公共管理模式的基本特征

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公共管理模式的基本特征范文第1篇

一、问题的提出

自20世纪80年代以来，伴随着第三次工业全球化浪潮的到来，现代通信和信息技术的快速发展，使人类社会受到了前所未有的冲击，人与自然之间、人与人之间的摩擦加剧，矛盾凸显，许多经济和社会问题的暴露使得现代政府在作为政治组织的同时还必须作为经济组织承担起管理经济和社会问题的职能。传统的以政治学和行政学为理论基础的公共管理模式已经难于满足公众对公共服务的需求，迫切需要一种新的政府管理模式来提高公共管理水平和公共服务质量。

在这种历史背景下，西方本文由收集整理公共管理学界出现了一股称之为“新公共管理”的思潮，并掀起了一场声势浩大的政府改革运动。其最大特点就是在公共管理中引入竞争机制，主张运用私营部门的管理来提升政府绩效，以市场或顾客为导向调整政府、市场、社会三者的关系。作为一种政府改革实践，新公共管理模式在西方国家已取得了相当的成功。

当前，我国正处于计划向市场的转轨时期，社会主义市场经济的发展特别是加入wto的现实，要求转变政府职能，建立起一个灵活、高效、廉洁的政府，形成新的管理模式。我国行政体制改革的目标也正在于此。而改革中最需要解决的问题则是如何进一步划分公共事务治理中政府、市场和社会等主体的角色，促进我国公共服务的市场化和公共管理的现代化。[1]从这个角度出发，我国的公共行政改革显然可以借鉴“新公共管理运动”的经验。

“新公共管理”理论为我国政府经济职能的重塑提供了新的思路，也对我国公共管理学科建设提出了新的要求。

二、经济理性与“新公共管理”

一般来说，“新公共管理”不仅指在20世纪80年代以来发生于西方国家公共管理领域的改革，一种新的政府管理模式，更为重要的是，在改革实践中，这种政府管理模式已经逐步形成一种弥补传统行政模式缺陷的新的理论范式。无论以哪一种形式存在，“新公共管理”都是经济理性在公共管理领域的渗透和传播，是公共管理部门依托经济理性对传统体制进行的一场具有深刻意义的改造。[2]

作为一场政府改革运动，“新公共管理”的基本特征是引入“企业化政府”的概念，即在公共领域引入竞争机制对公有企业进行私有化改造、政府的权力分散与下放、公共业务的合同外包、政府的绩效考核和评估等。[3]作为一种新的管理模式，它包括提高人力资源管理水平、员工参与决策与管理过程、放松管制并推进绩效目标管理、信息技术的利用、顾客服务、使用者付费、合同外包、取消垄断性管制规定等主要内容。[4]作为一种新的理论范式，“新公共管理”以现代经济学作为理论基础，不仅从现代经济学中获得诸多理论依据，还借鉴了私营部门的管理方式和手段，如绩效管理、目标管理、组织发展等。休斯认为，经济学，特别是公共选择理论、委托理论和交易成本理论融合到新公共管理中，取代了官僚组织中高层人员信奉的传统公共行政观念。[5]

总之，经济学在理论和实践上对“新公共管理”有着重要影响。它不仅对“新公共管理”运动起到了重要的指导和推动作用，还为“新公共管理”理论的形成和发展奠定了坚实的基础。

三、“新公共管理”视角下经济学教学的目标定位

在当今我国公共行政改革可以借鉴吸收新公共管理理论的背景下，经济学对于公共管理专业学习和研究的重要性凸显。然而，长期以来，作为公共管理本科专业的基础课，经济学并没有得到足够的重视。其原因在于：首先，经济学通常在低年级开设，因此学生习惯于把经济学当成类似高等数学、英语等的公共基础课，而没有认识到经济学和公共管理之间的关联及其对公共管理专业的指导性作用；其次，从教学内容上看，经济学具有理论抽象、图形多且复杂、数学知识运用频繁等特点，对于文科生占大多数的公共管理类专业的学生而言，对经济学的惧怕多于兴趣。在这种心理下，大部分学生在学完这门课程之后，对所学知识感到既混乱又茫然，根本搞不清楚经济学究竟要研究什么和解决什么，更不要谈经济理性的培养。最后，由于经济学教学内容多，教学中往往采用“满堂灌”的传统方式，容易造成课堂教学沉闷枯燥，教学效果并不好。

为此，必须重新审视公共管理专业的经济学教学目标，合理地定位对于“新公共管理视角下”经济学的教学工作尤为重要。[6]下面从两个方面来考查经济学课程的定位。

1.新公共管理运动对学科建设的影响

英国被认为是新公共管理运动的先驱，以1979年英国首相玛格丽特·撒切尔上台为标志，其改革主题曾被有关学者概括为：私有化、分权化、竞争机制、企业精神、非管制化、服务质量、对工会力量的限制。[7]这场改革给20世纪20年代已经诞生的公共行政学科带来了很大冲击，以政治学、法律、社会分析等社会学课程为主的传统组合已经不能满足培养具有企业家精神的公共管理者的需要，英国各大学的公共行政专业的课程设置开始转向以经济学为基础的课程组合，随着经济学、公共经济学、人力资源管理、财务管理等课程的进入，公共管理学科逐步取代公共行政学科，成为培养未来政府公务员的基础学科。

