公共管理范畴
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公共管理范畴范文第1篇
关键词:工程管理；问题；措施；意义
中图分类号：TL372+.3文献标识码： A 文章编号：
1 工程管理
所谓工程管理就是对工程项目的施工建设过程进行管理。其中工程建设项目招投标管理
起到举足轻重的作用。建设工程项目在设计完成之后，施工开始之前是进行工程招投标的阶
段。通过招投标一是引进竞争机制，二是降低工程建设成本。工程招投标包括设备、材料采
购招投标和施工招投标两个方面。通过招投标开发商择优选择施工单位或材料、设备供应商，
这对工程项目投资乃至质量、进度的控制都有至关重要的作用。
招投标工作要注意以下几点：
1.1 对施工单位资质进行严格审查，必要时应进行实地考察防止施工质量低劣、财务状
况差、信誉差的施工单位混入投标单位之列。施工队伍的优劣关系到建设单位工程造价控制
的成败。因此，要求施工企业具有足够的技术实力，它不仅使施工企业自身的生产、经营实
现高效、优质、低耗，也使施工企业能够有实力在工程造价上给建设单位合理的优惠。
1.2 严格制定工程招标条件，认真编制工程标底和标书，做好评标定标工作工程招标应
采取公开招标或邀请招标。招标书条款应严谨、准确和全面．工程造价及相关费用应尽量包
死，少留或不留活。要编制好标底，有条件的单位应尽量自行编制，工程标底要保证质量，
把工程标底控制在合理造价的下限。应反复审查造价水平的合理性，是否在投资控制的范围
内。
1.3 合理低价中标业主方对项目的“合理低价”应做到心中有数。避免投标单位以低于
成本价恶意竞标。业主对项目建安工程造价成本应随时掌握好。
1.4 抓好合同管理，避免工程索赔在工程施工阶段成本控制的关键是对工程变更实行有
效控制。针对目前施工单位采取“低价中标， 索赔赢利”的工程承揽方式．作为业主方就
要做到事前把关、主动监控、严格审核工程变更。从使用功能、经济美观等角度确定是否需
要进行工程变更。以减少不必要的工程费用支出。避免投资失控；另外，对施工单位及材料
供应商不履行合同义务及时提出反索赔。使工程项目成本得到有效控制。
1.5 加强工程施工现场管理如若条件许可，每一项目尽量安排两家以上的施工总包单位
进场施工。一是在工程进度、安全质量、文明施工等方面有可比性，容易激发起施工单位的
工作积极性，便于甲方和监理单位进行管理；另一方面，万一有一家施工单位由于工程质量、
施工管理等方面的原因需要被清退出场，另一家施工单位也能很快组织施工力量，不至于对
工期造成太大的影响。如若只有一家单位施工，即使施工单位素质很差，但由于工期、施工
组织等方面的原因，甲方很难下决心将施工单位清退出场，在工程管理中常常陷于被动。现
场项目管理，必须树立监理权威，一旦施工单位进场，甲方人员尽量避免和施工单位直接接
触，尤其不要绕开监理和施工单位直接进行业务上的协调和沟通，甲方和施工单位之间的一
切联系和沟通必须通过监理这一中介，甲方现场管理人员不得干涉监理的正常工作。同时赋
予监理现场罚款有限自用权，施工单位不合格人员及不合格施工单位的清退出场权等，尽一
切方法调动监理的工作积极性，充分利用监理在工程进度控制、安全质量控制、成本控制及
合同管理方面的专业技能，减少甲方管理人员，节约管理成本。
2 我国工程管理中的问题
2.1 投资方存在的问题
2.1.1 投资方忽略明确具体责任人的意义，导致在工程出现质量、进度等等问题时没有
人承担责任。
2.1.2 管理上不科学。由于一些人为因素，投资方对工程质量以及工期管理等方面出现
漏洞，导致投资方对工期计划制定不合理，对工程质量控制不到位。
2.1.3 对投资控制的措施不力。投资方在工程管理中的一个重要任务就是控制投资。控
制投资应该贯穿于整个项目的实施过程中。设计阶段在节约投资中起着重大的作用，设计方
案的制定、初步设计、扩初设计、施工设计和设备的选型这每一个阶段都可能节约大量成本。
但是目前在工程管理中，投资方往往是在招投标和施工阶段去控制投资，忽略了设计阶段的
控制。
2.2 工程设计方在工程管理中存在的问题
2.2.1 重技术轻管理，这是工程设计方普遍存在的问题。很多的设计院都没有建立完善
的工程管理体系，即便有的设有项目经理，却以往往以向客户收取设计费和给设计分包控制
付款作为主要任务，应有的作用根本就没有得以发挥。只重视技术因素而没有系统的工程管
理体系又给工程设计方带来了很多的问题。
2.2.2 设计方的的组织协调工作还需要改进。设计方工程管理的重要任务就是组织协调
参加项目设计工作的各个单位。通常一个项目特别是大型项目往往会有很多的单位参与设计
工作，难免会有些不同的声音，在进度目标、质量目标的实现等方面的实现往往也存在很多
的困难。在国外，如果有多家设计单位共同参与设计，通常会选择聘请专业的工程管理公司
进行协调管理。
2.2.3 设计方应该自行保证设计的质量。设计方的工程管理的重要任务之一就是保证设
计的质量。而我国目前的设计质量主要是靠设计监理来保证，不仅违背了国际惯例，同时还
不利于设计方设计质量的提高，更影响了我国设计行业向良性方向发展。
2.3 工程施工方在工程管理中存在的问题
2.3.1 施工过程中缺乏质量保证体系。施工方在工程管理中的很重要的一项内容就是质
量管理。在国外，施工方保证施工的质量。《建筑法》中也规定了施工质量事故的第一责
任人是施工方。但是目前在我国的实际操作中，更多的时候是由监理方负责了本应由施工方
承担的任务，如果出了工程质量问题，就会首先去追究监理方的责任。某种程度上容易导致
施工方放松对施工质量的管理。
2.3.2 缺乏对工程管理咨询的重要性的认识。在国外，施工方的工程管理经常会聘请专
业的人士来完成，但是在国内几乎没有这种情况。一般来说施工方在某些的技术领域具有很
高的专业水平，但是在组织协调、合同管理和信息管理等工程管理方面却还存在很大的不足，
常常会对施工企业造成严重的经济损失，如果聘期合适的工程管理咨询公司负责工程管理，
则完全可以将损失降至最低。
3 关于加强工程管理的对策
3.1 建立和完善相关的规章制度工程管理的各个环节都应该有相应的规章制度，如管理
工作制度、责任制度等。管理工作制度主要是对工程计划、技术、劳资、物资供应、人事和
财务等方面作出的有关内容、程序、范围的规定。工作制度的健全和完善程度决定了工程的
现代化管理程度。责任制度是对工程的每个部分和每个成员的工作按照实事求是的原则提出
相应的责任要求以保证工程任务的顺利完成。
3.2 采用计算机辅助手段，实现工程项目的动态控制动态控制是投资控制、质量控制和
动态控制的主要方法，就是对在工程中对计划值和实际值进行动态的比较，从而发现工程实
施工程中的偏差，并且及时的进行纠正。动态比较需要收集、存储、和处理大量的工程数据，
借助计算机技术可以提高比较的的效率，整体上提高工程管理的效率。
3.3 重视对工程管理专业人才的培养工程管理的专业人员特别是施工方的工程管理人
员，不仅要具备设计知识，同时还需要具备管理、经济、合同、法律等方面的知识。工程管
理人员的服务要想得到设计方的认可，就要求其能力必须超过一般的工程师、建筑师。但是
目前，国内能够满足这些条件的工程管理人才还相当的少，需要大力进行培养。
3.4 加强施工方合同管理施工方的工程管理包括有质量管理、合同管理、资源管理、成
本控制、进度控制以及组织协调等诸多方面。除了合同管理和组织协调外，其他各方面的管
理任务所涉及的均是我国施工企业比较擅长的经济手段或是技术手段。而合同管理又是直接
的关系到施工方盈利与否。因此，加强施工方的合同管理对强化我国工程管理有着十分重要
的意义。合同管理不只是简单的合同谈判、合同文本的起草，还包括合同签订后的履行以及
违反合同的索赔工作等。
［参考文献］
公共管理范畴范文第2篇
【关键词】企业；员工；薪酬；规范管理；降低人力成本
企业的员工是企业的人力资源，员工越多，人力成本越高；员工越少，虽然人力成本降低了，但又无法满足企业的生产经营需要，所以，合理的人力资源的配置，将是企业非常重要的管理活动。
薪酬管理是为了规范公司员工薪酬评定及其预算、支付等管理工作，建立公司与员工合理分享公司发展带来的利益的机制，促进公司实现发展目标。公平性是员工管理中一个很重要的原则，任何不公的待遇都会影响员工的工作效率和工作情绪，影响激励效果。管理者在处理员工问题时，一定要有一种公平的心态，不应有任何的偏见和喜好，不能有任何不公的言语和行为。取得同等成绩的员工，一定要获得同等层次的奖励；同理，犯同等错误的员工，也应受到同等层次的处罚。如果做不到这一点，管理者宁可不奖励或者不处罚。员工只要存有不平的心态，许多以前能激励员工的方法，都会变得不管用。
一、公司坚持以下原则制定薪酬制度
（一）按劳分配为主的原则；
（二）效率优先兼顾公平的原则；
（三）员工工资增长与公司经营发展和效益提高相适应的原则；
（四）优化劳动配置的原则；
（五）公司员工的薪酬水平高于当地同行业平均水平。
二、每年年初制定员工薪酬计划
员工薪酬计划的内容：
