公共管理体制

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公共管理体制范文第1篇

 

从上个世纪80年代以来，随着全球性政府公共管理体制改革浪潮的兴起以及政府内部关系的调整，公共管理理论出现了从传统的研究公共管理部门的公共行政学向研究公共事务的“新公共管理学”的转变。这种转变，不仅丰富了公共管理科学研究的研究方向和视野，还促进了公共管理事务治理模式和公共管理治理理念的变革，为广大人们的公共利益的有效实现铺平了道路。本文就公共管理体制改革进行了讨论，分析了公共管理体制未来的改革方向。

 

一、公共管理体制改革主要模式

 

政府控制公共管理模式其实是我国政府为了能更好地满足计划经济体制，建立起来的一种管理模式，并将这种模式运用于公共事业领域。一直以来，公共事业管理体制都是处于政府控制的模式，这其中不仅包含了历史因素，还有一部分经济因素。主要的经济因素有：特权、辅助政府管理以及与事业单位或组织代行我国政府的职责有关。首先，政府在选择适用模式的时候，由于一些历史原因，政府部门理所应当地把自己当成公共事业的垄断者，他们认为，只有政府才能为人们提供那些公共事业上的服务，然而，这样的做法极易滋生特权主义。这些特权主义又与寻租行为有着千丝万缕的联系。同时，政府在从事公共事业管理时需要承担大部分活动经费以及全部政治风险所产生的成本，这就为政府在从事公共事业管理的同时带来了极高的风险。然而，只有政府部门在从事公共事业管理的活动中取得较高的利益，才能让政府有能力承担那些由公共事业管理带来的活动经费和活动风险。其次，政府本身的管理能力是有限的，但是这个社会需要管理的公共事业的数量却远远超出了政府的能力范围。为了能保障政府在公共事业管理的权利，政府在公共事业的各个阶层都设立行政组织，这样，不仅造成机构臃肿，还增加了政府的管理成本，造成了国家财力不支的状态。因此，由事业单位代替政府实施公共事业的管理职责，不仅能对社会起到良好的控制作用，还能有效地节约管理成本，提高行政效率。最后，在计划经济体制下，事业单位对政府部门进行直接服务，社会公众成为了事业单位服务的间接对象。事业单位的服务目的并非是为了向广大的社会公众提供更加优质、更加健全的服务，而是为了获得政府部门的财力支持。因此，事业单位的活动常常受制于政府部门的意志。由于事业单位并非政府机构，所以，事业单位在人员编制、财务支出上具有很大的弹性，或许是出于对临时安排离职或者退休人员的需要，或许是出于政治方面的考虑，或许是出于满足领导者个人需求或者满足政府部门利益，政府部门可以通过对事业单位进行整改，比如合并、成立、撤销、扩张等来达到上述目标。

 

二、公共管理体制改革发展方向

 

从大多数西方发达国家成功的管理实践来看，社会选择和政府控制是两种根本不一样的公共事业管理机制。在传统的公共事业管理体制下，政府部门对公共事业的控制是连通整个公共事业管理机制的重要力量，但政府部门的这种控制完成方式是通过组织的形式达到的，换而言之，政府将自己的权利通过社会组织延伸到整个社会的各方面，从而达到政府部门对整个社会的控制。实际上，社会上各种各样的事业单位和社会组织，大部分是人们运用公共资源获得利益的一种方式，但是，当国家成为那些社会公共资源的绝对拥有者和占有者时，那些事业单位或者社会组织就会转化成一种组织化手段，而这种组织化的手段有利于国家目标的实现。

 

社会选择和政府控制不仅是不一样的管理方式，它们的意义也完全不一样。第一，在政府控制公共事业管理体制的过程中，政府部门是公共事业管理体制的主体，但在社会选择的管理模式下，社会是公共事业管理体制的主体。政府控制比社会选择更适用于计划经济体制，而社会选择比政府控制更适用于市场经济体制。第二，从法律方面来说，政府控制承担着所有的社会责任。然而，事业单位则具有相当独立的法律地位，在法律上，事业单位属于事业法人。第三，社会选择和政府控制下的公共事业管理体制的结果也不一样。社会选择下的公共事业单位独立性高且数量多，然而，政府控制下的公共事业单位独立性较低且数量少。

 

三、结束语

 

总而言之，在对待国外的公共管理体制时，要保持“取其精华，去其糟粕”的态度，不能一味地推崇国外的公共管理体制，也不能一味地固守自己的公共管理体制。公共事业管理机制是构成我国社会管理机制的主要组成部分，公共事业管理机制和企业管理机制、国家行政管理机制及一些其他方面的管理机制是相互制约、相互影响、相互联系的。要想探索出一套适合我国发展的公共事业管理机制，必须依据我国的根本国情，这样才能确保我国公共事业管理机制的健康发展。

公共管理体制范文第2篇

    一般来说,以政府机构与公众及私人组织之间的相互作用水平为准,政府管理方式发展至今经历了信息、交互、提交和交易这四个阶段[1](见表1)。目前处于交易阶段,这一阶段政府管理方式不再是单纯的信息与公共服务提供,而是政府信息、服务的融合,公众通过政府信息平台能够更方便进入一个多机构、多服务的政府管理系统。这也是政府管理方式的一次变革,其更关注政策或战略的制定,为公众和企业提供更有效的全面在线服务媒介,而且能够借助外部的技术和人力资源来完成这些活动。这一阶段,受众能够全面与政府服务机构交互,享受全面和制定式的信息及公共服务。这是一个更加复杂和不断完善的系统,丰富的信息、交易平台及多媒介是主要的特征。交易阶段的政府管理模式的一个明显特征是政府显着的数字及多极化特征,因此,这一阶段的政府也被成为“数字政府”。数字政府包含狭义和广义的定义,美国得克萨斯州数字政府规划中将数字政府明确定义为:“各级政府与公众、企业之间借助电子通信技术开展的政府活动,包括:产品及服务的提供和购买,产生及接受(政府)指令,提供及获取信息以及完成金融交易”。[2]