2.经济学理论对公共管理实践的影响

经济学理论对公共管理实践的影响主要表现在对官僚制弊端的分析和以市场为基础的制度设计两个方面。公共选择理论认为由于官僚制的存在使政府组织的供给具有垄断特性，造成政府面临组织机构规模的不断膨胀和效率愈发低下的困境，解决出路就是打破政府垄断，引入市场、准市场机制，通过服务签约外包的方式建立公共部门和私人部门之间的竞争，提高公共物品及服务供给的效率。委托理论被用于分析政治家和下级官僚之间的科层关系，作为委托人的政治家和作为人的官僚之间存在着利益的不一致性，人有可能为追求个人利益而牺牲委托人利益，而政治家为监督双方利益上的不一致则需付出更多的成本，为此，需建立适当的激励机制。交易成本理论认为，官僚组织垄断公共产品和服务供给的模式将会产生巨大的交易成本，从而无法实现资源的最佳配置。因此，应引入市场机制将公共产品和服务转由非官僚组织承担，以降低交易成本。同时，经济学还借鉴了私营部门的管理方法提出了基于市场的公共政策设计。

综上，经济学的理论和分析方法为“新公共管理”实践开创了思路，“新公共管理”运动的发展又催生了公共管理学科的形成。因此，作为公共管理专业的基础课程——经济学应该定位在经济理性思维的培养以及经济学分析方法的学习上，这样的课程定位既是学科发展的需要，也是人才培养的需要。

四、“新公共管理”视角下经济学教学模式的创新思路

基于以上认识，为实现公共管理专业经济学教学目标，需对传统的教学模式进行变革。在借鉴国内外大学应用能力培养经验的基础上，现尝试提出“新公共管理”视角下公共管理专业经济学教学模式的创新思路。

1.设计体现“公共管理”特色的教学内容体系

对公共管理类专业而言，经济学课程的内容设置应在保持其基本内容体系不变的基础上，进行必要的增加和删减处理，从而突出“公共管理”特色。适当增加公共政策分析、公共产品的供给、公有资源的管理、税制的设计等方面的内容，在讲述各经济理论的同时，加大对政府出台的各类经济政策的分析，从而阐明政府在经济发展中的作用机制。同时，对于较难的理论模型及数学推导部分则可以进行简单化处理。经济学教学内容体系调整的目标在于引导学生运用经济学的分析工具分析政府公共政策，提高实际应用能力。

2.采用引导—互动式教学法，实现讲授和自学相结合

“引导—互动式”教学模式是指通过教师的引导，采用互动方式让学生积极参与其中，实现教师讲授和学生自学相结合，“听、说、读、写”相结合的授课方法。教师的引导主要通过讲解要点、理清思路、启发思考、归纳问题、设计练习等来实现，学生的互动参与主要是通过自读自学、问题质疑、展开讨论、答题写作、迁移创造等形式完成。为此，在教学过程中有必要把经济学理论分成基本理论和由基本理论推演而来的扩展理论两类。以弹性理论为例，需求的价格弹性部分属于基本理论，教师需在课堂上进行重点讲解，而需求的收入弹性、交叉弹性、供给的价格弹性等，则属于扩展理论，教师完全可采用启发式教学或学生自学方式进行。

3.制定科学的教学计划——增加辅导课环节

在不增加公共管理专业经济学课程总学时的基础上，在每一章结束时，增加两学时辅导课，用于课程重点、难点、习题的讲解及案例讨论。利用辅导课，教师就可以通过案例引导学生深入讨论投资、政府税收、政府转移支付、进出口等因素对国民收入的影响。案例讨论是辅导课环节的重要内容，教师根据授课内容选择案例，学生采用小组讨论、自由辩论等多种形式就某个问题进行深入分析，从而提高学生的理论运用能力。

4.建立多手段的综合考核体系

针对公共管理专业的培养目标，学生考核采用期末考试和平时考核综合评定，平时考核包括日常作业完成情况、参与教学活动的程度、读书报告（经济学领域的名著）的撰写等项内容。在各种考核形式权重的设置方面，要增加平时考核的权重。建立多手段的综合考核体系，可以引导学生在学好基础知识的基础上，注重技能训练与能力培养。

5.建立突出“公共管理”的特色的实用性的案例库

公共管理专业的培养目标决定了教师在授课过程中需注重理论与实践的交融贯通以及实际能力的培养。案例教学可以将理论知识内化为自身的思维，有利于培养学生的参与意识以及独立思考、主动求知和应变能力。目前，各类经济学教材中虽然包含很多案例，但较少涉及公共管理部门。对于公共管理专业的经济学而言，相应的案例选择就应契合学科和专业背景，多采用公共部门的管理事件和场景作为案例。

