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近日,沈阳市政府与北京北辰实业集团有限责任公司在京签署战略合作协议,共同组建会展产业集团。将重点协调、承接、主办、承办政府主导类展会,开展“互联网+会展业”相关业务,并通过各类推介活动,宣传沈阳会展环境、会展资源,积极开展对外招展、引会业务。同时,利用专业技能储备,对沈阳会展业及相关上、下游产业从业人员开展业务培训,提升沈阳会展人才整体水平。
2016年度苏州市文化“走出去”境外展会名录公布
苏州市文广新局、市文化产业发展领导小组办公室近日联合公布《2016年度苏州市文化“走出去”境外展会名录》。列入名录的展会共24个,涉及香港国际影视展、米兰国际设计周、中东广电通讯及数字媒体展(CABSAT)、法国戛纳电影节等,展会地点包括香港、意大利米兰、阿联酋迪拜、法国戛纳、日本东京、台北、波兰、美国、新加坡等地区和国家。
北展股份拟斥资收购武汉北展宜尚展览有限公司(筹)
北展股份3月2日晚间公告,拟斥资1100万元现金收购武汉北展宜尚展览有限公司(筹)。
根据公告,武汉北展宜尚展览有限公司(筹)由武汉宜尚会展科技有限公司出资100万元成立。交易完成后,武汉宜尚会展会将其拥有的“武汉国际家具展项目”75%权益,“武汉国际家具展项目”承办权,及拥有持续运营“武汉国际家具展项目”所需的业务资源及人员注入武汉北展宜尚展览有限公司(筹)。协议约定的交付时间为3月1日至5月1日。
本次收购是公司全国布局的关键步骤和重要组成部分,可以利用目标公司的资源及北展股份的管理能力优化现有服务体系,提升营销服务水平。
日本宫城县政府大连事务所将继续组织县内企业参加大连日本商品展
近日,大连市贸促会副会长孙连运会见了日本宫城县经济商工观光部高桥义广室长一行。高桥表示,宫城县大连事务所为县内企业开展海外业务提供支援与帮助。每年组织县内企业参加大连日本商品展,已经成为事务所的一项重要工作,今年也将继续参展。
今年大连啤酒节7月21日开幕
第18届中国国际啤酒节博览会定于2016年7月21日至8月1日在大连星海广场举办,为期12天。目前,博览会的相关筹办工作已启动。本届啤酒节博览会以“激情啤酒节,浪漫在大连”为主题。
南昌党政机关原则上不再举办新展会
南昌市规定,“各级党政机关原则上不再举办新的展会活动,确因工作需要举办的,应当按照依据明确、经费合规的总体要求,履行申请程序。”南昌市相关负责人表示,各级党政机关今后原则上不以支持、协办、指导、赞助等方式参与展会举办活动。南昌市委、市人大、市政府、市政协、市法院、市检察院举办的展会活动可冠以“江西+南昌”字样,其他党政机关的展会活动不得冠以“中国”“全国”“中华”或“江西”“全省”“赣”等字样。南昌市会展办还将会同有关职能部门,对党政机关举办的展会进行绩效评估,并根据评估结果确定下一届的支持力度、举办的可行性。南昌市要求展会活动主办单位应当接受社会监督,在活动结束1个月内向领导小组报送总结报告,就活动内容、成果、费用和支出等是否符合批复要求、是否存在违纪违规问题进行自查,审批单位可通过相关政府网站予以公布。
中俄博览会将首次赴俄罗斯展出
第三届中俄博览会拟定于7月11日至15日在俄罗斯叶卡捷琳堡市举办,拟设装备制造、日用消费、资源开发等板块,全力打造面向中俄双方开放式的国际合作平台。目前,第三届中俄博览会的招商招展工作已经全面启动。
《厦门市人民政府关于大力推动会展业改革创新发展的实施意见》出台
厦门市政府第100次常务会议审议通过的这个《意见》,包括了总体要求、发展目标、发展路径、发展重点、突出发展特色、优化发展环境、优化发展机制等七大部分,共计30条具体措施。
近年来,党和国家对教育的投入不断增加,2012年全国财政性教育经费支出初步测算为2.2万亿元,首次实现占国内生产总值4%的目标。教育部将2013年定为“经费管理年”,教育经费监管的任务十分突出。经济责任审计工作以规范经济行为、促进领导干部认真履行职责为出发点和落脚点,有利于推进高等教育经费科学化、精细化管理,有利于建立健全高等教育经费绩效评估体系和高校经济活动风险预警机制,是推动我国高等教育事业可持续发展的重要保障。
二、高校经济责任审计制度的发展历程