    数字政府被认为是新公共管理理论革命最后的实践,成为公共部门改革公共服务的主要推动力,其对政府管理的影响更倾向于归入后新公共管理理论。 最早的数字政府可以追溯到1997年,由美国国家科学基金会发起并逐步引入。1997年,基于一份关于21世纪迈向数字政府的报告,美国国家科学基金会开始指导美国联邦政府利用Internet技术来提高公共服务透明度,由此利用现有的先进技术建立高效数字政府的理念雏形,随后发展迅猛并得到推广和应用。仅1997年,世界范围内有1915个中央级政府机构建立了相应的政府公共网站,2000-2001年,短短一年,这一数字增长到9363个,美国以拥有403家政府公共服务网站(这里,仅以数量计,不论服务质量)独霸数字政府发展鳌头,一些发展较早的国家包括法国、巴西、葡萄牙及丹麦等。Gartner将数字政府的特征概括为:“数字政府,即通过各种技术、网络及新媒体发展,推动政府机构内部及社会外部的连续转型,从而对政府提供的公共服务,参与公共事务活动的能力和管理水平进行最优化的结果”,其实质是政府管理手段和管理理念的公共化和透明化。[4]Pardo进一步概况了数字政府区别于传统政府的主要功能:(1)公众获知政府信息更加便利;(2)更加清晰地遵守一般性规则;(3)公众借助政府提供的数字平台和公共协助更有效地取得个人利益;(4)政府之间活动及政府与企业之间活动的便利和公开;(5)政府对政府的信息和服务融合;(6)公众参与公共管理活动的更广泛性。[5]数字政府将进一步带动整个社会信息技术的融合和应用,形成“数字政府———数字企业———数字公众”三位一体的“数字社会”。Fang将数字政府的交互内容概况为八种:政府—市民,市民—政府,政府—企业,企业—政府,政府—政府供职人员,政府—政府,政府—非营利组织,非营利组织—政府。数字政府的建立需要重视其中的五种关系:市民—政府,企业—政府,政府—政府,政府—非营利组织,政府—政府供职人员。[6]

    具体来看,首先,市民—政府的关系反映了公众个人对政府提供的公共信息与服务的需求,这些服务包括发放有关许可和执照,如驾驶许可,渔业许可等,不仅包括纳税人对中央政府及地方政府的税费支付,也应该囊括政府对纳税人的退税等服务。其次,企业—政府的关系主要是企业、商务活动及合作组织对政府提供服务的需求,包括营业许可,用工信息及经营选址等服务。最后,政府—政府,政府—非营利组织,政府—政府供职人员的这三种关系源于其三者相互之间及其内部机构及政府供职人员提供与完善政府服务的要求,包括政府公务活动、政府采购、政府内部资金转移及其他相关的服务。目前,数字政府的发展阶段主要存在于市民—政府,企业—政府,政府—政府这三种关系之间,尤其是前两种服务需求较大,发展较快。[7]根据上述八种关系,多极数字管理体系的运行机理可以展示为图2。如图2所示,城市数字管理系统是不同机构与组织之间相互传递信息,内外部联动的“开放式循环”,其中内部的信息双向流动包括地方政府与中央政府之间,以及这两级政府与非营利组织之间的交流,外部信息流动分支包括地方政府与公众之间,以及地方政府与企业之间的相互传递,这里,地方政府不仅承担着本级政府与公众和企业之间的信息、服务联通,更重要的是公众及企业与中央政府之间信息交换的媒介,中央政府的各种信息,需要通过地方政府的相关活动进行传递和解读,因此,地方政府在整个数字整合系统中承担着举足轻重的作用,是中央政府信息传递与反馈的主要渠道,这显示出城市管理系统的重要性,地方政府建立的城市管理系统不仅提供了公众与企业及其他组织需要的信息及服务来源,而且是贯通中央政府信息上下流动的决定性环节,通过地方政府实施的城市管理系统,中央政府的各种信息及政策才能得到顺畅的和贯彻,意味着借助于城市管理系统,地方政府成为中央政府实现其政策目标的主要执行者,也是公众及企业信息及其他服务需求的主要提供者。

    二、全国省会数字城市管理体系构建的综合比较

    根据城市管理体系运行的主要组成部分,我们选择政府门户网站开通情况、城市管理专门机构的设立、城市管理专门条例或规定颁布情况、城市管理分类规章及制度颁布实施情况以及数字网格化管理模式建立等五个方面的指标,对全国31个省会城市(包括直辖市)的数字城市管理体系进行了比较。(1)从拥有政府门户网站情况看,全国31个省会城市(包括直辖市)无一例外都建立了政府门户网站,提供有关政府政策文件、法律法规信息、重大事件、经济社会发展状态、近期工作进展、公共服务信息等一系列浏览和查询服务,并提供政府直属机构及各相关部门的链接,实现了政府信息与机构的互通互联,体现出政府信息化建设初步成功和“数字城市”打造的前期成果。(2)从颁布专门性城市管理条例情况看,除天津和长沙外,其余城市都没有出台相应的城市管理专门条例,城市管理法制体系的建立相对滞后,统领性的城市管理条例出台势在必行,其颁布实施将有助于完善城市管理法律法规体系,为未来城市管理的法制化创造必要条件。(3)从城市管理分类条例或规定实施情况看,市容环境卫生管理、市政管理和园林绿化管理规定实施情况最好,除乌鲁木齐和兰州外其他城市都有市容环境卫生管理规定,市政管理规定仅长春和乌鲁木齐没有,园林绿化管理规定没有出台实施的是石家庄和兰州。(4)从数字网格化城市管理模式建立情况看,北京、上海、天津、重庆、西安、成都和昆明都已经启动,其中重庆和成都不仅较早推行实施了数字网格化管理模式,且取得了较好的成效,在此方面已走在全国前列。

    综合来看,有两项指标没有体现的为北京、重庆、南昌、杭州、南京、合肥和广州;表现较好、仅有一个指标没有达到的城市包括上海、西安、成都、昆明和长沙;而表现最突出,所有指标都有所作为的是天津,显示了天津市近年来对城市管理工作常抓不懈、突出重点、统筹规划、强调落实获得的良好成效。通过对全国省会城市管理体系的综合比较,发现以下几个特点:(1)从管理主体上看,政府仍是城市管理活动的组织者、指挥者及承担者,目前通过营利性企业和非政府组织配合政府提供公共物品与服务的城市较少,政府管理城市的任务艰巨且过于繁杂,无法完全发挥其最重要的市场维护和监督职能,管理主体过于单一,不利于分担政府管理事务,一定程度上降低了城市管理运行效率。(2)从管理技术上看,数字网格化城市管理模式仅在几个城市得到应用,大多数城市还没有建立起科学的数字城市管理系统,一定程度上反映出目前管理技术相对滞后的现状,制约“柔性化”城市管理的转变及发展。(3)从管理手段上看,包括城市交通管理、市容环境管理、旧城区改造管理、公共服务保障、公共安全管理、综合执法等多个领域的城市管理运行系统整合仍需时日,不同城市都不同程度地存在完善与修订城市专门性管理条例、加强城市管理资源整合和配置的问题。(4)从管理目标上看,城市管理目标的法制化是保证其实现的首要因素,我国法制化的城市管理体系虽已起步,但进展较慢,目前还没有城市形成较成熟的城市管理法典,管理目标多体现为政府短期政策目标,从城市长远发展角度考虑形成的固定化城市管理目标仍是未来政府城市管理活动的努力方向。