公共管理模式的基本特征范文第2篇

“新公共管理”是上世纪70年代至今西方政府行政改革中的一种新的行政管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。它主张运用市场机制和借鉴私人部门的管理经验来提高政府绩效，又被称为“企业化政府”。新公共管理理论以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作为理论基础，不强调利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效，而是主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高服务质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。

新公共管理的基本特征：第一，政府不再是高高在上的官僚机构，政府服务应以顾客为导向，以公民为顾客，强调顾客的价值，政府为服务组织，向顾客提供最佳服务，以顾客满意度作为衡量绩效的标准；第二，重视提供公共服务的效率和质量，改变过去只关心投入而不关心产出的做法，重视组织的战略目标和长期计划，强调政策、规划、项目的成本效益关系；第三，更多地注重管理的结果、激励和绩效评估，反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张实行严明的绩效目标控制；第四，强调采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，取消行政服务供给的垄断性。

二、新公共管理理论对我国税务行政管理的启示

近年来，我国积极借鉴公共管理理念，作为加快行政管理改革的有益参照，并取得初步成效，如建设“服务型政府”、“问责型政府”、“企业型政府”、“学习型机关”等都是发源于新公共管理相关理论。新公共管理理论的确立和传播对作为政府公共部门的税务机构完善行政管理职能，按照“调动人力，减少成本，优化服务”的基本方针，建立服务理念和制度、服务精神和形式高度统一的，税务机关与纳税人和谐互动的，税务人员激励约束机制趋于完善的，税务机关服务和中介机构有机结合的管理模式有着重要意义。

（一）增强纳税服务意识

思想是行动的先导，思想观念的更新和转变是优化纳税服务的关键，纳税服务观念要努力实现以下两个方面转变：

1.由被动服务向主动服务转变。淡化权利意识，充分认识到搞好服务是提高征管水平的重要手段，把尊重纳税人、理解纳税人、关心纳税人贯穿征管工作始终，积极、主动、及时地为纳税人提供优质高效、便捷经济的服务。

2.由“监督打击型”向“管理服务型”转变。从税收管理实践看，以往强调“刚性”管理，而忽视“柔性”服务，应站在管理者的立场，改变注重对纳税人防范、检查和惩罚的观念，相信大多数纳税人能够依法诚信的履行纳税义务，将服务基点从对纳税人的不信任转变到相信纳税人、尊重纳税人、服务纳税人，牢固树立“服务就是管理”的思想，以服务促管理，寓管理于服务之中，通过优化纳税服务来预防涉税犯罪，使管理执法和优质服务相互融合、互相促进，在一定程度上积极引导了纳税遵从，优化了税收秩序，提高了征管效率和质量。

（二）建立有利于提高纳税服务效率与效能的服务体系

税收工作应把“经济、效率、效能”作为纳税服务追求的目标，具体包括以下四个方面：

1.应用网络和信息技术,加快建立规范的纳税信息服务体系,整合税务信息资源,提供涉税公共信息和个性化信息服务、税收征收管理服务和实时在线服务，实现全天候的“一站服务”或“无站服务”，减少纳税服务的中间环节,降低服务费用,提高服务效率，实现足不出户就能获得纳税服务。

2.运用流程再造理论，开展结果导向的管理，深化税务行政审批改革，使程序运作现代化，解决办税程序繁琐、效率不高的现象。

3.加强过程控制，把优化服务渗透到税收征管的每项工作、每个岗位、每道环节，建立以纳税人满意度为衡量标准的纳税服务质量评价体系。

4.纳税服务更多的通过市场化方式进行，税务机关虽然是纳税服务的核心主体，但并不是唯一的主体，在纳税人需求日益多元化的市场经济条件下，构建以税务机关为主导，多种服务组织共同参与的纳税服务体系，将具体的纳税服务事项交由社会中介机构或民间非赢利组织通过市场化方式进行。

（三）综合运用定性和定量指标体系，完善绩效评估机制建设

绩效评估机制的设计要以税务机构的战略目标为基础，制定明确的绩效考核目标，并以此制定出客观可衡量的绩效指标，避免管理者盲目管理、工作人员失去工作方向。税务机关的绩效评估可分为组织绩效评估和个人绩效评估两套机制。组织绩效评估机制要设计定量指标，引入外部力量进行评估，定期根据综合效能考核指标对内部部门进行综合效能考核；个人绩效评估机制不宜采用定量指标，部门内部根据岗责指标考核到人，由直接上司和部门负责人来评估下属的绩效。一个完整的绩效评估应该有五个阶段，即制定绩效目标、指标实施考核评估评估对象对评估报告的反馈公布评估报告绩效改进反馈，目前的税务绩效考核中后三项比较缺乏。

公共管理模式的基本特征范文第3篇

    【关 键 词】新公共管理/公共服务/传统公共行政

    【 正 文】

    从本世纪70年代开始,曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久,并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政,遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战,其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活,其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难:政府财政危机,社会福利政策难以为继,政府机构日趋庞大臃肿,效率低下,公众对政府能力失去信心,“政府失败”论开始占主导地位。