经济责任审计制度是党和国家执政兴国的一项创举,是中国特色社会主义审计监督制度的重要组成部分,在国际上尚无先例。经济责任审计制度的发展史,就是一部创新史,经历了从无到有、从弱到强、从不成熟到逐步完善的过程。高校经济责任审计与国家审计机关经济责任审计发展同步,大体经历了尝试探索、逐步推广和深化发展三个阶段。第一阶段是尝试探索时期(20世纪80年代后期到1999年)。这一时期高校审计经历了创业打基础、发展上水平、曲折再发展的过程,经济责任审计主要以校办企业厂长(经理)离任审计为核心,进行了多种形式的尝试和初步探索,为经济责任审计的发展奠定了基础。第二阶段是逐步推广时期(1999年至2006年)。2000年,教育部按照两个《暂行规定》的有关精神,印发了《教育部关于做好教育系统经济责任审计工作的通知》。2004年,为贯彻审计署颁布的《审计署关于内部审计工作的规定》,教育部第17号令颁布了修订后的《教育系统内部审计工作规定》。此外,中国内部审计协会先后制定了《内部审计基本准则》、《内部审计人员职业道德规范》和20个具体准则以及两个实务指南。一系列制度的完善,有力地推动了经济责任审计工作。这一时期高校处级干部、下属企事业单位负责人经济责任审计广泛开展,有的省市教育行政部门还把审计对象扩大到局级干部,经济责任审计成为高校审计新的重点和亮点。第三阶段是深化发展时期(2006年至今)。2006年2月,经济责任审计正式写入审计法。2007年,教育部印发《关于做好领导干部经济责任审计报告交接工作的通知》、《关于进一步加强省属高校干部经济责任审计的意见》。2009年,中国内部审计协会印发《内部审计实务指南第4号———高校内部审计》。2011年,教育部为贯彻落实《规定》,印发《教育部关于做好教育系统经济责任审计工作的通知》,经济责任审计逐步走向法制化轨道。这一时期,高校经济责任审计在制度机制、技术方法、效果效能等方面都取得了长足的进步,经济责任审计工作得到进一步强化。
三、高校经济责任审计工作取得的经验和存在的问题
(一)高校经济责任审计工作取得的主要经验经过十几年的努力和探索,经济责任审计工作已成为高校内部控制制度的重要组成部分,总结工作开展较好的高校的经验,主要包括以下几点:1.高校领导对经济责任审计工作高度重视目前,大部分高校领导已充分认识到经济责任审计在提高高校管理水平等方面发挥的重要作用,将这项工作列入重要议事日程,定期听取工作汇报,及时审阅审计报告,并作出重要批示。在高校有关领导的关心和支持下,经济责任审计环境不断改善,审计机构和队伍建设逐步完善,审计经费得到保障,这为审计人员独立、客观地开展经济责任审计工作奠定了基础。2.组织协调到位,形成工作合力建立健全经济责任审计联席会议制度,加强对经济责任审计工作的组织领导和沟通协调。联席会议研究制定经济责任审计工作中长期规划和年度计划,监督检查、交流通报经济责任审计工作开展情况,协调解决经济责任审计工作中遇到的问题等。联席会议成员单位由纪检、组织、审计、监察、人事和国有资产监督管理等部门组成,各部门在经济责任审计工作中密切配合、齐抓共管、整体推进。3.制度健全,程序规范高校按照中央和教育部的有关文件要求,结合自身实际,完善学校经济责任审计操作办法等相关制度。实施审计时严格按照审前调查、编制审计方案、送达审计通知书、现场实施审计、起草审计报告并征求审计意见、出具审计结果报告等文书、推进审计整改以及审计回访等程序,并组织召开审计进点会、审计意见反馈会等,增强经济责任审计的规范性和影响力。
(二)高校经济责任审计工作中存在的主要问题虽然高校经济责任审计工作取得了一定的成绩,但是面对新的形势、新的任务,以及社会各界对审计工作关注度越来越高,高校经济责任审计工作还存在不少问题,主要体现在以下几个方面:1.高校经济责任审计发展还很不平衡从全国层面讲,高校经济责任审计发展很不平衡。与开展较好的高校相比,有些高校经济责任审计工作基础薄弱,有的因为各种原因还未开展经济责任审计工作;有的因审计力量有限等原因,审计覆盖面不够;有的相关职能部门未介入经济责任审计工作或介入力度不够;有的经济责任审计内容仍然停留在财务收支审计层面,审计质量不高。这些都严重制约了高校经济责任审计的整体发展。2.经济责任审计整改还不到位落实审计整改的各项措施是有效发挥经济责任审计功能、体现审计效果的重要环节。目前高校经济责任审计整改工作存在就事论事多、账面调整多、承诺整改多、相互警示少的“三多一少”现象。有的对审计整改工作重视不够,审计整改责任、时限、措施不明确,未建立审计整改联动机制、跟踪回访机制等,造成审计建议未能得到有效落实;有的对审计发现问题分析不够深入,仅对表面现象进行整改,未能举一反三从体制、机制层面建立长效机制,屡审屡犯情况严重;有的存在避重就轻、敷衍了事、故意拖延的现象,或者主观上有意识地进行“选择性整改”,对自身有利的,就积极整改,而对影响自身利益的,则消极对待。审计整改不到位,严重影响了审计的严肃性和权威性。3.经济责任审计结果运用还不理想经济责任审计以客观事实为准绳,通过审计查证对领导干部是否履行或是否正确履行经济责任作出评价和判断,为干部考核、任免、奖惩、后续管理等提供了依据,理应成为干部管理和监督的有效手段。