社会保险征收管理条例

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社会保险征收管理条例范文第1篇

关键词： 土地房屋征收；法律制度；对策

0 引言

由于受补偿标准的不同、房屋所有人利益需求的不同以及现有法律制度不完善等多方面的影响，当前的土地房屋征收工作遇到了一些土地问题和社会问题。本文的研究，有助于土地房屋征收工作的顺利进行和社会的安定团结，有着重要的实践意义。

1 当前土地房屋征收的主要特点

1.1 土地房屋征收的面积越来越多 伴随着我国经济的快速增长，我国城镇化速度加快，需要更多的建设用地。以厦门市为例，2014年全市的建设用地征收土地的面积为19263.43亩，比2013年的7063.97亩增长了242%，涉及房屋拆迁1304378平方米，大大超过2013年的543490平方米。由此可见厦门土地房屋征收的面积在不断扩大。

1.2 各级土地管理机构代表国家具体行使征收土地权 宪法赋予国家土地征收的权利。征收的主体是国家。但国家无法直接使用土地，所以在具体的征收过程中，各级土地管理机构代表国家具体行使征收土地权。

1.3 土地房屋征收补偿标准趋于统一 2011年颁布并实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，统一了我国的土地房屋征收补偿标准。各个地方政府根据具体情况，在《国有土地上房屋征收与补偿条例》也制定了相应的细化补偿标准制度，为房屋征收提供了法律依据。厦门市出台的《厦门市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》（厦府办[2011]75号）进一步明确了厦门市土地征收的主体、程序、补偿。

2 土地和房屋征收工作存在的困难和问题

2.1 被征收人将征收安置工作与原单位、村组遗留问题挂钩 例如因以前与村、小组有利益纠纷，把征收工作组当成村、组的上级，要求“主持公道”，在征收时将这些纠纷一并给予解决；一些企业下岗职工则将企业改制遗留问题，甚至改制前企业没有解决的诉求向工作组反映，并要求工作组承诺解决。很多问题既不符合相关政策，也超出了征收工作组的职权范围。

2.2 工作人员不能够有效执行相关政策 部分被征收人对征收方案一知半解消级拖延，心理期望值过高，影响整体征收工作进度。有的人错误和片面理解中央和省里的政策法规，对征收方案断章取义，误导群众。部分被征收人对补偿标准要求过高，或存有“拖得越久，补偿越高”、“会闹的孩子有奶吃”的侥幸心理。

2.3 触动利益，容易引起抵触 被征收人由于既得利益丧失、征收后生存的不安全感等因素对征收工作产生心理抵触惯性。被征收人所在位置往往地理条件优越，生活较为便利，有的甚至是家庭谋生的重要依托。不论是上学、就医还是出行都非常方便，住房如果出租，租金也较高，这些都是被征收人原来住房和土地的优势，现在将他们重新安置，要做好他们的动员工作有较大难度。极少数人鼓动被征收人抵制征收，制造不稳定事件。

2.4 被征收人对协议签定身份、自搭建筑认定、补偿费用等存有疑虑 很多被征收人对整体征收工作持肯定态度，但是对涉及自身利益的具体协议却存在异议。比如，一些被征收人认为自家的自搭建筑虽然没有到城建部门报批，但在当时都经过原单位或村、组书面或口头同意，或当时根本就没有出台规范的审批制度，这些建筑不应该算违章建筑；有的人对征收后的安置补偿和过渡费是否合理、是否能按时到位、采取何种形式发放、安置房选址是否偏远及选房规则是否透明等放心不下。因为每家每户都有不同的情形，仅靠一份征收实施方案有时难以概括全部，一些特殊情况，由于特定历史原因，还存在一定合理性，但征收方案却不能因为个案而网开一面，造成部分规定和情、理的不相统一。

3 对土地和房屋征收工作的几点建议

3.1 充分发挥被征收人中党员和基层干部的作用 被征收人中的党员和基层干部，首先是被征收对象，同时也是原改制企业和村、组、居委会的骨干，有较强的理论知识，比一般人更懂政策法规，在群众中有较高的威信。征收工作首先要取得他们的支持，对征收方案，要多听取他们的意见，首先要获得他们的认同。另外，也可让他们成立征收监督工作小组，由他们代表被征收人对征收全过程进行监督，对征收中的一些历史遗留问题、在签字协议时的一些争议提出自己的意见和建议。这些党员和基层干部在普通群众中的影响力很大，如果他们不和征收工作组配合，将会产生很大的破坏作用。将他们组织起来，争取他们的支持，这些人会觉得受到尊重，认为还能“发挥余热”，激发自己的使命感和责任感。由他们去协助做群众的工作，会取到事半功倍的效果。

