使得家庭责任加重，工作一家庭之间的冲突日益明显。主要表现在：(1)人口老龄化。人口老龄化和平均预期寿命的提高，导致老年抚养比逐年上升，即家庭中需要照顾的老人增多，照顾的时间加长，照顾的难度加大。(2)家庭规模小型化、家庭模式多样化。家庭规模的缩小，一方面减轻了家庭养育子女或赡养老人的负担，另一方面也减少了大家庭在照顾上的支持。同时，单身家庭、｀克家庭和空巢家庭等的老人照顾问题也日益突出。(3)城乡 流动加剧了家庭照顾的负担和成本。无论对流动儿童或留守儿童，都加剧了家庭教育和照顾的负担；对留守老人，他们不得不从事大量田间劳动和照顾孙辈的劳动，自身被照顾的地位和资源逐渐消弱；对夫妻，增加了家庭照顾的成本，加重了妻子承担多重角色和任务的负担。(4)在城市，特别是大城市，工作和家庭的冲突直接导致了初婚初育年龄推迟，生育率下降，自愿不育者出现。
研究发现，中国城乡人口和家庭变化的趋势使得家庭的扶养比大大下降，但并没有减轻人们家庭照顾的责任；城市育儿和养老的责任在市场经济的影响下更趋向家庭回归，农村育儿和养老的责任因乡城的流动更多落在了留守妇女及其老人身上；城乡男女均肩负有薪劳动和家务劳动的双重负担，但妇女承担的全部劳动最多，尤其是农村妇女；以市场和技术为导向的多种改革，一方面为有家庭责任的劳动者提供了生活的方便，另一方面也带来人们工作和生活时间的延长和负担；当妇女身背双重负担参与社会发展的时候，她们不得不面临三种选择：或献身家庭，做一个家庭主妇；或献身职业，做一位专职人员；或兼顾职业和家庭，承担起工作一家庭的双重责任。
三、工作和家庭的平衡：国际框架和中国政策
1.国际框架
国际劳工组织工作条件专家介绍了平衡工作和家庭的国际标准，包括国际劳工组织《有家庭责任的男女工人机会和待遇平等公约》(第156号，1981)(以下简称“156号公约”)和《同名的建议书》(第165号，1981)。
156号公约的目标是承认有必要确立有家庭责任的男女工人之间以及他们同其他工人之间的机会和待遇平等，并考虑到工人面临的许多问题对于有家庭责任的工人来说显得更加突出，承认有必要采取措施满足这些工人的特殊需要，以求改善他们的境况。该公约适用于一切经济活动领域和不同工种的工人，同时，该公约也适用于有家庭责任的所有工人。公约各项规定的实施可通过法律、集体协议、企业条例、仲裁决定或法庭判决等手段，或综合上述各项手段，或以任何其他符合本国实践和条件的适当方式。雇主组织和工会应有权按照符合本国条件和实践的方式，参加制定和贯彻为实施公约各项规定而应采取的措施。
公约规定，国家政策的目的是确立男女工人的机会和待遇平等，有家庭责任的工人就业应不受歧视，且尽可能减少其工作和家庭责任的冲突。公约规定应采取一切符合本国条件和可能的措施，以便有家庭责任的工人能够行使其自由选择职业的权利；照顾他们在就业条件和社会保障方面的需要。照顾有家庭责任的工人在划分地方或地区行政单位方面的要求；发展或促进公立或私立的社区服务机构，例如照顾孩子和帮助家庭的机构和设施；开展宣传和教育工作，使公众更好地理解男女工人机会和待遇平等的原则和有家庭责任工人的问题，从而形成有利于解决这些问题的舆论；加强职业指导和培训等，使有家庭责任的工人融入劳动人口，继续就业，并在因履行家庭责任而中断工作后重新就业；保证家庭责任本身不能成为终止劳动关系的理由。到目前为止，该公约已被40个国家批准，其中亚洲有日本和韩国。
《同名建议书》(第165号，1981)就156号公约条款下采取的措施给予更具体的指导，包括培训与就业、工作时间、休假规定、儿童照顾及家庭服务、社会保障等方面。如在儿童照顾和家庭服务方面，政府应当与有关的雇主组织和工人组织合作，采取发展或推动公共或私人社区服务的所有措施，免费或根据工人的支付能力适当收费，以满足不同年龄的子女、其他需照料的被赡养者和有家庭责任的工人的需要；休假方面，规定了产假、陪产假和父母假，并规定有针对短期突发事件休假的规定；工作时间方面，采取措施减少每日工作时间和加班时间，更灵活地安排工作时间表、休息期和假期，等等。该建议书敦请政府应采取适当措施宣传教育，以促成公众对男女工人机会和待遇平等原则及有家庭责任的工人的问题的广泛理解，鼓励男女双方共同承担家庭责任，平衡工作和家庭的矛盾。
2.中国的相关政策
