传统公共管理理论
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传统公共管理理论范文第1篇
现代企业创新涵盖诸多方面，但主要不外乎制度、组织、管理、技术与市场，本文试图从组织结构这方面，探讨和分析直线制组织的兴衰和对经典组织设置原则的质疑，寻找出企业组织创新的理论依据与方向，同时对未来企业组织的创新作一个大胆的构想。
一、直线制组织结构的兴衰
今天，直线制组织结构形式的名声是如此之坏，已经很少有人记得它曾被认为是一项伟大的组织结构创新。通过组织劳动分工、制度管理决策以及制订一种程序和一套规则使各类专家可以齐心协力地为一个共同目标努力，直线制组织结构极大地拓宽了组织所能达到的知识的广度和深度。起初它是作为组织政府活动的一种制度，以后逐渐被大企业和各种类型大型组织所采用。
19世纪后期，当直线制组织结构在西方社会开始扩散时，马克斯?韦伯(MaxWeber)对它进行了系统的研究，他发现直线制组织是可能有效率的系统，但同时也是对他所珍受的基本自由的一种威胁。韦伯预言直线制组织结构必将因其更高的效率而成功，直线制组织结构就其运作的准确性、严格性和可靠性而言，超过所有其他管理组织形式。
如果韦伯知道的话，他一定会对这个预言的准确性感到吃惊，甚至恐惧。
在过去100年中，大量直线制组织结构在零售业、制造业和服务业中取代大型家庭企业，使社会面貌发生了显著的变化。许多非营利组织，都采用了直线制组织结构，甚至家庭业主也已经向直线制组织结构形式靠近。
直线制组织结构创造了一种制度，这种制度能够有效地管理大量投资、劳动分工和资本主义大规模机械化生产。它的组织力量推动了钢铁、化工和汽车工业初期的快速增长。
尽管有这些成功，人们对直线制组织的偏爱正在下降。正如在许多其他生活领域中的情形一样，昔日带来巨大成功的东西今日却成为局限。忽然之间，每个人都认识到直线制组织结构正在阻碍着我们前进的速度，使我们的组织仍旧以内部为中心，而且缺乏创造力。现在是对直线制组织结构质疑的时候了，它成功的基础是什么?为什么现实的用处没有过去那么大?我们可以对它做些什么?可以替代直线制组织结构的其他组织形式有哪些?
(一)直线制组织结构为什么能取胜?
直线制组织结构取得显著地位的原因是它符合工业时代的许多需求。通过减少极端滥用权力的情况和为任何个人都难以理解的复杂任务提供一个理性的管理方法，直线制组织结构进一步加强了等级制度的效力。让我们更进一步看看它为什么会如此有效。社会学家们一致认为直线制组织结构具有的4大特征，大致如下：
1?一条指挥的等级链
2?根据职能进行专业化分工
3?包含权利和责任的一贯性政策
4?每项工作的标准化程序
所有这些特征都包括在韦伯最初的描述中。另外，增加一条弗里德?艾莫里（FredEmerly）建议的直线制组织结构的运作原则：所有工作协调都由上级进行。
1．一条等级链指挥
直线制组织结构的形式如同一个金字塔，处于最极端的是一名有绝对权威的老板，他将组织的总任务分成许多块，以后分配给下一级负责，而这些下一级负责人员又将自己的任务进一步细分后分配给更下一级，这样沿着一根不间断的链条一直延伸到每一位雇员。本世纪80年代，在通用汽车，IBM和美国政府这样的巨型组织中，最高领导层与工人之间竟有多达12级管理层。事实证明这样的管理层数太多了。
建立一个明确的指挥链条是使普通企业中大型团体有条不斋地开展工作的有力措施。通过为每一项可能的决策给予明确的职责、权威和追究后果这种方法，指挥链消除了潜在的冲突。指挥链中的每一位管理者在一项任务或职责上都有绝对的权力，因而必须承担相应的责任。这就极大地简化了老板确保组织执行命令的工作。
在此之前的专制制度的局限性：没有明确指挥链的专制组织在一百人左右时就会失去控制。许多企业家由于扮演“工匠企业家”的角色而落入这个陷井。这种“工匠企业家”就像一名拥有许多助手的能工巧匠那样维持对一个不断成长的组织的控制。他不是建立一个有效的指挥链条，而是试图无处不在地为一大群助手们作出所有决策。
这种企业家可能把他的经营中的起伏解释为市场中的变化，但事实上他们是受到了直线制组织之前的专制制度的局限性的影响。只要这种企业家继续做一名绝对统治者，他就无法超越单独一名、无处不在的管理者所能熟悉和管理的经营范围。有些被工匠角色所困的企业家虽然任命下属管理者，但是由于不断这些管理者的命令，这些企业家没有尊重他们自己建立的指挥链条，因而剥夺了下属管理者的权力。造成下属管理者角色不清甚至角色失败。
2．根据职能进行专业化分工
直线制组织通过劳动力的专业化分工，取得了有效成绩。直线制组织结构是将组织的总任务分成一系列精选的专业或功能。每次功能就是给定的专业，以完成一组选出的任务，并利用一定的装备来完成这些任务。上司下达命令分配任务，以这种方式，所有部分汇总成一个连贯的整体。
借助于专业化分工、各类工程师们可以精确研究在生产过程的每一进程中效率下降的原因，从而他们可以设计出完善的设备和合理的程序，以提高产量。推销员完善推销技巧；财务专家们利用日益成熟的方法，经营变化快收益高的业务。总之，专业化分工使组织的每一项任务，都能得到一个有效的工作方法。
在直线制组织结构的专业化分工以前，每个工匠学习整个工艺过程的技术，并且从头至尾地做每一项工作。当然手工生产常常能令人满意，并有一定的艺术价值。然而，在工业革命时期手工生产阻碍了机械化生产的发展，而专业化分工和劳动分工使大规模的机械化生产成为可能。当组织由于手工生产方式变成劳动分工时，直线组织结构实行的严格的等级制度，打破了这种传统的工匠式企业的组织形式，并对组织的一些规则和程序作了改革和创新。
通过使人们集中致力于组织工作中每一个小的改进，专业化分工能有助于组织智慧的更好的发挥。由于有了众多各类专家，在他或她擅长的领域，组织可以动用巨大的智力力量和创造力，来承担每一项困难业务。
3．一贯性书面规则和政策
直线制组织结构的组织是通过一贯性的书面规则和政策来管理的，这些规则和政策由公司(不管是盈利还是非盈利公司)董事会和管理部门制定。这些规则限定了雇员和管理人员的职责和权力，最基本的规则涉及到谁有权下命令，命令下给谁。
在直线制组织结构中，上司负责其管辖范围内所有雇员的行动，并且有权下达雇员无条件服从的命令。雇员的首要职责是立即按照顶头上司的命令去做，而不该去考虑什么是正确的或者什么需要做。
直线组制组织结构中的书面政策规则保障雇员被雇佣时的固定工资，在某些情况下，对长期服务的，甚至给笔养老金。这些补偿方式与封建的方式是完全不同的，在封建度下，每一等级水平，从农奴到地主，在他的领地内经常只得到该行动的一部分，然而是微不足道的。
有关职责与权力的书面规则，部分地弥补指挥链中最差的部分，这种弥补是在监督和中间管理层次上，通过减少哪怕是很小的潜在的专制权力来实现的。训导雇员的监督只拥有很明确的限定权力，即授予他们一定程度的权力，又约束他们的武断行为。
4．每一项工作的标准化程序
在直线制组织结构形式中，规范雇员如何工作的固定程序有时甚至达到令人惊讶的地步。工程师弗雷德里克?泰罗(FrederickTaylor)由于其在本世纪初的工作而被称为科学管理之父。他记录下工厂里多产工人的每一个动作、然后教给其他做同一种工作的工人，使其按完全相同的动作工作。这种对确定程序的依赖性与那种“跟着感觉走”制度形成了鲜明的对比。“跟着感觉走”是企业刚创办时的特征，甚至于是封建君主和其权臣的随意和个人兴致。
作为正式文件记录而保存的统一规则和程序，由于对过去经验的粗略总结而增加了组织的知识。明文规定的规则和程序通过频繁的人员流动，使得要学习的行为标准化，进而扩大了指挥的权力。主要不与现行规则冲突并可以成文，那么修改是允许的。标准化程序可以使组织中某一部分获得的经验教训在更大的范围内起作用，并用克服那种对更有效的工作方式的非理性抵制。
(二)为什么直线制组织结构形式不灵了?