3.2 应加强前期准备和应急建设工作 要在征收工作的前期准备上下苦功夫。以征收工作组进驻前的培训为例，很多征收指挥中心只是组织工作组对征收方案进行学习和解释。笔者认为，要加强一线工作组同志的系统培训，不仅要学习市里有关征收工作的文件和征收方案，还要学习中央和省政府的征收工作相关法律法规、本市乃全国各地征收工作的经验或概况，甚至社会保险、工伤保险、低保补助等社会保障知识，居委会、村委会选举法和组织法等都应该组织学习，还要告知被征收对象的基本情况，如村委会近几年的选举情况、征地情况，企业的改制时间，改制具体政策是什么等等，这些都应该纳入对征收工作组培训的内容。可尝试在被征收对象中建立信息员队伍，帮助宣传政策，反馈群众意见，对少数人组织聚会、教唆闹事等不良苗头及时通报。要建立征收进程评估机制，指挥调度中心对征收进程的评估、可能突发事件的预计要做细、做实，发现新问题，马上研究解决。

3.3 完善社会保障、就业扶持、统筹发展等配套措施 被征收人如果对未来的生活没有后顾之忧，也会自觉地支持政府的征收工作。所以，完善医保、养老保、失业保等社会保障政策，加强对被征收人的就业培训，介绍他们到工业园区工作，在安置点培育就业岗位等配套措施是征收能够取得成效的重要保证。

3.4 认真贯彻执行好《国有土地上房屋征收补偿管理条例》 目前有个别从事征收工作的同志片面地认为，《国有土地上房屋征收补偿管理条例》的出台是给征收工作上了“紧箍咒”，使程序变得繁杂，但如果换个角度思考，与以前的《城市房屋拆迁管理条例》相比，新条例更加遵循了征收工作的客观规律。从事征收工作的部门应该认真研读好新条例，挖掘新条例的内容实质，转变观念，克服畏惧心理，以积极态度学好用好用活新条例，促进征收工作上新台阶。

3.5 征收政策应尽可能关注民生 如果安置补偿金过少，表面上是减少了开支，但是由于长期僵持，可能会造成资金更大的浪费，比如过渡期延长造成的过渡费增加，征收工作组的运行经费，处理突发事件耗费的警力和其它行政资源、以及一些不必要的补偿等。另外，如果政策过紧，很可能在后期出现部分被征收人的补偿金以隐形方式突破政策规定的情况，形成事实上的超支，而且还会造成负面影响。因此，土地和房屋征收政策应在财力允许的情况下宁松勿紧，这样做很有可能就是最大的节约，而且最重要的是，可以赢得民心，以及上级部门和媒体的好评。

参考文献：

[1]郭学磊.农村房屋拆迁法律问题思考[J].中小企业管理与科技（上旬刊），2010（12）.

[2]林胜.集体土地上房屋征收工作的几点思考[J].海峡科学，2013（07）.

社会保险征收管理条例范文第2篇

损害的修复是个灵活的概念。换句话说，资源损害之后最合适的修复方式只能在特定情况下进行确认，需要考虑最完全地满足受害者的利益，同时最大程度的消除资源损害行为所导致的损害后果。但是我们必须知道，人类生命健康的损伤、风景的破坏、稀有物种的灭绝、不可再生资源的挥霍，这些资源的恢复原状通常是不可能的、不可行的，在经济上也是不合理的。事先预防和控制成为最现实的选择，而损害赔偿的局限性也必然强烈要求加入预先救济机制并扩充行政性修复机制，从而保证自然资源环境的功能实现。在自然资源损害的救济手段中，损害赔偿是民事责任体系下之首选，也是阻止损害的最后手段，除此之外，事先预防和抑制性质的保证金、赔偿基金以及分担风险的责任保险都是可行的选择，而对于恢复原状的目标而言，补偿基金这种形式也可使用。本文将从自然资源修复的目标出发，分个体、市场和政府三个层次对这个完整的法律修复路径进行分析，希冀为环境资源保护中广泛的利益平衡提供更加灵活的应对方案。