实现工资总额预算与财务预算的有效衔接。为提高集团公司的经营管理水平和管控能力，工资总额预算的有关指标口径应当与财务指标口径保持一致，实现与财务预算的有效衔接。若有不一致的，应当就差异情况及原因分析在工资总额预算方案中给予说明。
工资总额预算基数的编制。当年工资总额预算基数，原则上以经集团公司核准的上年实发数为基础，由各公司根据上年度经济效益指标完成情况及工资总额的实际发放情况，综合考虑公司当年核增项目和核减项目后合理确定。
薪酬系列划分为：固定薪酬、浮动薪酬、薪酬变动等三部分。
薪酬系列主要包括：高管的年薪加福利，业务部员工的基本工资福利和提成，内部管理部门的基本工资和福利。
1.固定薪酬主要包括：岗位工资、职位津贴、工龄工资、学历津贴、技能津贴、餐补等补助。岗位工资和职位津贴随岗位级别的变动产生变动，同一级别的补贴数目相同；工龄工资随进公司年限的不同而变动，不与岗位级别相关；学历补贴随个人所受教育水平而变动，不与岗位级别相关；餐补等相关补助公司设置统一标准不与岗位纲级相关。
2.浮动薪酬部分是员工在岗位上工作，因所表现出的工作能力、工作态度、产生的工作业绩以及为实现某一工作目标所做出贡献的外在认可程度（即：绩效考核结果）为依据，所获得的劳动报酬。
3.浮动变动部分主要包括：绩效工资、提成奖金等。绩效工资是通过定期对员工的综合考核量化而浮动发放的薪酬部分，绩效工资的设定可与岗位工资相关联，即岗位工资级别变动绩效工资基数随之变动。
三、每年由上级主管部门下达员工薪酬的考核指标
（一）上级主管部门根据年初制定的员工薪酬计划下达考核指标
在完成上年制定的销售金额的前提下，以一定超额业务的收入比例计提给员工的薪酬奖励，根据公司实际单独设定提成制定。
（二）考核指标的内容
按岗位划分为四大类：领导班子除法定代表人以外的其他负责人，职能部门副职以上人员，部门普通员工，工勤人员。
1.领导班子除法定代表人以外的其他负责人的绩效考核，依据集团对所属核心子公司的考核规定执行。
2.职能部门副职以上管理人员。
（1）考核：职能部门副职以上人员填写《四川省专业技术人员年度考核表》（附件一），非专业技术人员填写《非专业人员年度考核表》（附件二），并把自己的年度工作完成情况和德、能、勤、绩、廉等内容写成800—1200字左右的书面报告，于次年的2月底以前交人力资源部。人力资源部对每个被考核人的上述材料分别整理成册，分别送路桥集团领导、各职能部门，在《职能部门副职以上人员综合评分表》（附件三）上对被考核人进行书面评分，并签字。书面评分和签字后，考评人将被考评人的《职能部门副职以上人员综合评分表》，连同人力资源部分发的所有资料一并交人力资源部汇总。
（2）评分原则及等级评定：按照所有被考核人30%以内为优秀，其余人员为其他等级的原则进行评分和等级确定。禁止对所有被考核人只评为一个等级的评分。否则，要求评分人重新评分和等级评定。
考评采取百分制进行计分，在《职能部门副职以上人员综合评分表》上计分和等级评定。按路桥集团领导占70%、职能部门占30%为权重系数，计算职能部门副职以上人员的绩效分数和等级评定。
职能部门副职以上人员绩效考核得分=（领导平均分×70%）+（职能部门平均分×30%）。
（三）部门普通员工的业绩考核
1.考核：年终时，部门普通员工填写《年度考核表》：专业技术人员填写《四川省专业技术人员年度考核表》，非专业技术人员填写《非专业人员年度考核表》，报部门负责人，部门负责人负责按照《员工综合评分表》（附件四）的格式组织考核。考核完成，由考核部门对被考核人员的《员工综合评分表》上签署部门意见，收集考核情况，连同其《四川省专业技术人员年度考核表》或《非专业人员年度考核表》一并交人力资源部汇总。
2.评分原则及等级评定：按照所有被考核人30%评为优秀，其余70%评为其他等级的原则进行评分和等级评定。禁止对所有被考核人只评为一个等级。否则，要求部门重新评分。
职能部门普通员工考核采取部门负责人、部门员工评分加权平均的方式进行，权重分别占70%、30%，在《员工综合评分表》上计分和等级评定。
职能部门员工绩效考核得分=（部门负责人平均分×70%）+（部门员工平均分×30%）。
（四）工勤人员的业绩考核
驾驶员、厨师等工勤人员的考核采取日常和年度考核相结合的方式进行。
驾驶员业绩考核，重点以日常安全驾驶、节油、工作量等作为考核评价指标。
厨师的业绩考核，重点以日常食品安全、清洁卫生、菜品质量、服务态度等作为考核评价指标。
四、次年在工作中员工的薪酬计划执行情况
公司人力资源部门和财务部门做好工资清算表中有关数据的自审工作，相关指标值必须与财务决算报告相一致。为确保各项数据的真实性和准确性，集团公司将委托中介机构对公司本部进行清算审计，并将清算情况汇总上报集团公司。子公司自行选聘的中介机构须从省国资委的中介机构库中选择。
（一）工资执行情况
工资分为：岗位工资、工龄工资、绩效工资
岗位工资主要根据该岗位在企业中的重要程度来确定工资标准。企业实行岗位等级工资制，根据各岗位所承担工作的特性及对员工能力要求的不同，将岗位划分为不同的级别。
工龄工资是对员工长期为企业服务所给予的一种补偿。其计算方法为从员工正式进入企业之日起计算，工作每满一年可得工龄工资20元/月；工龄工资实行累进计算，按月发放。
绩效工资为浮动部分，与公司经营业绩挂钩。在上级核定的年度工资总额内，通过绩效考核确定，具体办法按当年集团公司下发文件制定。
（二）奖金执行情况
奖金是对做出重大贡献或优异成绩的集体或个人给予的奖励。与公司经营业绩挂钩，在上级核定的年度工资总额内，通过绩效考核确定，具体办法按当年集团公司下发文件制定，在当年发放奖金的50%，奖金剩余的50%部分将在次年补发。
（三）社会保险执行情况
社会保险是企业按照国家和地方相关法律规定为员工缴纳的养老、失业、医疗、工伤和生育保险。公司按时缴纳社会保险，不拖欠，不瞒报。
（四）福利的执行情况
福利待遇根据公司效益情况，经工会主席审核过后，再经公司总经理审批，以行政补贴方式进行发放。福利是在基本工资和绩效工资以外，为解决员工后顾之忧所提供的一定保障。公司按时、按季发放员工福利，不拖欠，不瞒报。
（五）加班、节假日费用等的执行情况
企业按照《劳动法》和其他相关法律规定为员工提供相关假期。
员工在企业工作满一年可享受5个工作日的带薪休假，以后在企业工作每增加十年可增加10个工作日的带薪休假，但最多不超过25个工作日。企业视员工个人情况，员工享有婚假、丧假、产假和哺乳假等带薪假。
五、考评
公平合理的薪酬体系是形成团队凝聚力的重要保证，而薪酬的建立必须考虑目标，并结合具体的企业实力、市场状况、竞争企业薪酬水平等综合制定，有了薪酬体系，就要建立考核机制。企业的薪酬体系与考核结果挂勾也是增强团队凝聚力的一个重要保障。
在企业或团队组织中，组织本身和每个个体最关注的就是自身利益，核心就是利益分配问题，从制度角度讲就是组织中应该有一个合理的薪酬制度，分配时需要实现在能力、贡献、绩效上公平，强调多劳多得，按绩效高低和贡献大小进行分配，实现相对的公平。这样就可以激发每一个员工的积极性和创造性来为实现组织目标而努力。薪酬考核管理有四大要素：
（一）对内有公平性，对外有竞争力
企业或团队要建立一套“对内具有公平性，对外具有竞争力”的薪酬体系，是目前很多公司人事经理和总经理的当务之急。
（二）打破传统强化“宽带”效应
传统薪酬结构及其所带来的大量弊端主要有：1、等级较多的岗位导致员工将注意力集中在调整级别工资上而非注重自身技能和所做绩效的提高上。2、级差小合使得激励作用并不大，高级别岗位的薪酬与基层岗位的薪酬拉不开差距。3、通常每个岗位级别只有一个工资点，没有浮动范围，而绩优者无论多么突出，则只能与绩劣者同“忍”一样的回报。4、员工不管工作多少年，绩效多优秀，如未能获得岗位级别的晋升，工资都是一成不变的，不利于鼓励员工优秀的工作表现以及多技能的培养。
（三）打破职级体现合理薪酬绩效
在同一职位等级内，根据职位工资的中点设置一个上下的工资变化区间，就是用来体现技能工资的差异。这就增加了工资变动的灵活性，使员工在不变动职位的情况下，随着技能的提升、经验的增加而在同一职位等级内逐步提升工资等级。
（四）量化考核指标宣传激励价值
在薪酬实施中要规定了两个量化考核，即人员上岗考核和薪酬兑现考核。人员上岗考核，是指通过岗前考核，严把人员上岗关，凡是不具备条件、不符合岗位要求的人员，一律不得上岗，从而从整体上保证公司员工的高素质。薪酬兑现考核是通过薪酬兑现前的考核，对经营者、管理者的工作表现、工作业绩进行一个全面的测评，完成公司规定的任务或目标者，全额兑现薪酬标准并适当给予奖励；没有完成任务或目标者，部分或者不兑现薪酬标准。
在制定和实施薪酬体系过程中，及时的沟通、必要的宣传或培训是保证薪酬改革成功的因素之一。人力资源部可以利用薪酬制度问答、员工座谈会、满意度调查、内部刊物甚至BBS论坛等形式，充分介绍公司的薪酬制定依据。员工对薪酬向来是既患寡又患不均。尽管有些公司的薪酬水平较高，但如果缺少合理的分配制度，将会适得其反。
参考文献：
[1]四川路桥通锦房地产开发有限公司人力资源管理制度汇编.