世界不再需要直线制组织结构。当代的各种挑战需要有生气，充满智慧的组织。直线制组织结构形式对那些带有早期工业革命特征的某些重复性工作曾是有效的。但现在已经不怎么有效了，因为其规则和程序常常与要求工人进一步增加组织智慧的那些原则背道而驰。这些原则包括责任确定和指导自己的工作，有责任与别人协调，以及从上司的权力向“顾客”的权力转移。
1．从非熟练工人到知识工作者
越来越多的工作是技术性或基于知识上的。工厂不再需要众多熟练的流水线工人。越来越多岗位上的工人不再需要技术知识和培训。另外，生产性组织中的绝大多数工作并不是在工厂里。大多数“生产性工作在功能上表现为营销、设计、加工工程、技术分析、会计和管理，而这些职能，是需要专业技能和大量知识的。这种向知识工作者转变的趋势也出现在服务业、非营利组织和政府中。
非熟练工作知识工作
枯燥重复性任务创新和关心
图1工作实质的改变个人工作团队工作
职能性工作项目性工作
单一技能多技能
上司权力顾客权力
上级协调同事协调
知识工作，包括信息收集、发挥创造力、实验、发现、以及新知识与更大系统的统一，其本质意味着上司不能像对挖掘工或从前流水线工人那样对知识工作者发号施令。
如果知识工作者果真有水平，那么他们很快就会在他们正在做的具体项目上比他们的上司了解得更多。知识工作包含更多的自我引导和团队工作，而远处上司的遥控指挥会起阻碍作用。当我们超越直线制组织结构形式时，我们就会找到新的组织方法可使所有工作成为知识工作，调动每个人的智力和协作能力，从而以不断变化的方式实现共同的目标。
2．从重复性任务到创新和关心
自从工匠生产消失之后，管理部门一直负责组织工人从事严密而枯燥的.高效的工作，这意味着管理既在激发雇员的才能又在限制雇员的能力和潜力。现在适合于直线制组织结构管理的简单重复性工作正在争剧减少，机器可以完成更多的机械性工作，而剩下的工作需要创造性和灵活性。因此领导者的工作更多的是围绕一个共同梦想激发众人的才智。
当机器越来越先进时，剩下的工作将是哪些类型呢?人类干什么工作可以远胜机器?以致在可预见的未来，人类将从事这类工作。
人比机器更有创新能力，能在易变和不完全确定的系统中更好地发现新的可能发生的情况，并知道如何去做。在某种意义上说，创新包括一名有创造力的推销员发现顾客的真正需要，并且调整系统来满足它，包括质量行动小组成员作出一个直觉的行动，这个行动所揭示问题的真正起因，达到了定量分析的程度。创新还包括这样的企业家，他知道如何利用公司资产得到更多的收并进而提供更多的工作机会。
另一个显然不可替代的人类天赋是关心，当越来越多的工作变成服务时，关心别人变得日益重要。好的推销员能留住顾客，因为顾客能感到他的真诚的关心；好的领导传播创业者的热情，这些热情出自内在的价值观，则这些价值观是人人可以接受的。当下属感到领导者关心他们，关心集体的成功，并且关心他的相互奉献时，领志者就会得到拥护。
直线制组织结构的规则禁止关心，尤其是禁止将行动建立在个人珍惜的内在价值观上，而是建立在对上司的严格服从和忠诚上。
关心如同创新一样，必须来自内心：我们不能命令人们开动脑筋。当人们有理由去关心，当他们作为更大整体的的一部分，并且认为他们手头的工作符合他们广泛的兴趣时，他们就会开动脑筋。直线制组织结构过于专制和过于依赖规则，因而不能激励和运用产生创新和关心的智慧。由于直线制组织结构的规则抑制了创新和关心，因而也抑制了现代工作的本质。
3．教育、创新和关心
托夫勒(Tofflers)在《第三次浪潮》中指出，所有公共教育的目的都是教育如何服从准时、久坐和重复工作的能力。在工业化时代年期，忍受枯燥乏味的能力是关键生存技巧。尽管教育已经有所改善，但直线制组织结构在训练一般工作创新，团队工作，关心方面几乎什么也没有做，而这些方面是现代工作的重要构成。
数年来企业在创造力和创新方面进行了有效的培训，但是这些学习一般都是弥补性的，他们致力于修复教育破坏的东西，现在我们需要这样一个教育制度，它保持“孩童般”的好奇心，并且在团队工作方面作训练。
我们现行的许多教育条件不仅阻碍创新，同时也损害人的关心才能，以及将全部身心投入到工作中的热情。从事自己关心的事的人总是积极主动的，他们没能遵从教学计划，而总是提出许多问题、他们帮助同学而不只是考虑自己。许多学校在教育孩子关心别人和尊重别人方面取得了进步，但对待师生仍然采取直线制组织结构的作风。他们被迫完成规定的程序，而不是创造性地追求目标。
4．从职能性工作到项目工作
当知识工作者从静态工作转向解决一系列问题或捕捉时机时，他们将工作组织成项目。在这个复杂的领域里，每个项目通常都需要一个跨部门的小组，这些小组随着项目的进展一起学习。不久，各职能部门的上司就会远离工作而无法为团队决策。从而控制权便从直线制组织结构的职能部门转移到项目小组。
专业化仍将是每个复杂组织的至关重要的部分。但是在一个复杂的领域，各种问题的相互内在联系，越来越多的工作将需要把各专业人士的观点和活动统一起来，而由这些专家全部完成的工作将会越来越少。因此，每个雇员将必须是一名专业人士，同时又是一名通才。
5．从单一技能到多重技能
正如弗德?爱莫瑞(FredEmery)指出的那样，如果一个系统没有留有余地，以便在计划出现差错时提供后备力量的话，那么这个系统就不会存在。直线制组织结构依靠额外人员，该系统是留有安全余地的。由于顾客订购预料之外的不同产品而造成某种额外工作时，直线制组织结构有正好适合这种工作的额外人员，否则，顾客的要求就无法得到满足。这种限定技能和额外人员系统，开支很大而且缺乏灵活性。
工人组织和管理层之间的直线制组织结构关系，阻碍了多重技能的发展，因为这种关系死守繁多的合同般限定的工作划分。而如有宽松的工作划分和通过交叉培训雇员，就能培养一支更具灵活性的员工队伍，从而提高了土气、速度和效率。
6．权力从上司转移到顾客
要使一个组织反应迅速，那么顾客的意愿就必须能够对做工作的人有很强的影响力。但是,通过上司传递这类信息是太慢了，再说，顾客表达要求时，上司可能不在。
这类思想不仅适用于外部顾客，也适用于内部顾客。在一个快速的世界里如果一个系统的内部，顾客不能及时而灵活地得到所需要的东西，那么这传统就不能够及时而灵活地服务于外部顾客。选择不同供应者的自由，使得内部顾客享有与真正顾客一样的权力―可以接受，也可以拒绝。一旦内部顾客享有这样权力，那些内部供应者的注意力就从取悦上司转变为赢得顾客。如果他们拥有顾客，上司会感到很高兴。如果没有顾客，最好另谋高就。
7．从上级协调到同伴协调
显然，我们需要一个新的协调和调节系统。在直线制组织结构系统中，雇员没有责任协调同一层次的工作。这种协调是他们上司的事。他们只需干好本职工作。这不必为大的方面操心，否则将被认为是傲慢放肆，工作如何协调成一个整体是高级管理者的事，跨职能问题是由可以解决问题的那一级管理层负责的。当协调由上司负责时，跨职能与同伴之间水平的沟通是歧视为浪费时间，或者篡夺上司的权威。
在后直线制组织结构的组织中，职能部门甚至业务部门之间的协调大部分由团队进行。例如矩阵组织。来自各个职能部门的员工在一个小组共同工作，他们进行市场调研，确定每件产品的成本，应具备什么特色，外观应该如何，以及它应该如何工作。后果是：开发时间更短，质量更高，成本更低。
现实已经变得复杂和多维化，没有一种将组织分解成指挥链的方法可以成功地面对所的有挑战。因此，整合是通过同级水平组织沟通实现的，而不是通过直线制的组织结构。因为第一个主要的过程都跨越组织的界限，所以需要大量的的跨职能沟通，总经理没有足够功夫做传递信息的工作。另外，沟通中的信息失真是难以避免的。
二、经典的组织设计原则质疑
在进行传统科层组织设计方面，已形成了一些经典的设计原则，被认为是在组织设计时必须遵循的。但是，这些组织原则并不像古典组织理论家的所认为的那样完美和符合逻辑，而是存在诸多有待进一步认识的问题。质疑这些原则可以为进一步的组织创新提供理论依据。
1.分工原则
分工原则是组织设计的第一个原则，分工的思想源于亚当?斯密的劳动分工，它是指并非让一个人完成全部的工作，而是将工作划分为若干步骤，由一个人单独完成其中的某一个步骤，也就是说，个人专门从事某一部分的活动而不是全部活动。经典的分工原则认为，劳动分工是增加生产率的一个不尽的源泉，分工越细，专业化水平越高，责任越明确，效率也越高。
这一结论在19世纪和20世纪转换之际和更早的时候是正确的。当时由于专业没有得到普遍推广，所以应用它通常总能产生更高的效率。但是物质极必反，过细的分工可能导致非效率.