但是,目前高校普遍存在经济责任审计结果运用不充分、审计成果转化滞后的现象,很多高校都是“先离后审”“、先任后审”,经济责任审计结果与学校选人、用人机制相脱节,前任领导和现任领导责任界定不清,问责制度和责任追究制度难以落实,造成审计流于形式。另外,经济责任审计结果公开还处于探索阶段,审计监督和舆论监督还未能有效结合,广大党员、干部的知情权还未能得到充分尊重,审计结果运用还局限在较小范围。4.经济责任审计机构队伍建设还不完善随着财政性教育经费投入的不断增加,教育教学规模日益扩大,教育经济活动更加复杂,经济责任审计任务与审计资源之间的矛盾更加突出。目前,有些高校还未独立设置内审机构,有的虽然有内审机构,但人员专业结构较单一,未能建立一支拥有财务、审计、工程、计算机等多学科专业背景以及年龄结构梯次合理的审计队伍,造成审计力量无法满足大批领导干部因调任、转任、转岗、免职、退休、辞职等需要进行经济责任审计的要求,审计覆盖面、审计质量和审计效率都受到制约。
四、深化高校经济责任审计工作的几点建议
随着《规定》的颁布实施,经济责任审计工作面临着新的发展机遇,高校应以此为契机,深化经济责任审计工作,努力做好以下工作:
(一)拓展范围,实现经济责任审计全覆盖按照《规定》的要求,当前党政主要领导干部经济责任审计对象涵盖了从乡镇级到省部级的所有党政主要领导干部,这要求高校进一步扩展经济责任审计范围,力争做到不留死角、不留隐患。《规定》第五条是关于审计依据以及任中审计和离任审计两种审计方式的规定,高校应进一步扩大任中审计的覆盖面,前移监督关口,增强审计的实效性。
(二)明确管理权限,加强协调沟通经济责任审计工作具有一定的特殊性,确定经济责任审计对象的原则是依照干部管理权限,而不是按照财政、财务隶属关系或者固有资产监督管理关系。因此,高校经济责任审计工作应遵循“谁任命,谁审计”的原则,组织部门等相关部门要更多地支持并参与到经济责任审计工作中,特别是尚未建立经济责任审计联席会议的高校,要尽快建立并使之运转起来;已经建立的,要改进和完善领导方式,进一步加强各部门之间的配合和沟通协调。
(三)落实审计整改,提高经济责任审计工作成效“审计不整改,就等于没有审计”,高校应高度重视审计整改工作,切实增强审计整改的自觉性和主动性,明确被审计领导干部所在单位、部门现任主要负责人为审计整改工作第一责任人,制定审计整改时间表、积极落实整改具体措施,做到问题不查清不放过、整改不到位不放过、责任不落实不放过。将经济责任审计整改落实情况列入干部年度考核测评范围,加大问责力度,切实提高整改的质量和效果。
(四)创新工作机制,充分利用经济责任审计结果审计结果运用是经济责任审计工作的重要环节,高校应结合学校干部管理和监督需要,创新经济责任审计结果和干部选拔任用有效衔接的体制机制,将审计结果作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据,将经济责任审计报告作为领导干部工作交接的重要内容,避免家底不清、责任不明以及“新官不理旧账”的问题。同时,要进一步扩大审计公开力度,丰富公开内容,逐步探索和推进经济责任审计结果公告制度。
(五)铸牢基础,加强经济责任审计队伍建设经济责任审计涉及面广,对审计人员业务能力和综合素质有较高要求。高校不仅要配备传统审计需要的会计、财经、法律等方面的人才,还要引进具备公共管理学、统计学、运筹学、工程技术、信息技术等其他学科的专业人员,促进审计人才队伍专业构成多元化。要通过培训等方式,扩展审计人员知识范围,提高审计人员专业胜任能力、计算机审计能力、协调沟通能力及宏观思维能力,改善审计人员整体素质。要优化审计人员配置,有效利用第三方审计以及外聘专家的力量,提高绩效审计的效率和质量。
关键词:经济责任审计;官员治理;地方政府投资
一、引言
目前,我国地方政府的过度投资所引起的地方债务激增,受到了中央政府的高度重视。中央政府为了控制金融风险,不断出台新的政策叫停不少违规或的融资方式。结果却不竟如人意,地方政府为了规避中央政府的政策限制,在融资方式上不断推陈出新,但融资成本却越来越高。从财政融资、城投债、国开行软贷款到商业银行、PE、BT回购,甚至有些政府在资金链紧张时,采用高利贷的方式进行短期补救。若非有利可图,地方政府不会不顾一切的想要筹集足够资金进行投资。地方政府是由地方官员组成的,在地方政府非效率的投资背后往往存在着地方官员的利益。因此,地方政府非效率投资的治理应该从地方官员治理着手。