一、个体责任的承担———损害赔偿与恢复原状

自然资源首先是作为一个经济学概念出现，在进入法律的规制范围后，其内涵不断得到界定和扩充，而环境作为自然资源的提供者，同时也包含有废品的吸收者、效益的直接来源功能，这三个功能共同构成了循环经济体系中环境的生命支持功能。作为环境损害的内容之一，自然资源的损害问题也不断在各国受到关注，欧盟2004年3月10日正式通过的《预防和补救环境损害的环境责任指令》将此“损害”明确进行界定，表述为“可测量的自然资源的不利变化或者可能直接、间接出现的可测量的自然资源服务功能的损伤”。［1］这表明环境资源的损害事实，正不断刺激和推动着法律对资源损害修复及其市场化的反应和关注。

（一）损害赔偿1982年《世界自然》原则篇中明确指出，所有人根据其国内立法“在其环境受到损害或恶化时应能获得救济”。《二十一世纪议程》要求政府和立法机关建立司法或行政程序对那些可能不合法或根据法律侵害权利、影响环境的行为予以合法的赔偿和补偿，并为个人、团体和组织诉诸司法提供获得承认的合法权益。2010年2月《关于有害环境活动所造成损害之责任、应对行动和赔偿的国内法的编制准则》，是联合国环境规划署根据1992年《里约宣言》的要求和2001年《关于制订和定期审查环境法的蒙得维的亚方案》而制定的关于环境损害的责任和赔偿问题的准则，旨在帮助发展中国家和经济转型国家制定关于环境损害的责任和赔偿相关国内法律和程序。我国环境资源损害的个人责任承担规则，主要是基于民事侵权中的环境污染致损规则建立，其中最核心的法律即《侵权责任法》，该法的实施推动了我国在环境领域的侵权救济规则，其65条规定：因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。而侵权损害赔偿作为最普遍、适用最广的救济方式也被立法所肯定。实践中，环境资源的损害主要是源于经济建设和资源开发，也可被称为“环境侵权”，这在各国有着不同表述，如日本就称之为“公害”［2］，同传统的民事侵权相比，它有着许多不同之处，最突出的就是其对人类社会的损害已远超一般民事侵权法的规制范围，必须通过预防原则来进行制度上的妥善修正。环境资源损害多属生产经营活动的产物，除少数事故性污染，均具有一定的社会必要性和合理性，而且也具有连续性和反复性特点。资源损害行为和损害结果之间的因果关系往往难以认定，因为行为和结果之间有着广阔的时间和空间距离，而行为却具有累积效应、潜在效应和滞后效应，其后果并不能明确的认定，这对于传统的一般民事侵权理论而言是难以解决的。因此“以无过失责任制取代过失责任制，实行因果关系推定、举证责任转移或倒置，实行预防性及社会化救济制度等，为其关键问题及总的发展趋势。”［3］我国《侵权责任法》的实施就正在推动着环境损害民事责任规则的发展与进步。如将讨论范围缩限至自然资源的损害，我们必须面对的难题将集中在诉讼规则上。［4］公共自然资源的损害往往导致的是集体利益的损害，不涉及具体个人利益的损失，因而在诉讼主体规则方面需慎重考量。在我国，根据宪法和自然资源法的有关规定，自然资源权属是国家所有和集体所有的二元所有制结构，但实践中资源的国家和集体所有权却被不同程度的架空或滥用，在资源的开发利用过程中，资源的需求和供给没有强有力的利益约束和平衡机制，自然资源的损害程度触目惊心，资源被掠夺性的开发和利用，浪费和破坏严重。目前，我国仅《海洋环境保护法》赋予了行使海洋监督管理权的部门对海洋污染损害的索赔权。这也正是资源损害严重的原因之一，我们需要将政府部门实施自然资源损害索赔的领域从海洋环境领域扩大到其他环境资源领域。在环境资源损害赔偿的层次上，由于私法救济扮演了主要角色，政府部门除了成为索赔主体，其他能做的就是有益于损害赔偿实现的基础性支持工作，为环境资源的保护提供一个基础平台。具体包括鼓励环境保护书籍的出版发行，推广环境保护知识，提高公民的环境意识，支持环境保护相关的教育和培训工作；推动相关的环境科学研究和技术开发，特别是有利于防止、降低和减少环境影响的技术开发和应用；改进环境数据，将环境影响评价制度纳入公共事务执行，包括建立环境统计网络，从事环境数据的收集和分析工作，制定环境评估规则与方法，促进公共环境信息的透明度，使得资源损害赔偿变得更加确定和可行。