    三、建立多极数字城市公共管理体系的政策建议

    1?建立现代城市管理三元治理结构。加快引入私营部门、第三部门等新的组织要素,建立由政府、企业、社会组成的多元化主体城市治理结构,以弥补政府失灵和市场失灵。这种三元治理结构中,政府是组织者和指挥者,其行为决定和影响其他城市管理主体的活动方式和活动效果;营利性企业和非政府组织配合政府提供城市公共物品与服务,其有利于分担政府管理事务,提高城市管理运行效率和效益;社会公众作为基础通过公开与不公开途径参与城市管理活动,推动城市管理机制内生化转变。[8]其中,政府突出其统领与指导作用,企业突出其专业与独立作用,社会突出其监督与制衡作用,完成“小政府+大社会”的改造,对于城市公共服务中的自然垄断产品,建立严厉的政府监督下的市场供给体制,对于共有资源或纯粹公共产品和服务的供给,政府作为投资主体可以通过市场交易委托给专业的建造者或经营者,提供高效高质的第三方产品或服务。[9]

公共管理体制范文第3篇

关键词：新公共服务 体育管理 体制改革

自进入新世纪以来，如何在建设服务型政府的大背景下进行我国体育管理体制的改革便成为广大体育人经常思考的问题.本文试着从服务型政府的理论源泉，即新公共服务理论入手，结合我国体育事业发展的现状，借鉴新公共服务理论中有益的成分，寻找对我国体育管理体制改革有益的启示.

1新公共服务理论基本内涵

（1）政府的职能是服务而不是掌舵。公务员日益重要的角色就是要帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，而不是试图通过控制或掌舵使社会朝着新的方向发展。（2）公共利益是目标而非副产品。公共行政官员应当积极的为公民能够通过对话清楚的表达共同的价值观念，并形成共同的利益观念提供舞台。（3）为公民服务。.新公共服务理论认为，当有些公民试图凭借其所拥有的更多资源和更高技能使自己的需求优先于别人的需求时，更应在政府中强调和突出公平和公正原则。（4）责任的多元化。公共行政官员应该受到并且也己经受到，包括公共利益宪法法律、各个层次的政府、民主规则、公民需求环境因素在内的各种制度和标准等复杂因素的综合影响，而且他们应该对这些制度和标准等复杂因素负责。（5）重视人而不只是重视生产率。作为管理对象的非政府组织或者-个人需要被善待，以及公务员本身也需要公务员管理机构的善待。在这个过程中，公民和公共雇员的公共服务动机同样可以得到承认和支持。

2当前我国的体育行政管理体制及面临的困难

目前，我国体育管理体制处于一个由政府主导型的体育管理体制向国家办、社会办相结合的体育管理体制过渡的时期。随着近年来社会主义市场经济体制逐渐完善，举国体制开始出现了某种程度的“不适应”。其表现大致可以概括为：首先，社会的进步导致出现了许多政府序列中的体育行政管理部门管不了也管不好的事物。政府由于自身能力的限制，一方面难以应对人民日益增长的对体育事业的要求，另一方面也开始难以对大众生活中层出不穷的新的体育事业进行有效管理，这样就开始产生了体育事业中的“政府失灵”现象。其次，随着体育事业的发展，国家财政的压力日益突出，无法为包括竟技体育和群众体育在内的体育事业提供充足的资金支持，从而开始寻求和逐步接受来自社会的力量介入体育事业的发展，全新的理念和飞速发展的现实不断刺激着体育事业上早己不堪重负的政府财政的神经。再次，单一的行政指令式管理，人为的割裂了体育与社会、体育与经济的联系，浓郁的计划经济和行政色彩使得体育无法按照自身规律得以发展。我国现行的体育管理体制己经落后于我国的社会经济发展，并且己经在多个方面影响到了体育事业的健康发展。

3新公共管理理论对我国体育管理体制改革的启示

首先，转变体育行政管理机构的行政角色。当今体育事业主管部门的作用在于和私营以及非盈利的体育相关组织一起，为社会所面临的问题寻求解决的办法，其角色从控制转变为议程安排，是协调相关各方坐到一起促进公共问题的解决进行磋商。这样一来，体育行政管理部门，特别是群众体育的管理部门，其角色就不是服务的直接提供者，而是调停者、裁判员或者说监督者这就避免了体育管理部门自己制定政策法规的同时又参与实际的利益活动，以及由此带来的管理部门与民争利和利益分配不均等问题.

其次，建立和完善基层体育指导部门的信息反馈机制一般来说体育事业主管部门往往关注较为长远的目标实现，而普通的公民关注的是切身利益的最大化，两者经常发生矛盾。因此，基层体育管理部门，特别是我国的群众体育管理部门应建立一个有效与公民对话的机制，为公民表达自己的利益提供舞台，形成制度化周期性的信息采集和反馈制度，以此来鼓励公民在选择体育运动形式和手段等方面形成大多数一致，而不是简单粗暴的用行政手段规定或者具体指挥基层的群众开展体育运动。

第三，强调公民体育运动的权利，体现为公民服务的意识。将原本属于体育部门主办主管的基层体育活动放归社区管理，将群众性强的体育项目以招标的形式委托给体育界内相关的非营利性机构来主办，依托社区和乡村进行体育文化建设，重视活动主办者和参与者积极性的培养.同时建立相应的激励机制，由政府财政作为支持，培训和维持此类似于社会体育指导员的队伍，及时发现基层群众的体育运动的诉求，指导基层体育运动的开展.这样，体育行政管理部门就可以从主办具体活动的栓桔中解脱出来，腾出精力和财力，做好体育运动的管理和保障工作，而将具体的体育项目交给社区和相关的非盈利性机构来组织，使得我国的体育事业特别是基层的群众体育事业，在形式多样内容丰富的同时又能得到相关部门的支持和保障，从而避免因为体育行政管理部门的疏忽而产生的基层体育事业管理真空的局面，不给一些不法分子提供可乘之机。

从《全民健身计划纲要》的顺利实施，到我国运动员在雅典奥运会上的骄人战绩，都在说明我国现行的体育管理模式依然有它合理的一面，能够找到其现实的需要.因此我们应该肯定现行体制存在的意义和价值，更应对未来的改革发展充满信心.从某种意义上讲，我们目前面临的种种困难，正是变革的信号，是进步的一种表征，是新的种种现实正面冲击原有体制时产生的一种冲突的表征.我们将用各种新的技术和知识，在新的社会实践给子我们的机遇中，去做也许在过去都无法梦想的事情，要用积极的行动去寻求真正适合我国国情的体育管理体制。

参考文献：

[1]罗伯特・B.登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].上海：上海译文出版社，1996.

[2]梁晓龙.当代中国体育若干基本理论问题[M].北京：人民体育出版社，2003.