公共管理范畴范文第3篇
2015年12月30日，原国家质检总局科技司下发了《关于同意筹建国家地理标志产品保护示范区（英山云雾茶）的通知》（质检科函〔2015〕135号），批准在我县筹建国家地理标志产品保护示范区（英山云雾茶）。五年来，我县按照《地理标志产品保护规定》和《省质量技术监督局关于认真筹建英山国家地理标志产品保护示范区的函》（鄂质监标函〔2016〕10号）以及省、市知识产权局文件要求，认真组织有关筹建工作，取得了明显实效。现将工作报告如下。
一、主要做法和成效
（一）做好顶层设计
筹建国家地理标志产品保护示范区工作具有重要意义，地理标志产品产自特定区域，蕴含着产地的自然因素、人文因素，对地方历史文化传承、提升产品市场竞争力、保障消费者合法权益、促进区域经济发展具有十分重要的作用。英山云雾茶国家地理标志产品保护示范区自筹建以来，英山县党委政府创新工作方法、加大资金投入、提升产区档次，首先做好顶层设计。一是示范区筹建地方性法规。先后研究出台《县委办公室 县政府办公室印发<关于进一步推进现代茶产业发展的若干意见>的通知》，出台《英山云雾茶地理标志产品专用标志使用管理暂行办法》等“一个意见四个办法”，为示范区筹建提供法制保障。二是建立健全各项保护机制。建立了与省知识产权局、国家地标保护中心衔接相联动的协同保护机制；建立了12315举报投诉快速反应机制；建立了知识产权互联网+保护合作机制；建立了违法行为惩戒机制；建立健全地理标志产品保护信息、执法信息定期统计报送制度。三是提供充足的经费保障。县政府出台《关于印发<英山茶文化、茶品牌建设方案>的通知》和英山云雾茶产业发展奖补细则、奖励扶持政策；县财政专题研究、统筹安排每年不少于1000万元专项资金用于茶产业发展。
（二）组织保障有力
2016年英山县委、县政府把筹建英山云雾茶国家地理标志产品保护示范区列入全县五城同创“十个六工程”；为了保质保量做好这项工程，5年来我县投入了大量的人力、物力、财力。一是成立示范区领导小组。县政府及时成立了由县长为组长，副县长为副组长、20个部门和11个乡（镇）政府主要负责人以及2个协会、7家企业负责人为成员的示范区领导机构。县政府于2019年又根据机构改革和人员变动情况，及时调整示范区领导小组成员单位，保证了工作的延续性。二是制定示范区筹建工作方案。领导小组下发了《关于印发<筹建国家地理标志产品保护示范区(英山云雾茶)实施方案>的通知》，明确了领导机构及成员单位的主要任务。领导小组下发《关于印发《筹建国家地理标志产品保护示范区(英山云雾茶)工作计划》的通知》，明确了总体工作规划。三是注重学习交流。邀请原国家质检总局科技司地标处姚泽华处长一行来我县督导检查；争取省市质监局带队赶赴东北三省和福建学习考察地理标志产品保护示范区创建工作；组团参加第23届中国杨凌农高会全国地标展，学习交流各地建设成果。四是注重宣传推介。加大“示范区”创建宣传，在我县高速公路入口处安装“创建国家地理标志产品保护示范区”户外广告牌2块，制作国家地理标志产品保护示范区基地展牌和厂区展牌各20块，积极组织英山云雾茶企业参加相关国际国内展览交易博览会共计20多场次，通过电视、网络、平面媒体等全方位宣传英山云雾茶地理标志产品，创办“中国英山茶文化旅游节”；建设“英山地标优品馆”地理标志多功能展示厅等，努力营造一个人人“知地标、创地标、护地标”的良好氛围。
（三）健全保护组织
建立并健全英山云雾茶产业协会作为英山云雾茶生产者保护合作组织。英山云雾茶产业协会按照示范区筹建的计划和方案要求，完善工作章程，统一生产工艺、质量标准、检测要求、包装标识，开展技术培训。2016年2月，国家质检总局核准湖北英山云雾茶业股份有限公司等5家企业使用英山云雾茶地理标志产品专用标志（质检总局2016年第10号公告）；2017年6月，国家质检总局核准湖北绿羽茶业股份有限公司等7家企业使用英山云雾茶地理标志产品专用标志（质检总局2017年第50号公告）。2020年7月，省知识产权局重新核准湖北绿羽茶业股份有限公司等8家英山云雾茶企业使用新版地理标志产品专用标志。按照规定，经企业申请、县地标办备案、英山云雾茶产业协会建立台帐，我县累计审核发放二维码防伪地理标志产品专用标志15万枚，极大的调动了企业的积极性。
（四）企业示范引领
注册资金1100万、2016年4月份成立，代表英山云雾茶品牌形象的湖北大别茶访股份有限公司，按照“五统一”（ 统一产品名称、统一加工工艺、统一质量要求、统一加贴地标标志、统一宣传保护）制度，全面打造英山云雾茶品牌，确保地理标志产品的独特品质和良好声誉，2016年至2020年，地标产品产品价格从120元/公斤增长到400元/公斤，种植面积从2000亩增长到4500亩。湖北英山云雾茶业股份有限公司作为老牌湖北名牌企业，规范使用地理标志产品专用标志2万枚，组织培训1550人次，2016年至2019年，地标产品价格从320元/公斤增长到560元/公斤，种植面积从2800亩增长到4200亩，实现出口产值达到5012.6万元。以湖北团黄贡茶有限公司为代表的全县10多家茶企相继参加了第十届武汉春季茶叶博览会、2017中国国际茶叶博览会、第十八届中国绿色食品博览会、中国国际农产品交易会，香港美食和茶叶博览会、中国武汉茶叶博览会和亚欧博览会等国内国际性会展, 开展了茶艺表演和现场展示推介，扩大了英山云雾茶产品市场占有率,提升了品牌知名度和美誉度。2017年全县通过同步创建国家省级出口茶叶质量安全示范区，已有湖北万益、绿羽茶业、团黄贡茶、湖北皋陶等12家茶叶企业办理了出口对外贸易备案登记。其中湖北万益农业科技开发有限公司和湖北皋陶茶业股份有限公司已办理了出口茶叶种植基地备案证书和出口食品生产企业备案证明，两家企业已经实现自营出口创汇300万美元，全县茶业企业供货出口达到2800万美元。
（五）强标重检抓监管
筹建好示范区，关键是围绕保护和开发英山云雾茶地理标志保护产品，建立健全与英山云雾茶相对应的技术标准、检测监管和质量保证三大支撑体系。一是大力推进茶叶标准化生产，实施品牌质量提升。加大《地理标志产品 英山云雾茶》省地方标准的宣传贯彻力度，推进茶叶“三品一标”产地认定和产品认证。5年来，全县已有32家茶叶生产企业获得了SC标识，有7个产品获准使用有机茶标识，有9个产品获准使用绿色食品茶标识，有2个产品获准使用无公害茶标识，“高陶九品”2个茶叶产品通过了国家生态原产地认证。重点策划包装英山云雾茶的“云系列”，制定英山云绿、英山云白、英山云红标准，重新打造英山云雾茶品牌形象。二是大力开展茶叶检验检测工作，实施全程质量控制。充分发挥我县公共检测检验中心平台优势，检验英山云雾茶产品769个批次，检定茶叶企业计量器具1253个台次，抽检茶叶定量包装106个批次，保证了示范区产品检验合格和计量准确，维护了消费者合法权益。5年来，农业部茶叶质量监督检测中心、农业部食品质量监督检测中心等茶叶质检权威机构来我县抽取130多个茶样进行检测，产品质量指标全部优于国家标准，按省级地方标准《地理标志产品 英山云雾茶》（DB42/T 210-2014）判定，均为合格产品。三是实施部门联动，开展茶叶质量安全整治。建立了打击假冒伪劣工作机制，出台了专项整治工作方案，召开了专题会议，成立了以县市场监管部门为主体、县农业农村局、县公安局等单位以及相关乡镇配合的茶叶质量安全综合执法队伍，建立上下联动、左右互动的长效工作机制，下发了《县人民政府关于加强全县茶叶质量安全监管的通告》，保证了示范区创建按照市场化法、法制化渠道有序开展。四是加大示范区质量宣传和培训力度。我县先后召开全县茶叶质量安全暨农资经营管理培训会、英山县茶园低毒生物农药推广示范培训会、茶叶减肥减药示范培训会、绿色生产技术培训会、茶艺师培训、精准扶贫产业对接培训会等多达600多场次；英山云雾茶公司培训工作有实效，培训计划、培训通知、培训费用明细、聘请专家讲课补助表、培训照片都一应齐全；乌山春茶业公司培训活动有特色，会议记录、学员签到册、培训发放肥料清单祥实。湖北皋陶茶业股份有限公司生产的皋陶贡茶品牌茶叶系列产品，在全国环保检验调研推选活动中，有害物质达到国家“有害物质限量”标准，被中国产品质量检验监督中心、中国品牌认证发展工作委员会评选为：（2019.5-2021.5）绿色无公害有机食品。这些为示范区创建打下了坚实的基础。