地方政府的非效率投资起源于官员个人的利益,而官员的个人利益通常在于个人的经济利益和政治晋升两个方面。政府投资具备同时满足官员这两个方面需求的条件。首先,在政府投资中资金流量巨大,官员可以寻租、设租的机会太多,而且收益颇丰。其次,我国的政绩评价与GDP增长率挂钩,投资是拉动经济增长的三架马车之首,且见效最快,符合官员在较短的任期中取得较大的成绩的需求,也为官员的政治晋升增加了政治资本。在政府投资领域,动辄需要国家投入数十亿的资金,官员有责任保证投资资金的使用效率。但在缺乏经济责任监督的情况下,官员缺乏履行责任的动机,而更多的是考虑自己个人的利益。因此,有效提高政府投资效率需要从官员经济责任的落实着手。
官员的权力需要得到约束,不能为了私利而滥用。为此,我国建立了一种针对官员个人经济责任落实情况的监督机制,即经济责任审计。刘家义(2102)认为国家审计要作为国家治理的工具。作为国家审计的一部分,经济责任审计如果要成为国家治理的工具,我们希望它的治理作用不仅局限在对官员腐进行问责,而且能对官员的行为起到更深远的影响。由此,本文所探讨的重点是:通过对官员权力的约束,经济责任审计能否起到抑制官员在政治晋升与经济激励导致的政府非效率投资的作用。
本文的余文结构框架如下:第二部分是制度背景、理论分析和研究假设的提出;第三部分是研究设计;第四部分是实证检验结果;第五部分是研究结论与政策建议。
二、制度背景、理论分析与研究假设
(一)我国现有的官员晋升机制对地方政府投资的影响
中央政府希望通过用晋升激励的方式促进地方官员努力去实现组织布置的政治任务。中央政府给地方政府的政治目标,往往具有多元化的特征,即政治目标并不是单一的,而是多个方面的具体目标的有机组合,例如经济发展、社会稳定、充分就业等多个方面。但在实际工作中官员很少做到兼顾,而会过于偏重发展经济,而忽视医疗、教育等基础领域的投资。其主要原因在于:首先,决定官员晋升的政绩标准是地方经济的增长水平。自改革开放到现在,经济建设一直是我国政府工作的中心。相应的,中央政府在评判地方政府官员的执政能力时,也会主要考虑他所在地区的经济发展情况,所以官员的晋升更多的是与GDP增长率挂钩。因此,重点发展经济既符合中央政府对地方政府的期望,又能使地方政府官员获得仕途上的晋升,对于官员来说既名正言顺又兼顾个人利益。但官员实现个人利益的路径和组织实现其政治目标的路径并不完全一致。GDP增长率只是一个产出值,而没有考虑到投入的资源。官员只是通过加大投入的方式增加产量,并不是有效率的投资。其次,官员的任期有限,官员需要在任期内就取得显赫的政绩,所采取的决策往往需要立竿见影。注重长期效益的投资,尽管“功在当代,利在千秋”,但在地方与中央的信息不对称的情况下,难以被发现,或者它的发现具有较强的滞后性,地方政府官员难以在任期内获得它给自己仕途带来的好处。地方政府在发展经济时,最常用的方式就是加大地方投资。投资,尤其是地方政府主导的基础建设投资,相比于出口和消费能更显著、更快速地拉动经济增长。从地方投资的主体来看,主要分为是地方企业投资和地方政府投资(包括地方政府控股的地方国有企业投资)。民营企业在很多的投资领域面临的“玻璃门”的局面,表面上规定民营企业可以进入的领域,实质上却又重重关卡。地方官员为民营企业在投资领域设置关卡,一方面是怕被扣上导致国有资产流失的“帽子”;另一方面地方政府官员让政府及其控股的国有企业参与投资更为得心应手。但与民营企业投资相比,政府投资的政治性更强,相应的会缺乏提高投资效率的动机。地方官员更多的是考虑投资所拉动的GDP的增长,而非投资的长期效益。此外,在我国目前的行政体制下,很难对政府投资项目实行真正的刚性预算约束。因此,往往很容易导致过度的投资,导致产能过剩,在浪费了大量资源的同时,却得不到合理的效益。
由此可见,地方政府官员在政治晋升的激励下,会主要采用地方政府投资的方式拉动地方经济增长。但我国目前的政府投资管理机制,在现有的行政体制下,无法保证地方政府投资的效率,因此往往会导致资源的浪费,甚至地方债务的激增。根据以上分析,本文提出理论假设1:
H1:地方政府官员晋升激励强度越大,地方政府投资效率就越低。
(二)经济责任审计的官员治理作用对地方政府投资的影响
从经济责任审计的本质、定位与作用来看,约束地方官员滥用权力是其根本目的和任务。受托经济责任关系乃国家审计产生的首要前提,促进和保证主要领导干部受托经济责任得以全面有效履行是国家审计的首要目标(蔡春,陈晓媛,2007)。由于政府官员既有政策的制定权与决策权,又有市场的管制权与公共资源的支配权,当权力得不到充分监督与制约的情况下,很容易发生寻租行为,使资源配置偏离效益的轨道,社会福利水平下降。经济责任审计是对权力的监督机制,也是解决权力寻租问题的制度性保证。经济责任审计通过对领导者任期内经济责任履行情况的审查、评价与鉴证来实现对领导者权力的约束和监控,为维护国家经济安全提供最基本的条件。