在劳动分工程度的某一点上，由劳动分工产生人员非经济性(它由厌倦、疲劳、压力、低生产率、劣质品、经常旷工和高离职流动率表现出来)会超过专业化的经济优势。
在这种情况下，提高效率就不能再依靠分工即缩小工作的活动范围，而是要通过“合工”来提高生产率。据此，给予员工多种工作去做，允许他们完成一项完整而全面的任务，以及将他们组合到一个工作团队中去，虽然有背于分工原则，但也是一种有效的偿试。
2.职权原则
所谓职权原则是指管理职位所固有的命令和希望命令得到执行的一种权力。它具体可分为直线职权、参谋职权和职能职权，它们构成了组织的权力系统。
职权原则隐含一个假定，即组织职位中所固有的权力是影响力(这种影响力实质上是巴纳德“权力接受论”中的权力)的唯一的源泉，管理者都是充满权威的，他在组织中的职位越高，他所拥有的影响力也就越大。但现实，并非如此，一个人不必成为一个管理者就可以拥有权力，权力也未必与一个在组织中所处的地位完全相关。排斥一切地注重职权往往对组织的影响力产生一种狭窄的、不现实的认识。实际上，职权只是更广泛的权力概念的一个要素，与一个人在组织中所居职位相联系的正式职权，只不过是这个人影响决策过程的一种手段而已。
职权是由一个人在组织层级中的纵向职位决定的，权力则是同时由他的纵向职位和他与组织权力核心的距离所共同决定的。它说明，第一，一个人在组织中晋升得越高(反映职权的提升)，他与权力核心的距离就越近；第二，未必需要有职权才能产生权力，因为一个人可以向权力核心的内圈作水平移动而不往上升迁。职权原则在组织设计中的具体运用表现为集权与分权的结合。集权与分权相结合无疑是正确的原则，但问题是这里的决策权实际上是组织中正式的职权。仅仅以这种职权来决定组织权力的分散与集中显然是不充分的，来自职权以外的权力因素将可能严重影响分权与集权的预期效果。因此，这种集权与分权原则，实际上是似是而非的概念。总之，在组织设计中，完全恪守职权原则是危险的，还应充分考虑职权以外的因素(如个人的知识、所特有的信息以及与权力中心的距离等)在现实组织中的影响。
3.统一指挥原则
统一指挥原则是指每个下属应当而且只向一个上级主管直接负责，没有人应该向两个或者更多的上司汇报工作，否则下属人员将可能要面对来自各个主管的冲突要求或优先处理要求。当组织相对简单时，这一原则显然是合乎逻辑的。但是，由于这种原因，统一指挥原则经常无法实现，尤其是在大型组织里，由于专业知识的逐渐增加，组织中的参谋日益增多，高层主管为了使这些参谋发挥效用，常授权他们去控制某些特定部门。
另一方面，在有些场合，当严格遵照统一指挥原则行事时，会造成某种程度的不适应，加大组织管理的成本，妨碍组织取得良好的绩效。因此，在这种情况下，放松统一指挥原则可能是有益的。
4.控制幅度原则
经典的控制幅度原则认为：一个主管人员能有效地管理的下属人数是有限的。尽管对具体的数目没有形成一致的意见，但古典学者们都主张较小的管理幅度(通常不超过6人)以便对下属保持紧密控制。而近年来的趋势是加大管理幅度，构造扁平化的结构。控制幅度原则至少在两个方面受到怀疑：
其一，控制幅度原则是建立在主管对下属的命令与指挥基础之上的，由于主管的理性是有限的，所以其直接指挥与控制的下属人数是严格受到限制的。而实际上，主管在组织中的作用并非是对下属的控制、命令与指挥，而是“沟通”。命令与指挥是单向的，而沟通则是双向的。沟通是建立在双方平等协作的基础上，这可以消解上下级之间的冲突。控制幅度不单取决于主管的有限理性，而且还取决于下属的沟通意愿。从这个意义上讲，应当以“沟通幅度”原则代替控制幅度原则更为合理。
其二，现实中，我们不可能依据某原则或惯例指定一个管理者能有效管辖的特定数。管理幅度原则应该是，一个管理人员能够有效管辖下属的人数有一个限度，但是确定的人数取决于一些基本因素的影响，即在组织设计时应找出各种具体情况下限制管理幅度的原因，而不是假定存在的一种在广泛适用下人数的限度。这些影响因素包括：下属的经验与受训练程度；工作任务的相似性和复杂性；工作地点的空间距离；使用标准化的程度；组织管理信息系统的先进程度；组织文化的凝聚力以及管理者的管理风格等。
5.部门划分原则
部门划分实质上是分工原则的继续，该原则称组织中的活动应当经过专业化分工而组合到部门去。部门的建立通常可依据所开展工作的职能、所提供的产品或服务、所设定的目标顾客、所覆盖的地理区域或者将投入转换为产出所使用的过程等。部门是构成科层组织的基本单位，部门的划分方法应反映最有利于实现组织目标的要求。
然而，问题是部门化的组织中常常会出现各部门追求部门自身的利益而看不到全局利益的情况，这尤其以按职能划分部门为甚，没有一项职能(部门)对最终结果负全部责任，每一职能领域的成员相互隔离，很少了解其他职能的人在干些什么，不同职能间利益和视野的不同会导致职能间不断地发生冲突，各自极力强调自己的重要性。由于各部门不对最终结果负全部责任，因而在发生错误的时候往往难以找到真正责任者。正如夏弗(RobertH.Schaffer)所强调认为的：组织部门划分得清清楚楚，正是最好诿的过错的方法，凡是这方面的老手大概都知道，绩效不良几乎完全可以推到制度身上去，可以推到别的部门身上去，或是推到非我能控制的因素身上去。”
不仅如此，组织设计在划分部门时往往强调采用统一的划分标准，以使企业各基层组织活动有一致的规范，便于管理。其实，部门划分的目的并不是为了建立一种各层次都平衡，而且又以一致性和等同基础为特征的僵硬的结构，只要有利于实现企业的目标，适当地采用多种标准来设立部门机构也应该是允许的。同时采用跨传统部门界限的团队组织，将使原来僵化的部门划分得到补充。
三、未来企业组织形式的构想
为了适应快速的技术变革，全球化的竞争，迎接知识经济的挑战，先行的和传统的公司都在尝试着进行建立新颖的组织结构和管理过程的试验。这些发展促使那些适应于处理重复业务和日常工作活动完整而严谨的组织设计――在经典组织设计原则下设计的传统直线制组织结构――朝着适应新颖、创新变革的柔性的组织形式转变。
企业组织的柔性、命令与市场
从历史的角度看，“柔性”这一字眼的应用范围很广――它泛指适应变化的能力和特征。但是在以往研究中，“柔性”一字有多种含义，要根据上下文的加以判断才行。例如：它有时意味着“敏捷”――爬脚灵活，能迅速移动，根据机会的变动调整思路，避开威胁。这一能力对于能否争分夺秒地竞争，快速反应和减少产品开发周期是至关至要的。“敏捷”也指在争取资源、引进新产品，依法诉讼等动态商战中迅速至新定位、聚焦的能力。
但是，“柔性”与“敏捷”是有区别的，它又含有全能的味道，具有适应不同情况的能力。例如，雇员的多才多艺可完成多种不同的任务。
从防守的角度看，柔性也指忍受变化所带来的负面影响的能力，与坚强、有韧性同义。其中，坚强是指抗干扰和冲击的能力，如抗扰过度萧条的能力，而有韧性是指像弹簧一样从尖难边缘恢复过来，而避免遭受不可弥补的损伤，有时事件带来的变化远远先于我们的预期，因而企业需要能对出乎意料的变化具有反应能力。
以上介绍这些柔性的特点，无论是进攻性，还是防守性的，对于真正的柔性组织企业都是必不可少的。柔性这一概念在一个组织内部是指具有参与国际变化，对意外的变化不断地反应，以及适时根据可预期变化的意外结果迅速调整的能力，简单地说，柔性是指干不同的活或适应需求变化的能力。
为了缩短产品的生命周期，技术公司不得不从有限的市场机会中迅速获取资本，快速地推出新产品，及时地对竞争市场的动态变化做出反应，快速的增长模式进一步加剧了组织管理上的问题。眼前的成功并不是长期生存的保障。技术的突破，意外的公司股权主组，或市场各件的突发性变化，都会使表面上的领先优势荡然无存，因此，应付千变万化的变化是生活中的严酷现实和生存准则，它决不再是为避免危机，而采取临时或定期的简单性的调整。不论它们的规模和发展阶段如何，它们必须与传统公司一样，保持纪律严明、精干、重点突出，使重复活动降到最低、保持紧迫的使命感和有效的控制协调。此外，宽松的、不干预的管理方式对于专业员工来说是必须的。这一矛盾使及人们在建立柔性组织时，对这2种对立的效果加以平衡。既要利于创造、革新、加快进度，又要能有不断磨合而加强控制向心力，保持力量，避免突难。