（六）产业大融合
以英山云雾茶地理标志产品保护区筹建核心基地为载体，着力打造了以红山镇国家级茶叶公园为中心，面积达10平方公里的“英山云雾茶”茶文化观光园区；以金家铺镇为中心的西河十八湾“英山云雾茶”生态农业观光带；连续成功举办了四届中国英山茶文化旅游节；组织电商公共服务中心和电商创业园对接苏宁、京东、淘宝黄冈馆等平台开展英山云雾茶线上线下联合营销推广活动等，使茶叶产业与电商、旅游产业充分融合，打造全域旅游升级版。推进了大别山茶产业城、大别山茶叶谷、大别山生态名茶产业园、大别茶访创意茶旅产业园、大广茶业产业园、茶乡小镇等重点项目建设。我县荣获2016年度全国重点产茶县、2016年度中国茶产业发展示范县、“2019中国茶业百强县”。在2016年、2017年、2018年、2019年和2020年“中国茶叶区域公用品牌价值评估”中，英山云雾茶品牌价值分别为14.62亿元、16.38亿元、18.2亿元、19.9亿元，21.99亿元，已位居全国百强区域公用品牌40位，经申报评选，英山云雾茶荣获2017最受消费者喜爱的中国农产品区域公用品牌。“英山云雾茶”名列“湖北十大名茶”，成为湖北重点推介的茶叶“三绿一红一黑”（恩施玉露、武当道茶、英山云雾、宜红、赤壁青砖茶）五大区域公用品牌之一。2018年被评为“湖北省二十强农产品区域公共品牌”
（七）效益大提升
2019年英山全县茶园面积近26.2万亩、茶叶产量2.97万吨，系列产值22.31亿元，均价75.1元/公斤，与2015年度同期相比（注：2015年我县茶园面积达到25万亩，茶叶产量2540万公斤，产值14.5亿元，均价57.1元/公斤）分别扩大4.8%、增产16.9%，增收53.9%，均价增长31.5%。全县11个乡镇，有10个乡镇成为茶叶专业乡镇，杨柳湾镇被誉为“大别山区茶叶第一镇”，红山镇被评为“全省十强茶叶乡镇”。全县已建成了5个万亩生态茶叶带，50多个千亩茶叶小区，60多个茶叶专业村，加工厂房面积达到23万平方米，拥有各种制茶机具8200多台（套），形成了健全完善富有实力的茶业产业体系。现有省级龙头企业4家、市级龙头企业17家。有1家企业被评为“湖北茶业十强企业”，有2家企业被评为“湖北省茶叶出口重点加工企业”。在《省质监局关于下达2019年度省级标准化试点项目计划的通知》文件中，批复我县生态农业（茶叶）标准化试点为2019年省级标准化试点项目名单（农业），是黄冈市五个项目之一。2017年英山云雾茶入选原国家商标局“商标富农和运用地理标志精准扶贫全国十大典型案例”；“英山云雾茶”被列为2019年湖北省知识产权运用示范工程项目。2020年，欧盟授权正式签署中欧地理标志协定，“英山云雾茶”入选中欧地理标志协定第二批保护名录。入选中欧地理标志协定保护名录，为“英山云雾茶”走出国门、进入欧盟市场奠定了基础，势必进一步提升我县“英山云雾茶”知名度、美誉度和市场竞争力。
二、下步工作计划
筹建国家地理标志产品保护示范区（英山云雾茶）是促进茶业增效、茶民增收的有效途径,是加强质量安全监管、促进现代农业发展的重要抓手。下一步,我县将紧紧围绕示范区建设的相关要求,突出品牌意识、高质量发展意识,牢固树立绿色发展、循环发展、低碳发展、永续发展的理念,坚持政府推动不懈怠,持之以恒抓好示范区建设，着力抓好以下五个方面工作:
一是抓巩固保成果。进一步统一思想，首先将“英山云雾茶”这个国家地理标志保护产品和国家示范区这个金字招牌用好用活，它既是政府公共资源和政府公共品牌，又是一项惠民利民工程。只有将“英山云雾茶”这一公权惠及更多符合条件的企业，才能将“英山云雾茶”做大做强，其次，就是必须既要坚持原则，严格把关，按照政府出台的管理办法审核申请人资格；同时又要广泛宣传发动、多方帮扶，破除地方保护主义和部门利益以及既有企业垄断，实现国家知识产权局核准专用标志使用者多起来，完成供给侧结构性改革的目标，保障和巩固示范区建设成果。
二是抓协会促带动。要抓好英山云雾茶产业协会建设,建立由政府职能部门、产业机构、合作组织（协会）、企业等参与的示范区建设组织体系。做好地理标志产品保护信息的统计上报，对地理标志产品保护信息进行动态管理。
三是抓管理促规范。建立健全与英山云雾茶相对应的技术标准、检测监管和质量保证三大支撑体系，定期英山云雾茶定期监督检验和风险监测计划；严格管理英山云雾茶主要原辅材料验收标准或质量要求；加强地理标志保护产品巡视和抽查并落实检验检测计划；进一步建立打击假冒伪劣工作机制，切实保障食品质量安全。
四是抓龙头强主体。在企业提档升级方面,继续执行县委县政府关于茶叶产业发展一系列文件,最大限度的捆绑农业农村、自然资源、发改财政、扶贫开发等各类涉农项目资金,进一步加大对龙头企业及一批有发展基础、有经营能力、有市场潜力中小企业的基础设施建设,市场开拓等方面的扶持力度,不断提升企业的造血功能,增强市场竞争。
公共管理范畴范文第4篇
【摘要】随着中国改革开放的不断深入，中国的公共管理而对着更为复杂的外在环境和内在机理规律，加强分析中国的公共管理理论研究的前沿问题具有重人现实意义。本文章重点分析了当前公共管理的前沿核心，在此基础上对公共管理当中的行政生态问题与公共管理中公共政策的前沿问题进行了研究，最终对公共管理未来的发展方向进行概括和展望。
【关键词】公共管理 中国 前沿问题 行政生态
人类具备鲜明的群体性特征，而群体的聚集最终产生凌驾于社会人众之上的公共权力。公共权力无论是通过暴力手段获得的，或是以代表广大人民执行权力的，都应该纳入到一定的群体性协调当中，这种协调就是公共管理。公共管理包含了权力的施行模式、影响的范围、政策的拟定等。随着中国特色社会主义建设的深入发展，中国的公共管理的研究探讨，就面临更多新的前沿问题。
一、公共管理的前沿核心：公共管理过程中主导者的问题
自改革开放以来，中国对于公共管理的理论和实践是十分广泛的，改革开放三十多年的时间中，中国在公共管理方而开展了富有意义的研究以及实践。这些相关的研究和实践取得了一定的成绩，但还存在一定的改进空间，对于具备特质性的公共管理探究上仍然不够。
就一般状况上分析，公共管理的主要功能仍然是社会公共权力集合者实施管理的过程，因此，公共管理在社会范围内产生影响的对象主要还是公共事务。而对不同性质的公共事务，则会产生不同的公共管理模式和方式。社会的公共事务的本质是逐渐产生变化的，具备了动态性，所以其呈现出的表现更为无限性。因此，社会公共事务的不断变化的状况对于公共管理的基本特征和基本概念范畴等会产生更多的变化和影响，而这种共存关系当中，公共管理主体仍然还是整个公共管理理论和行为中的核心要素，也就是由谁来主导公共管理的各种行为，这方而存在三种研究情形。