（二）恢复原状及保证金条款作为环境资源法的基本原则，“污染者付费，利用者补偿，开发者保护，破坏者恢复”是传统理论中环境资源保护最为核心的表述，它表明已经或者可能造成环境污染或资源损害的人应当承担赔偿、补偿、保护和恢复的全部费用，原则上至少应该包括三种费用：应急及清污费用、私人财产损害赔偿费用、公共自然资源损害赔偿费用。换句话说，这表明当时已经存在环境资源损害，而且可能继续发生损害。以民事法律中的环境污染责任为例，污染者就应该赔偿与污染有关的损害，不论这种损害是产生于个人、企业及其产品还是产生于被污染的环境本身。但实践中，环境资源损害是难以测量的。工业产品的生态影响是累积性逐步发生的，众多因素介入并最终导致环境资源损害，准确认定环境责任的范围十分困难，企业主会认为错误操作的工人和不当使用的消费者也应承担一定的责任。而对于特定行为是否造成损害的认定也同样十分困难，我们无法准确认识现有活动对未来环境的影响，如核废料处理、地下水使用、乡镇城市化、高铁磁悬浮建设等，而且，我们也不能准确认识现有资源能否满足后代的需要。所以，考虑到时间的滞后性、起因的复杂性、损害范围的不确定性，我们对环境资源损害应该赔偿到什么程度，根本无法进行准确的把握，难以实现所谓最终的公平。由此，在实践层面而言，除了依据现有法律的判断来直接赔偿损失，我们还可以采纳以恢复原状为目标的保证金制度，有力填补环境资源损害救济制度中的操作缝隙，将责任的承担能力预先予以保证。作为民事损害的救济方式，恢复原状具有明确的法律依据和渊源。2000年欧盟的关于环境民事责任白皮书就指出，当环境被严重污染或遭受重大损害时，必须确保被损害的环境资源得到恢复。拟议中的损害不仅包括了对人、财产和场所污染的损害，而且也包括对自然的损害，特别是对那些位于共同体内、从生物多样性保护观点看是非常重要的自然资源。但问题在于：什么是已经损失的而我们又应该用什么措施来恢复它？这是一个法律适用的事实问题。实际上，环境资源损害后的恢复原状普遍是不可能的、不可行的，我们只能确定在多大程度上恢复受损环境资源是具有可操作性的。由此，法律层面的恢复原状，仅适用于特定义务或法律规则未被遵守时应该是比较合适的，最典型的就是适用生态资源恢复保证金条款来进行把握。保证金主要用来确定当事人的法律义务，从而防止当事人无法或者拒绝履行先前的承诺而导致对环境资源产生重大影响所造成的损失。国外代表性立法是美国的《露天开采治理与复垦法案》（SMCRA），①该法要求所有的矿山开采者交纳保证金，用以保证原本是矿场的地点治理和重新开垦的费用。除非该地点恢复到开垦前的状态，否则这笔保证金将不退还。即如果矿场没有按照要求复植原生植被，那么这笔保证金就由规制机构没收，用于资助第三方进行复垦，保证金的具体形式可以有履约担保、不可撤销信用证、信托基金或现金等多种形式。英国、德国、加拿大、澳大利亚、马来群岛等国家和地区都建立了类似的矿区保证金制度，要求采矿企业在取得生产许可证之前就做出生态重建的金融安排。国内代表性范例是自治区2003年出台的《黄金矿山地质环境恢复保证金制度》，规定凡在自治区行政区域内开采黄金者必须承担因采矿而破坏的矿山地质环境的恢复与治理责任，预缴矿山环境恢复保证金。矿山环境恢复保证金用作采矿权人对矿山环境恢复承诺的抵押。该制度按照植被和土壤类型，将矿山环境恢复保证金标准划分为五个等级。一级植被的保证金达每平方公里1000万元，以下等级依次递减200万元，最低者为每平方公里200万元。采矿权申请人必须向指定的银行账户存入足够数额的矿山环境恢复保证金后，方能领取采矿许可证，并要与主管部门签订矿山环境恢复治理责任书。最值得注意的是，主管部门还被赋予了恢复资金不足部分的追缴权，极大防止了采矿权人的掠夺性开采行为。②随即，云南省在2006年出台《云南省矿产地质环境恢复治理保证金管理暂行办法》，河北省也了《河北省矿山生态环境恢复治理保证金管理暂行办法》，黑龙江省则在2007年出台了《黑龙江省矿山地质环境恢复保证金管理暂行办法》，至2009年初，我国已经有30个省份建立了矿山环境保证金制度。相比而言，尽管我国的《矿产资源法》对矿产资源开采的恢复机制也有明文规定，③但其规定仍过于简单，既未规定保证金制度，操作性也不强。

