公共管理的逻辑起点
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公共管理的逻辑起点范文第1篇
【关键词】信息网络运维管理系统 供电企业 建设 应用 现状 解决措施
一、信息网络运维管理系统在供电企业中的建设及应用现状
信息网络运维管理系统已经逐渐在全国的电力行业中被运用，起着越来越大的作用，但是在信息网络系统覆盖所有的供电企业的期间，也出现了一些难以解决的问题，需要我们的控制和改变，由此才能更好的实现电力运维管理的正常进行，实现信息网络和供电企业设施的有效结合，促进电力企业的长远、有效发展。具体而言，目前存在的问题主要表现在：
（一）信息网络运维管理系统在电力企业的下层机构运行的效果较差
信息企业的信息网络化需要有先进的信息技术作保障，只有有了先进的信息网络技术，才能保证运维管理系统的有效进行，只是目前虽然实现了信息网络技术在电力企业的有效覆盖，但是就总体情况而言，先进的、核心的信息技术都集中在了电力行业的高层，集中在了省级、市级而在很多乡村和县城地区则没有很好的应用，这对于占据着大多数电力使用居民的经济较为落后的农村地区的发展是不利的，不能很好的实现信息网络的有效的运维管理。此外，很多管理工作人员也缺少专业知识，不能进行有效的管理和操作，这也是一个很突出的问题。
（二）没有建立健全的信息网络运维管理系统
虽说信息网络已经实现了全国电力系统的全覆盖，实现了基本的覆盖和运用，但是就实际情况来看，仍然存在着很多弊端，目前为止，还没有在电力行业中建立健全的信息网络管理系统，，比如，在基层，很多工作人员在遇到问题时，由于自身的知识水平和技术的局限，很难得知自己遇到的是技术性的还是非技术性的问题，由此，便会产生问题方向不明确的事 情，由此便不知道该向哪个部门汇报问题，导致了问题的拖延。
（三）信息技术和信息系统的网络运维管理产生分离
信息技术和信息网络的运维管理本来是应该有效的结合在一起的，而后才能被很好的应用于电力行业当中，实现电力行业的有效、快速发展， 只是现如今很多电力部门只是单纯的运用信息技术，而对信息系统的网络运维管理则简单的理解为平常的管理模式，将信息技术和运维管理系统强硬的分开来，造成电力技术人员在产生问题时不能很好的进行管理协调工作，未能实现两者的有效结合。
（四）未能建立有效的信息反馈和应用机制
为了保障数据的严谨性，一般情况下，信息系统所产生的数据处于下层的工作人员是没有权利看到的，只限于少数的核心技术人员，除此之外的很多工作人员都不能很清楚的了解信息网络以及运维管理系统，由此，一旦发生问题便会出现无人反馈的情况，而且由于权限的限制导致了很多工作人员不能很好的了解这个系统在电力行业中的具体操作情况，便很容易产生工作惰性，不能很好的开展工作。
二、解决信息网络运维管理系统在供电企业中运用问题的解决措施
以上简要分析说明了信息网络运维管理系统在供电企业中的建设及应用过程中出现的一些问题，我们只有采取正确的措施、使用正确的方法，才能有效的对这些进行管理，促进信息网络运维管理系统在电力行业的有效建设和应用，针对以上出现的几个问题，我们可以从一下几个方面来对这些问题进行解决：
（一）普及信息系统运维管理技术，，培养合格的电力工作人员
我们应该努力改变信息技术在基层不能很好的被运行和学习的局面，首先应该积极、定期的对电力行业的基层工作人员进行培训，让他们对先进的运维管理技术有一个清晰和明确的了解，只有这样才能很好的运用信息技术，解决最容易产生问题和发生故障的广大基层地区的问题。
（二）建立健全的信息网络运维管理系统
除此之外，最重要的一项工作就是建立健全的、完善的运维管理系统，首先应该完善责任制和反馈机制，明确每个员工的职责所在，对那些需要有较高技术的职位设置专门的管理工作人员，一旦出现问题，汇总到核心工作人员那里，再统一向上汇报，避免出现问题无人汇报和说明的情况。
（三）明确信息网络运维管理系统在电力行业运用的建设原则
针对这些问题，我们应该制定出明确的运行原则来对这些问题进行规范，只有有了清晰明确的原则要求，我们才能很好的实现运维管理的有效运行，首先应高确保最基本的信息系统的安全性，确保技术和数据不会外露，此外，还应该做到管理的有效性和实用性的有机结合。
三、总结
总而言之，信息网络运维管理系统在供电企业中的建设和应用能够有效、快速的促进电力行业的发展，实现电力行业基础设施的信息化、全面化，将现代技术运用到电力行业中去，由此才能实现电力行业的现代化并且加之以有效的管理措施，实现科学管理，促进电力行业的发展和前进。我们必须认识到目前存在的问题和不足之处，采取有效可行的措施加以解决，确保电力行业和信息系统的有效结合。
参考文献：
[1]曾祥岭；倪陈强；低压电力用户网络信息集成化的研究[J]；科技电子（学术研究）；2008年34期
[2]耿月华；张欣；刘素贞；李华；电工学课程网络信息化建设的探讨；[J]；电气电子教学学报；2010年07期
公共管理的逻辑起点范文第2篇