随着审计的层次不断提高,审计的内容不断深化,国家在查处领导干部责任范围内的违法违规和损失浪费等问题、加强对权力的制约和监督、从源头上预防和治理腐败、促进落实科学的发展观和正确的政绩观等方面发挥了重要作用(刘英来,2006)。李江涛(2011)的实证研究表明,国家审计力量越强,经济责任审计执行力度越大,越能够预防领导干部职务犯罪,促使被审计的领导干部节约使用经费,降低行政成本。因此,我们认为,经济责任审计通过对地方政府官员任职期间投资决策及投资效果等情况的审计,对发现的问题明确相关责任人的责任,能增强领导干部的责任意识,促使领导干部增强遵纪守法意识和自我约束能力,督促地方政府官员进行适度的融资。根据以上分析,我们提出理论假设2:
H2:政治晋升激励下的官员机会主义行为对地方政府负债的影响受到经济责任审计的约束。经济责任审计的执行力度越强,越有可能抑制政治晋升激励下的地方政府非效率投资。
三、研究设计
(一)检验模型
本文用于检验假设1和假设2的基本模型如下:
模型中涉及的变量有:
1.被解释变量
本文采用“边际资本产出率”(ICOR)来衡量地方政府的投资增长效率,即边际资本产出率=经济性投资增加量/GDP增加量。具体而言,选择地方政府GDP增量作为衡量经济产出的指标,选择地方政府固定资产投资的年度增加量作为衡量地方政府经济性投资增加量指标。从理论上讲,该比值越低,说明投资的产出效应越明显,投资效率越高。
2.解释变量
基于本文讨论的内容,本文选取以下主要解释变量:各省份实际GDP增长率(GDP)、经济责任审计查出的问题金额(AMOUNT)、经济责任审计处罚人员数量(DIS)、预算软约束(BUD)和市场化指数(DCREDIT)。
为检验假设1和假设2,本文借鉴张军等(2007)的研究,采用人均外商直接投资增长率(FDI),即本年度人均外商直接投资与上年度人均外商直接投资的比值,作为官员晋升激励程度的衡量指标,比值越高,激励强度越大。借鉴王翠琳、蔺全录和李莉(2015)的指标,本文可以量化的年经济责任审计查出的问题金额(AMOUNT)作为衡量指标,查出的问题金额越多,经济责任审计的执行力度就越大。借鉴李江涛(2009)的指标,本文采用经济责任审计处罚人员数量(DIS)作为衡量指标,处罚人数越多,说明经济责任审计处罚力度越大。对于经济责任审计的问题金额和处罚人员数量本文选取前一期的经济责任审计的数据,因为经济责任审计的处罚对于领导干部的威慑力在下一期才能体现。根据本文的分析,官员晋升激励对地方政府非效率投资的影响受到经济责任审计的约束,因此本文在解释变量中加入了经济责任审计查处的问题金额与晋升激励强度的交叉项以及经济责任审计处罚力度与晋升激励强度的交叉项来把握这种作用。
根据已有文献,控制变量包括预算软约束(BUD)和金融市场化指数(DCREDIT)。本文采用政府预算外收入与GDP的比值来衡量地方政府预算软约束的程度(方红生和张军,2009),采用樊纲等(2011)编制的“金融业的市场化”指数衡量金融市场化程度(DCREDIT)。考虑到时间的影响,本文还控制了年份(Year)。
(二)样本与描述性统计
本文选取29个省、直辖市和自治区2005-2009年的外商直接投资额、固定资产投资总额、预算外收入、金融市场化指数以及相关审计数据为样本进行实证分析。外商直接投资额、固定资产投资总额的数据来源于CSMAR数据库,经济责任审计的数据来源于《中国审计年鉴》,预算外收入的数据来源于《中国财政年鉴》,金融市场化指数的数据来源于《中国市场化指数―各地区市场化相对进程2011年报告》。此外,本文还对样本做了如下处理:(1)因为数据的原因剔除了、新疆两个地区;(2)对于年鉴中没有披露的数据,本文按照遗失值进行处理;(3)对所有连续变量进行了Winsorize处理,小于1%分位数与大于99%分位数的变量,令其分别等于1%分位数和99%分位数。经过筛选最终选取了121个样本数据,所有的数据处理采用stata12统计软件。
经统计可得出,各省份地方政府投资效率的反向衡量指标ICOR的平均值为4.49,最小值为1.88,最大值为29.04,说明各地区地方政府投资效率的差异显著。FDI的平均值为1.18,最小值为0.55,最大值为2.12,标准差为0.453,说明我国各地区经济发展水平不平衡。经济责任审计查出的问题金额(AMOUNT)平均值为11.786,最小值为1.7,最大值为23.1,标准差为5.188,说明各地执行经济责任审计的力度差异较大。经济责任审计处罚人员数量(DIS)的平均值为19.206,最小值为3,最大值为35,标准差为6.095,说明各地区的审计处罚力度差异较大。预算软约束和金融市场化指数的平均值分别为25.824和8.713,标准差分别为13.098和2.050,说明各地区的预算约束程度与市场化进程都有着较大的差异。