以下评论反映了公司组织面临这2种对立压力的本质：
我们既需要提高员工创造力的工作环境，又不致造成混乱……既希望员工参与决策，发扬小组精神，又希望它们也偏爱具体工作……我们需要专注干工作的员工，以小组分散地工作，又不希望他的漫无目的或因未事先讨证而搞错了工作方向……我们强调容易考核的短期利益激励方式，这样员工就会努完成艰苦的工作，但我们也应重视对员工长期激励机制的培养，从而使他们一直处于充满创造的环境中。
ABB公司的总裁彼得?巴勒克(DercyBarnevik)将他的公司遇到的3个矛盾的组织挑战概括为：
我们既想做到全球化；又要地区化；既要庞大化又要精干；既要集权又要分权。
英国石油公司将他们在挑战前感到的矛盾描述为：
如何既加强公司的力量又让组织各部分有较大的柔性并反应迅速。
到此，组织创新关键点已经很明朗了，那就是：如何处理分权与集权，或者说命令与市场的关系，因此，未来的企业组织是融合了命令与市场(契约)的柔性的组织。
(二)未来企业组织形式的构想
根据以上的分析，我们可以对未来企业的组织形式作一个大胆的构想。
如图3所示：
高层战略管理团队
协调及参谋群体
??????事业单位??????
外部资源核外部资源
供给中心心供给中心
团
队
顾客
图3未来组织的一般形式
1.基本思路
未来的组织形式，不再将原企业组织中的各个单位都视为自己的“分部”、“部门”或其他常有等级概念的名称，而是在保留核心部门的情况下(为了保持纪律严明、精干、重点突出)，将非核心部门外部化出去(为了保持宽松的、有利于进行创造性思考的环境)。这些非核心部门也许是生产、管理、营销或其他单位。我们可以赋于这些部门新的概念――内部企业，这些内部企业实际上成为核心部门的外部资源供给中心。他们相互之间的关系，不是以前的命令与控制的关系，而是契约关系。外部资源供给中心在向核心部门提供服务或产品时，还可向组织以外的厂商提供服务或产品。这样一来各个单位都会对组织效益负责，而且有创造性的企业精神到了鼓励。
2.外部资源供给中心
企业组织中的任何一个部门都有可能归入外部资源供给中心，如组织中的辅助单位，生产制造部门、信息部门营销机构、甚至总经理办公室等。比如对组织中的辅助单位来说，可将其改变为“内部咨询公司”，作为利润中心向企业内外的客户提供服务；生产制造部门经过改造可为企业内外的客户生产产品，此时生产制造已变成了一次服务功能；对于信息系统而言，在市场模式下不再像过去那样由信息部门将其强加给用户。在信息系统被改造成利润中心后，信息部门除了能向原来的部门提供有效的服务外，还能从处部客户那获利。同样企业的营销机构也可以外部化为利润中心，它可以象普通经销商一样来完成企业在某一地区的所有产品销售工作，同时向其他企业提供营销服务。总之，指导内部市场的原则就是一切市场功能都可以在组织内部被重塑出来。
3.核心团队
核心团队是企业组织效率的关键，它由企业的核心部门及其人员构成，直接面向顾客。核心团队的成分因企业的具体情况而异，一般地说能够形成企业的核心能力、资产专用性较强的部门人员是核心团队的主要部分。例如，有的企业生产工艺技术有特色，有的企业营销力量强大，那么，其核心团队的构成是不同的，可分别围绕生产、营销来组建核心团队，而将与服务顾客有关的部门改造为外部资源供给中心的成员。
4.内部市场的运作条件
内部市场体系的有效运作有赖于一定的条件。在企业内部市场组织中，高层战略管理团队，在这个过程中，他们不能再用原来的指挥命令系统来管理企业，而是通过设计和调节企业的经营基础来实施管理，好比政府管理国家经济那样，设立财务、通信、经济激励、管理政策以及企业文化等方面的共同系统。除了设计组织系统外，企业的高层战略管理团队还必须努力使企业成为齐心协力的团体。他们在形式上也许会放弃许多指挥权力，但他的通过承担责任，促进合作来实施领导，没有这些作保证，内部市场将可能是一个混乱的市场。
5.内部市场组织的优势
内部市场是实现企业组织彻底扁平化的根本途径。在实施过程中，内部市场组织当然也会产生类似予外部市场的一些问题，如复杂而充满风险的工作关系，不确定性等，但从总体上讲，内部市场仍有很强的吸引力。
人们通常认为，由于各企业单位有不同的目标，并互相为资源而竞争，因此采用市场的作法，必然会引起矛盾和冲突，而实际情况却是，市场体系反而能更好地解决现有的大量的矛盾和冲突。德鲁克注意到，企业内部的竞争比外部(企业间)的更加激烈。但是在市场交易中，交易双方的关系已有明确的规定，完全是自愿的可选择的。相比这下，各级制度往往充满着不信任以及信息误导、过滤，决定也往往是权威强加的，如果还有什么选择的话，其余地也是极小的。所以，内部市场可为良好的工作关系提供合情合理的基础，可用对各方都为有利的公开协议来取代办公室的政治权本。
另外，在现在外界环境复杂的情况下，人们对战略性计划已不抱幻想，因为任何由中央协调的计划只能产生更多的，而不能给企业带来实际的变化，而市场体系的组织行为往往超越计划。一个内部市场是里的各个单位，就像生命体里的细胞一样，可根据自己的感觉或判断来经营自己的企业，承担全部收益与成本，而不求再由高级经理来做业务状况的预测或由他们来决定企业向那个方向发展，组织结构上的自由将会释放出巨大的创造，这是企业创新的必要前提。
参考文献
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传统公共管理理论范文第2篇
[关键词]新公共管理理论；中国化；效率；人力资源
[中图分类号]D523 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2014）09 ― 0034 ― 02
20世纪70 年代末以来，西方发达资本主义国家实行的政府改革引起了极大的社会反响。“重塑政府运动”、“企业型政府”、 “政府”、“国家市场化”、“国家中空化”等只是对这场改革的不同称谓。这场改革运动始于英国， 然后席卷全球。从美国的“重塑政府（ Osborne and Gaebler 1992） ”运动到英国的“ 运动（ Hood，1991） ”；从新西兰的“全面改革”到德国的“苗条国家”改革以及其它西方国家普遍实行的以市场导向的行政改革措施， 都在不同程度上运用了新公共管理理论， 体现新公共管理理论的各种特征。
一、新公共管理理论的核心观念
（一）重新定位政府职能及其与社会的关系
根据新公共管理理论的构想，政府不是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负有责任的“企业经理和管理人员”。奥斯本提出的“企业家政府”理论特征之一就是要求政府具备顾客意识。这一观点指出，政府是受顾客驱使的，其宗旨是满足顾客的需要，提供回应性的服务。新公共管理主张政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只起掌舵的作用而不是划桨的作用。
（二）强调对效率的追求
新公共管理以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。新公共管理理论根据交易成本理论，认为政府应重视管理活动的产出和结果，应关心公共部门直接提供服务的效率和质量。在对财力和物力的控制上强调采用根据效果而不是根据投入来拨款的预算制度，即按使命作预算、按产出作预算、按效果作预算和按顾客需求作预算。可以说，效率贯穿了整个新公共管理理论的始终。
（三）追求管理的自由化