公共管理体制范文第4篇

政府垄断公共服务是长期以来的一个惯例，作为其根据的传统公共行政理论认为，所有的具有非排他性和非竞争性的公共产品和公共服务，都应该由政府提供。这一理论的明显缺陷，是把政府和市场、公平和效率、公共服务和私人服务截然对立起来。受其影响，无论是计划经济国家，还是市场经济国家，无论是资本主义国家，还是社会主义国家，无论是发达国家，还是发展中国家，在相当长的时期内，普遍把公共服务看成是政府的专利，独家包揽，其结果是政府的财政负担愈来愈沉重，承担的公共事务越来越庞杂。20 世纪70 年代以来，伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临，以信息控制、集权和技术治国为基础的政府行政体制愈来愈不能适应迅速变化的社会和经济生活，成本高、效率差、质量低几乎成为世界范围内各个国家公共服务患的通病。为治疗世界各国普遍存在的“巨型政府”病，从根本上改变公共服务所面临的困境，新的公共管理理论应运而生，如公共选择理论、治理理论和政府再造理论等。

公共选择理论是美国当代著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者布坎南等人创立的一种新公共经济理论，其宗旨是要把市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为纳入同一分析的轨道，即经济人模式，从而修正传统经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷。公共选择理论认为政府组织并不像人们以前所认为的那样是充满公益心的，相反他们和常人一样，都是个人效用最大化的理性经济人，追逐自己的私利。在缺乏控制政府成本的条件下, 政府组织拼命扩大预算，把追求个人利益和机构利益置于公众利益之前，导致政府失败的产生，如公共政策失效、公共物品供给的低效率、内部性与政府扩张、以及寻租和腐败。公共物品和公共服务供给的低效率表现为以下几个方面：首先，政府提供公共物品，割裂了生产者与消费者之间的联系，从而造成对公共物品估价和评价的困难；其次，由于政府部门垄断了公共物品的供给，公共物品的提供缺乏优胜劣汰的竞争机制，致使政府运作低效率；再次，由于官僚机构提供公共物品所追求的并非经济利益，政府机构及官员缺乏追求利润的动机；最后，对政府机构及公务人员的监督机制存在缺陷，致使公共物品的提供既无市场的调节，也无制度的有效制约。为弥补现行体制的缺陷，公共选择理论主张打破政府的垄断地位，将政府的一些职能释放给市场和社会，建立公私之间的竞争，通过外部的政府与市场关系的重组来改革政府。政府将其不应该做的和做不好的事交给市场来完成，公共服务市场化是解决公共物品提供低效率的较佳途径。公共服务市场化有三重含义：一是将决策和执行分开，即政府更多的是“掌舵”(决策) ,而不是“划桨”(执行) ；二是公共服务的供给者多元并存，打破垄断,竞争发展；三是公共服务的消费者有在多元的供给者之间选择的权力和用以选择的资源，在公共物品的提供中引入市场竞争机制，给公众以个人选择的机会。在实践中可引进三类竞争机制，即公对私的竞争，让公营组织和私营组织都来提供公共服务，从而促使其竞争；私对私的竞争，企业彼此竞争，以提供一些公共服务；公对公的竞争，政府促使自己内部组织之间进行竞争，以达到良好的服务效果。

20 世纪90 年代以来兴起的治理理论有机融合了各种竞争性理论，成为了西方学术界指导公共管理实践的一种新理念。一种较为权威性的定义认为，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。在此理论指导下，西方各国近年来正在掀起一场以公共服务市场化、地方政府分权化和执行机构自主化为特征的行政改革浪潮，其中最核心的主题就是公共服务市场化。所谓政府公共服务市场化，就是要在公共服务中引入市场机制，用市场机制来改革政府的公共服务，以降低公共服务成本，提高公共服务的质量和效率。治理理论为实现政府公共服务市场化提供的理论依据和理论指导主要体现在以下六个方面：

（一）政府的职责是掌舵而非划桨：“掌舵”是政府的主要职责，即政府做出关于公共服务的决策和制度创新活动；“划桨”是指政府的一些执行活动，提供公共服务就是政府的“划桨”功能。政府能力的有限性决定了它只能量力而行，有所为有所不为。经济学上著名的“科斯的灯塔”告诉我们，公共灯塔制度（政府提供的一种公共服务）造成了资源浪费和低效率。政府可以从直接经营竞争性物品和生产供给服务中逐渐退出，让市场去生产与供给竞争性的物品和服务。政府不是代替私人经营，而是提供制度，对制度的实施予以监督，保证质量和效率。

（二）政府治理主体的多元化：治理主体意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者，政府必须依靠与民众、企业、非营利性组织共同治理和共同管理。治理主体的多元化使得公共服务提供主体相应的多元化成为可能，而只有多元化的公共服务提供者共同工作，才能提供满足公众需要“无缝隙的服务”。

（三）政府公共服务以顾客为导向：政府要实现良好治理，以“顾客”为导向是一个重要的前提。应打破传统公共行政模式下的政府与社会之间的关系传统，政府不再是凌驾于社会之上的封闭的官僚机构，而是以公民的需求为导向并具有较高服务效率的施政机构，善于倾听作为“顾客”的公民的意见，建立明确的服务标准，向公民做出承诺并赋予“顾客”选择“卖主”的权利，以实现改善公共服务质量的目的。

（四）把竞争机制引入政府的公共服务：治理理论的一个重要内容就是将市场的激励机制、竞争机制和私人部门的管理方法与手段引入到政府的公共服务中，建立一个竞争性政府。管理是一种纯手段性的活动，具有共通性，公共部门可以借鉴私营部门成功的管理方法和手段，降低成本，节省资源，提高公共服务的质量和效率，如打破政府部门的垄断，通过“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等方式将公共服务承包出去，实行全面质量管理和目标管理，对公共机构和人员进行量化绩效评定，与工作人员签订短期就业合同，重视对员工的激励等。

（五）对政府公共服务产出结果的高度重视：效果指公共服务符合政策目标的程度，通常以产出与结果之间的关系加以衡量。传统公共行政注重的往往是投入而不是结果，而新公共管理理论认为，政府应该更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率、效果和质量。因此，政府管理的资源配置应与管理人员的业绩和效果联系起来，对政府公共服务实现的目标和结果进行系统的绩效评估，按照绩效评估的结果来有效配置资源。

（六）政府公共服务市场化是“有限市场化”：由于市场自身存在缺陷，单纯的市场不可能实现社会资源的最佳配置，而仅仅依靠政府手段同样无法达到资源配置的最优化，这就需要在市场或政府之间做出一定选择，对政府提供的公共服务进行分类，推行不同程度和形式的市场化措施。

概括而言，新公共管理理论的最大贡献是把市场理念引入公共服务领域，打破了政府垄断公共服务的神话。新理论将公共产品区分为两大类,一类是核心公共产品，只能由政府提供和生产，如国防、外交、国家机关管理、警察、国家安全和社会保障等；另一类是混合公共产品，私人部门与非政府组织也可以参与提供，如基础设施、市政公用设施、交通能源、公共服务事业等等。新理论认为，政府应该在公共服务领域借鉴私营部门的管理方法和管理手段，大胆引入市场竞争机制，走市场化之路，依靠公共部门和私营部门的通力合作，鼓励和支持非政府、非赢利组织积极参与，形成政府、非政府和非赢利组织和私营部门三足鼎立的局面，提高公共服务的水平，降低成本，满足公众对公共服务的需求。