二、个体责任承担的补充性措施———赔偿基金与责任保险

（一）预防性原则及赔偿基金基于损害赔偿的局限性以及基本的预防性原则，赔偿基金机制应成为弥补环境资源损害赔偿不足的有力举措。所谓预防性原则，是指应当优先考虑和采取不产生环境破坏的措施。其根据在于有些环境破坏和资源损害是不可能修复的，况且，预防环境资源损害的费用一般要小于修复费用。我们应从末端控制转变到对资源利用的全过程管理，使得预防性原则成为污染者付费原则的必要补充。在国外，环境资源损害的赔偿基金制度已有不短的发展历程。以欧盟为例，1984年通过有关监督和控制有害废物越界运输的第84／631指令④尝试建立环境责任体系后，委员会就在1993年3月提出了有关建立环境损害责任一般制度的绿皮书⑤，主张建立无过错责任和联合赔偿基金制度，涉及后者的表述是：由所有可能涉及赔偿的经营者缴纳或者以捐助为基础，作为补充手段或者紧急救济工具，适用于不能查明责任人、责任人没有能力履行赔偿责任、因果关系不能充分证实等情况。如荷兰就建立了空气污染基金，对于因为突发性事故或不能从污染者得到赔偿的环境损害可以从空气污染基金处得到补偿。［5］2009年联合国环境规划署制定的《关于有害环境活动所造成损害之责任、应对行动和赔偿的国内法的编制准则》第10条就明确规定：国内法应该通过特别资助或集体赔偿框架来填补赔偿差额。［6］除此外，类似的立法还包括美国的《超级基金法》［3］，其全称是《综合环境反应、赔偿和责任法》，该法规定了超级基金与有关补救责任，其体现的核心就是反应、赔偿与责任，“反应”就是指针对自然资源的损伤、破坏和灭失而采取的消除、清除、救济和救助行动，而随之的“赔偿”部分则成立了被称之为反应基金或超级基金（Superfund）的“有害物质反应信托基金（HazardousSubstancesResponseTrustFund）”，该基金主要就用于自然资源损伤、破坏和灭失所造成的损害赔偿，其初始基金为16亿美元，主要来源于两个渠道：一是来自对生产石油产品和某些无机化学制品的行业征收的专门税，共有13．8亿元，二是来自联邦财政拨款，共有2．2亿美元。针对受害者个体，该基金的规则是：受害者必须首先向责任者追偿，如果不行，他可以向基金提出，基金获取对责任者的追索权，如责任者不明则由基金承担该费用。在责任部分，该法还允许政府向“潜在的责任人”获取恢复环境的费用，这是对传统民事责任侵权法的延伸，适用于自然资源和环境的损害，“潜在责任人”的典型代表是企业承继者和银行为主的贷方，甚至还可以包括参与有害物质处理或有关管理决策的公司高管。该制度遭受着很多质疑，但作为工业化初级阶段的规则，它对我国将资源损害成本有效内部化的制度设计非常有借鉴意义。总体上说，赔偿基金是由向潜在的义务主体直接或间接征收的经费组成，基金从本质上讲是潜在义务主体的责任共同体。如果致损方无力承担赔偿责任，应由作为责任共同体的基金承担。这尽管符合受损者受偿的社会公正要求，但由作为责任共同体的基金对个别单位或个人的特定受偿负责，毕竟损害了其他潜在义务主体的权利———他们最终分担了别人应该承担的责任，日本立法的最终措辞称之为“补偿”而非“赔偿”应该也是考虑了这个逻辑。由此，赔偿基金适用的条件有着严格的限定：根据该基金具有的高度辅和补充性，只能将该基金的使用限于填补漏洞，即赔偿义务主体既没有缴纳保证金，也没有参加保险而又无力承担责任的情形。