四、实证检验结果
表1报告了模型5.1和模型5.2的回归结果。FDI的回归系数显著为正,说明政治晋升激励下的官员的行为会降低地方政府的投资效率。地方政府官员为了在短时间做出政绩,会通过大量的投资拉动地方经济的增长,同时会造成政府投资的低效率。AMOUNT与FDI交互项的回归系数显著为负,说明经济责任审计查出的问题金额越多,对地方官员的监管越严格,就越能抑制地方政府的非效率投资。DIS与FDI交互项的回归系数显著为负,说明经济责任审计的处罚力度越大,对官员违法违纪行为的威慑力就越大,从而防止了官员滥用权力,抑制了官员进行非效率投资的冲动。BUD的回归系数显著为正,说明预算软约束的程度越大,地方政府投资的效率就越低。预算的约束力越差,官员就越容易获得更多的资金进行投资,而对投资的效率就越不会顾忌。DCREDIT的回归系数为负,但并不显著,说明地方市场化进程的水平对于地方政府的投资约束并不显著。
注:括号内为t值;***是在0.01水平上显著相关;**是在0.05水平上显著相关;*是0.1水平上显著
五、研究结论与政策建议
本文以2005-2009年中国29个地区的年度数据为样本,实证检验了地方政府官员晋升激励强度和地方机关经济责任审计的强度及处罚力度对地方政府非效率投资的影响。研究发现,地方政府官员晋升激励强度与地方政府的投资效率负相关。但地方政府官员的晋升激励对地方政府投资效率的影响受到经济责任审计的约束。地方审计机关的强度和处罚力度越大,越有可能降低官员晋升竞争对地方政府投资效率的负面影响,进而提高地方政府的投资效率。结果表明,地方审计机关可以通过经济责任审计发挥监督官员经济责任落实情况的作用,并借用相关部门根据审计结果的处罚起到对官员的威慑作用,抑制官员借用职权谋私的冲动,提高地方政府的投资效率。
基于以上结论,本文提出以下政策建议:(1)进一步规范政府投资管理体制和相关法律法规,为经济责任审计对官员在地方政府投资中的责任认定提供依据和评判标准。(2)推行经济责任审计结果公告制度,将经济责任审计的处罚信息公开化,并更详细的披露地方政府官员在地方政府投资中的受托经济责任履行情况,更好地发挥经济责任审计的威慑作用。(3)培养经济责任审计人才,壮大经济责任审计的队伍,确保经济责任审计的强度。(作者单位:湖南师范大学)
参考文献:
[1] 蔡春,陈晓媛.2007.关于经济责任审计的定位、作用及未来发展之研究.审计研究1:10-14
[2] 樊纲,王小鲁,朱恒鹏.2011.中国市场化指数――各地区市场化相对进程2011年度报告.第1版.北京:经济科学出版社,64-129
[3] 方红生,张军.2009.中国地方政府竞争、预算软约束与扩张偏向的财政行为.经济研究,12:4-16
摘 要 随着我国政府管理体制改革的深入、政府职责体系的不断完善、公共服务的逐步强化,行政问责日益受到关注。而问责制下公众对经济责任审计的要求越来越高,如何充分发挥经济责任审计的评价功能,有效地推动行政问责制的发展,成为政府审计理论界和实务界普遍关注的问题。本文尝试着引入平衡计分卡构建经济责任审计的评价体系,以此充分发挥政府审计的评价功能。
关键词 问责制 经济责任审计 平衡计分卡
当前我国政府管理体制的不断改革,责任政府逐渐成为政府治理的普遍理念,行政问责也开始受到重视。作为政府机构的监督部门,审计机关对领导干部任期责任进行监督、评价的责任重大,而这一重担落在经济责任审计的肩上。在“免疫系统”论下,引入平衡计分卡构建经济责任审计的评价体系,更好地发挥经济责任审计的作用,从而加快政府管理体制的健康发展。
一、经济责任制审计发展
(一)发展背景
行政问责制是问责主体对各级政府机关及其公务员违反法定职责和义务、行政不当等行政行为按照法律规定的程序实施问责,并要求其承担责任的制度。因此,行政问责制既是对政府行政官员失责行为的一种责任追惩机制,也是保障政府官员尽职履行责任的一种激励机制。
(二)发展趋势
为了推进行政责任制的建设,经济责任审计需要实现从“财务型”向“绩效型”的转变。经济责任审计需要发挥审计的监督评价职能,构造以对领导干部管辖的财政性资金为主线、绩效审计为方向的新框架;探索以信息技术支撑的审计方法和途径;构建适宜的评价体系,客观评价领导干部任期的绩效情况;确立以责任为导向的审计内容,包括经济决策、制度建设、责任绩效和廉政评价等;运用审计成果,实现从单一的对领导者问责向既对领导者问责又对政府问责的目标转变。
(三)发展中评价体系的构建
结合目前管理绩效评价标准,平衡计分卡评价标准在一定程度上缓解经济责任审计评价体系缺失的压力,它的应用将促进经济责任审计中评价职能的充分发挥。
二、平衡计分卡与经济责任审计的共性