二、几点启示

长期以来，我国政府基本上集中了所有的公共资源，对社会事业实行大包大揽的管理形式。随着生存环境的变迁，这种公共服务提供方式呈现出越来越多的弊端，不仅导致政府机构庞杂，政府负担沉重，造成服务成本日益提高，服务质量日趋下降的后果，难以满足人民群众日益增长的接受高质量社会事业服务的需求。公共服务和社会事业管理体制改革迫在眉睫。尽管我们不可能全盘照搬国外公共服务市场化的具体做法，但其经验对我国当前社会事业管理体制的改革是有一定启发和借鉴意义的。

（一）重视理论创新和制度创新，设立改革专职机构

从国外公共服务市场化改革的经验来看，理论创新和制度创新是改革成功必要的前提条件。多年来，我国社会事业一直政府直接经营管理。改革开放以来，社会事业领域改革的步伐远远落后于经济领域，教育卫生成为当前群众最不满意的少数部门之一。但就体制改革的方向和措施而言，理论和政策领域还存在许多和空白。这就要求学术界和决策部门从以人为本的科学发展观和执政为民的执政理念出发，大胆解放思想，借鉴国外公共服务市场化的经验，结合我国的具体国情，尽快提出社会事业改革的指导性的理论依据和决策思路，将社会事业体制改革引向深入。社会事业体制改革是一项系统工程，涉及多个职能部门。实践证明，由具体职能部门自行改革，各自为战，收效甚微。有必要在各级政府中设立专职机构，统一领导和协调社会事业体制改革，或由政府综合部门即发展和改革委员会直接负责，制定并监督落实社会事业体制改革的政策措施。

（二）积极探索符合国情的实践形式，实行多元化分类管理

国外经验证明，公共服务市场化改革应因地制宜，采取多种形式，追求经济效益和社会效益最佳平衡。因此，一部分地区或部门侧重公共服务的合同外包，一部分地区或部门侧重公私合作，一部分地区或部门侧重改善公营机构内部管理，提高工作效率和服务水平，不搞一刀切。公共服务市场化需要一系列的条件作支撑，除了经济和效率，政府还需要考虑其它众多的因素，并非所有的公共服务都能成为市场化的对象。

我国现阶段社会事业发展的总体水平不高，资源有限，在体制改革的过程中，应坚持“政府主导，公平效率兼顾，有所为有所不为”的原则，以分类管理为主线，将社会事业领域划分为纯公益性、混合性和经营性三种类型，明确界定和划分政府和市场的职责。在保证政府发展社会事业投资持续增长的条件下，充分发挥市场配置资源的基础作用，通过市场化和多元化，扩大优质社会事业资源供给，达到经济效益和社会效益双赢的目标。

（三）做好可行性论证、监督和评估工作，以点带面，逐步落实

国外经验证明，一项公共服务市场化改革措施的实施，在节省政府直接资金的同时，也对政府在谈判技巧、监管能力、评估水平等方面提出了更高的要求。必须做好前期可行性论证、中期的监督跟踪和后期的总结评估工作，才能保证达到预期的效果，并为后续工作打好基础。

公共管理体制范文第5篇

关键词：公共图书馆服务体系 治理主体 设置主体 建设主体 管理主体 理事会

中图分类号： G258.2 文献标识码： A 文章编号： 1003-6938（2012）02－0037-06

Research on the Governance Bodies Setting of Public Library Service System in China

Abstract Library's setting body is the government which takes the most important responsibilities to set up and manage public library, and provide public library services. Types of setting bodies can be divided into independent and union one. Construction body is the government which is responsible for the provision of public library services and funds. Types of construction bodies can be divided into independent and union one. Types of union construction bodies can be divided into main, supportive and participate one. Reasonable setting of public library council improves corporate governance of public library. There are six types of public library service system, such as: pure central-branch library, close central-branch library, semi-close central-branch library, loose central-branch library, close

alliance, loose alliance.

Keywords public library service system； governance body； setting body； construction body； management body； council

我国公共图书馆管理体制的改革方向从管理模式转向治理模式，一些公共图书馆如深圳图书馆已开始建设和完善法人治理结构的试点工作。我国公共图书馆服务体系建设也应采用治理模式，这涉及国家、政府宏观方面的政策、法律及政府的出资人角色等，也涉及服务体系内部的治理结构，其中公共图书馆服务体系治理主体的合理设置是关键。

1 政府在公共图书馆服务体系建设的角色

我国公共图书馆的改革方向是“政事分开，管办分离”，实现政府在国家权力人与所有者代表两个方面职能的分离：一、政府具公共管理职能，是公共图书馆的宏观管理者；二、政府具有举办公共图书馆的职责，作为公共图书馆的出资人或所有者代表，行使公共图书馆所有权，是公共图书馆的设置主体和建设主体，其原有的管理主体角色由公共图书馆理事会代替。

2 公共图书馆服务体系的治理主体

治理主体是公共图书馆服务体系建设的参与者，包括所有者、设置主体、建设主体、管理主体和实施主体等。

2.1 所有者

我国公共图书馆国有资产的所有权归国家统一所有，国家所有即全民所有，具体由国务院及各级政府代行所有权；各公共图书馆对馆内国有资产有占有权、使用权，处置资产需要审批，公共图书馆的所有者是全民。一般情况下，所有权只为所有者所拥有和行使，但全民无法直接履行公共图书馆所有权的职责，国有资产的所有权需要委托给政府代为行使，政府是公共图书馆的所有者代表。我国各级政府目前实际控制公共图书馆的所有权，是公共图书馆的实际控制人，所以，我国各级政府常常被认为是公共图书馆的所有者［1］。不管各级政府是公共图书馆的所有者还是所有者代表，各级政府覆行公共图书馆出资人职责并行使公共图书馆所有权的角色不会发生改变，这是合理设置公共图书馆服务体系治理主体的基础。

2.2 设置主体

设置主体是负有设置（举办）公共图书馆的各级政府，负责为某一区域提供覆盖全区域的、普遍均等的公共图书馆服务。

2.2.1 设置主体的作用

（1）设置主体负有设立、建设公共图书馆并提供公共图书馆服务（指覆盖全区域、普遍均等的服务，下同）的主要责任。政府负有设置（举办）公共图书馆的责任，是公共图书馆的出资人和设置主体，对已设置的公共图书馆行使所有权、提供所需的建设经费和负责管理，担负为所在区域提供公共图书馆服务的主要责任。