传统公共行政强调遵循既定法律法规，通过严格的行政规制来管控。新公共管理理论要解决的问题是“在过度规范化，法制化和过多控制的情形下”如何提升政府的管理能力和改善政府的管理绩效。因此它提出实行严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效指标对目标完成情况进行测量和评估。
（四）引进市场，在公共领域实现竞争
市场化实际上是在政府公共服务处于困境的时候，利用社会力量和民间资源提高公共服务供给水平的有益尝试。虽然“竞争不能解决我们的一切问题。但是在解开使许多政府机构陷入瘫痪的死结方面，它也许比本书中的其他任何概念更加关键”。
根据新公共管理理论中有关政府的概念，私人部门所强调的一些价值观念――其中最值得注意的价值观念是效率――在公共部门中应该更加受重视；不仅如此，而且向私人部门管理者的思维方式的转变，对于促进公共部门真正为公共利益服务来说也是绝对必要的。
二、实现新公共管理理论中国化的可能性
近几年来，如何全面、正确地认识新公共管理的理论和实践， 特别是如何借鉴和吸收新公共管理的理论和实践成果为我所用， 成为我国学者普遍关注的课题。而为何能够实现新公共管理论的中国化，可以从以下方面来稍加解释。
（一）从当前面临的国际背景来看，我国正处于经济全球化、信息化、市场化的大趋势以及世界性的政府改革大潮之中。向别国学习，无疑是一个不可忽视的主要方面（这甚至是一条捷径），特别是通过借鉴发达市场经济国家在公共管理及政府改革方面的成功经验，我们可以发挥“后发优势”。
（二）从我国目前的国内环境看，随着我国社会主义市场经济体制逐步确立， 社会结构由农业社会向工业社会转型，使政府生态环境发生了巨大变化。传统的政府管理模式已不能适应当前政府生态环境的巨大变化变化，逐步暴露了种种制度上的缺陷，严重影响了政府的行政效能的发挥。以市场化为导向的西方国家公共行政管理改革的理论与实践， 显然可以为我国的公共行政管理改革提供一定的经验， 起到一定的借鉴作用。
（三）理论上讲，新公共管理作为一种政府管理领域的新范式，对于我国行政学以及公共管理学研究的发展有着重要的意义。自80年代以来，我国恢复了公共行政学的教学与研究，经过这二十多年的发展，我国的行政学学术研究、教学等都获得了显著的发展。但总的来看，中国行政学仍停留在引进、介绍国外学术成果的阶段，并且对西方行政学的引进和介绍缺乏系统性和深刻的分析。诚然，西方行政学理论体系一定程度上能为我国公共行政管理活动提供指导；但中国毕竟有自己的国情，中国行政学需要尽快完成从引进、借鉴到发展、创新的飞跃。
三、新公共管理理论中国化的原则
（一） 因地制宜，忌照搬照抄
要实现新公共管理理论的中国化，获得对现在行政管理体制的创新，要求我们能够因地制宜，不能总认为外国的月亮比较圆。新公共管理改革并不总是成功的， 有的改革措施成效不明显， 有的则带来了更多的问题。英国政府内部改革的重要举措“下一步行动方案”， 动摇了传统的文官制度和传统的行政责任机制， 这对公民来说并不是福音， 因为它会导致责任关系模糊和权力滥用。因此在使其中国化的过程中，首要的就是因地制宜。
（二）认清自己，忌妄自尊大
不可否认，新公共管理作为指导西方国家行政改革的主导理论， 不可避免地会对我国行政改革的理论和实践产生重大影响。近年来， 我国研究新公共管理的文献呈现出爆炸性增长便是明证。但在实践过程中，仍有大量的公务人员和学者以发扬传统文化的视角，全面批判新公共管理理论，并强调中国传统文化以及官僚制的特殊性，在理论与实践之中，都无视新公共管理理论的适用意义。
（三）分析经验，去粗取精
从经济发展来看，新公共管理理论是对传统大政府的福利国家的经济困境与财政危机的一种纠正与挽救；从文化角度来看，新公共管理理论建立在西方资产阶级民主和个人主义的基础上，对中国这个具有不同文化土壤的国家来说，若不切实际地过分夸大新公共管理理论的效用，实施西方所追崇的模式，就可能会遇到挫折；从意识形态来看，新公共管理理论虽然主要是一种公共管理理论，但却具有较强的资产阶级意识形态色彩，这就要求我们在借鉴新公共管理理论时，必须有所选择，“取其精华，去其糟粕”。
四、新公共管理理论在我国的实现路径
我国国内对新公共管理的研究，正如陈庆云所说“ 我国国内学者对新公共管理运动的研究目前仍处于起步阶段。多数文章还是以介绍国外研究的现状为主”。从历史发展的眼光来看，传统公共行政理论和新公共管理理论有自身的价值，中国政府所面临的自身行为非规范化，低法治化和管理能力，管理绩效的不理想状况将成为我们批判地吸收传统公共行政理论和新公共管理理论的基本立足点。
（一）转变政府定位，强化政府责任意识
政府定位实际上指的就是政府行政的边界问题，即政府介入市场、社会的程度问题。长期以来，我们就在不断转变政府职能，但这个转变的过程是个渐进、缓慢的进程。对此，要界定政府的角色和职能，处理好政府与市场、政府与企业、政府与社会、政府与公民个人之间的关系。
新公共管理理论从管理学的角度批判，推崇私营机构的管理技术，认为分权、放松规制、委托是医治公共管理机制江华痼疾的组织原则。我国由于长期实行计划经济体制，致使权力过分集中，政府管了许多不该管、管不好、也管不了的事，职责不清、机构臃肿、人浮于事。因此，我国转变政府职能的关键环节是： 还权于企业、社会和公民，实行政企分开，政事分开，政府不以公共权力主体的身份介入私人关系领域。
（二）夯实新公共管理理论中国化的基础，增强社会自治能力
新公共管理实践是建立在社会具有很强的自治能力的基础上的，这就需要归因于新公共管理理论产生于西方国家。西方国家的公民社会发展较早，自治能力也在多年的发展中获得了极大进步。根据新公共管理的理论设计， 政府虽然还是专门的公共管理机构， 但却不是唯一的机构， 在政府之外，也应当有一些准自治的、半自治的和自治的机构去承担公共管理的职能。政府可以部分地甚至完全地从日常公共管理中解脱出来， 专心致力于公共政策的制定及监督执行。
作为对比，我国长期处于一种“强政府，弱社会”的状态，政府涉及社会生活方方面面，社会自治能力较差；同时，传统官僚文化以“在其位，谋其政，不在其位，不谋其政”使得公民的参与度非常低。近些年来， 陆续出现了一大批非政府组织或其它非营利组织，但是它们中的相当一部分并没有真正履行自身的应然职能――自治职能，而成为政府的附庸，带有强烈的官方色彩，呈现“官民二重性”的特点。
在增强社会自治能力上，非政府组织的发展显得较为迫切，新公共管理理论主张对某些公营部门的私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，政府要扮演好扶持者的角色，通过拓宽资金渠道、提供政策支持、完善监管体制来促进非政府组织的壮大，并由此促进公民社会的发展。此外，还需要非政府组织自身做出努力，提高自省责任感，两者相结合，真正奠定新公共管理理论中国化的基础。
（三）更新人才观，强调人力资源管理
新公共管理推崇弹性人力资源管理，提高在人员录用、任期、管理及其它人事环节上的灵活性，即打破传统公务员终身制和按资历、年限逐级晋升的做法，主张采用私营部门弹性管理制度并按功绩制晋升。根据奥斯本和盖伯勒的观点，公共部门的试验已证实了如下的成功：“广泛的职位分类和工资等级，由市场决定的工资，以绩效为依据的工资；根据绩效而不是资历的提升和解雇。”可见，这些私营部门取向的人事改革方案有效改善了公共部门人事制度。
长期以来，我们受传统行政管理观念的影响，对人力资源的关注并没有与它的重要性相匹配，对人员在录用、任期、工资等环节上较程序化，缺少灵活性。再者，就我国目前的情况来看，大多行政人员的知识和技术水平还远远没有达到现代化管理的要求。因此， 需要进一步规范行政人员的考试和录用程序， 吸收优秀人才； 严格晋升和考核制度， 将考核作为晋升的依据； 加强培训， 倡导建立学习型组织， 不断更新与补充行政人员的知识。
〔参 考 文 献〕