至今，中国政府还未批准156号公约和165号建议书。中国虽在平衡工作和家庭方面制定了一些相应的政策和措施，但社会转型期仍存在很多问题和不足。
(1)工作条件。中国的法律和集体合同中明确包含了劳动者工作条件和女职工劳动保护的内容，中国工会为推进集体合同的签订和执行进行了不懈的努力。但向市场经济的转型，降低了企业对劳动者与家庭照顾有关的劳动条件的保障：第一，工资收入和社会保障均存在明显的城乡、地区、行职业和性别差异，计划经济体制下由政府承担的住房、医疗、教育、家庭照顾等保障福利和公共服务，在市场经济条件下转而由家庭购买，给家庭特别是低收入家庭增加了沉重负担。第二，工作中的超时、各种假期的减少和名存实亡，比较普遍地存在于体制外的各种企业中，导致重工作、轻家庭的实际后果。第三，非正规就业带来就业者各方面劳动权利和保障的降低，既影响了家庭的收入和照顾，又更多地将妇女固定在家庭照顾的角色中。因此，向市场经济的转型，驱使企业及其管理者因最大化地追求利润，而忽视劳动者的基本劳动权益或家庭责任，既加剧了劳动者的工作压力，又强化了用人单位对有生育责任和家庭责任的女性劳动者的排斥。
(2)家庭照顾的政策与设施。中国目前的学龄前儿童照顾模式分为0―3岁和3―6岁两个阶段，前者以家庭照顾为主，后者是幼儿园与家庭照顾相结合。中国的幼教系统也经历了市场经济的挑战，走过了公办幼儿园萎缩、集体办幼儿园不景气、企业办幼儿园锐减、民办幼儿园良莠不齐发展的历史阶段。由于中国目前的幼儿教育体系是早期教育导向而不是家庭照顾和保育导向的，因此，除去幼儿同存在的财政经费少、收费高、城乡差异大、优质幼儿同覆盖率不高等问题外，儿童照顾、特别是0―3岁儿童的照顾，并没有得到政策上的帮助和公共服务设施的支持。
中国老人照顾的传统模式为家庭养老。改革开放以来，发展了机构养老和社区居家养老模式，兴办了老年服务机构，为家庭成员减轻了老人照顾的负担。但现有的养老机构的数量和床位与人口老龄化的需求相比，差距甚远，特别在广大农村。因此，家庭养老还是目前主要的照顾方式。
研究发现，改革开放以来，中国的经济发展和社会事业建设力度加大，为实现有家庭责任工人的就业和生活权利提供了重要保障。但同时，政府对为有家庭责任的男女工人提供平等就业机会和平等待遇问题的认识不足，基本公共服务的内容没有深入到家庭照顾的层面，在解决工作一家庭冲突中没有承担起应有的责任，传统的性别观念也影响了政府有关制度的设计。可见，与经济发展相比，中国的社会发展特别是相关公共服务的发展还存在明显的不足。
研究提出如下建议：
(1)政府应承担起为有家庭责任的男女工人缓 解工作一家庭矛盾的责任，早日加入国际劳工组织156号公约；(2)政府应“将社会性别平等意识纳入决策主流”；(3)尽快将保育事业、养老事业和家庭服务事业纳入到政府的公共服务范畴，大力发展多种形式的家庭照顾服务；(4)通过立法消除对有家庭责任的工人的歧视，保障有家庭责任的男女工人追求平等就业机会和平等待遇的基本权利；(5)有效地落实生育保护政策法规，保障劳动者的生育权利；(6)建立和完善与市场经济体制相适应的“关爱家庭”、“以人为本”的家庭政策；(7)企业、单位和工会应努力为有家庭责任的男女员工提供工作和照顾家庭的便利；(8)在全社会树立“关爱家庭”、“善待有家庭责任的男女工人”、“社会性别平等”、“男女共同承担社会责任和家庭责任”的社会风尚；(9)加强相关领域的统计和研究。
四、生育保护的国际经验和国内状况
1.生育保护公约的内容及国际经验
研讨会上，国际劳工组织专家介绍了有关生育保护公约的内容，即1919年第3号公约、1952年第103号公约和2000年第183号公约。2000年第183号保护生育公约适用于所有就业妇女，包括从事非正规就业的妇女。主要内容涉及产假、现金和医疗福利、健康保护、就业保护和非歧视以及母乳喂养五个方面：
(1)产假方面。公约规定产假时间不少于14周；产假包含产前及产后休假，产后应休假6周，除非国家有其他规定；在出现患病、并发症或有并发症危险的情况下可在产假之外额外休假。