作为较全面的业绩评价标准,平衡计分卡可以科学地确定目标的合理性、评价实施过程的效率性及目标实现的效果性,这同样也是政府预算执行审计目标之一。
(一)工作理念一致性
经济责任审计的目的是对部门领导任期的经济责任情况进行分析评价。审计人员在检查财政资金收支的基础上,评价领导的经济及管理责任,并对存在的问题提出建设性建议,以促进部门负责人更好地履行公共责任。平衡计分卡从组织战略目标出发,通过考核指标目标值的完成情况来评价组织业绩,实现组织持续改进。
(二)“平衡”思想
平衡计分卡平衡组织的长期战略与实施战略的短期行动;强调财务指标,又关注非财务指标;实现内部财务到外部顾客、股东等非财务性的平衡。因此,平衡计分卡提供的财务指标和非财务指标能够较全面地评价部门领导任期财政资金的“三E”情况,有利于经济责任审计评价指标的设计,进而弥补经济责任审计对财政资金效益、效果评价深度较浅的不足之处。
三、平衡计分卡工作原理
平衡计分卡以财务层面为基础,关注促成经营财务结果的非财务层面分析。由于平衡计分卡超越了传统以财务量度为主的单一性绩效衡量模式,兼顾组织的财务指标和非财务指标,使组织策略能够转变为行动,自问世以来在企业中得到广泛应用。
四、评价体系的构建
审计人员可以从BSC四个层面指标入手,根据经济责任审计的特点,设计政府机构领导任期内年度预算执行、专项资金投入等关键指标,客观地分析预算使用、专项资金的绩效情况及重大决策的效益效果。
(一)指标的建立
财务指标, 政府最终目的是建立服务型政府,从而为公众提供优质服务,而非追求财务上的营利目的。服务质量指标,为了更好地服务社会,提高公众满意度和信任度,政府部门以服务民生为导向。部门内部管理指标,良好的内部管理促进政府职能的有效发挥,把部门内部运行状况与外部反映状态有机结合,更好地评价领导任期的绩效情况。学习与成长指标,塑造一个学习型、创新型和服务型政府是政府管理模式的发展方向。
(二)通过BSC矩阵模型,确定综合加权分数
运用矩阵清晰地表示平衡计分卡的四维度指标,进而确定综合加权分数,具体操作步骤如下:
1.从平衡计分卡模式中的四个维度:财务指标、服务质量、部门内部流程、学习与成长等方面入手,结合被审计领导所处部门的特点,提出相应的评价指标。
2.根据层次分析法或者专家风暴法赋予每个指标不等的权重(1)。
3.根据政府服务目标的具体要求,确定各评价指标的标准值(2)。
4.审计人员根据各指标测算的需要,收集数据,审计取证,测算指标实际值(3)。
5.将测算的指标实际值和标准值进行比较,确定评分(4)。我们可以把评分范围设定为1-4 分,“1”=很差,“2”=及格(平均水平),“3”=较好(超过平均水平),“4”=很好。
6.每个因素依据赋予的权重(1)乘以评分值(4)得出加权分数。
【关键词】 指标法 审计 应用
1. 指标法含义及应用的必要性
1.1指标法的定义
指标法是指通过几个最具本质意义、最具象征性,而且便于统计分析的个别指标反映和描述事物特征,亦可指通过一组与审计密切相关指标的分析来发现问题,以达到审计的目的。
1.2经济责任审计的定义
任期经济责任审计,是指对党政领导干部和国有企业经营者任职期间对其所在部门﹑单位财政收支﹑财务收支等有关经济活动应当负有的经济责任所进行审计监督﹑鉴证和评价活动。开展经济责任审计,对于有效制约和监督领导干部手中的权力、加强干部队伍建设,具有十分重要的现实意义。
1.3指标法应用于经济责任审计的必要性
指标法的应用具有一定的必要性:一是在审计之前,我们可以对企业量化和非量化的指标进行分析、对比,了解企业的行业特点以及近年来企业的发展情况,为审计实施阶段打下基础;二是,在审计实施过程中,通过被审计单位几年数据的对比,根据比较结果,能够更快捷地发现企业存在问题的纠结点,确定审计侧重点,提高审计效率和质量;三是在审计评价中,单单通过审计人员的判断来评价一个企业经营结果的真实性等情况很困难且评价依据难以确定,这时指标的定性和定量显示为审计评价提供一个良好的平台,使审计评价更具有科学性和有效性。
2. 指标法在经济责任审计中的应用
2.1指标法在审计准备阶段中的应用
对于被审计单位的基本情况,我们首先需要掌握被审计单位的年度经营业绩考核指标,了解这些考核指标的制定依据,适用的范围,考核的思路,采取的方式和所遵循的原则。了解这些情况后,我们还要对被审计单位的年度经营业绩考核指标进行分类,一般来说,年度经营业绩考核指标分为基础指标和资产收益率指标,基本指标包括年度利润总额和净资产收益率指标。
2.2指标法在审计实施阶段中的应用