（二）个体风险的市场分担及责任保险在资源开发利用过程中，近些年的环境事件所带来的后果均呈现受害地域广、受害人数多、赔偿数额大、治理费用高昂的特点。这对于企业本身及被动承担最终责任的政府而言，都是难以回避的经济压力。显然，一般的民事损害赔偿机制根本难以支撑这种环境资源的保护、救济和修复体系。而考虑到环境资源损害属于社会性权益侵害范畴，而环境资源的修复又具有社会性和公益性，这种损害赔偿已不再是致害人与受害人之间的问题，而成为社会性问题。这意味着，除了最终的政府救济，我们还可以通过市场机制分担损害风险，建立社会化的损害赔偿和资源修复制度来救济受害人和修复环境资源。损害赔偿和资源修复的社会化，是把环境资源发生的损害视为社会性的损害，由社会分担公害损失，使受害人得到救济，环境资源得到修复，注重实现补偿和修复功能而把处罚和制裁作用减至最低。在各国建立的社会化保障制度中，环境责任保险是最为典型的制度，利用社会保险制度的保险功能转移和分散风险，实现救济受害者和修复环境资源的目标。1．保险模式的选择。作为风险社会化的重要手段之一，环境污染责任保险是目前最常见的形式，它通过投保人向保险人缴纳保险费的形式，将突发、意外的恶性污染风险或累积性环境责任风险转嫁给保险公司，它是以被保险人因污染环境而应承担的损害赔偿和治理责任为标的的责任保险。相对于传统的环境民事侵权责任赔偿机制而言，环境污染责任保险借助保险分摊风险这一特点，使得环境资源损害的责任社会化，具有很强的社会公益性。为此，多数国家都通过立法提供有力的制度保障，如法国就在其综合性的《环境法》中明确规定环境责任保险制度，芬兰环境损害赔偿的法律依据则是《环境损害赔偿法》和《环境损害保险法》。由于各国处于不同的经济发展阶段，面临的环境问题也有不同特点，环境污染责任保险的投保模式基本可以强制模式和自愿模式进行区分。采取强制责任保险模式的典型国家是美国和芬兰。就美国而言，从上世纪70年代开始就开展了环境责任保险，其《资源保全与恢复法》授权国家环保局局长可以在其依法的行政命令中，要求业主就日后对第三人的损害赔偿责任、关闭估算费用以及关闭后30年内所可能引发的检测和维护费用进行投保；其《清洁水法》规定，所有进入美国的船只必须投保责任险，以保障可能因污染海洋所导致的责任承担；而且，美国在1988年还成立专门的环境保护保险公司，承保被保险人渐发、突发、意外的污染事故及第三者责任，政府出资的股权结构使得受害人能够从保险公司获得充分的赔偿。［4］在芬兰，《环境损害保险法》明确提出要对因责任人没有支付能力或者不能查明而不能得到赔偿的环境受害人，提供全面的补偿，不仅针对因环境污染遭受的人身伤害、财产损害和经济损失，而且包括因采取预防和限制措施、清除污染和恢复环境的措施而产生的合理费用。环境损害保险金由保险公司专门设立的环境保险中心支付，凡其经营活动可能造成有害环境影响的人，都必须投保；凡申请环境许可的企业或者个人，都必须先行办理环境损害保险手续。［5］法国和英国皆是自愿险为主、强制险为辅的模式［6］。法国规定，除油污损害赔偿须采用责任保险制度，其他一般情况下由企业自主决定是否投保环境污染责任险，保险公司自愿承保，英国要求的环境强制责任保险主要有油污损害责任保险、核反应堆事故责任保险以及声震保险等，后者承保因声震等噪声污染而造成的损害赔偿责任，所有的责任保险都由现有的财产保险公司自愿承保。与强制性保险的明确性相比，自愿险为主的模式中责任保险的订立与否，显然要取决于保险公司和企业各自订立保险合同的意愿和积极性。2．我国的现实情况及问题。2007年12月，我国国家环保总局和保监会联合下发了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，并在湖南、江苏、湖北、宁波、沈阳、上海、重庆、深圳、昆明等九个省市开展了试点工作，至目前为止，该项保险业务进展迅速①；保险覆盖面不断扩大，保险产品也在不断丰富②；相关条例意见相继出台③。但是我们也要看到国内的环境污染责任保险实际上依然推动缓慢，问题突出：企业参保率低，业务量小，保险公司主观能动性不强，目前的产品大多保费过高、保险责任范围过窄、除外责任过多、理赔责任难以确定。以中国大地财产保险的环境污染责任保险条款为例，保险责任包括人身伤亡和财产损坏赔偿责任以及场所外清理费用赔偿责任，但其第6条的责任免除却详细列举了二十七种免责情形。目前国内报道投保额最大的环境污染责任保险项目，其投保主体是苏州66家高危风险型企业，但投保额却仅1．36亿元。《防治船舶污染海洋环境管理条例》在其第53条明确规定，在中华人民共和国管辖海域内航行的船舶，其所有人应当按照国务院交通运输主管部门的规定，投保船舶油污损害民事责任保险或者取得相应的财务担保。而与此相对应，我国《海洋环境保护法》规定，对造成海洋环境污染事故的单位，罚款数额按照直接损失的30％计算，但最高不得超过30万元。这个罚款金额几乎可以被利润惊人的石油公司忽略不计，其投保的积极性可想而知。与此形成反差的是美国的ExxonValdez案，该案的清污费为21亿美金，自然资源损害赔偿大约为10亿美金，而惩罚性赔偿额高达50亿［7］。而且，我国目前总体缺少污染赔偿和损害评估方面的法律法规，诉讼机制也不明确，难以及时合理的确定环境资源损害责任，再加上企业主体环保意识和投保意识淡薄，保险公司面对高风险也望而却步，最为现实和可行的还是应由政府推动环境责任保险制度的发展，确立适合我国的投保模式，包括设立共同承保机构、明确再保险机制，在条件成熟后，推动责任保险法律的制定，确立保险费率等基本标准，并修订《海洋环境保护法》等相关法律。