内容提要：该文提出了公共管理的简明概念；并把公共管理划分为国家公共管理。政府公共管理和社会公共管理；在此基础上，阐释了社会性是三大公共管理学科共同内涵。另外，简要阐述了社会性与政治性的相互关系，提出了有关公共管理学科建设的建议。
关键词:共管理；管理学；社会管理论
内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究，已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。
一、公共管理的概念与类型辨析
（－）关于公共管理概念
公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。
作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。
（二）关于公共管理类型
为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。
1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。
2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。
3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。
如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。
二、社会性是公共管理的共同内涵
如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：
（一）公共管理主体的社会性内涵
公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。
1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。
西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。
2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。
3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去?械！N颐?nbsp;应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。
（二）公共管理对象的社会性
公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。
“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。
1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。
2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。
正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。
马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。
此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。
应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活动和过程的社会性
1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求?形枷颍?nbsp;税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。
2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。
总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。
三、应当注意的两个问题
上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。
（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的
1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。
2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。
（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈
公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！
四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系
学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。
公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。
公共管理的逻辑起点范文第3篇
[关键词] 新公共管理 政府改革 适应性 策略
一、新公共管理概述
20世纪后期，西方各国相继步入全球化、信息化，以及知识经济的时代。在大工业时代形成和占统治地位的传统的官僚制行政体制给西方各国带来了政府机构臃肿膨胀、现象严重、管理成本无限增长、行政效率越发低下等诸多问题，导致了严重的政府财政危机和政府信任赤字。西方各国励志图强，自70年代末80年代初开始，在西方各国内部掀起了一场声势浩大但方兴未艾的大规模的政府改革运动，这场运动被称为“新公共管理”运动。其体现出来的核心价值为非官僚化，即政府功能定位的市场化取向、政府服务输出的市场化取向、政府内部改革的放松规制取向和政府间制度设计的分权化取向。这场运动在相当程度上改善了西方国家的公共行政的管理水平，促进了其经济和社会的发展，进一步增强了西方国家在国际社会中的竞争力。
与理性官僚体制的官僚制理论和政治一行政二分法的理论基础不同，新公共管理有其赖以产生和发展的独自的理论基础，一个是现代经济学理论，即指五六十年代兴起的公共选择理论、新自由主义经济学理论。通过运用经济学理论来解释和研究传统上属于政治学和行政学领域的问题，使经济学理论向政治学、行政学理论渗透，从而构建形成新的公共管理理论；另一个理论基础是私营部门的管理理论和方法。这些具有更加、创新性、灵活性和环境适应性的私营部门管理理论和方法，使政府趋向于“企业型政府”。
尽管众多的学者对于新公共管理的理解存在差异，但是还是有一些能够达成的共识的基本内容：
1.政府公共政策化。也就是奥斯本与盖布勒认为的政府应起掌舵而不是划桨的作用；
2.将竞争机制注入到政府公共管理领域，取消政府公共服务供给的垄断性，让更多的社会组织与公民力量广泛参与；
3.视公众为客户，政府应根据顾客和市场的需求向顾客提供服务，以顾客为中心，以顾客为导向，赋予顾客进行选择的权利；
4.政府应采取分权的管理方式，改变原来金字塔式的科层官僚制，建立扁平式的非官僚政府体制；
5.政府应放松严格的行政规制，实施明确的绩效目标控制，使组织由过去的“规则驱动型”向“目标驱动型”转变；
6.行政与政治不可能完全分开，公务员不必保持中立；
7.政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。
二、在我国的社会环境下对新公共管理的适应性分析
自改革开放以来，我国在立足国情的基础之上，不断解放思想，学习和借鉴在国外已被实践证明的先进的理论、知识、技术和方法，用以推动我国各项事业的建设。而通过实践证明，引进和借鉴而来先进的理论、知识、技术和方法在我国都存在与本土环境的契合问题，也就是适应和不适应两个方面，新公共管理理论亦不例外。
1.适应性方面，第一，改革开放以来，社会主义市场经济理论的提出、形成和丰富，社会主义市场经济实践的出现、扩展和社会化，社会主义市场经济体制的构建、确立、稳固化和成熟化，构成了推动我国国家现代化的政府改革的基本的历史动因和现实的经济基础。在此意义上，我们可以认为市场经济实际上构成了我国政府改革的逻辑起点。为了适应和推动市场经济的发展，我国国家行政组织曾先后进行过多次改革。然而迄今为止，我们虽然提出了丰富的关于政府改革的政策阐释，却没有提出、抑或尚未形成用于指导改革实践的较为系统和理性的、较具有前瞻性的理论阐释。改革并没有取得预期的效果。历次政府机构改革的经验教训呼唤以市场经济为理论内核的用于指导政府改革实践的新理论，而新公共管理理论就成为可以借鉴的他山之石;第二，我国经过十几年的努力于2001年9月加入WTO，遵守WTO规则成为其成员国的基本义务之一。而作为当代西方世界国家政府改革主流的新公共管理理论，其中很多内容与WTO规则存在一定程度的契合之处。在目的和宗旨上，二者都强调自由、公正、公开、公平；在基本原则上，二者均以市场为取向，即让市场来决定政府的行为标准，政府权力受到限制并且逐渐弱化，国家职能也逐渐缩小，政治权力也应当逐渐从政府社会返还于公民社会；在行为方式上，都推崇市场经济框架下的政府职能变革和政府行为的变革，主张放松管制，认为理想的政府是掌舵型的政府而不是划桨型的政府。