在审计实施过程中,选取指标有助于我们进一步确定审计侧重点,找出审计突破口。例如审计人员可将两个年度的基础指标单独进行分析,如审计人员发现被审计单位的收入增加而成本减少,那就应该关注其收入是否有虚增,而成本是否有虚减问题,通过指标比较,审计人员还可将关注点侧重于企业经营成果方面,进一步关注被审计单位收入确认和核算的完整、准确性,成本开支范围和开支标准等问题。如通过被审计单位应收账款周转率数值较低的情况,审计人员应关注总资产中应收账款的比重,是否有较多历史遗留问题,同时重点关注新增拖欠的合理性与可回收性,通过分析和职业判断,得出企业整体债权情况的结论,分清是经营问题还是管理问题。
2.3指标法在审计报告阶段中的应用
在书写审计报告时,审计人员需要对被审计单位的整体情况进行评价,如何科学准确地进行评价是审计人员一直思考的难点问题。其实,在审计评价中审计人员可以充分利用指标法,增加审计评价的科学性和准确性。
通常情况下,审计人员可以将审计评价的内容进行分类,如分为内部控制、会计信息、资产质量、获利能力、偿债能力、发展能力等六方面内容。若在经济责任审计中,审计人员还可以加入重大决策、遵纪守法等两方面内容。针对这些方面的内容,审计人员可以逐项的进行分析、评价。通过对这些指标的比较和分析,审计人员可以更好地分析被审计单位存在的问题,做出更为准确的审计评价。
2.4指标选取的具体应用
2.4.1企业经营成果的真实性。经济责任审计可以有效强化企业的财务行为与财务预算、核算能力,帮助企业不断规范企业管理的规章制度。企业负责人在行使经营管理职权时,如何科学、合理、有效地组织和利用人力、物力、财力等资源,积极开展经营管理活动,努力提高经营效益等方面应承担的经营责任就成为了现代企业负责人经济责任审计最重要的内容之一。
2.4.2经营量指标的审核。在经济责任审计中,工作人员通过对经营量指标的审核,来判定企业的盈亏状况,而经营量指标主要包括企业当期财务状况、业务管理账套、检查会计核算、统计财务报表,抽查会计凭证,通过这些数据的比对,剖析其合理性及形成原因。
2.4.3利润指标的审核。经济责任审计可以通过对企业当期利润、支出费用相应指标的审核,来判定企业是否合格。而在指标审核的过程中,主要是对检查审计期间企业收入、毛利、费用进行确认,同时对账目进行核算和比对,查明有无虚开发票、收据,编造或隐匿收入、费用等问题收入、费用核算是否符合配比原则等。
2.4.4任职期前后对比,找出原因。在企业经营中,可以通过经济责任审计将任职前后的经济总量、人均值进行对比,通过对经营者任职期初和任职期末营销网络运营情况和经营量的分析及数据的统计,来判定经营的成功与否。
3. 指标法在应用中应注意的问题
3.1深入了解行业知识
尽管每个被审计单位的主要工作都比较稳定,但要了解被审计单位的行业知识涵盖了许多方方面面的内容,涉及许多非财务知识,我们可以称其为“背景知识”,而审计人员大都是学财务会计的,要运用其他相关知识从事比较细微的分析存在一定的困难。所以审计人员要在平时的学习中多了解国际国内经济形势,不断的自学,扩充知识面,保障知识的更新,审计中紧密结合被审计单位的具体情况做出专业的判断,有针对性的选取具有代表性的指标进行分析、比较。
3.2深入了解被审计单位情况
审计人员对被审计单位的了解往往是通过审前调查、审中和相关人员交谈了解被审计单位情况,但是也产生信息不对称的问题。所以审计人员要到被审计单位办公场所进行实地查看,观察被审计单位办公场所的情况,如有无闲置租赁,电梯间有无移动传媒广告等情况,因为按照市场运作机制,这些情况都有可能为被审计单位带来额外的收入,尽管有些收入比较少,但是这些都为审计提供了线索,有助于审计人员对被审计单位的了解。
3.3职业判断贯穿审计始终
审计人员不管是在如何确定使用的指标,还是在对指标进行分析等方面都离不开职业判断,即审计人员的职业判断贯穿于指标法应用的始终。我们知道审计人员良好的职业判断是保证指标法充分应用的强大支撑,只有充分运用审计人员的职业判断,才能在审计中灵活应用这些指标,为审计工作更好地服务。在实际工作中,审计人员只能通过长期的审计工作来积累经验,进一步处理好各个指标之间互助或互斥的关系,得出准确的结论。
3.4提高审计人员的自身素质
经济责任审计涉及的内容很广,对审计人员能力要求很高,这就要求审计人员具备宏观经济管理知识,政策法规和审计、会计专业知识,综合分析能力等。如果审计人员的业务素质不够全面,就会严重制约和影响审计工作质量。所以,要加强审计人员的职业培训和继续教育,提高审计人员的风险意识和风险分析与控制能力,遵守职业道德保持谨慎的职业态度,严格遵守审计程序。
参考文献:
[1] 中天恒会计师事务所.企业经济责任审计精要与案例.北京:中国大百科全书出版社,2005.
[2] 郝黎坤.经济责任审计重点初探.山西:山西煤炭管理干部学院学报,2011年2月.