（一）公共管理者多元并存的问题
如公共管理行为的实施者是政府，或者是公民其参与的层而的差异，或者是第三部门非政府性的公共管理。公共管理的主导行为当中，非政府性公共管理以及公民参与容易出现忽视政府主导性的状况，虽然在公共管理理论中也有多中心治理的观点，但是这一种研究并不能够忽视或者淡化政府在公共管理的主导性。
（二）公共管理者多元功能化
第二种状况是针对多元公共管理理论，提出一种结合的研究方向，即政府、民众参与以及非政府性的公共组织这三者的结合，认为新型的公共管理模式应该是政府、民众参与以及非政府性的公共组织联系在一起，形成一种新颖的公共管理体系。这种研究观点认为公共管理不能够和政府的管理划上等号，也不能够把多元卞体作为整个公共管理行为的绝对主导。这种观点认为公共管理行为应该是民众、非政府性的公共管理组织以及政府三者形成三个公共管理行为的卞体进行功能性分析，然后功能性分解之后，由其主导倾向划分出公共管理的模式类型。由政府进行主导的通常有中央集权的公共管理模式，也有民卞化或者社会化的管理模式。而另外一种则是非政府公共组织进行平等合作，如社会公共事务治理自卞化的方式，产生多个管理中心。
由此可见，政府主导的公共管理，无论是集权式的还是民主式的，都属于一种从上到下的管理，和被管理方相互之间就是一种“父子关系”。而公民参与以及非政府组织则是互相合作的关系。从这种方向上看，公共管理的整体而貌更加清晰，整个框架也更贴合公共管理实施过程当中彼此的关系，并且梳理了政府管理、社会治理以及公共管理之间的概念范畴，整合了非政府组织和公民参与的力量，整体脉络更为清晰。如果从客观的角度上看，这种研究模式主要还是希望走共同管理的模式，和实际的公共管理仍然存在一定的差距。
（三）公共管理的三元体系
第三种状况是提出了三元的公共管理体系。第一种就是国家机关对于社会实施的政府主导型的公共管理行为；第二种是非公共性的管理和行政结合之下的公共管理；第三种是非国家机关，也就是公共的社会组织所实施的公共管理。这三种不同类型的公共管理行为最终在社会和国家的整体当中得到统一，整合之后就是一种整体性的公共管理行为。不过，这三种不同类型的公共管理实际上不能够完全划上等号，更不是一种三等分的结构，其管理领域的边界是十分清晰的。第一种类型的公共管理行为是政府以及国家机关所实施的行为，这种行为的影响是整个社会以及整个国家的，其具备多样性以及广泛性，在国家的范畴当中具备一定的权威性。第二种类型是从私人组织的公共管理当中放人而来，它本质上就是政府的组织以委托的形式，或者部分公共权力的让渡，让部分人型私人组织拥有部分的公共管理权力。最后一种类型实际上是一种公共性和私人性的结合，这种结合就是除了非政府公共管理组织之外的公共管理行为。这种管理有时是一种政府性的公共管理，有时是具备较为明显的私人性质，这两种不同性质互相之间交叠在这一种类型之中。
二、公共管理当中的行政生态问题
通过以上分析可以看出，中国的公共管理和政府的行政管理实际上是密不可分的。政府作为公共管理的主体因素，其发展的健康程度是公共管理理论以及实践层而所需要关注的一个重要问题。而如果把政府这个公共管理的主体作为一个完备的系统来看，那么政府自身是具备一定的生态的，这种生态从政府的行政行为当中产生，因此也可以称为一种行政生态。
公共管理范畴范文第5篇
一 、公共管理的理论缘起与知识发展
公共管理作为人类社会的一种管理活动并不是现在才有的 ,自从产生了国家及其附属物 政府公共部门 , 就产生了政府公共部门与社会公众之间的关系 ,产生了公共领域和公共事务 ,因而也就产生了管理社会公共事务的实践活动 。但是 ,公共管理作为一种运动或理论 , 则是在 20 世纪 70 年代才产生与形成的 。公共管理的理论缘起与知识发展经历了一个发展演进的过程 。西方国家社会发展和政府管理改革的实践是 公共管理理论产生的基础 。众所周知 , 自由资本主义发展到垄断资本主义 ,自由竞争的极端化制造了可以摧毁自由竞争制度本身的社会矛盾和冲突 。这在客观上需要有一个超脱于各种竞争主体来扼制垄断的协调执行官 ,需要有一个维持基本社会公正而免于社会崩溃的社会公共产品的分配者 。生产高度社会化和科技进步成为经济发展的第一动力 ,又需要有一个执行社会公共事务的组织者 。因此 , 从维护资本主义生产关系和正常社会秩序的客观需要出发 , 西方国家不得不实行对社会公共事务的积极干预 ,充分运用和强化政府职能 。具体表现为垄断资本和国家政权紧密结合在一起 , 政府的经济职能和社会服务职能均扩大和加强了 ;政府通过行政手段和法律手段来保证市场秩序的维持 , 通过预算和高额税收 、发行公债等办法来承担某些社会公共事务的管理 ;在收入再分配领域 ,政府采取一系列福利措施 ,以维护社会经济发展和政治稳定 。政府行政权力就是在这种背景下日益强化的 。政府职能急剧扩张 、政府涉足的领域急剧扩大 、政府干预社会公共事务的程度也急剧加深 , 并由此导致了机构规模急剧膨胀和政府管理体制的变化 :议会权力削弱 ,行政权力扩大 ;政府变成了集中主要权力的万能政府 ,政府的官僚机构和军事机构不断扩大 , 并具有使权力过分集中到政府首脑一个人身上的发展趋势 。
政府管理的极权化和官僚主义化形成了政府垄断 , 推行福利国家 、人民社会主义 和混合经济国家政策 ,从而导致了政府管理失控 、官僚主义 、低效率 ,导致了公众对政府的不信任和民权运动高涨 。以美国 、英国 、澳大利亚 、新西兰 、日本 、荷兰等为代表的西方国家针对这种社会现实 ,发动了一场政府改革运动 。这场改革所采取的措施主要包括 :以市场化为改革取向 ,推行政府公共服务输出市场化, 在政府公共管理和公共部门中大量引入竞争与市场机制 ;减少政府职能 ,将政府职能向社会转移以实现政府从社会的部分撤退 , 更多地发挥非政府组织和民间组织在公共管理中的作用 ;减少政府对市场的干预和放松规制 ,放松政府对社会 、市场的管制 ,简化政府管理的行政流程 ;优化政府组织结构 , 裁减机构与人员 ,削减财政开支 ,实行小政府模式和提高政府管理的有效性 ;将政府的决策与执行功能分离 , 加强对政府的绩效评估与绩效管理 ,树立服务意识 ;运用现代科学技术来实现政府公共功能目标 ,建设管理信息系统 ,推行电子政务和政府在线服务 ,提高政府管理透明度 。这些措施的实行推动了公共管理实践中大量吸收和采用私营部门的管理理论 、经验和方法 , 并由此导致了管理主义 、以市场为基础的公共管理 、企业家政府 、顾客至上等名词概念的产生 。这些概念构成了公共管理的重要内容 。
公共管理理论的出现就是在这种新公共管理运动的推动下公共行政知识发展与理论研究的结果 ;反过来 ,在一些概念 、理论 、分析方法和研究模型等方面又为公共行政学研究和公共部门改革实践提供了新的视野 ,并日益表现出以公共管理为中介的公共政策与公共行政的融合 。从历史的观点看 , 公共行政学自 19 世纪末产生到 20 世纪 60 年代 ,经历了传统公共行政学和行为科学行政学两个发展阶段 。在这两个发展阶段上 ,公共行政学都是以管理学为理论基础 , 科学管理占据了主导地位, 公务员的专长也受到高度重视 。以效率 、效益为导向的技术视野是这个时期公共行政的标志 , 追求行政效率是这个时期公共行政学理论及实践的最高目标 。不同的是 ,传统公共行政学着重从制度 、体制的构架与研究方面寻求提高公共行政效率的途径 ;行为科学行政学着重从人和组织的行为对效率的影响上寻求提高公共行政效率的途径 。相反 , 平等与公正的问题并没有受到重视和发挥作用 。
