城乡建设用地分类标准
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城乡建设用地分类标准范文第1篇
关键词：快速城镇化、乡村规划、规划失效、控制与引导、编制体系、管理机制
Abstract: In the area of rapid urban city, rural construction land demand rapid expansion, the establishment and perfection of the rural planning and management system on the coordination of urban and rural construction space contradiction plays an important role in promoting the integration of urban and rural development. This combination of urban and rural planning and planning management planning in Bijie City explores in the full establishment system of urban and rural planning and improvement of rural planning management mechanism and try to enrich the practical relevance and the future orientation of urban and rural planning and management system.
Keywords: rapid urbanization, rural planning, planning failure, control and guide, the establishment of system, management mechanism
中图分类号：TU98文献标识码：A文章编号：
1 发展背景
毕节市地处乌蒙山区中段、贵州省西北部，处在滇东高原向黔中山原丘陵过渡的倾斜地带，境内山高坡陡、沟壑纵横，土地破碎，是典型的岩溶山区和喀斯特地貌区。全市总面积26844.5平方公里，高原山地占93.3%。
随着新一轮西部大开发战略的深入实施，特别是《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》（国发〔2012〕2号）和贵州“工业强省”战略实施以来，毕节市城乡面貌日新月异。据统计，毕节市的城镇化率从2005年的16%提高到2010年的27%，2012年的城镇化率为30.17%，进入快速城镇化发展阶段。毕节市正处于从以乡村建设为主迈向以城镇建设、乡村建设并重的发展阶段，在空间规划上偏重城市规划，而忽视乡村规划，使其面临着城乡建设空间冲突和城乡规划工作失效两个方面的突出矛盾。
1.1 建设空间矛盾突出
由于地处云贵高原过渡地带的山地地区，毕节市适宜建设用地破碎零散，同时随着整体发展环境和交通条件的改善，城乡建设用地空间矛盾突出。
（1）城市空间拓展迅速
根据毕节市中心城区总体规划，其城市规模将从2010年的45万人、32平方公里发展至2030年的160万人、190平方公里。毕节市中心城区将进入迅速扩张阶段，建设用地平均每年增加16平方公里，两年时间现状城区将扩大一倍。
图1毕节市中心城区2010年与2030年建设用地对照图
（2）乡村建设需求旺盛
毕节市中心城区范围内自然村落数量多且空间分布分散。据统计，2012年末，毕节市中心城区范围内共有村庄225个，村庄密度达到23个/百平方公里，农村人口约60万人。
经过二十多年的“开发扶贫、生态建设”发展战略的深入实施，毕节市“三农”建设取得长足发展，尤其是农村家庭收入有了大幅提高。2012年，农村居民人均纯收入分别达到4926元。农民收入提高，急需改善居住环境，促使农村建设需求迅速释放，同时由于乡村建设粗放、无序，导致用地需求量大。
1.2 规划管理失效严重
在快速城镇化初期，城乡规划工作常偏重于城市规划编制和规划管理的研究，而忽视乡村规划建设在快速城镇化过程中的重要作用和影响。在面临城市空间快速拓展和乡村建设需求旺盛的情况下，城乡建设空间矛盾导致了规划管理失效现象的出现。
规划失效的一个表现是乡村规划管理无法开展。根据城乡规划法的规定，城市、镇的总体规划和控制性详细规划是核发“一书两证”（规划项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证）的依据，乡规划和村规划是核发乡村建设规划许可证的依据。一方面，由于缺乏乡、村规划作为规划管理依据，城乡规划行政主管部门目前已停止核发乡村建设规划许可证；另一方面，在毕节市中心城区总体规划中，重点对城市发展目标和建设用地布局进行了研究和安排，而没有对规划区范围内乡村的发展方向、发展规模、空间布局做出具体安排，在没有编制乡规划和村规划的情况下，难以指导乡村规划的编制和乡村建设管理。
规划失效的另一个表现是乡村违法建设现象严重。由于东部沿海地区的产业转移和外出务工人员的回乡创业需求以及农民收入的提高，乡村建设需求日益增加。在乡村建设得不到合理疏导的情况下，乡村违法建设活动亦日渐增多。
2 原因分析