2.不适应方面。首先，新公共管理自身存在着固有的一些缺陷，其在理论基础、市场化价值取向、忽视公共部门与私人部门管理特质差异、政治倾向、具体政策实施和具体模式等方面受到了众多的指责和批评，这也成为了新公共管理理论并没有获得普遍认可的重要原因；其次，由于官僚制行政的政治合法性还没有从民主政治制度上得到完全确认、行政体系的运作缺乏现代制度的支撑，行政权力缺乏必要的刚性制衡机制，行政权力向社会生活各个领域全面渗透的现象并没有从根本上得到扭转、职业官僚队伍尚未普遍地形成基于自由契约的独立人格和职业精神、公民和职业官员都普遍缺乏对体现形式合理性的制度规范的信仰，同现代法治秩序相适应的普遍主义的行为模式尚未确立等原因的存在，官僚化不足成为了当代中国行政发展所面临的首要问题。从某种程度上说，目前以理性官僚制为发展方向的定位必将会在某些方面和领域成为新公共管理在我国引入的限制性因素；最后，践行新公共管理理论在当代中国的实施尚存在诸多现实条件的制约。例如，我国社会还没有形成支撑新公共管理运行的良好的民主法律制度和市场经济制度、“第三部门”的社会自治能力还难以担负公共管理的重任、我国还难以达到新公共管理所要求的科学技术水平等等。
三、对于引进新公共管理理论的策略研究
新公共管理理论上对官僚制所取得的巨大的比较优势,在西方世界国家所取的重大成就,以及其在相当程度上对我国国情的适应性，使我们有理由相信新公共管理的理论会在我国行政体制改革的过程中能够发挥积极而重要的作用。而如何借鉴和利用新公共管理，选择激进式或渐进式中的哪一种方式进行新公共管理取向的行政体制改革，成为摆在我国政府面前的现实课题之一。
本文主张采用渐进式的改革方式借鉴新公共管理的理论。理由如下：首先，中国行政体制改革的渐进性是由经济转型的渐进性决定的。当代中国经济转型指的是由计划经济向市场经济的转变，其特点是确定阶段性的改革目标，合理安排改革的先后顺序,以及先找突破口，在试验推广，以点带面等。期间经过了有计划的商品经济―商品经济―建立社会主义市场经济―逐步完善社会主义市场经济等多个阶段和步骤。根据经济基础决定上层建筑的原理，经济改革的阶段性的特点也必然要求行政体制进行阶段性的改革，从而为经济基础服务。这种渐进式的改革不但其试验和试错机制适应了改革进程中的不可控因素与不确定信息的安全稳妥处理，即具备了转型的可逆性，而且可以保证转型自始自终的动力充足，可预见并可控的前瞻力避开了路径依赖的误区。因此，新公共管理方向的改革也必将随着我国市场经济改革的深化而逐渐在我国的行政体制改革全面铺开;其次，行政制度作为一种权力规范和结构，一经形成，就具有历史的惰性，较其他社会制度更具稳定性。行政制度的历史惰性，一方面是由掌握政权的精英阶层的独占地位和利益所决定，作为既得利益者，他们希望维护现有秩序；另一方面，行政体制改革工程浩大，深刻复杂，往往缺乏足够的动力支持；另外，新公共管理主张权力下放的特点在激进转型的情况下容易使国家放权后中央式微、地方作大，中央与地方间产生权力鸿沟和控制真空局面的出现。所以，在必须求变的情况下，渐进式改革成为政治精英们的首选。再次，渐进性改革有利于创造民主政治氛围，有时间和有机会使个人、企业和其他单位在改革的不同阶段，为了自身利益，通过参加讨论、发表言论等参与形式参加到政府行政改革进程当中去，从而影响改革进程。这样的渐进式改革具有明显的自下而上与演进主义的特点，自下而上的局部性参与往往引导着由上而下的全局性改革。渐进式改革促进政治参与的大幅度提高，不仅有利于减少集中决策由于信息不足而导致的风险，也有利于从根本上改变传统体制下集中的利益结构、信息结构和决策结构，调动了各方面的积极性，为渐进式改革提供强大的动力。最后，渐进式改革符合中国传统的政治文化。中国的传统社会在政治上是高度集中的官僚政治和大一统的帝国，政治至高无上，社会发育程度低下；在意识形态上，以强调团体价值的家族主义的儒学为基础，强调整体与共性；在经济上，自给自足的自然经济排斥商品经济。这种文化已深深植根于中国人的血脉，世代相袭。契约观念淡薄、小生产意识、官本位思想等根深蒂固，这无疑与发展市场经济定位相违背。文化观念的转变是一个漫长而痛苦的过程，而渐进式的改革方式成为了打破这种 “坚冰”最优选择。
公共管理的逻辑起点范文第4篇
关键词 信息非对称理论；公共信息；经济人；公共人
完全竞争市场有四大假设：第一，有众多的买主和卖主，没有任何市场参与者能决定市场的价格和产量；第二，买卖双方自由进出市场；第三，产品是同质的；第四，买卖双方的信息是完全对称的。在西方经济学家看来，在完全竞争的市场中，资源能够得到最优配置，并能实现社会福利的最大化。但在现实中，垄断市场、寡头竞争和不完全竞争市场已证明前三条假设并不成立，而经济学家关于信息非对称研究则突破了信息完全的假设，极大推进了经济学体系的完善和解释现实的能力，揭示了信息经济学的核心思想，并对如何进行市场规制，克服信息非对称带来的市场失灵进行了理论探讨。在得到学术认可的同时，信息非对称理论被应用于产品、劳动力、保险与信贷等市场的研究，而近年来关于信息非对称理论的应用研究已扩展到非市场领域，其中就包括公共管理领域。
一、信息非对称理论在公共管理中的应用