（2）设置主体是行使公共图书馆所有权的主体。公共图书馆治理是基于所有权关系上的管辖和控制［2］。公共图书馆决策权力和内部治理的权力来源于公共图书馆的所有权，需要行使公共图书馆所有权的主体的授权。治理结构中需有行使公共图书馆所有权的主体。某一个公共图书馆或某一个服务体系治理单元可能存在多种建设主体类型，如在联合建设主体中可能存在设置主体充当的主要建设主体、中央省级等上级政府充当的支持性建设主体、下级政府充当的参与性建设主体。但在我国现有的行政管理体制、“分灶吃饭”的财政体制及事业单位国有资产实行政府分级监管的管理体制下，支持性建设主体和参与性建设主体不适合作为行使公共图书馆所有权的主体。设置主体作为行使公共图书馆所有权的主体，体现了哪级政府设置了公共图书馆就行使该公共图书馆的所有权和管理权，符合我国现有的法律及行政、财政体制。

（3）设置主体的单一或多元作为区分纯粹型总分馆制与其它服务体系类型的依据。治理单元内部设置主体多级多元，公共图书馆所有权相应分散，不利于我国公共图书馆的集中管理和总分馆体系建设。如果一个治理单元由同一个设置主体设置，则整个治理单元的所有权归由该设置主体行使，实现治理单元所有权的同一，这是我国目前进行纯粹型总分馆制建设的可行模式，与我国“分灶吃饭”的财政体制相适应。但由于我国现行的行政体制和财政体制的限制，有些治理单元在所有权和设置主体层面难以实现同一，形成治理单元多级多元的联合设置主体，这样，治理单元便成为其它服务体系类型。

2.2.2 设置主体的类型

设置主体分为单级独立设置主体和联合设置主体。单级独立设置主体是指在一个治理单元内只有一个设置主体负责提供公共图书馆服务，一般为治理单元内最高级别的政府，如纯粹型总分馆制中省/市/县政府分别是总分馆服务体系唯一的设置主体。联合设置主体是指由两个或两个以上的政府共同成为某一治理单元的设置主体，实现能力整合，在某一治理单元内联合提供公共图书馆服务。在省/市/县为一个治理单元内部，下级政府有足够的财政支持能力设立和建设公共图书馆，参与总分馆体系建设时不愿意放弃该分馆的所有权或在未设立公共图书馆的情况下，参与总分馆体系建设时有能力并愿意承担所在辖区分馆的设置主体责任。在这种情况下，统一总馆、分馆的所有权没有必要。在目前分级财政管理体制下，这种情况相当普遍。一个治理单元内存在多级多元的设置主体，总馆、分馆、承办馆、成员馆各有自身的设置主体，如紧密型、半紧密型、松散型总分馆制和联盟模式都是这种情况。其中总馆、承办馆的设置主体在治理单元内起核心作用，称为核心设置主体，其它的设置主体称为非核心设置主体，核心设置主体具有较强的经费支持能力并承担更多的责任。这种多级多元的联合设置主体存在于治理单元内部，因为只在治理单元内部存在所有权控制的问题。如对于一个覆盖地级市城区的公共图书馆治理单元来说，设置主体仅限于市级、区级政府，中央、省级政府虽然可以成为支持性建设主体，但不会行使所有权，乡镇、街道办政府如没有承担设置主体的能力则不能成为设置主体。

2.2.3 设置主体设置的考虑因素

（1）政府的财政支持能力。经费是困扰公共图书馆发展的难题，设置主体必须具有相应的经费支持能力。目前我国的乡镇、街道办政府普遍缺少作为设置主体的能力。

（2）设置主体能力的整合。把不同行政级别的设置主体整合起来，联合为某一区域提供公共图书馆服务。

（3）治理单元的情况。治理单元是指能有效共享公共图书馆服务的所辖区域。治理单元可以分为独立的治理单元和多级的治理单元。独立的治理单元基本不与外界有效共享公共图书馆服务。多级的治理单元内部含两级或两级以上的治理单元。我国整个县、地级市的市区、大城市的区适合为最基层的治理单元，可用适当的模式作为成员参加上一级的治理单元。如县级的治理单元可用松散型总分馆制/联盟模式参与地级市的治理单元，地级市的治理单元可用松散型联盟模式参加省级的治理单元。当然，大城市中心城区也可以建设一个单级的治理单元。某一设置主体在不同级别治理单元的作用不同，如县政府在县级治理单元起核心作中，而在地级市治理单元起非核心作用。

（4）服务体系的类型。一个治理单元确定采用某一服务体系类型，则确定了设置主体所采用的设置主体类型。如纯粹型总分馆制由治理单元内最高级别的政府为单级独立设置主体，而其它服务体系类型的治理单元由区域内政府组成联合设置主体。

2.3 建设主体

建设主体是负责公共图书馆建设所需经费的政府。对提供公共图书馆服务负有责任的政府，都可以成为公共图书馆的建设主体。设置主体当然也是建设主体。我国各级政府包括中央、省级政府和其它各级地方政府都负有为所在辖区提供公共图书馆服务的责任，只不过不同级别的政府承担建设主体责任的具体方式有所不同。某一级政府能否成为某一个治理单元的建设主体应取决于该级政府是否具有提供公共图书馆服务的实际能力。

2.3.1 建设主体的类型

建设主体可分为单级独立建设主体和联合建设主体［3］。单级独立建设主体在一个治理单元内由一个政府独立负责提供公共图书馆服务所需的经费，它也是单级独立设置主体，即在一个治理单元内只有一个设置主体、一个建设主体。联合建设主体是指在一个治理单元内由两个或两个以上的政府共同成为建设主体。联合建设主体包括主要建设主体、支持性建设主体和参与性建设主体。主要建设主体是公共图书馆建设的主要责任者和主要投入者。设置主体在由联合建设主体组成的治理单元内是主要建设主体，承担所设立的公共图书馆建设的主要责任、大部分经费投入、日常管理成本和管理责任。一个存在联合设置主体的治理单元存在多层级的设置主体，也相应存在多层级的主要建设主体。除设置主体作为主要建设主体负有建设公共图书馆的主要责任外，上级政府或下级政府都负有在某一区域提供公共图书馆服务的责任。中央、省级等上级政府给予某一治理单元或其内部某一公共图书馆一定的经费补贴，从而成为支持性建设主体。相对设置主体来说中央政府、省级政府负有支持性责任，所以在设置主体的经费支持能力欠缺时，中央、省级等上级政府应该且有必要承担支持性建设主体的责任。下级政府付出经费“购买”主要建设主体为所在区域提供的公共图书馆服务而成为参与性建设主体。支持性建设主体和参与性建设主体不是治理单元的设置主体，不行使所有权。尽管有些基层政府自身无力成为设置主体和主要建设主体，但它毕竟也有为所在辖区提供公共图书馆服务的责任，虽然这种责任相对设置主体的主要责任来说是次要责任。所以我们应该把这种有经费支持能力的基层政府纳入建设主体的范畴。如县政府作为该区域纯粹型总分馆制的单级独立设置主体和主要建设主体，负有在该区域提供公共图书馆服务的主要责任，而县政府的上级政府即地级市政府、省级政府、中央政府及下级政府负有在该区域提供公共图书馆服务的次要责任，上级政府负有支持性责任，下级政府负有参与性责任。