(2)现金和医疗福利方面。公约规定应该向休产假期间的妇女提供现金津贴，其数额不得低于该妇女原先收入的2/3，这部分津贴需由强制性社会保险或公共基金提供支付，若具备条件现金福利应提高到以前收入的全额。除现金津贴之外，公约还规定应为妇女及其孩子提供医疗津贴，包含产前、分娩和产后医疗护理，以及必要时的住院治疗。不同国家的产假规定不同，而且福利待遇也不同。目前，几乎所有国家都规定产假有一定报酬，36％的国家是至少14周可获收入的至少2/3，27％的国家至少14周可获100％的报酬，近10年来没有现金福利的少数国家在减少。
(3)健康保护方面。即保证孕妇或哺乳妇女不得从事不利于母子健康的工作，或是经评估确定对母子健康有重大危险的工作。如果评估结果存在风险，则要采取措施消除风险，如改善工作条件或调动至安全的岗位，必要时给予带薪休假，并且当安全时有权回到其岗位或同等岗位。怀孕或哺乳的女性不应从事不适合其身体状况的夜班；孕期检查应被允许离开工作场所。一些国家的经验是：一些国际劳工组织成员国制定法规，保护怀孕和哺乳期女性免受夜班之苦；一些国际劳工组织成员国规定，怀孕的妇女有权请假进行医检，雇员可获得带薪工休以享受产前或产后护理。
(4)就业保护和非歧视方面。公约规定应保证生育不成为就业歧视的原因，包括招工时禁止对求职妇女进行妊娠检查；防止歧视性解雇怀孕妇女，保证妇女在其产假结束后返回同一岗位或工资相同的岗位的权利。一些国家的经验是：不同国家保护工人的措施不同，一些国家有反对生育歧视的具体规定，规定限制生育权利的合同无效；许多国家保护孕产期妇女不被解雇；但据报告，怀孕歧视依然存在。
(5)母乳喂养方面。为保证母乳喂养，产妇有权享受每日一次或多次休假或减少每日工作时间为其婴儿哺乳；国家规定哺乳假的长短和数量；哺乳假被记作工时并予以补偿。同家惯例：至少92个国家立法规定母乳喂养休假；通常至少1小时；通常带薪：可至少享受到孩子6个月大。
到目前为止，共有13个国家批准了183号公约。
2.中国的生育保护状况
研讨会上，国务院妇女儿童工作委员会办公室、全国总工会、中国企业联合会／企业家协会的代表们就本部门促进生育保护方面的情况做了简单介绍。
国妇儿工委的代表介绍说，《中国妇女发展纲要(2001-2010年)》的目标之一是“城镇就业人员生育保险覆盖率达到90％以上”。但从现状来看，生育保险的参保率仍很低，2005年的平均覆盖率只有47％。主要原因有：(1)立法层次低，不适应新形式的要求；(2)统筹层次偏低；(3)资金的节余与不足的矛盾突出；(4)企业人险的积极性不高，等等。今后将进一步加大力度推动这项工作。
全国总工会的代表介绍了非公有制企业女职工特殊权益保障情况的调查。调查显示，国有改制企业和大型合资、独资企业情况较好。但在一些中小型非公企业，特别是经济效益差的私营企业中，仍存在着严重侵害女职工合法权益和特殊利益的问题，如大量使用女职工的“黄金年龄”段或“青春期”，避开女职工孕、产、哺乳期，以逃避女职工特殊保护责任；女职工孕期保护得不到落实，产假制度不能执行，哺乳时间得不到保障；绝大多数企业未按规定建立女职工卫生室、孕妇室、哺乳室、浴室等设施；社会保险缺失，尤其是生育保险参保率低等。造成这些问题的原因是多方面的，既有立法执法的不力，又有社会保障体系的不完善，既有性别歧视的社会观念，又有工会组织作用发展不够等。建议加快《女职工劳动保护规定》的修订和《社会保险法》的山台，进一步推动生育保障制度的改革。
与会的3+1项目成员单位的代表和专家学者们就中国的生育保护政策的内容、执行的机制以及相关问题进行了热烈讨论。从执行机制来看，与会者一致认为，20世纪80年代提出的生育保险机制至今没有如愿实现，其主要原因在于政府责任缺位，没有相应的公共财政支持。平衡工作与家庭的矛盾，应该是政府、雇主、工会和个人共同的责任，尤其是政府的责任。政府责任的缺失，加重了企业的负担，而企业又把其应该承担的责任转嫁给了个人或家庭，直接表现就是企业对有家庭责任的工人的歧视，尤其是对女工的歧视。从政策内容及覆盖面来看，目前中国的生育保险涵盖面较窄，只包括了生育期间的医疗费用，没有考虑产假工资和代工的补贴等；而且生育期间的医疗费用，不同体制、不同地区都存在差异，流动妇女、非正规就业妇女根本无法享受生育保护。从政策执行来看，生育保险基金的运作和支出缺乏合理性和有效衔接，资金节余和不足矛盾突出。最重要的是，生育补偿机制没有起到遏制就业性别歧视的作用。因此提出建议，对中国的生育保险机制进行深入研究，提出行之有效的改革方案，并促进政府加入183号生育保护公约。