后发国家现代化历程中的重要特征是发达国家凭借其政治、经济、文化的先进性对后发国家具有强烈的示范效应。而在西方国家产生重大影响与得到广泛应用研究的信息非对称理论必然会影响到我国现代化建设的相关研究中，其中就包括在公共管理领域的应用研究。研究者们一方面根据经济学的逻辑与分析方法，结合中国国情，论述信息对公共管理的重要性、信息非对称在相关领域存在的客观性与负面效应，进而进行原因分析并提出治理对策；另一方面也遵循政府研究的基本逻辑――“角色是什么?它能或不能做什么?以及它如何做得更好?”由此确定研究的三个层次：首先，政府与其环境(对象)的关系再分析，确定政府职能；其次，在明确政府职能后其作用于环境的方式；最后，根据既定的运行方式改善行为主体，即政府自我管理。这样，信息非对称理论在公共管理的应用研究可作以下归纳：
1、政府与公众关系。政府环境可以理解为一切影响政府生存发展的诸要素的总和，政府的生存、运行和发展都是在一定的环境中展开的。环境的构成可以概括为自然、社会、公民、国家、政党、市场等，研究主要集中在政府与公民关系上。
(1)公共政策分析。作为对“全社会的价值作有权威的分配”公共政策是政府处理与公众关系，实现公共管理目的最重要方式。分析政策信息的特点，理论上政策信息是大量存在的，有用的，但是需要成本的，公共政策要有效，就要根据需要和经济原则投资于信息；政策实践信息具有不完善性、不均衡性和不对称性三大特征，应尽可能运用各种制度安排来减少政策的三性；运用信息非对称理论分析公共政策中的信息不完备、信息非对称、信息失真等问题，以提高政府公共政策制定的效率。
(2)政府在缺乏信息对称性的市场中的作用。公共信息具有公共物品的性质而与公众利益直接相关，政府理应担任提供者的角色，强调政府在缺乏信息对称性的市场中发挥作用。如从信息的非对称性论电子政务的发展，电子政务作为新的政务模式，将加强信息的共享，提高政府办公效率，提高服务公众的水平。或鉴于公用事业通常处于法定垄断地位并受到政府特殊管制以及与管制机构和消费者之间信息非对称的事实，提出通过采用听证制度来保障公众得到及时信息，保障其知情权、参与权。
(3)研究民主政治中的委托―关系。有学者认为，与经济活动中的委托一模型一样，在民主政治中客观存在着政府与公众的委托一关系，由于激励不相容、信息非对称和权责不对等，人可能采取追求自身利益的机会主义行为，从而产生权力变异、腐败滋生、效率低下和内部人控制等问题，损害委托人的利益。研究从信息(非对称)的角度，对政治人利用其信息优势谋取私利的行为进行理论透视；也用于分析指导实践，如基层乡村建设中村长与村民关系等。
2、政府自我管理。信息非对称不仅影响到政府与公众关系的处理，也是影响政府行政管理水平高低的重要因素。有学者认为，政务信息在行政管理过程中常以不对称状态分布，带来诸多管理问题，运用信息非对称进行原因分析，并提出治理政务信息非对称问题措施。如论述政府组织中信息非对称的原因，认为公共管理组织中的社会分工是产生信息非对称的根本原因；有限理性是造成信息非对称的主观原因；委托是信息非对称的制度原因；监督成本是信息非对称赖以存在的客观原因。
同时，非对称理论也被应用于分析政府改革中出现的新问题。典型的是中央与地方政府的关系，运用信息非对称理论对行政行为异化经济分析来解释区域经济中地方政府行为异质性和地方政府职能的转变等等。
二、对信息非对称理论在公共管理应用中的反思
信息非对称理论在公共管理领域得到了广泛应用。公共管理在中国国情下的复杂性，经济学的分析方法与理论(如公共选择理论)在非市场领域的成功尝试以及信息非对称的理论成果，使得研究者们相信，信息非对称理论用于分析公共管理领域既是必要也是可行的。信息非对称理论应用代表着转型时期人们寻求政府善治的一种努力，反映了社会以及公众对政府的合理期待，理论与方法也是极具启发性的。但从反思批判的观点来看，这种应用也存在许多缺陷，集中体现在以下两个方面：
1、经济人假设在公共管理中的适应性问题。经济学最基本的假设，便是关于人性及其行为的假设――经济人假说。“经济人”即驱使从事经济活动个人的主要动机是追求自身利益的假定，以“利己性”为根本属性。那么，依据经济人假说得出的非对称信息理论能否适用于公共管理领域?首先就要回答“经济人”能否成为公共管理的逻辑起点，“政府人”是否也是“经济人”。
公共选择理论在20世纪70年代以来西方政府改革所扮演的重要角色使部分学者坚信经济人假设完全可以适用于公共管理。他们认为，在市场经济的三个行为主体中，由于政府本身利益以及各个不同政府的存在，政府的“经济人”特性是存在的。经济人假说为解释政府公务人员的行为动机，个体之间、个体与群体之间的关系提供了一个新的视角。亦有学者认为，政府只能是“公共人”，“通过对政治领域中的人性分析，认为自利和理性并非人的永恒本性，政治活动有更大的不确定性，人的政治行为难以全部理性化，经济人假设在政治领域的适应性是值得怀疑的”。第三种意见则认为应辩证分析。“现实中的政府或行政机关从应然的和组织的角度来说不是经济人，而是公利人；从国际政治的角度来说，各国政府肯定是经