三、公共产品损害的政府干预———行政修复措施

（一）基本原理在分析环境资源损害修复的基本行政措施之前，我们不能回避对其必要性和可行性的讨论。西方经济学家最典型的论证理论就是“外部性”理论，这个理论源自新古典经济学家马歇尔首次提出的“外部经济”。此后，福利经济学创始人庇古提出，新古典经济学认为完全依靠市场机制可以形成资源的最优配置从而实现帕累托最优是不可能的，现实中的私人边际成本和私人边际收益并非任何时候都等于社会边际成本和社会边际收益，因此要依靠政府征税或补贴来解决经济活动中广泛存在的外部性问题。“庇古式税收”成为用于消除经济活动中外部性、政府干预经济的有力措施。以庇古为代表的经济学家认为，通过国家干预，采取税收和津贴等方法解决外部性问题是比较好的途径，征税可以使负外部性的制造者承担外部成本，津贴则能对正外部进行鼓励。这种政府干预的理论同样也能用来解释对环境资源损害采取行政性修复的理由，因为环境资源问题正是外部不经济的典型表现，如矿产资源的开采就不可避免会造成不同程度的生态破坏和环境污染，这些外部不经济的克服，都需要将资源成本和环境成本纳入资源开发的成本核算。［8］换言之，应将资源开发活动的外部成本内部化，从而将环境恢复和污染治理费用以及资源损耗价值纳入核算，进一步突出对资源耗竭和环境损害的补偿。实践的发展也印证了这个路径。1972年世界经济合作与发展组织（OECD）环境委员会首次提出了“污染者负担原则”，环境税作为该原则的一个重要内容正式出现。1992年，联合国制定了《里约环境与发展宣言》和《二十一世纪议程》，体现出利用经济手段来调整经济社会发展与生态保护关系的思想，即在环境保护政策上，市场、政府财政及经济政策应发挥互补性作用，表现为环境费用应该体现在生产者和消费者的决策上，价格应反映出资源的稀缺性和全部价值，并有助于防止环境恶化。在1992年后，经合组织国家进一步认识到环境税费等经济手段保护环境资源的重要作用，加快了健全环境保护税费的步伐，还系统地研究了环境税的设计与实施、环境税的国际意义与分配效应、补偿措施和收入使用等政策问题，为环境税的推广和实施提供了系统的指导性框架。①我国宪法规定，矿藏、水流、森林、山岭、草地、滩涂等自然资源都归国家所有，因此，我国政府也完全可以对资源公共物品强制性地收费或者税收，既明确了国家对环境资源产权的权益，通过提供环境资源的使用权获取一定的收益和补偿，又能通过财政投资、补贴等手段将收益用于环境资源保护产业。