2.3.2 设置主体与建设主体的关系模式

设置主体一定是建设主体，而建设主体不一定是设置主体。一个治理单元的设置主体与建设主体的关系按设置主体分存在以下两种情况：

其一单级独立设置主体。存在于纯粹型总分馆制的治理单元。其模式包括：（1）单级独立设置主体是单级独立建设主体，两者是同一个政府；（2）单级独立设置主体+联合建设主体，单级独立设置主体是主要建设主体，其中联合建设主体的模式包括：①主要建设主体+支持性建设主体；②主要建设主体+参与性建设主体；③主要建设主体+支持性建设主体+参与性建设主体。

其二联合设置主体。一个治理单元的各个设置主体是主要建设主体，最高层的核心设置主体是服务体系的核心主要建设主体。核心主要建设主体不仅要负责总馆或承办馆的建设任务，还主要负责治理单元的建设任务。其它设置主体是各自设立的公共图书馆或所在区域公共图书馆服务的主要建设主体。其模式为：联合设置主体+联合建设主体，其中联合建设主体的模式包括：①核心主要建设主体+主要建设主体；②核心主要建设主体+主要建设主体+支持性建设主体；③核心主要建设主体+主要建设主体+参与性建设主体；④核心主要建设主体+主要建设主体+支持性建设主体+参与性建设主体。

2.3.3 建设主体设置的原则

我国地域辽阔，地区间经济发展极不平衡，现有的公共图书馆建设基础差异悬殊，我国公共图书馆服务体系建设和设置主体、建设主体的设置没有固定的模式，可依各地人均GDP水平差异因地制宜地选择服务体系的类型及设置主体、建设主体的设置模式［4］。

2.4 管理主体

公共图书馆的管理主体是行使公共图书馆决策权力的管理机构，决策权力由代行公共图书馆所有权的设置主体行使或授予其它机构行使。治理模式下，政府不再直接行使公共图书馆决策权力，丧失了作为公共图书馆管理主体的资格。政府作为公共图书馆的出资人、所有者代表和设置主体，必须选择新的管理者即管理主体来完成公共图书馆的管理重任，实现所有权和管理经营权的分离。公共图书馆要组建具有决策权力的管理机构：（1）个体公共图书馆以法人治理结构中的决策型理事会作为自身的管理主体；（2）公共图书馆服务体系组建服务体系的决策型理事会作为服务体系及其成员的管理主体［5］。政府虽不再是管理主体，但通过派代表进入公共图书馆服务体系/公共图书馆的决策型理事会，主导决策，政府的出资人权益得到充分保证，同时通过决策型理事会能实现公共图书馆的分权制衡、多元民主参与和科学决策。公共图书馆的管理主体可以是设于个体公共图书馆内部的决策型理事会，也可以是设于公共图书馆外部的服务体系决策型理事会。

2.5 实施主体

实施主体是指治理单元内各个公共图书馆。这些公共图书馆在治理单元内有不同的角色，是总馆还是分馆，是承办馆还是成员馆，他们的责任、权力和义务与他们所在的服务体系类型相适应。

3 各类型服务体系的治理主体设置

我国公共图书馆服务体系可分为六种类型：纯粹型总分馆制、紧密型总分馆制、半紧密型总分馆制、松散型总分馆制、紧密型联盟模式和松散型联盟模式［6］。各类型服务体系的治理主体设置存在差异。

3.1 纯粹型总分馆制的治理主体设置

纯粹型总分馆制是由同一个设置主体设置、同一个管理机构管理的图书馆群［7］。纯粹型总分馆体系的所有权归属同一个设置主体，决策权力来自同一个设置主体，

（1）设置主体。纯粹型总分馆制的设置主体为单级独立设置主体。适合作为纯粹型总分馆制的区域有整个县、地级市的市区、大城市的区，省/市/县政府是单级独立设置主体。分馆的所有权可通过划拨等形式上移给总馆的设置主体，即实现分馆的设置主体上移。

（2）建设主体。单级独立设置主体可以作为治理单元的单级独立建设主体，也可作为主要建设主体与其它级别的政府组成联合建设主体，中央、省级、地级市等上级政府可以成为治理单元的支持性建设主体，在经济落后的县级治理单元特别需要上级政府的经费支持，区级治理单元也可能需要市政府的补充经费；下级政府可成为参与性建设主体。联合建设主体的设置应因地制宜，是否需要组成联合建设主体需视单级独立设置主体的财政支持能力而定，多数县级政府作为单级独立建设主体的财政能力是不足的，需要中央、省级等上级政府的财政支持。

（3）管理主体、实施主体和治理结构。设置主体设立服务体系决策型理事会，作为整个服务体系、总馆、分馆的管理主体，治理结构：设置主体—理事会—总馆—分馆。设置主体下放决策权力给决策型理事会，实现所有权与管理权的分离；再由理事会授予总馆对整个总分馆体系的管理执行权，实现理事会决策权与总馆管理执行权的分离。

3.2 紧密型总分馆制的治理主体设置

紧密型总分馆体系存在多级多元的设置主体和建设主体，总馆、分馆原有的所有权关系不变，总馆、分馆的所有权分别归各自的设置主体。

（1）设置主体。紧密型总分馆制的设置主体为联合设置主体，总馆、分馆各有自身的设置主体。省/市/县也适合建设紧密型总分馆制，省/市/县政府作为核心设置主体与下级政府组成联合设置主体。

（2）建设主体。设置主体是各自设立的公共图书馆的主要建设主体。从整个总分馆体系看，形成了总馆主要建设主体+分馆主要建设主体的联合建设主体模式。其中总馆的设置主体在总分馆体系承担更大的责任，为核心主要建设主体。在经费不足的治理单元内，中央、省级等上级政府也可作为支持性建设主体对治理单元或其内部任一个公共图书馆提供经费支持。本模式不存在参与性建设主体。

（3）管理主体、实施主体和治理结构。紧密型总分馆体系要求总馆、分馆的管理权力集中统一，总分馆体系决策型理事会有必要拥有总馆和分馆全部的决策权力。联合设置主体设立服务体系决策型理事会，作为整个服务体系、总馆、分馆唯一的管理主体，治理结构：总馆设置主体、分馆设置主体—理事会—总馆—分馆。总馆设置主体、分馆设置主体下放决策权力给总分馆体系决策型理事会，实现所有权与管理权的分离，再由理事会授予总馆对整个总分馆体系的管理执行权，实现理事会决策权与总馆管理执行权的分离。