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传统公共管理理论范文第3篇
近年来，新公共管理理论在各个领域的应用层出不穷，本文通过搜集近15年内关于新公共管理理论下高校管理的相关研究成果进行文献综述，分析当前新公共管理理论在高校管理中应用的研究情况。通过分析当前研究对新公共管理理论内涵的解释、新公共管理理论下高校管理的研究现状分析、新公共管理理论下高校管理的完善措施的借鉴，指出当前对于新公共管理理论下高校管理的研究深度不够、视野较狭窄、缺乏创新等不足之处。
关键词:
新公共管理理论;高校管理;文献综述
新公共管理理论近年在各个领域的应用无所不在，丰富多彩，凡有公共活动必有管理方法。所以，在高校管理中同样理应场面热闹，新论迭出。但通过检索和分析相关研究成果，基于新公共管理理论下的高校管理研究成果十分有限，缺乏深入而全面的研究。
一、现有研究成果状况
笔者在中国知网中国期刊、中国硕士论文全文数据库中“社会科学Ⅰ辑”、“社会科学Ⅱ辑”目录下进行文献检索，通过对2000－2015年间与本题相关的文献进行初步整理分析后，可以得出以下基本结论:1、关于高校管理的研究成果非常丰富，因而观点纷呈、莫衷一是;2、关于新公共管理理论的研究也比较多，体现了研究者对新公共管理理论发展趋势的认可和重视;3、关于新公共管理理论下高校管理的文献检索结果较少，反映出研究者对这个研究问题角度的忽视。
二、现有研究的基本观点和认识
(一)关于新公共管理理论的内涵
新公共管理理论是20世纪80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。新公共管理理论改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，实现了由公共行政的内部取向到外部取向的转变，注重公平与效率的统一，公共利益与私人利益的统一，强调管理主体包括政府部门和非政府组织两大类，重视人力资源管理。关于新公共管理理论的内涵，河北工业大学石小娟、高骏敬认为“从实践来看，它是政府针对现实问题的政府行为和政府管理的一种新理念、新模式;从理论上说，它是以传统公共行政模式为基础，对行政与管理概念、内涵的重新解读，对经济理论、私营部门和技术变革的关系进行再次梳理。”中央财经大学周湘林认为“新公共管理理论强调公民为本、市场化、结果导向、分权协作、民主参与、多中心自主治理等理念和指导原则，旨在促使政府职能从‘划桨’回归‘掌舵’，并走出规制导向的困境。”虽然研究者对于新公共管理理论的内涵具体内容不尽相同，但基本相同点主要有:政府职能的转变，以人为本，加强公共部门内部竞争，明确的绩效标准和措施等。对我们在新公共管理理论下研究高校管理具有启示和帮助作用。
(二)关于基于新公共管理理论下高校管理现状
从已有文献来看，当前研究者对于新公共管理理论下高校管理的研究着重点在政府与高校的关系上。河北工业大学石小娟、高骏敬把当前政府与高校关系的问题主要归为两类:1、政府对高校行政的干预;2、行政权力凌驾于学术权力之上。表示近些年来，由高校外调入高校任职的干部逐渐增多，高校中政府对高校的严格管控，因而高校中出现行政权力一家独大，让高校中逐渐缺乏学术氛围。中央财经大学政府管理学院周湘林教授提出政府应采取何种模式管理高校的问题。通过对公共事业管理的基本模式分析，指出我国政府与高校之间的管理模式仍主要表现为“政府服务”模式。并提出基于契约的高校管理模式，即政府与高校在法律法规的框架内，明确各自的角色定位，在平等关系的基础上，协商双方的权利、责任和义务，并通过中介机构的评估，帮助双方判断和辨明对方是否尽到应尽之责，即政府的高等教育质量保障责任和高校的高等教育质量产出责任。对于新公共管理理论下高校管理其他方面的研究有教师绩效评价角度、高校管理队伍建设等，目前尚不足，还有待深入完善。
(三)关于基于新公共管理理论下高校管理的完善
针对问题，提出解决方法，完善尚且不足之处。河北工业大学石小娟、高骏敬在理顺政府与学校之间的关系、引入竞争机制方面提出建议。主张建立现代化高校，树立服务型的行政管理理念，取代上级对下级的绝对管理模式，可以引入市场机制，并可以从人事制度入手。在完善高校管理队伍建设方面，基于新公共管理理论的研究还比较欠缺，上海外国语大学吴慧针对目前高效管理队伍中存在的管理角色模糊、管理观念陈旧、管理效率低下、管理目标粗放等问题提出完善措施。借鉴新公共管理理论对责任和结果的强调及突出资源配置、竞争机制、对服务理念的追崇等理念，研究者吴慧认为应转换职员任用机制，在管理上强化岗位聘任和岗位考核，打破职务终身制，增强管理人员的岗位责任意识和竞争意识，提高管理人员的整体素质和办事效率。我国高等教育长期以来属于紧缺的公共产品，高校的规模和数量在短期内还是不能满足人民群众对高等教育的需求，随着现在高校的复杂程度、参与社会领域的深入，对高校本身的管理也应更加规范化、制度化和专业化。因此，对高校管理的完善在今后也应更加深入的研究。
三、对现有研究的基本评价
基于新公共管理理论下高校管理的研究从总体上来看，现有成果对于政府与高校间的关系稍重视，而对于结合具体问题的系统研究较少，客观分析问题的多主动建树少，而且从成果(文献)产出数量上看也不丰富，尚不足以形成基本研究的局面。第一，对于高校管理改革尚未引起重视。新公共管理理论已发展多年，但是在高校管理方面运用并不妥善，学术地位并不高，这主要体现在相关的学术研究成果很少。也许，真正的高校管理是一个实践性的问题，因此理论研究很少顾及至此，但是，任何实践都应是建立在充分的理论基础之上的。第二，新公共管理理论下的高校管理研究成果的深度不够。比如对政府与高校关系的问题上，研究者仍然在模式分析的层面，具体针对不同类高校的实施方法的研究成果还极为少见。同时，研究视野还比较狭窄，除了对政府与高校关系、政府职能的问题有些研究之外，对与高校管理密切相关的教师管理、教学管理、学生管理等方面研究极少。第三，新公共管理理论下的高校管理研究成果创新性不足。目前的研究还停留在分析问题阶段，少有提出新的管理方法的研究成果。这种缺乏创新点的管理模式在建国之初或是改革开放之初是可以理解和接受的，但现在在一体化、全球化的新世纪背景之下，没有创新便没有进步。(作者单位:河北经贸大学)
参考文献:
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传统公共管理理论范文第4篇
【关键词】：新公共管理理论；公共管理；第三部门
一、新公共管理理论的内涵
上世纪80年代初开始，西方各国掀起了一场声势浩大的政府改革运动--新公共管理运动。这场运动对西方公共管理尤其是政府管理产生了重大影响。与传统的行政管理理论不同，新公共管理思想不强调集权、加强责任制的方法来改善行政绩效，而是主张在政府管理中采纳企业的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高公共服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向，重新调整国家、社会、市场三者的关系。而关键也是最具有质感的口号是用企业家精神的政府来代替受同志结构羁绊的官僚政府，以企业家精神的政府腿功服务提供者之间的竞争。
根据西方行政学者们的论述，新公共管理理论的新公共管理理论提倡以下主要观点：
第一，区分"掌舵"与"划桨"职能，实现管理主体多元化。新公共管理主张政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只是起到掌舵的作用而不是划桨的作用。这样可以形成小规模、成本低的有限政府。在公共管理事务中，除政府外，还有应有非政府组织、非盈利驻足、社区组织、公民自治组织等第三部门和私营机构。政府应该是多元管理主体的组织者、协调者，是多元管理主体的核心。