    正是在这样的历史背景下,一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理(NewPublic Management)在80年代的英美两国应运而生,并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同,新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整,或仅仅是为了降低行政管理的成本,减少行政费用开支,更重要的是,它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。

    一、新公共管理的理论基础

    如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话,新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先,新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据,如从“理性人”(人的理性都是为自己的利益,都希望以最小的付出获得最大利益)的假定中获得绩效管理的依据;从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向,提高服务效率、质量和有效性的依据;从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次,新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为,私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境,而不是韦伯所说的僵化的科层制;对产出和结果的高度重视(对私营部门来说,产出就意味着利润,而在高度竞争的市场环境中,要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务,同时尽可能地降低成本),而不是只管投入,不重产出;人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制,而不是一经录用,永久任职,等等。总之,新公共管理认为,那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法,如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有,它们完全可以运用到公有部门的管理中。

    二、新公共行政管理的基本特征

    新公共管理是个非常松散的概念,它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论,又指一种新的公共行政模式,还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同,如在英国叫“管理主义”,在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”,在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等,但它们都具有大体相同的特征。

    首先,新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系,重新对政府职能及其与社会的关系进行定位:即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构,政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”,社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”,政府服务应以顾客为导向,应增强对社会公众需要的响应力。近年来,英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等,就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。

    其次,与传统公共行政只计投入,不计产出不同,新公共管理更加重视政府活动的产出和结果,即重视提供公共服务的效率和质量,由此而重视赋予“一线经理和管理人员”(即中低级文官)以职、权、责,如在计划和预算上,重视组织的战略目标和长期计划,强调对预算的“总量”控制,给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自主权,以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。

    第三,与上一点紧密相联,新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规,轻绩效测定和评估的做法,主张放松严格的行政规制(即主要通过法规、制度控制),而实现严明的绩效目标控制,即确定组织、个人的具体目标,并根据绩效示标(performance indicator)对目标完成情况进行测量和评估,由此而产生了所谓的三E,即经济(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大变量。

    第四,与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同,新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段(如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等)和竞争机制,取消公共服务供给的垄断性,如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等,新公共管理认为,政府的主要职能固然是向社会提供服务,但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同,采取相应的供给方式。如图所示:

    市场状况/宪法职责模式

    附图

    1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内,同时也没有其他竞争者,如国防,应由政府承担。

    2、虽属宪法规定的政府职责,但同时有其他竞争者的存在,即其他非政府部门也在从事此项活动,如医院,在这种情况下,政府并非一定要亲自提供此项服务,而大可通过招标、合同出租等形式,将其出租给其他公营或私营部门,政府只要对其绩效目标进行测定和评估,并提供相应的报酬,便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。

    3、宪法没有规定是政府的职责,而又存在着市场竞争者,如影视业,这时政府就完全可以不从事此项活动,而完全由私营部门承担。

    4、宪法既没有规定是政府的职责,同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者,如高等院校,这时政府就应积极培育市场,鼓励人们参与此项活动,以提高此项服务的效率、质量和有效性。

    需要说明的是,上述只是典型的四种公共服务类型,在现实中,更多是介于这四种之间的混合型服务领域,因此,政府应根据具体情况,而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。

    第五,在看待文官与政务官的关系上,新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离,强调文官(包括高级文官)保持政治中立和匿名原则;新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩,强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系,特别是对部分高级文官应实行政治任命,让他们参与政策的制定过程,并承担相应的责任,以保持他们的政治敏感性,因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通,因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标,而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的,这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程,其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时,他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外,文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策,一是任期优势,事务有的任期长,而政务官随政府更换任期短(美国政务官平均任期仅22个月)。二是专业知识优势,这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工,而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上,而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势,政务官与事务官的比例严重失调,美国联邦政府现有文官250万,而政务官仅4000人左右,这使得“两官”力量失去平衡,政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下,若硬性规定文官的政治中立,既不可行,也不合理,它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力,只有正视行政机构和文官的政治功能,才能提高他们的自觉意识,即除了尽职尽责地执行政策外,更以主动的态度设计政策议程,并善用裁量权发展公共政策,使政策更加有效地解决社会问题。

    第六,与传统公共行政热衷于扩展政府干预,扩大公共部门规模不同,新公共管理主张对某些公营部门实行私有化,让更多的私营部门参与公共服务的供给,即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是,许多新公共管理的拥护、支持者也认为,公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

    第七,与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同,新公共管理重视人力资源管理,提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性,如以短期合同制取代常任制,实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。

    三、对新公共管理的批评

    新公共管理在西方各国日趋流行的同时,也遭受到许多批评和指责,主要有以下几方面。

公共管理模式的基本特征范文第4篇

[关键字] 公共政策 创新 和谐社会 制度支撑

全面理解、深入把握社会主义和谐社会的丰富内涵，需要从不同的学科视角进行深刻剖析。从公共政策角度看，社会主义和谐社会的基本特征是：政策合法化程度高；公共政策体现社会公正；公共政策体现利益平衡；公共政策保障弱者。每一个时代都有与时代环境相适应的公共管理模式，国家的公共管理制度只有不断创新，才能符合时代和社会发展的需要。 改革开放以来，我国社会的整体变革对公共管理体制的改革创新提出了新的要求，从20世纪80年代以来我国一直在改革传统的公共管理制度，取得了很大成绩：初步遏制了政府机构不断膨胀的势头；依据社会主义市场经济的发展要求开始调整和转变政府的职能，政企分开的基本格局已经形成；初步理顺了政府部门之间职能交叉的局面；政府的行政程序正在