传统公共行政学和行为科学行政学以经济和效率为公共行政的基本目标 ,忽视了公共行政所应承担的广泛的社会责任 ,其结果是在前所未有的经济发展时代 , 长期存在着普遍失业 、贫穷 、疾病 、无知和绝望 ,从而构成了对现有政治制度的根本威胁 。60 年代以后 , 政策科学和公共行政学集合在一起 ,塔尔科特柏森斯 、卡斯特 、罗森茨韦克 、高斯 、雷格斯等人采用系统分析方法 ,从整个公共行政活动及其与环境的相互作用中探寻公共行政的解决途径和公共行政内部各个部分之间的关系 , 强调公共行政适应环境的权变观念与生态观念 ,谋求公共行政与其环境之间及公共行政内部各部分之间动态的 、具体的一致性 ,以保证公共行政的高效率 。60 年代后期 , 以弗雷德里克森为代表的新 公共行政学发展了社会公平理论 ,认为经济和效率不是公共行政的核心价值 , 核心价值是社会公平 ,主张将效率至上转为公平至上强调公共行政组织变革的终极目标是建立民主行政之模型 ,强调顾客导向的行政组织形态 ,强调将公众的需求作为行政组织存在和发展的前提与行政组织设计方案应该遵循的目标 。新公共行政学对政府改革实践产生了广泛的影响 , 体现了公共行政的民主价值取向 。
为了适应公共行政部门对政策执行和政策管理的要求 ,政策科学和公共政策分析成为 70 年代公共行政学的主流学派 。以普雷斯曼和韦达夫斯基为主要代表 , 谋求政策科学 、政策分析与公共行政的结合 , 使政策科学与政策分析转而重点研究政策执行和公共项目 ,而不再重点研究机构 。政策执行研究将问题的焦点由组织特别是由结构与过程转移到公共项目及其所产生的结果上 ,这样就使绩效管理问题成为公共行政中人们所关注的焦点 ;政策执行研究是以政治学 、社会学 、经济学和心理学等学科为基础所进行的跨学科研究[ 4] (P3), 这样就促进了各学科之间的相互交叉和渗透 ,促成了公共管理研究的兴起 。
1991 年 9 月 20 日至 21 日 , 美国第一次国家公共管理学术研讨会 在锡拉丘兹大学召开 。这次大会的主要目的是 :(1)评价国家的艺术 公共管理研究 ;(2)交流与出版最好的和最新的公共管理研究成果 ;(3)通过区分理论 、研究和方法论的差别来推动公共管理研究的发展 ;(4)促进公共管理研究者的相互联合与交流 。从此以后 , 美国每两年举行一次的国家公共管理学术研讨会极大地推动了公共管理理论的研究与知识的发展 。
总的来说 ,公共管理的理论研究和知识发展还处于众说纷纭的初始阶段 。布赖顿米勒德认为 ,公共管理与社会科学理论有着而且应该有着或紧密或松散的联系 ;它研究的是基于实践经验的方法和管理技术 。公共管理中的所有问题都与绩效和管理有关 ,绩效的意义在于公共组织或非营利组织如何在各种条件下改善与提高纳税人所要求的效率与有效性 ;管理则是指在一个赋予公共管理者以充分权力的活动领域中 ,对公平 、关心和责任产生作用的一种新的安排 ,包括采取私有化 、公私合伙和承包等方式 。詹姆斯佩里认为 , 简而言之 ,公共管理理论应该提供关于公共管理者在各种变化的形势下如何做出行为的有用的和实用的普遍性原理 。`有用的和实用的 这个词是表示公共管理理论必须是有实用价值和以问题为导向 。)根据詹姆斯佩里的观点 ,公共管理理论就是为培养公共管理者实施有效管理的技术 ,以及遇到问题和在不同情形下的管理应变能力 、获得解决问题的方法提供普遍实用的原理与方法 ,以便增加管理绩效 。胡德认为 :公共管理即`国家的艺术 ,能够松散地被定义为如何设计和管理公共服务的问题 , 以及政府行政部门的细微工作 。
我们认为 ,公共管理是公共行政中重视实施管理的技能与方法 、重视公共项目与绩效管理 、重视公共政策执行的理论派别 ;是政府公共部门 、非政府公共机构等公共组织运用政治的 、法律的 、经济的和管理的理论与方法 ,依法制定与执行公共政策 、建立与维持公共秩序 、管理公共事务 、提供公共服务和增进公共利益的活动总称 。
以跨学科为基础的执行研究和各学科之间相互交叉 、相互渗透的明显趋势导致了公共行政学多元的综合研究方式的出现 。这种方式强调运用各学科的理论与方法来解释与解决公共行政中实际存在的问题 。例如罗森布鲁姆提出公共行政就是运用管理的 、政治的和法律的方法来履行对整个社会及其各个部分进行规则管理和提供公共服务的职能 。戴维奥斯本 、盖布勒为代表的企业家政府理论 ,主张把企业或私营部门经营的一些成功的管理方法移植到政府公共部门中来 ,主张政府应像企业那样引入竞争机制 、树立顾客意识 、视服务对象为上帝 。以胡荷 、胡德为代表的新公共管理理论 ,借鉴现代经济学和私营管理的理论与方法 ,以公共选择和交易成本理论为依据 ,提出政府管理应以市场或顾客为导向 , 提高服务的效率 、质量和有效性 ;以理性人的假定为依据 ,提出政府管理应实行绩效管理 ;以成本 效益分析为依据 ,提出对政府绩效目标进行界定 、测量与评估 , 形成了自己的理论基础 。
这种以跨学科为基础的综合研究方式还促进和推动了公共行政研究重点的变化 , 使公共行政研究由注重研究行政环境的变化对公共行政的影响到注重研究环境变化后的行政结果 , 包括注重公共服务的网络结构 、高绩效体系和顾客服务,从而使公共行政学中重视研究公共项目 、绩效评估 、建立和发展新的公共责任机制等管理方法与技能的公共管理理论形成和发展起来 ,并对政府改革实践产生了广泛影响 。
由此可以看出 ,公共管理与公共行政之间的差别在于公共行政更加重视目标的设计 ,公共管理则更加重视实施目标的具体运作过程和结果 ;公共行政偏重于管理过程中政治的 、法律的手段 , 公共管理则偏重于管理的 、经济的手段 。因此 ,一方面 ,公共管理的出现给公共行政注入了新的活力 ,极大地推动了公共行政的自我发展 ,使公共行政获得了实现其目标的新手段 ;另一方面 ,在某种程度和范围内公共管理与公共行政虽然可以互相替代 ,但公共管理作为公共行政的一个理论派别 ,无法替代它的全部 。这告诉我们 ,那种认为公共行政是传统说法 、公共管理则是现代潮流的观点是不准确的 。我国原有的行政管理实际上只是政府管理 ;而现在流行的公共管理实际上是西方意义上的公共行政 。
二 、公共管理的公共性内涵及其范畴体系公共管理的内涵是公共管理本质特性最集中的反映 ,公共是公共管理的本质内涵 。以公共为核心的概念体系构成了公共管理的基本范畴 ,公共管理的理论体系就是由它的公共性内涵及其范畴体系组成的 。美国著名行政学家德怀特沃尔多曾提出了三个互相联系的问题 :什么是`公共 行政 ? `公共这一修饰词表示什么特征 ? 公共行政怎样区别于一般行政 ,种怎样区别于属 ?并从三个方面阐释了对公共含义的理解 :(1)可以根据政府与国家之类的词给公共下定义 ,这就涉及主权 、合法性 、普通福利等法律概念 、哲学概念和普通政治理论方面的问题 。(2)可以按照在某种社会中人们认为有哪些公共职能或公共活动的认识简单地从经验方面给公共下定义 。这样一来 , 由于人们的认识不同 ,很难有统一的规定 。(3)可以根据政府所执行的职能或活动的常识性方法来定义 , 但有许多政府行为是不稳定的或不确定的 。