规划编制与管理上“重城市轻农村”、“重管制轻疏导”是导致并加剧“建设空间矛盾”和“规划管理失效”的两个主要原因。
2.1 规划编制上“重城市轻农村”
受行政体制、城市经济发展水平和规划体系等客观条件的制约，毕节市在城乡规划编制工作上出现“重城市轻农村”，主要体现在规划编制的针对性和前瞻性不足。
首先，缺乏对乡村地区规划建设进行针对性研究。一方面是毕节市原为毕节地区，受行政职能的限制，城乡规划编制和管理职能由县一级人民政府及其城乡行政主管部门承担，其规划编制工作集中于县城的城市规划而忽视了乡村地区；另一方面是经济发展欠发达，政府在规划编制费用上的预算较少，难以满足全面开展城乡规划编制工作的需要，尤其是乡村规划的编制工作。由于当前城市总体规划偏重城市建设用地的规划布局，对乡、村建设用地没有做出具体安排，难以指导乡、村规划编制和规划管理，导致现有城乡规划难以满足城乡空间拓展和统筹协调城乡建设的要求。
其次，城乡统筹发展要求对城乡规划体系进行前瞻性创新。在城乡规划法颁布实施以前，城乡规划的法律、法规体系着重于城市规划，在乡村规划编制上的法规、规章、规范不完善，难以指导城乡统筹规划的编制工作。城乡规划法的颁布实施明确了“城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”五个层面规划的城乡规划体系。但对城乡规划编制中的诸多问题仍有待解决，如城市规划区范围内能否布置乡村建设用地、能否批准乡村建设、能否核发乡村建设规划许可证、发证的依据是什么等等，需要在相关的法规、规章、规范、标准的修改中进行完善。
2.2 规划管理上“重管制轻疏导”
受城市建设用地指标的困扰，城市政府存在“城市建设用地指标与乡村建设用地指标此消彼长”的认识误区。同时，由于缺乏规划指导，在乡村建设规划管理上，采取了“城市规划区内禁止进行乡村建设”的一刀切规划管理方式。这种以管制为主导的规划管理方式导致了各相关行政主管部门之间的管理工作出现脱节，主要表现在部门之间的协调性和统筹性不足。
首先，城乡规划、国土资源部门管理的不协调。一方面，在毕节市中心城区总体规划中，没有安排乡村建设用地，为保障总体规划的顺利实施，规划行政主管部门要求禁止在中心城区范围内严禁乡村建设；另一方面，国土资源行政主管部门则每年都有新增的宅基地建设用地指标。按照城乡规划法规定，进行乡村建设的“建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续”，中心城区范围内的乡村建设因为城乡规划行政主管部门无法核发乡村建设规划许可证而无法落地，使区内大量乡村建设的合理需求失去了合法的建设途径，从而导致违法建设严重和规划管理成本增加。
其次，相关部门在乡村建设计划上缺乏统筹。当前，多个部门在分头推进农村各项建设，如交通部门的通村公路建设、教育部门的教师周转房核学生宿舍、住建部门的危房改造和棚户区改造计划、发改部门的生态移民搬迁、水利部门的饮水工程等等，这些工程的建设缺乏统筹安排，导致城乡的无序建设和重复建设。
3 途径探索
针对前文阐述的现实问题和原因分析，在快速城镇化地区的规划编制和规划管理上应坚持城乡统筹发展的工作思路，运用控制与引导并重的工作方法充实城乡规划编制与管理体系。
3.1 充实城乡规划编制体系
毕节市正处在城市发展转型的关键时期，政府职能的转型、城市经济的转型和城市空间的跨越都需要有一个完善的城乡规划体系作为支撑。
（1）加强城乡空间一体化规划
毕节市政府提出跨越式同城化发展战略，跳出七星关、大方原有城区在中部地区建设新城和产业园区。在快速城镇化地区，由于原来城市建成区范围较小，按照城市总体规划确定的中心城区范围，其范围内大部分地区仍为乡村地区，在未来一段相当长的时期内乡村建设仍是城镇化的一个重要组成部分。同城化战略的提出，使原来处于城市边缘的乡村地区成为城市建设的核心地区，要求加强城乡建设空间的统筹规划研究，在城市总体规划层面建立城乡空间协调机制，协调城乡建设用地空间的矛盾。
首先，统筹确定乡村发展规模。当前多数城市在编制总体规划时，重点放在了城市发展规模的研究上，鲜有对镇、乡、村的发展方向、发展规模进行研究，从而导致乡村规划缺乏功能定位和发展规模上的指导。应充分研究城乡发展的动力机制和需求，激发城乡各层面对发展的积极主动性，根据规划期末的城镇化率来确定乡村人口和建设用地的规模，指导乡规划和村规划。
其次，划定乡村建设用地空间增长边界。在编制城市总体规划时，除划定城市空间增长边界外，还应提出镇、乡、村的建设空间范围，划定乡村建设用地空间增长边界，以指导下层次的镇总体规划、乡规划和村规划，合理确定乡村建设用地标准和安排建设用地布局。
图2城市、镇、乡、村建设用地空间增长边界示意图
按照城乡规划法的规定，城乡规划包括“城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”五个层面的规划。《城市用地分类与规划建设用地标准（GB 50137—2011）》的修改将建设用地共分为六个中类：城乡居民点建设用地（H1）、区域交通设施用地（H2）、区域公用设施用地（H3）、特殊用地（H4）、采矿用地（H5）和其它建设用地（H9）；其中城乡居民点建设用地（H1）细分为四个小类，包括城市建设用地（H11）、镇建设用地（H12）、乡建设用地（H13）和村建设用地（H14）。