不断简化，行政行为正在不断规范化；等等。但也应清醒地认识到，我国公共管理制度仍然不能完全适应经济体制改革和社会发展的要求，需要不断创新和发展。从构建社会主义和谐社会的角度看，如何创新公共管理政策，协调利益关系，消除不和谐音符，为和谐社会建设提供制度支撑，是摆在我们政府面前的严峻挑战

一、 重新界定公共产品的范围

从经济学视角分析公共政策，公共产品是关键。对于公共产品的划分和厘定，相关论述已是汗牛充栋。但公共产品并不是一成不变的，而是随着社会经济的发展在不停调整，尤其在转型时期的中国。因而随着社会经济的快速发展，对公共产品也需要重新界定，以避免公共产品供给方面的"越位"、"缺位"和"错位"现象。首先，一些传统意义上的公共产品如今已属于市场调节的范畴，如价格管理、工资管理等，因而应减少或取消公共政策的干预；其次，当前社会矛盾比较集中和突出的一些领域迫切需要公共产品的供给，如农村的基础设施、社会保障、医疗服务等，如食品安全监管（传统上，这方面的公共产品是监管食品卫生），煤矿安全生产监管，公共卫生防御体系，以及环境保护等；再次，也有一些领域的公共产品供

给存在"错位"现象，如基础教育、网吧管理等。

二、 定公平的和具有社会包容性的公共政策

公共管理和公共服务最大的特点之一就是其普遍性和非排他性；人们也往往把政府视为公平和正义的化身。公平和具有社会包容性的公共管理政策是由政府的性质和公共服务的性质所决定的。其基本的涵义在于，社会中的任何群体、任何个人都不应该被排除在公共管理和公共服务乃至整个社会的机制之外。具体而言，它意味着政府要维护和发展一切公民的基本权利，因为公民的基本权利是平等的；政府要尽可能地为公民基本权利的实现创造公平的机会，尽管每一个人掌握和利用机会的能力存在差异；政府在其行政行为中要平等地对待每一个人。重要的是，公平和具有社会包容性的公共管理，核心体现在政府对社会困难群体提

供的服务上。政府要扩大公共服务的受益面，保护困难群体的权利和利益，使其能够享受到

基本的公共服务（如医疗健康、环境卫生、教育文化、住房、社会保障等），分享发展的成果

三、 政策诉求的表达机制

公共管理要从以机关为中心转变到以公民为中心。公共部门和公共管理者要以保障公民的基本权利、促进公民权利的实现为要务，倾听公民的呼声，为公民的参与、诉愿和救济提供必要的途径。公共管理者要经常思考这样的问题：谁是我们的服务对象？他们对政府机关所提供的信息和服务有什么要求？如何做才能满足公民合法的期待和要求？我们是否为公民提供了方便、快捷、满意的服务？政府的施政是否以公民的利益和公共的利益为出发点？公民对政府所提供的服务是否有选择权？我们是否为公民权利的保障提供了救济的途径？等等。政策诉求的表达是政策合法化的重要过程，也是现代政治体系的民主要求。健全的政策诉求表达机制不仅使所有社会主体有机会向政策主体表述对问题的关切和各自观点，而且能产生诉求表达的互动效应。当前我国的政策诉求表达机制亟需梳理：第一，继续深化政策制定的民主参与。虽然关于政策制定在效率和公平方面的争论甚多，但从公共政策的可持续性角度看，二者并不矛盾。听政会制度作为现代政府治理的一种重要工具，在我国的某些政策领域已被采用。但从总体上说，完全发挥听政会制度的效用，取决于公共权威能否真正地、快速地和尽早地举办听政会。第二，充分发挥现代信息技术的作用。现代信息技术不仅给公共政策的传导带来了便利，也给公众参与政策过程提供了新的手段。政府应完善电子政务和政府网站，使社会主体的政策诉求不仅可以快速地表达，而且能与政府在政策诉求上进行互动沟通。第三，坚定从过程上公开政策的取向。政务公开实施近二十年来，公共政策在内容和规则方面的公开都已逐步展开并不断深化，但在过程上公开却始终相对滞后。而公共政策的裁量权设计往往又使政策在实施过程中容易出现"走样"或"肠梗阻"现象。因而必须坚