济人；从实然的角度来说，作为公务员或行政人员的个人则是不折不扣的经济人；作为组织的行政机关则并不总是公利人，而是经济人与公利人的性质兼而有之。”强调“经济人”或“公共人”是事实与价值关系。
上述争论可以归纳为：利己的“经济人”与追求公益的“公共人”能否同一领域的分析。虽然公共管理要实现公共利益的最大化但并不意味着每个行政人员必定服务于公共利益。事实上，在公共管理领域中，确实存在着大量行政人员追求个人利益而损害公共利益的情况，但并不能因此把经济人假设作为终极解释。经济人假设从公共行政的基本要素人手来否定和怀疑公共行政的公共性质，把行政人员说成是私人领域中追求经济利益最大化的“经济人”，行政人员的行为也属于经济人的行为。在公共领域活动也是要追求个人利益最大化，即否定了公共行政的运行方式。这种假设将最终影响公共行政的制度、体制和运行机制，否定了政府应体现的公平、正义和至高的善。因此，经济人假设在公共领域中的适应性是值得怀疑的。
2、公共信息与私人信息。信息非对称理论简而言之，市场经济中活动的各类人员对有关信息的了解是有差异的，掌握信息充分的人员往往处于有利地位，而信息贫乏的人员则处于不利的地位。市场信息可以理解为服务于个人利益的私人信息，那么公共管理领域中的服务于公共利益的信息又如何理解，与私人信息有哪些区别呢?这是应用信息非对称理论分析公共管理问题时值得关注的问题。
公共管理领域中信息有公共信息或政务信息之说。“一般说来，公共信息是由政府部门生产、编辑和维护的信息，是属于公众的信息，为公众所信赖的政府所拥有，并在法律允许的范围内为公众所使用的信息。”“政务信息是指反映行政管理过程中各项活动实际与特征的各种信息、文件、指令、预测、情报、数据资料和建议等的总称。”这两种说法都说明了公共领域中的信息是在公共管理过程之中产生，政府负责处理，形式多样并服务于公众的信息。并且作为一种重要公共物品，个人或企业不愿或无力提供，而政府提供则是最权威、最便捷、最便宜和最有效的。
与私人信息的区别决定了公共信息(政务)非对称原因的不同。可以作出以下归纳：现代公共权力委托关系本身就存在着政务信息非对称的可能性；政府及其官员为了谋求自身的利益而有意造成政务信息的不对称分布；官僚型的政治组织结构导致政务信息非对称分布；通讯技术和交通工具的落后造成政务信息的不对称分布；传统的政治文化观念的影响导致政务信息不对称分布。而市场分析中信息非对称的原因一般为：社会劳动分工和专业化的结果、搜寻信息要花费成本造成的障碍、交易者的知识有限性、交易者对信息优势的垄断等，这种分析以利己的个体为分析单位。两者比较可以得出公共信息非对称的原因更加复杂，除了人的利己性之外，也包括政策、法律、制度甚至文化层次的原因。所以，私人信息不能适用于公共管理。
3、公共信息非对称治理。信息非对称理论的核心思想可以概括为：当产品的卖方对产品质量比买方有更多的信息时，低质量产品将会驱逐高质量商品，从而使市场上的产品质量持续下降，所以分析信息非对称是为了治理。简要回顾西方经济学家们的结论：(1)市场中卖方比买方更了解有关商品的各种信息；(2)掌握更多信息的一方可以通过向信息贫乏的一方传递可靠信息而在市场中获益；(3)买卖双方中拥有信息较少的一方会努力从另一方获取信息；(4)市场信号显示在一定程度上可以弥补信息非对称的问题；(5)信息非对称是市场经济的弊病，要想减少信息非对称对经济产生的危害，政府就应该在市场体系中发挥强有力的作用。其中已包含了治理非对称信息的策略一政府与市场。
公共管理的逻辑起点范文第5篇
关键词:共管理；管理学；社会管理论
内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究，已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。
一、公共管理的概念与类型辨析
（－）关于公共管理概念
公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。
作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。
（二）关于公共管理类型
为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。
1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。
2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。
3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。
如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。
二、社会性是公共管理的共同内涵
如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：