德怀特沃尔多运用社会学 、人类学等学科概念和结构 功能分析方法 ,与文化概念分析方法来理解公共的内涵 ,这为我们认识和理解公共概念提供了方法论指导 。他的论述表明 , 公共是构成公共管理最本质的概念 ,并由这个概念组成了公共管理的范畴体系 ,即公共主体 ,包括以政府行政组织为核心的各类公共部门 、非政府公共机构等公共组织 ;公共客体 , 包括公共权力 、公共事务 、公共秩序 、公共利益及其相关的公共政策与政策过程 、公共规则 、行为规范与绩效评估标准 、公共产品 、公共服务 ;公共行为即公共执行行为 ,包括行使公共权力和提供公共服务的行为方式 、手段与方法 。以公共为核心的概念体系反映了公共管理的本质内涵 ,构成了公共管理的范畴体系 。
1.公共管理的主体 ,即以政府行政组织为核心的公共部门 、非营利部门 、第三部门和权威性机构等公共组织 ,而不是私人企业或私人机构 。这个主体概念从管理活动的主体上区别了公共管理与私域管理 。主体概念的联系性与运动性表明 公共理念下的公共管理思想体系与私域管理思想体系的差异 。公共管理的主体是公共服务与公共产品的供给者 ,但不能说所有公共服务与公共产品的供给者都是公共管理的主体 。任何缩小或无限扩大公共管理主体概念外延的做法 ,都会导致对公共管理思想体系的损害 。公共管理主体行使的是社会的公共权力 ,而不是某个组织或某个人的权力 ,权力指向的对象具有广泛性和公共性 ;公共管理主体存在与活动的合法性是建立在为民众创造福利 、为公众服务的基础之上 ,而不是立足于为少数人或为其自身利益服务的基础之上 。公共管理主体的这种道德要求 ,通过法律程序就可以确定为一种普遍的法律责任 。
2.公共管理的性质 。人类社会所有的公共管理既具有执行国家及其附属物 政府公共部门的意志 、维护国家政治统治秩序的性质 ,从而在行为方式上都表现出职能 、程序 、要素与过程 ;同时 ,在不同的历史时代 、不同的发展阶段 、不同的政治与经济体制下 ,公共管理具体活动的性质又呈现出差异 。而且 ,公共管理的历史继承性与联系性以及公共管理的发展规律性还表明 , 人类社会越发展 ,特别是经济全球化使公共管理的性质趋于共同 , 即增进 、维护与实现公共利益 、提供公共服务与公共产品 。即使是执行国家意志 、维护国家政治统治秩序的活动也开始逐渐软化 ,行使公共权力的目的主要是为了维持基本的社会秩序和保障社会的公平与公正 、实现公共利益 ;公众由往日被管治的对象变成了政府公共部门的顾客 。这不仅使顾客 、消费者 、公众与他们作为这个社会的主人 、所有者具有了同一的意义,而且 , 由于权力是对公共服务供给的直接控制 , 使根据公众的需要提供公共服务成为公共管理的应有之义 。重塑政府理论 、企业化政府理论 、新公共管理都反映了公共管理的这一性质及民主价值取向 。法兰克福学派代表 、德国思想家哈贝马斯在《公共领域的结构转型》一文中 ,对国家政治统治软化的趋向提出了批判 。他认为 , 政治统治巧妙地涉入公众的普通生活 ,公众从摇篮到坟墓都被纳入国家和政府的制度安排之中并不是国家政治统治与公共管理趋向软化的表现 ,而是更加强化的表现 。他在明确了公共领域 、公共性范畴的历史起源之后 , 又分别沿着社会结构 、政治功能及意识形态等思路对公共领域 、公共性的现代转型线索逐一加以研究 ,认为公共领域 、公共性概念是一个综合性的范畴 ,是一个现代性的问题 ,既有现代政治运动 , 也有现代社会动员 、现代社会变迁及意识形态转型等方面的问题 。他由此揭示了西方新公共管理运动实现巩固资本主义政治统治的目的 ,揭示了公共管理具有间接维护政治统治的基本功能 。
哈贝马斯站在意识形态批判的角度 ,一方面 ,他从资本主义历史进程中抽象出一种理想型的公共领域 、公共性另一方面 , 他又把这个理想范畴当作规范 , 对社会福利国家的公共生活方式 ,诸如增进 、维护与实现公共利益 , 提供公共服务与公共产品的公共管理 , 视公众为政府公共部门的顾客 ,从摇篮到坟墓的服务行政加以批判 ,认为这是政治对民众普通生活的渗透 。哈贝马斯的批判揭示了公共管理在性质上已不是直接进行政治统治的工具 ,表明了公共管理在维护和进行政治统治方面的间接性质 。
3.公共管理的社会公共责任与义务 。在当代 ,公共的本质内涵决定了公共管理最重要 、最广泛的职能和最根本的任务 ,就是根据公众的需要提供公共服务 。公共管理绩效所包括的效率逻辑与公共责任逻辑这两个不可或缺与内在统一的方面表明 ,公共管理主体在社会竞争中提供公共服务与公共产品 ;又通过公共责任机制 、以严明的绩效目标和绩效管理 ,保证公共管理主体在竞争中对公众负责 、提高服务质量和顾客的满意程度 。顾客至上意味着联邦政府为美国人民提供能够得到的最高质量的服务 。
因此 ,公共管理绩效评定的标准不仅包括量的标准 ,而且还包括质的标准 , 即服务质量与结果 。根据社会的需要提供公共服务与公共产品 ,又根据公众对公共服务与公共产品的满足程度来评估公共管理绩效 , 从而确定公共管理对公众负责 、提高管理效率与能力的公共责任机制与运行机制 ,这是公共管理绩效评估的宗旨 。新公共行政学理论 、绩效评估理论 、重塑政府理论 、新公共管理理论都把这一点作为自己的重要理论内容 。
公共管理所承担的社会公共责任与义务告诉我们 ,不能用纯粹的管理主义思想 、管理技术与管理方法来看待 、理解公共管理 ,也不能用经济人假设来理解公共管理的目标与绩效评价标准 。公共管理在理念上不同于私域管理的最大区别在于 :满足公众的需要和实现公共利益是第一位的 ,效率则是第二位的 ,效率只有在用来满足公众的需要和实现公共利益时才有意义 。公共管理坚持以顾客至上为管理理念 ,更加强调顾客导向 、社会导向 、任务导向 、结果导向和市场导向 ,并将顾客的需求作为公共部门存在 、发展的前提及其改革 、组织设计应遵循的目标 。
因此 ,公共性内涵的实质就是通过加强和完善公共部门自身的责任机制来建立和发展社会公共责任机制 ,通过公共部门自身切实履行义务来让公众完完全全地履行义务 ,通过维护与实现公共利益来最终实现政治统治利益 ,从而加强与维护现有的基本社会秩序 , 增强政府公共部门 、非政府公共机构等公共组织的社会动员能力和公众的凝聚力 。
4.公共管理主体与公众之间的沟通机制与回应机制 。这表明的是公共管理过程中公众的参与机制 、监督机制和以公众需求为导向的公共服务供给机制 。西方国家在政府改革过程中 ,把科学技术的应用作为实现政府公共管理战略目标的手段 , 把从根本上改善政府的公共服务作为政务信息化建设的核心价值 。 1993 年 9 月 ,美国前总统克林顿提出了国家资讯基础建设和构筑以顾客为导向的电子政府 、走向在线服务的政府发展目标 。随后 ,英国 、奥地利 、加拿大 、荷兰 、芬兰等国家及欧盟等国际组织也都积极进行了政务信息化建设 。建立网络化 、数字化政府 ,推动电子政务的发展和走向政府在线服务成为衡量国家竞争力水平的显著标志之一和世界性潮流 ,各国都希望借助完善的资讯网络来提高国家的整体竞争力 。在信息时代 ,公共管理主体与公众之间信息交流的机制和回应机制都是通过建设与完善管理信息系统来实现的 。网络信息技术将政府公共部门 、政府与企业和公众有效地联系起来 。公众通过网络能够迅速了解政府机构的组成 、职能 、办事规程 、各项政策法规和政府服务项目等信息 ,能够直接表达自己的意志 ,提出对公共服务的要求 ,并通过网络来实现权利和履行义务 ;政府通过网络来公布服务信息 ,直接获得公众对服务种类与服务质量的要求和各种反馈信息 ,处理公众提出的各种要求 ,管理公共事务和传递公共服务在内 。在这种双向传输过程中 ,政府和公众的各类信息与要求都以数字形态存在 、以网络为传播途径 , 在数字虚拟的办公环境中进行交换与处理 ,通过网络完成信息的收集与 。网络成为公众实现权利 、选择服务的手段 、工具和渠道 。正是网络所具有的穿越时空障碍汇集来自无限途径的大量信息的能力 ,使网络化政府服务成为可能 ,使政府公共管理更加以公众为中心 、更加透明 、更加富有责任心与效率成为可能 。在这种条件下 ,政府公共部门已不再是高高在上的官僚机构 ,而是公共服务的供给者 ;不再以自身制定的规则为依归 , 而是以公众的需求为导向 , 增强对公众需求的回应力 。