程公开的理念和取向，通过民主旁听等形式使整个政策向社会主体公开。

四、 理性应对利益集团的参与

有关利益集团的描述是西方公共政策学的重要内容，在中国的研究却是这一两年的事，这主要是因为我国的特殊社会情况。在市场化改革逐步深入之时，利益集团及其对公共政策的广泛渗入是我国公共权威必须正视的客观事实。在公共政策领域，利益集团以影响政策取向为宗旨，有社团型、机构型、非正式型等类别。对于利益集团，国外的经验证明，公共权威首先必须正视其存在，其次必须引导其合法的政策参与活动，控制和约束其非法的政策参与活动，再次在接收其政策诉求之时必须提高甄别能力以及协调能力。

五、 完善社会政策

社会政策，顾名思义是具有社会性的政策，它以增进社会整合、促进社会进步为目标，集中于促进社会生活福利和协调发展的各方面，包括社会保险，社会救助，医疗卫生服务，房屋政策，教育政策，老人、青少年、妇女儿童的福利，社区与非营利组织发展等等。社会政策起源于工业社会初期的社会管理实践。社会政策虽然属于公共政策的范畴，但有满足社会主体多层次需要的多元性，也有集中于"公平"和"权利"的本质属性，因而是和谐社会中不可缺少的公共政策成分。由于历史的原因，我国过去只有政治政策和经济政策，少有从社会性角度考虑和制定的社会政策。完善社会政策，首先要使社会政策集中在政府关注的公共福利活动方面，实现社会引导以保障满足社会需求这一社会传统上；其次，要把社会政策从传统行政中释放出来，但是其主要努力方向是强化经济政策和经济机制的自发作用；再次，转向需求的社会合作机制，即政府、企业与社会部门之间需要建立一种合作互动的良性关系

以缓解社会矛盾，适应日益多样化的社会需求。

参考文献

叶海卡•德洛尔：《逆境中的政策制定》，王满传等译，上海远东出版社1996年版

公共管理模式的基本特征范文第5篇

【关键词】地方政府；公共管理；价值属性；治理模式；协作管理

较长一段时间以来，我国地方政府在提供公共产品、进行分级宏观经济调控方面一直发挥着重要作用，其面向社会公众提供公共管理的价值属性也得到了充分的体现。在这种对地方资源进行有效配置的模式之中，不但要考虑到不同地区之间的经济发展差异，还要规范其决策管理行为，最大限度的减少偏差，并借助社会力量对其公共管理行为进行监督，以保证其政治程序与制度规定的一致性、可行性和高效性［1］。作为国家、中央政府的延伸与代表，地方政府在地方政治中的核心主体地位不断增强，改革与创新正在成为其实施公共管理的重要议题。而随着社会物质和精神文明的不断进步，社会公众对地方政府公共管理的模式和效率提出了更高的要求，只有主动增强地方政府的核心能力、优化其治理模式，才能更好的为社会提供公共产品和服务。基于此，文章首先对地方政府公共管理的属性进行了阐述，然后分析了地方政府在公共管理中的作用与缺陷，最后以协作管理为语境框架，给出了地方政府公共管理的治理模式。在本文的论述中，协作管理属于管理学和社会学的双重范畴，协作公共管理与传统的地方政府公共管理的治理模式也就形成了显著的差异，后者以官僚制单中心治理为主，前者则具有独特的结构类型、协作机制与实践模式，以其为基础对我国当前地方政府公共管理模式进行改革和治理，具有十分重要的现实作用。

一、地方政府公共管理的属性解析

1.地方政府公共管理的工具理性

作为法兰克福学派批判理论中的重要概念，工具理性（InstrumentalReason）最直接、最重要的渊源为马克斯•韦伯的“合理性”（rationality）理论，指的是借助实践确认工具的用途，并借助工具为谋取利益。同时，工具理性以工具崇拜或者技术主义为生存目标，要通过精确计算达到最有效的目的［2-4］。因此，工具理性更加重视效率和效益，对工具本身的价值、道德或者审美则较少关注。在地方政府公共管理的场域中，工具理性主要表现为地方政府为了提升公共事业的服务水平，对各种公共事业管理方式、方法进行综合运用的经验与能力。由于在这一过程中，地方政府将公共事业视为“工具”进行“组装”和“调配”，其目的在于寻求推进公共事业发展的最佳手段和最高效率，因此，其功利性的色彩十分浓厚；而在形式上，地方政府公共管理的工具理性又表现为物质形态的工具理性与精神形态的工具理性，两种形态的有机结合与合作，最终达到了地方政府进行公共事业管理的目标。

2．地方政府公共管理的价值理性

工具理性反映了地方政府在推进其公共事业管理的过程中，进行创造、选择时所表现出来的自觉能动性。而作为地方政府公共管理另一个重要属性的“价值理性”则是人们对自身实践活动的价值和意义进行的主动把握，其中将工具理性所“忽视”的人类社会的伦理政治、道德理想以及对人性的终极关怀进行了集中全面的体现。价值理性主张通过美好的、精神层面的方法完成对真理的探求，其目的在于实现人类社会的可持续发展，促进人与人之间、人与社会之间、人与自然生态之间的和谐与进步。其主要功效便是能够回答地方政府进行公共事业管理的初衷和使命，并号召地方政府尊重人民的利益、符合人民的意愿、满足人民的需要，以美、善的价值观对其事业进行引导［5］。从这个角度讲，地方政府的公共管理也表现出了“非自我利益”的理性（即价值理性）。在这一理性框架中，地方政府将公共事业管理活动看做是有价值的、有意义的活动，能够自觉的参与其中，为社会公众谋取福利。从本质上讲，地方政府进行公共事业管理的属性是复合的和多元的，工具理性和价值理性之间是辩证统一的关系，前者是后者的基础，是人类获得进步和发展的原始动力，后者是前者的精神支撑，并能在一定程度上提高人类实践工具的价值，最终实现人类社会的持久进步。