3.3半紧密型、松散型总分馆制的治理主体设置

半紧密型、松散型总分馆制存在多级多元的设置主体、建设主体和管理主体，总馆、分馆原有的所有权关系不变，总馆、分馆的所有权分别归各自的设置主体。

（1）设置主体。总馆、分馆有各自的设置主体。可采用半紧密型总分馆制的有省/市/县（市）区域范围，省/市/县政府作为核心设置主体与下级政府组成联合设置主体。大城市的市馆和区（县）馆之间可采用半紧密型/松散型总分馆制。大城市的中心城区可建设一个治理单元，市馆与区馆采用半紧密型/松散型总分馆制，区的范围可采用纯粹型/紧密型/半紧密型总分馆制，市政府作为核心设置主体与区政府及下级政府组成联合设置主体。大城市的市馆与县馆可建设二级的治理单元，县级的治理单元可采用纯粹型/紧密型/半紧密型总分馆制，作为成员参与市中心城区的市级治理单元，市级治理单元既包括中心城区的成员，也包括县级的治理单元，从而形成二级治理单元。地级市馆和县馆之间可采用松散型总分馆制，形成市级治理单元和县级治理单元，市级治理单元既包括城区的成员也包括县级治理单元的二级治理单元，市政府作为核心设置主体与县政府组成联合设置主体。

（2）建设主体。设置主体是各自设立的公共图书馆的主要建设主体。从整个总分馆体系看，形成了总馆的主要建设主体+分馆的主要建设主体的联合建设主体模式。总馆的设置主体应成为总分馆体系的核心主要建设主体，在总分馆体系建设中承担更大的责任。在经费不足的治理单元内，中央、省级等上级政府可作为支持性建设主体对治理单元或其内部任一个公共图书馆提供经费支持。这两种模式不存在参与性建设主体。

（3）管理主体、实施主体和治理结构。设置主体的决策权力分为两部分：①总馆、分馆的设置主体把总馆、分馆的业务/服务的决策权力交给总分馆体系决策协调型理事会。总分馆体系的治理结构：总馆设置主体、分馆设置主体—理事会—总馆—分馆。决策协调型理事会是这个总分馆体系的管理主体，也是总馆、分馆的管理主体。总馆和分馆的设置主体下放业务/服务的决策权力给总分馆体系决策协调型理事会，再由理事会授予总馆对整个总分馆体系的业务/服务管理执行权，理事会行使业务/服务决策权力，总馆馆长行使业务/服务管理执行权，实现业务/服务决策权与管理执行权的分离；②总馆、分馆的设置主体保留除业务/服务外剩余的决策权力。总馆内部设立的法人治理结构：总馆设置主体—事理会—总馆，总馆理事会也是总馆的管理主体；分馆内部设立的法人治理结构：分馆设置主体—事理会—分馆，分馆理事会也是分馆的管理主体。总馆和分馆的设置主体下放除业务/服务外的决策权力给总馆、分馆的决策型理事会，再由理事会授予总馆、分馆除业务/服务外的管理执行权，理事会行使除业务/服务外的决策权力，总馆馆长行使除业务/服务外的管理执行权，实现除业务/服务外的决策权力与管理执行权的分离。综合两种情况，总馆馆长拥有总馆全部和分馆业务/服务的管理执行权。

3.4 紧密型、松散型联盟模式的治理主体设置

紧密型、松散型联盟模式存在多级多元的设置主体、建设主体和管理主体。承办馆、成员馆原有的所有权关系不变，承办馆、成员馆的所有权分别归各自的设置主体。

（1）设置主体。承办馆、成员馆有各自的设置主体。大城市的市馆和区（县）馆，副省级城市、地级市的市馆与县（市）馆之间可采用紧密型联盟模式/松散型联盟模式，市政府和区/县级政府组成联合设置主体。省、地级市、县（市）三级治理单元因地域覆盖面大可采用松散型联盟模式，省、市级治理单元内部的政府组成联合设置主体，治理单元内最高级别的政府为核心设置主体。如地级市政府是市级治理单元的核心设置主体，也是省级治理单元的设置主体。

（2）建设主体。设置主体是各自设立的公共图书馆的主要建设主体。从整个联盟模式服务体系看，形成了承办馆的主要建设主体+成员馆的主要建设主体的联合建设主体模式。承办馆的设置主体应成为治理单元的核心主要建设主体，在服务体系建设中承担更大的责任。在经费不足的治理单元内，中央、省级等上级政府可作为支持性建设主体对治理单元或其内部任一个公共图书馆提供经费支持。这两种模式不存在参与性建设主体。

（3）管理主体、实施主体和治理结构。服务体系协调型理事会没有决策权力，承办馆/成员馆的设置主体全部的决策权力作用于承办馆/成员馆。服务体系治理结构：承办馆设置主体、成员馆设置主体—理事会—承办馆、成员馆，这个协调型理事会不是服务体系及其成员的管理主体，联盟模式的服务体系没有管理主体。各馆法人治理结构：承办馆设置主体—理事会—承办馆；成员馆设置主体—理事会—成员馆。承办馆、成员馆的设置主体把全部的决策权力授予本馆的决策型理事会，再由理事会授予承办馆/成员馆馆长对本馆的管理执行权，理事会行使决策权力，馆长行使管理执行权，决策型理事会是各馆的管理主体。

4 结语

全民是公共图书馆的所有者，各级政府作为所有者代表行使公共图书馆的所有权。合理设置公共图书馆的设置主体，明确服务体系设置的责任、提供公共图书馆服务的主要责任和管理责任，设置主体代行公共图书馆的所有权。合理设置建设主体，明确各级政府经费投入的责任；明确主要建设主体设置，保障大部分经费的投入；合理设置支持性建设主体，保障补充经费的投入；合理设置参与性建设主体，明确下级政府购买公共图书馆服务的责任。设立公共图书馆理事会，完善法人治理结构，明确设置主体授予理事会决策权力，实现公共图书馆所有权和管理经营权的分离，理事会把管理执行权授予公共图书馆管理层，实现决策权力与管理执行权的分离。

参考文献：

［1］肖容梅.公共图书馆管理体制研究［J］.中国图书馆学报，2010，36（3）：4-11.

［2］黄颖，徐引篪.图书馆治理：概念及其含义［J］.中国图书馆学报，2004，30（1）：24-26.

［3］蒋永福，刘春艳.公共图书馆建设主体：概念、类型与设置原则［J］.图书馆建设，2010，（11）：2-5.

［4］蒋永福，张世颖.我国公共图书馆建设主体设置及总分馆服务体系构建方案研究——“4-4模式”构想［J］.国家图书馆学刊，2010，（4）：26-30.

［5］李明生.我国公共图书馆服务体系及其成员的理事会设置研究［J］.图书馆建设，2011，（2）：75-78，83.

［6］李明生.我国公共图书馆服务体系紧密度研究［J］.图书情报工作，2010，54（11）：27-30，61.