5.公共管理的公开性 。公开性是公共的应有之义 。这种公开性不仅包括让公众知晓公共事务管理和公共服务供给过程中的输入 、输出 、中期成果 、最终成果及绩效评定结果 ,而且还包括公共管理主体的各种公共事务管理活动及公共服务在内的供给过程都必须置于公众 、立法机关 、司法机关 、新闻媒体的检查 、调查和监督之下 。电子政务 、电子政府及顾客至上的公共管理理论 ,都从不同的侧面反映了公共管理应该公开与透明 。以公共为核心的概念体系构成了公共管理的本质内涵 。这个本质表明了政府公共部门是整个社会的正式代表 ,是社会在一个有形的组织中的集中表现 ;蕴涵了以公众的需求为导向 ,发展和完善公共责任机制与监督机制 ,改进管理方法和手段 ,从根本上改善政府服务 、提高效率与效能 、提高服务质量和公众的满意程度等管理理念 。公共概念的本质内涵形成了公共管理的思想体系和范畴体系 ,公共管理理论中所包含的各种学说和思想都是围绕公共这个核心展开的 。公共管理运动也是围绕公共组织机构的设置 、职能及其行为方式 , 围绕公共利益的分配 、社会保障体系的建立 、社会公正和公平的保证 ,围绕政府公共部门与公众 、与市场 、与社会之间管理体制的重新架构 、体制创新 、管理理念创新 、管理能力提升等方面进行的 。从理论到实践 , 公共始终都是公共管理各类问题的核心 。
三 、公共管理的功能目标及其公共性分析公共管理的功能目标是其公共性本质内涵的体现 ;公共管理的这种公共性本质与其功能目标内在统一的特性 ,表明公共管理不仅与国家的本质作用相联系 ,而且还必须以社会发展的要求为基础 。历史上各个时代公共管理之间的差异 ,就是因为不同时代的公共管理注入和融入了不同时代社会的发展要求与时代特征 。这种差异并不取决于统治者个人的意志 ,而是体现了社会对公共部门与统治者的要求 。如果公共部门不能有效地吸纳和反映社会对它的要求 ,或对社会的要求没有任何回应 ,那么 ,这个公共部门就是一个没有能力的公共部门 。因此 ,在某种意义上说 , 公共性是一个有效公共部门的根本属性所在 ,是其生命力的体现 。当代西方国家政府改革所采取的以公众的需要为导向 、强调顾客至上 、倾听顾客声音和提高服务质量等措施 ,都是为了增强政府公共部门的能力 , 而不是削弱它 ,是把政府公共部门从低效率和高成本中解放出来 ,从而使西方国家资产阶级的政治统治进一步巩固 ,并获得了新的统治方法与手段 。就公共管理的功能目标而言 ,它包括了基本功能目标和具体功能目标两个方面 。公共管理的基本功能目标与国家的本质作用相联系 。任何一种公共管理都贯彻和体现着一种意志 。这种意志或者表现为统治集团或个人的意志 ,或者表现为上升为国家意志的广大公众的意志 。这种意志是在公共权力的作用下 ,由公共组织通过公共管理来实现的 。例如 ,公共项目对财政的分配和使用 、评估项目的划分 、绩效目标和评估标准的确定等都体现了某种意志 。公共管理的基本功能目标与保持秩序 、缓和社会矛盾冲突的政治统治密不可分 。公共组织是一个国家政治总格局的组成部分 ,它不仅要体现这个国家中国家机关的组成形式 、职能体系 、权力分割及其相互关系 ,而且还被纳入这个国家中国家与社会 、国家与公众相互关系的制度安排之中 。公共组织所进行的公共管理自然也就成为国家管理的组成部分 。执行国家意志(公共组织在执行国家意志的过程中也要做决策 ,而且所做的决策必须符合并体现国家意志 ,与执行国家意志的活动内容 、活动范围相联系)、缓和各种冲突 、建立与维护社会公共秩序是公共管理的基本功能目标 ,体现了公共管理的方向性和政治性 。公共管理作为国家管理的组成部分 ,成为一个国家解决社会和技术问题不可或缺的环节 。不仅行政国家的出现表明了这一点 ,而且在国际经济一体化 、全球化的社会历史条件下 ,也表明了公共管理的这一基本功能目标 。因为只有通过公共管理行为 ,才有可能制定出长期的 、综合性的实施计划 ,以确保政策的持续性和有效性 。现实中许多国际经济的谈判与合作也都是通过政府公共部门间的谈判与合作表现出来的 。经济全球化过程也是国际经济政治化的过程 ,全球性问题只有通过政治机构之间的合作才能解决 。凡此等等 ,都会使公共管理活动超越国界 ,从而广泛参与国家间 、政府间的联系与合作 。
公共管理的具体功能目标是公共管理基本功能目标的实现方式 ,包括提高管理效率和能力 、提高公共服务质量 、加强和改善公共责任机制 、实现公共利益等 。例如 ,在政府部分职能市场化以后 ,政府公共部门承担的责任就是确定这些公共服务供给者所提供服务的质量和价格标准 ,保证这些供给者无法利用提供公共服务的机会谋取不正当的利益 ,保障社会公平 。这都是公共性本质内涵的体现 。公共管理的具体功能目标与具体的政治体制 、经济体制和社会的意识形态相联系 , 与一定时期 、一定历史条件下社会所面临和要解决的主要问题相联系 ,与实现基本功能目标的具体方式相联系 。一句话 ,具体功能目标是与社会发展的需要相联系的 ,充分体现了公共管理在维护和进行政治统治方面的间接性质 。因此 ,政治体制 、经济体制 、社会意识形态 、社会所处的历史发展阶段和社会所要解决的主要矛盾问题不同 ,公共管理具体功能目标也不相同 ,从而导致了公共管理所采取的方法 、措施和所适用的理论也各不相同 。这样 ,在公共行政学中就会形成各种各样的公共管理方法 、措施和理论派别 。具体的政治体制 ,即国家权力结构形式 、国家机构的组成形式及各机构之间的相互关系 ,决定了国家权力的分割及其结构形式 、政府行政组织的职能 、具体组织形式及其在整个国家机构体系中所处的地位与作用 。
具体的经济环境条件 ,包括自然资源状况 、生产力和科技发展状况 、人口状况 、国民收入状况 、社会的基本生产关系结构和经济体制 , 也都会导致不同的公共管理功能目标 。就经济体制的影响而言 ,在自然经济体制下 ,经济资源的配置由习惯经验所支配 ,政府的经济功能微弱 ,主要限于全局性的农田水利 、交通 、道路建设等方面 。政府行政组织的社会服务功能也很微弱 , 负责经济 、社会事务的部门较少 。政府行政组织行使国家权力的目的主要是出自对社会的管理与控制 , 其政治功能 、社会治安功能较为突出 ;行使功能的手段比较简单 , 主要是采取行政手段进行管理 。
在计划经济体制下 , 由政府配置各类资源 , 政府行政组织对社会经济活动 ,甚至包括人们的日常生活都实行全面 、直接的指令性管理 , 设置大量的经济管理部门 。把太多的社会功能加在政府肩上 ,大大扩充了政府行政组织的职能范围 。公共管理所体现的特征表现为干预的直接而广泛性 、管理手段的单一性 、和行政命令的强制性和企业主体的附属性 。公共管理的具体目标是实行对社会高度集中的管理与控制 , 政府计划成为各生产主体 、社会组织和公众活动的边界 。指令体系成为惟一与法律等同的东西 。