二、地方政府在公共管理中的协作机制与缺位的表现

地方政府公共管理具有价值理性和工具理性，这两种属性对于公共管理的效率和效果起着十分重要的作用。而实际上，无论是哪一种属性，在实践的过程中都不但孤立的，需要在彼此的辩证之中或者协调和统一。在当前时期，我国地方政府公共管理的治理模式正在不断的优化，协作机制正在发挥越来越重要的积极作用。但是，需要进行重新审视的是，地方政府公共管理还在某些层面存在缺位的现象，严重影响了社会秩序和政府的行政效率。

1．地方政府公共管理的协作机制

在当前时期，我国的社会主义市场经济正在建设和完善之中，地方政府在促进社会经济不断向前发展同时，还要对自身的权力进行平衡，不偏不倚。既要与中央部门进行协作，协调中央和地方利益，还要对行政干预和经济社会的发展进行权衡，不断的通过有效的手段规范市场和社会秩序，最大限度的为社会公众提供优质的公共服务［6］。总体而言，地方政府公共管理协作机制主要体现在以下方面：

（1）规范社会秩序，向全社会提供优质的公共服务。地方政府是国家公权力的执行者，在公共管理实践中具有强势地位。因此，作为公共服务的提供者，地方政府就承担起了维护社会秩序的义务，并通过对自身权力的运用，为当地群众提供良好的社会环境，改善群众的生活水平；

（2）积极转变政府职能，最大限度的解决历史遗留问题。在过去的一段时间，我国政治体制和企业体制改革对经济社会产生了较大的影响，地方政府也适时的转变了“身份特征”，变之前的“微观调控”为现在的“宏观指导”。这种对于自身权利和社会发展的协调在一定程度上解决了一些历史遗留问题，促进了企业和社会的发展。

2.地方政府在公共管理协作机制的缺位

地方政府在实施其公共管理职能时，其目的在于有效协调社会各方面的利益，并在与各种社会力量的协作之中，实现社会资源非配的合理化、社会发展公平正义化、政府行为高效和规范化［7］。但是，不可否认的是，在当前情况下，一些地方政府公共管理行为有待改进，其协作机制往往处于缺位的状态之中，在一定程度上影响了经济社会的发展进步。主要表现在：

（1）在国家实行了分税制之后，地方政府在区域经济社会发展中的地位和作用得到了显著的加强，不但要全面的维护社会公平与正义，还要通过多种渠道、借助多种力量，推动区域经济的发展和进步。但是，在实际操作过程中，一些地方政府公共管理却出现了主观上的偏颇，在执行中央政策与捍卫地方利益的过程中，并未协调好中央政策与地方利益两者之间的关系，在扩大地方利益的同时，将使国家利益受到损害；

（2）在部分地方政府的公共管理实践中，官本位、政府本位的思想还依然严重，而这种思想的存在严重的影响到了公共管理的效率和效果，甚至在不同部门需要进行政策协调、信息沟通时，也是难以将团队协作的观念深入其中，不同部门为了自身的利益彼此孤立，给公共产品和服务的提供设置了无形的压力；

（3）部分地方政府具有自利化的倾向，这些政府在公共管理实践中，对自身的角色定位不准，偏离了公共服务提供者的居中地位和公益位置，尤其是在一些社会公众重大关切的问题上，一些地方政府不当使用自身权利，为自身谋求私利，与民争利，这与党和政府要始终为人民群众谋取切身利益的初衷截然相悖。

三、协作管理语境下公共管理的治理模式解析

为了竞争的需要和平衡社会各方的利益，当前社会组织在优化其行为时，大多有意无意的选择了协作管理的理念，并在实践中加以丰富和发展。可以说，地方政府在对现代管理模式的借鉴方面是相对滞后的，甚至会对其产生排斥和抵触，致使公共管理的效率和效果迟迟得不到有效的提升。因此，文章认为，有必要将协作管理的理念和方法注入到地方政府的公共管理之中，完善地方政府的治理模式，优化治理效果。具体而言，主要有以下几个方面的问题需要解决。