第二，政府应以顾客为导向。新公共管理提出顾客导向，要求政府在管理中把公民当作顾客，以顾客为中心，通过各种具体措施给公民提供"用脚投票"自由选择服务机构的机会，并定期广泛征求公民对公共服务的满意程度。政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负有责任的"企业家"，公民则是其"顾客"，政府根据顾客的需求向顾客提供服务。
第三，政府应广泛采用私营部门成功的管理方法。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理理论强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。通过采用私营部门的成功管理方法来提高政府工作效率，为公民、组织及社会提供更好的服务。
第四，在公共管理中引入竞争机制。新公共管理理论认为政府没有效率的主要原因在于政府独家提供公共服务，缺乏竞争机制。因此它主张用市场的力量来改造政府，让更多的私营部门参与与公共服务的供给。进而在公共部门与私营部门之间，公共部门机构之间展开竞争，以降低成本、提高服务水平和政府的工作效率。
第五，政府职能的调整和优化。传统公共行政模式下，政府职能不断扩张导致了政府面临机构臃肿、职能膨胀等困境。新公共管理对此作了反思，认为政府必须明确自身职能并调整和优化自身职能。即首先解决应该管什么不应该管什么的问题。
二、我国公共管理理念的实质
公共管理区别于我们通常所说的行政管理。行政管理即可以等同于政府进行管理，而公共管理则是指那些（追求）不以赢利为目的，旨在有效地增进与公平的分配社会公共利益的调控活动。陈庆云教授和他课题组的《公共管理理论研究：概念、视角与模式》一文中对其界定为：公共管理是由政府、非政府公共组织和民众组织组成的管理体系，共同管理社会公共事务的活动。他们认为，从政府、非政府公共组织和民众这三大主体间关系以及主体所承担的角色、作用看，可以把公共管理分为以政府为本位，民众和非政府公共组织依附于政府的三种政府管理模式。由此可见，公共管理的主体区别于行政管理主体唯一性。公共管理的主体通常由政府和第三部门组成。第三部门是市场经济发展背景下的产物，是指独立于第一部门（政府组织）和第二部门（市场组织）之外的、不以营利为目的的，向社会提供服务的志愿性很强的组织。这种组织既不是政府也不是企业的代言人，但他又不能脱离政府的方针政策而独立行为，也不能同企业一样以营利为目的而行为。
在我国，第三部门刚刚开始发育，无论是数量还是质量都难以与第一部门和第二部门相比。政府一直是社会公共事务管理的主角，广泛地介入社会各类公共事务的管理，在其中起着主导性作用。随着我国改革开放的推进，社会主义市场经济体制的建立，政府不断进行改革以规范自身管理，提高行政效率，实现公共行政管理的现代化。自改革开放以来，我国第三部门迅速发展，但相对第一部门和第二部门的成熟发展，第三部门发展仍相对滞后。第三部门在公共事务管理中所占地位，发挥的作用仍旧十分有限。
三、借鉴新公共管理理论，运用于我国公共管理实践
党的十七大的胜利召开，国务院最新颁布的对于政府机构改革的有关政策都指导我们，在公共管理领域，需要吸引更多的力量参与到国家、社会管理的主体中。新公共管理理论在这方面对我国的发展正好起到积极的借鉴作用。我们可以运用新公共管理理论，立足自身国情，结合实际，创造性地探索和实践我国公共管理活动。
第一，规范政府职能，建立"有限政府"、"服务政府"
新公共管理理论强调政府职能的调整和优化，对我国的公共管理有启示意义。我国原有的行政管理模式基本上是计划经济的管理模式，政府是"全能政府"。在这种行政模式下，政府职能渗透到社会的各个角落，政府对社会和公民进行着无所不及的控制。但随着社会的发展，我国市场经济体制的建立，政府无所不及的管理遇到许多新问题，政府出现"越位"、"错位"、"缺位"状况。
规范政府职能，关键就是要界定政府的角色和职能，来处理好政府与市场、政府与企业、政府与社会、政府与公民个人之间的关系。主席曾指出："在社会主义市场经济的条件下，政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务"。可见，政府并非无所不能的"全能政府"，而应为有所为、有所不为的"有限政府"。一方面，政府应避免"越位"、"错位"。对于不该由政府管的事务完全放手，交由市场组织和第三部门。另一方面，政府应积极做好"补位"。对于私人物品和公共物品中没有人管的事务做好补位。努力使政府从"管制型"政府转向"服务型"政府。
第二，大力培育第三部门，打破公共物品供给垄断局面
新公共管理理论主张公共管理主体的多元化。现代政府管理的一个重要特征就是治理结构主体的多元化。随着社会的不断发展，政府无法包揽所有公共事务，某些公共事务需要非政府组织的非营利组织承担。在市场体制中，除了"政府失灵"即通常所指的政府杂提供私人物品上的功能失灵，人们又提出了"第二种市场失灵"和"第二种政府失灵"。所谓第二种市场失灵指的是：市场不经在提供公共物品上存在着失灵，在提供私人物品时，市场也有一些功能缺陷。例如，由于市场经济条件下的信息不对称，消费者无法有效地识别商品品质，于是，消费者权益保护就成了仅靠市场交换不能解决的一个问题，需要"消费者协会"这类组织存在。另一方面，政府不仅在从事竞争性私人物品的生产中存在着失灵，在公共事务方面，政府也有失灵之处。例如，民主政府的社会政策往往是一种"多数取向"，他们往往体现大多数选民的利益，而不能很好的满足社会中那些诺是群体以及其它特殊群体的需要。
而相第三部门与政府相比，首先，第三部门具有更贴近基层的优势，它有明确的服务对象，提高了解决问题的效率。其次，第三部门比起市场机制具有维护社会公平的优势，它有鲜明的非营利、服务特性，有效维护社会公平。第三，第三部门在间接的宏观调控者即政府与市场中的自由竞争者即企业之间，进行沟通、承上启下，起到了政府功能的放大作用。显然，第三部门在公共事务管理和公共物品提供过程中发挥着政府和市场不可替代的作用。
第三，引入管理新方法，提高公共部门行政效率
私营部门一些先进的管理方法确实能够改进公共部门的管理，提高公共管理的效率，这已为西方新公共管理运动的实践所证明。因此，我国的公共管理工作中也要积极引入一些管理的新方法和好方法，以提高公共部门的行政效率。如企业管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，讲求投入和产出，讲求成本核算等精神，把这些管理的新方法和有效手段引入公共管理中，可以提高政府管理人员的责任感，同时还可以科学地衡量管理热暖的工作业绩。除此，为了提高效率，政府管理人员应该树立效率意识，增强活力，用有限的资源创造更多的公共物品，提供更好的服务。
第四，强化服务意识，树立"以人为本"理念
新公共管理主张以顾客为导向，提高服务质量。而我国过去计划经济时代的管制型政府通常强化了政府管理职能，而弱化了政府服务职能。现代社会，政府应转变管理理念，强化服务意识，以社会和公民的满意程度为价值取向和评价标准。政府更多功能在于为社会和公民提供服务，而非限制社会和公民的行为。政府作为提供公共产品的"企业"，应遵照市场的规律，以购买公共产品的"顾客"的需求作为行动指南。
人本精神是公共管理的灵魂。归根到底，公共管理主体的落点是人，只有在充分尊重人，并且满足人的各项合理需求的前提下，才能激发人的积极性去从事公共管理活动。只有在坚持人本精神的前提下，体现公共管理的人文关怀，才能从根本上避免公共管理可能出现的本末倒置，防止公民各种合法权利受到各种理由的侵犯。
第五，加强法制建设，健全相关法律制度
传统公共管理理论范文第5篇
(一)酝酿阶段