（一）公共管理主体的社会性内涵
公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。
1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。
西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。
2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。
3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者――各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去承担。我们应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。
（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。
“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。
1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。
2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。
正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。
马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。
此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。
应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活动和过程的社会性
1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众――公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求为行为导向，纳税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。
2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。
总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。
三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。
（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的
1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。
2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。
（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进
公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！
四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系
学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。
公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。
在具体思路上，笔者认为按内涵与外延去寻找构建学科体系的思路也许是一条出路之一。这里有一个“个别――一般――个别”的认识辩证法。具体来说，可以先把方方面面的公共管理罗列出来，进行归类分析，然后再提炼出贯通所有类型的共同点。按笔者管见，先找出公共管理的“三界”（如上述），再综合贯穿“三界”的共同点。这些共同点大体有：（l）公共管理及其相关概念分析；（2）公共管理的逻辑起点：公共问题；（3）公共管理的历史发展：传统与现代；（4）公共管理的组织机构：国家、政府、社会组织；（5）公共管理的理论基础：公共选择、委托、交易成本；（6）公共管理的基本职能：职责、功能与任务；（7）公共管理的基本范围：公共物品、公共服务；（8）公共管理的运作过程：决策、执行与监督；（9）公共管理的保障：战略、策略与方法；（10）公共管理的抽象行为：公共政策与政策分析；（11）公共管理的物质基础：税收与公共财政；（12）公共管理的行为规范：道德与法；（13）公共管理的绩效评估：定量与定性，公共与效率。