1．形成对协作公共管理的正确理解

在管理学和社会学的范畴内，协作和协作管理是具有广泛含义的词汇，无论是人际关系管理还是跨组织的协作管理以及以互联网络为背景的管理，都能够将“协作”引入其中，通过分工与合作的方式，最大限度的降低管理和组织运行的成本，提高资源配置的效率。在协作管理语境下，地方政府的协作公共管理是作为一种独特的制度形式存在的，它与市场自发性的协作不同，使一种有意识的管理，其基本特征为纵向与横向活动的综合（融合）。比如，在斯蒂芬•戈德史密斯与威廉•D•埃格斯等学者看来，地方政府的协作公共管理为网络化的治理结构［8］。因此对地方政府公共管理的协作性应该形成正确的认识，即提供公共服务、进行公共管理的地方政府应为公私联合的“第三方政府”，这一政府能够向社会公众提供整体服务，并能够借助先进技术和外部环境的力量最大限度的满足社会公众的多样化和个性化诉求。

2．地方政府公共管理协作机制的构建

对地方政府公共管理而言，其协作机制的构建是一项复杂的系统工程，而在实施的过程中也要做出大量的适当的规则、规定以及标准体系。和传统的官僚体制中等级制度不同的是，协作公共管理并不需要严格的命令管理，也不需要将其建立在一个中心权威之上，更不能为此设定一个单一的组织目标并为之“奋斗”。在这种新的公共管理机制构建的过程中，要以参与者的相互依存、集体决策和整体行动为前提和重要内容，其首要要对其中的参与者、资源等进行确定，对所必须的运行环境进行创设［9］。然后，通过不同部门之间的协作，使得任何一个参与者都能够树立和维护其权威，并在和他人分享资源的同时，共同向社会公众提供公共服务。当然，在这一模式中，比较成功的经验告诉我们，协作机制的构建要辅以建立协同工作的协议与规则，这种协议往往能够有效促进了地方政府协作行动的制度化和公共管理的区域化，提升公共管理的效率和效果。

3.地方政府公共管理的治理模式与实践

在实施地方政府公共管理协作化之时，除了要确定参与主体、使不同主体间进行通力合作外，更为重要的是要对协作性公共管理模式进行综合治理和实践，而无论是治理的效果认定还是实践的对象选择，都与公民参与直接相关，甚至可以说，公民参与是公共管理协作化不可或缺的重要环节。为此，需要在实践中注重公民参与的重要作用，不断的赋予公民参与以新的意义和内涵。这是因为，对于地方政府公共管理机制的构建，将公民置于对抗性的境地是无法增加公民参与的协作性能量的，而采取参与和协作的办法就正好相反，能够使治理的功效得到逐步的增强。当然，这一途径的最终实现还要依赖于对公民参与的深刻把握，它们是：确定公民社会中的真正参与者；明确参与者的参与动机和参与目的；通过何种方式在何时、何地进行参与等。从这个角度讲，在地方政府公共管理中，要敞开途径，使公民能够真正的、自由的参与其中，实现真正意义上以公民为中心的公共管理的协作治理。

四、结束语

社会是作为一个复杂巨系统参在的，在其运行的过程中需要相互关联、相互制约的多种要素参与其中，并不断的发挥作用。而要想实现社会的和谐进步，就需要对该系统中的组成要素进行全面的协调和有序的配置。地方政府是现代社会的一个简单缩影，其公共管理的效率和效果不但会影响到区域经济社会的发展和进步，还会对整个社会的进程产生重要的影响。从这个角度讲，优化和重置地方政府的公共管理职能、对其中的职能要素进行全面的整合和协同，具有十分重要的现实意义。文章以此为视角，选择了协作管理这一语境框架，对地方政府公共管理的属性和治理模式进行了系统的分析和论证，得出了一些结论。当然，这些结论是有局限性的，这是因为地方政府公共管理的方法、方法，效率、效果都在不断的变化之中，尤其在“中国梦”和国家对政府机制进行改革双重推动下，地方政府正在积极的、主动的转变其工作方法，社会公众对于社会发展和区域社会建设的作用正在为地方政府决策者所重视，而这正是建设高效的地方政府、构建良好公共管理机制的前提所在。

参考文献：

［1］张玉亮.中国地方政府公共事业管理的哲学思考———谈绩效评估对公共事业管理工具理性与价值理性的整合［J］.重庆工学院学报（社会科学版），2007（8）：5-9.

［2］苏静.地方政府公共关系管理和形象建设的推进［J］.攀登（双月刊），2006，（4）：49-50.

［3］彭国甫.地方政府公共事业管理绩效评价指标体系研究［J］.湘潭大学学报（哲学社会科学版），2005，（5）：16-22.，

［4］曾维和.协作性公共管理：西方地方政府治理理论的新模式［J］.华中科技大学学报（社会科学版），2012，（1）：49-55.

［5］侯保疆.社会和谐语境下的地方政府社会管理职能解析──基于社会公共事务的划分［J］.太平洋学报，2009（11）：65-75.

［6］徐晓晨.地方政府在公共管理中的作用与地位研究［J］.郑州大学学报，2010，（3）：2-4.

［7］张利利，刘广.浅谈我国地方政府的公共管理职能［J］.人民论坛，2010，（1）：88-90.

［8］王家合.论地方政府公共服务质量管理的制度创新［J］.理论探讨，2011，（6）：138-141.