1979年以后，随着改革开放的推进以及经济体制改革的深入，当时我国的行政体制的弊端日渐凸显，为了解决行政管理体制的不适应性以及时展中复杂的政治与行政管理问题，我国的行政体制改革逐渐被提上日程。I982年是我国于改革开放后的第一年，同年行政管理科学得以恢复。纵观这一时期，由于学科本土化的意识还比较差，公共管理还没有形成完善的框架体系。大多数的研究都局限于政府管理及公共管理一般理论性研究，并且公共管理的学科主要偏向研究政府的行政管理以及公共管理理论的研究[1]。
(二）恢复和积淀阶段
经过改革开放后一段时间的发展，我国的公共管理学科教育已经进入恢复阶段。1S>86年，我国的高校开始将行政学作为政治学的二级学科进行本科教育，其中部分高校还设立了行政管理的硕士教学点。1987年公务员制度的建立也为公共管理学科的发展以及教育提供了很好的契机。并且在1988年中国行政管理学会开始在北京成立。至此，我国的公共管理开始形成体系，大量的行政学论文及专著开始涌现。
(三）突破和发展阶段
12年，党的十四大确立了中国由计划经济体制向市场经济体制转变的方针。为了顺应时代的发展，中国原有的行政体制也相应发生了变化。并分别于13年3月和8月决定进行中央政府机构改革和公务员制度改革。而后于1994年我国的国家行政学院正式成立。这些都为公共管理的研究和发展提供了良好的历史机遇，之后各地方政府开始成立地方行政学院，这一时期很多的公共管理学者开始研究西方公共管理理论和经典著作，我国公共管理的研究视野由此打开。
(四）转型腾飞的新阶段
I"8年《普通高等学校专业目录》对公关管理分散的专业和理论性的教学模式做出调整，并正式将公共管理设立为管理学下属门类，主要包括行政管理、公共事业管理、劳动与社会保障、国土资源管理五个专业。这一阶段主要是针对市场的需求，注重培养公共管理专业人才。在学科体系方面，中国公共管理的学科体系基本形成。公共管理的研究任务也从政府行政为导向转为以公共问题为导向。
二、中国公共管理学科发展问题分析
综上所述，公共管理在我国的发展也仅仅只有二十几年的时间，但是发展速度确实惊人和令人欣喜的。但是我们应当可以清晰的看到，作为一门学科的公共管理，其在中国的发展还是存在一系列的问题亟待解决。
(一）公共管理理论研究方面本土化不足
我国的公共管理是在中国社会主义改革以及引进西方发达国家理论的基础上发展起来的，但是由于发展时间较短，长期奉行西方经典理论，并且缺乏实践发展经验，忽视了中国具体国情问题的研究因为没有任何一种理论和管理模式是万能的，更何况中国与西方资本主义国家也存在着典型的制度差异。随着经济全球化的加剧，各国在政治上联系曰益密切，中国在21世纪面临着更大的挑战与机遇。因此，如何在国际舞台上根据我国的现实国情，构建适应我国发展的公共管理理论迫在眉睫。
(二）研究方法上定量研究不足
定量研究是指研究者事先设定假设成立，并确定变量之间的因果关系，然后用一些检测工具测量和分析这些变量，从而验证人员预先设定的假设一般而言，公共管理方面的定量研究是指将运用统计技术运用到公共管理研究领域。
在我国公共管理定量研究的这一问题上，相关学者总结了七本我国主流行政管理刊物，根据其对2729篇论文的统计结果显示，我国的公共管理论文规范研究占到了总数的94.5%,处于理论研究的论文占到了总数的96%,而论文中没有涉及到数据分析的则占到了论文总发表数量的94%。也就是说，当前我国关于公共管理的研究大多数还是处于理论研究和问题分析阶段，而对公共管理的定量研究却是少之又少。
(三）在学科教育上公共管理理论研究与实践脱节，导致发展乏力
公共管理在我国经历了二十多年的发展，适应中国国情的公共管理的理论结构初步建立，同时我国公共管理学者也充分吸收借鉴了西方发达国家的公共管理理论研究成果。但是在我国的高校教育体系中，无论是公共管理的理论知识还是教学模式都比较陈旧，主要表现为：教师主要以理论讲述为主，就理论讲理论很难能够使学生更好的理解公共管理的方方面面。其次由于忽略引领学生参与教学实践，很难培养学生在科研方面的能力。最后，中国经济的发展与在公共管理实践部门的投入和支持力度也是远远不足的。就目前而言，实际部门所做出的努力远远达不到学界的需要。
三、公共管理学的未来发展任务
(一)借鉴西方的管理理论与立足中国本土化研究相结合
借鉴西方国家的公共管理理论与著作的本意也是为了促进我国公共管理学科的发展，但是这种全盘照搬西方公共管理理论分析中国公共管理的事实，完全不考虑国情的研究方法显然是不正确也是不可取的。中国的公共管理研究必须在借鉴西方研究成果的基础之上，结合中国实际，切实分析我国的具体国情，从而建立适合我国国情的公共管理研究。个人认为公共管理学科研究的本土化，可以分为两部分，第一，借鉴国外的管理实践，中国的学者可以运用国外的管理理论和方法解决中国管理实践中的现实问题。通过研究分析国外的管理实践，了解国外学者如何从管理实践中提出问题，如何通过具体的研究工作建立相关的管理理论同时必须分析国外公共管理理论是如何在管理实践的推动下不断演迸和发展的。第二，考虑中国的具体国情，公共管理学者必须以中国公共管理实践为依据，通过选择中国政府、学校、企业以及其他各类社会组织的各种管理问题作为研究对象,在研究中建立起适应中国国情的公共管理理论。
(二）定量研究与定性研究相结合的研究方法
虽然定量研究方法存在自身所固有的局限性，但这也是公共管理学科科学化的方向。所以我们必须从实证经验出发，借助相关的技术和数理分析模型，这对公共管理研究者准确有效的分析现实情况具有
其实&性研°究方法与定量研究方法并不存在孰优孰劣的问题，只是中国特色社会主义的现实国情，要求我们在研究方法上要做到定量研究与定性研究的相互结合，只有这样才能从根源上避免因为单纯的依靠理论研究而不切合中国实际的情况发生；同时又可以避免单纯追求技术手段而忽视真实严谨的定性研究方法。也就是说定性研究与定量研究的完美结合才能更加真实且生动的反映中国公共管理现状。
(三）改进高校公共管理教学方法
经过以上的分析我们可以得知，公共管理并不是一门纯理论性的学科，它与当前我国国情以及政治、经济发展现状联系紧密。因此在对其研究与教学方法上，完全依靠理论教学是不可取的。所以在公共管理的教学方向上，我们建议高校能够将当前我国的政治、经济、文化的发展现状与公共管理的现实需要向结合，而当前对公共管理的研究主要是以高校的科研为主，所以加强对高校公共管理专业的学科教育就显得尤为重要。
由于公共管理的教学模式既不同于一般的学科教育，也不同于在职培训。所以公共管理的教学方法应是有利于引导学生主动参与教学活动，全面提高教师和学生的专业素质，即在课堂中可以采用灵活多样的教学方法，诸如案例分析法、开放式教学发、情景模拟和经验交流等。这些方法要求老师必须有深厚的理论功底，同时又要求学生掌握社会实际问题。这些教学举措上的改进对于提高公共管理研究人员的素质和能力都是十分必要的。
(四）争取公共管理的国际话语权
随着全球化的进程的逐步加快以及我国经济的飞速发展，我国在世界上的影响力将越来越大，中国公共管理的国际化发展路径将成为大势所趋。也就是说我们需要用全球化的眼光来审视当前我国公共管理学科体系建设。这就要求我国学者认真总结我国公共管理的实践经验，运用中国特色的理论基础建设我国公共管理模，并充分继承中华传统文化的精华，在全球公共管理氛围之下形成中国特色，从而在推动全社会的发展上贡献自己的力量，已达到提升中国国际话语权的目的。从另一方面来看，通过公共管理学科的发展来推动国家治理的水平，也是中国公共管理朝国际化迈进的重要步骤。
四、结语
伴随着社会的飞速发展，政府治理模式将越来越受到普通民众的关注，公共管理必将会成为拥有广阔发展前景的学科，这也怡好顺应了国际公共管理理论与实践的发展趋势。因此，我们要在充分吸收国外先进公共管理理论的基础之上，结合我国公共管理的实践经验，建立起具有中国特色的公共管理理论体系和研究方法。从而为我国经济和社会的发展输送公共管理学科专业人才，为我国社会主义事业建设奠定相应的基础。