2011版用地分类标准中城市建设用地、镇建设用地、乡建设用地和村建设用地的划分与城乡规划法的城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划相对应，为总体规划中实现城乡建设用地布局全覆盖奠定了基础。但是，对乡、村建设用地的分类标准还没有制定，需在此基础上，根据乡村实际和发展需求制定乡建设用地、村建设用地分类标准，指导乡规划、村规划的编制。
（3）充实乡村建设规划内容
制定一个开放、可生长、可持续、刚性与弹性兼备的乡村建设规划。通过该规划实现统筹安排农村道路交通设施、公共服务设施、市政公用设施和农村村民住宅建设，控制和引导农村建设与城市开发建设的协调发展，保障和促进征地、拆迁、基础设施建设和企业落地等各项核心工作顺利推进。
第一，建立农民建房档案管理制度。开展调查摸底工作，充分了解农村村民住房建设需求，将农民住房情况分类进行建立档案管理，详细登记住房困难户、住房改善户、已有住房户的资料。采用“建房人申报”的方式，由村委会组织村民进行个人建房申报，经村委会、镇政府审核后报城乡规划行政主管部门纳入规划进行统筹安排，明确近期建设任务。
第二，提高乡村建设规划的针对性和可操作性。规划作为实施总体规划的行动计划，找准抓手逐步解决问题。探索多样化的农民住房用地管理模式和住房建设模式，合理确定农民住房建设规模、布局和标准；确定新型农村社区选址，控制引导村民建房；逐步完善市政公用设施、综合交通系统、农村基本公共服务设施和环境卫生设施；开展美化工程，塑造具有地方特色的现代景观风貌。
第三，衔接国土部门用地管理。按照国土资源行政主管部门的要求，城市建设征用集体土地的，应返还10%的用地作为集体建设用地，发展集体经济和配套设施建设。若城乡规划中没有乡村建设用地布局，则国土资源行政主管部门无法将返还建设用地落地，导致城市与乡村建设的用地矛盾进一步激化。
3.2 完善乡村规划管理机制
由于地处山区，毕节市适宜建设用地资源紧缺，在城市建设需求和乡村建设需求旺盛的情况下，城乡建设空间矛盾日渐凸显。如何促进城市建设与乡村建设之间的协调发展、完善乡村规划管理依据和管理程序，成为毕节市城乡协调发展的关键，也将影响未来的发展速度和发展质量。
（1）制定乡村建设规划管理办法
通过该管理办法的制定，统筹协调规划、国土、住建等行政主管部门对乡村建设的管理。管理办法的主要内容包括：细化乡村建设规划许可证的申请、审查、核发程序；规定乡村建设标准；明确新型农村社区建设规模和规划选址，划分为乡村建设控制区和乡村建设引导区两类地区；明确农村村民住宅建设申请条件；明确农村村民住宅建设标准。
（2）协调城乡建设时序
推进新型农村社区建设试点工作。充分衔接上层次规划（土地储备、基础设施建设、工业企业建设）和新型农村社区发展规划（危房改造、棚户区改造、生态移民搬迁、“五园”新村建设、生态文明家园建设），选择投资省、见效快、带动效果明显的试点。统筹协调各部门的建设计划，协调多种渠道筹措资金，统筹安排各项政策性资金投入，撬动村民积极有序地参与新型农村社区建设，促进城乡一体化发展。
4 结语
毕节市正从经济、社会发展相对落后进入快速城镇化发展阶段，城乡产业发展、城乡建设空间拓展均处在转型当中，规划将在城乡发展中起着龙头作用。因此，充实的城乡规划编制体系和完善的乡村规划管理体系是城乡规划编制和管理工作的基础和有力保障，作者仍将在规划编制和规划管理工作中尝试作出有益的探索。
参考文献：
1.仇保兴，《追求繁荣与舒适——转型期间城市规划、建设与管理的若干策略》，中国建筑工业出版社，2002.05.
2.仇保兴，《和谐与创新——快速城镇化进程中的问题、危机与对策》，中国建筑工业出版社，2006.06.
3.王蒙徽，《广州城市发展中失地农民城市的问题研究》，中国建筑工业出版社，2011.08.
城乡建设用地分类标准范文第2篇
关键词：宅基地换房；城乡建设用地增减挂钩；流转
一、农村“宅基地换房”现象的出现
最近几年，随着城市化的发展和新农村建设的不断推进，多个省市出现了“宅基地换房”现象。所谓的“宅基地换房”，通常是指农民自愿以其宅基地，按照一定的置换标准，换取小城镇的房屋并迁入小城镇居住。腾出的宅基地进行复耕，节约下来的集体建设用地，经过土地储备以后再以招拍挂的形式出让，以土地使用权出让的收益来安置农民和弥补小城镇建设的资金缺口。
基于《土地管理法》中关于集体建设用地和宅基地使用的限制性规定和“宅基地换房”中涉及到城乡建设用地挂钩流转的问题，中央和地方相继出台了一些规定，对其中涉及的城乡建设用地流转进行了规范。
二、城乡建设用地挂钩流转的法律与政策规定
（一）城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作于2005年开始，并在全国部分地区试点。
国务院于2004年10月颁布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）；国土资源部于2005年10月颁布了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资发[2005]207号），并于2009年3月分别颁布了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发[2008]138号）。
1、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》对农村城乡建设用地挂钩流转作出了原则性规定：要加强村镇建设用地的管理。要按照控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的原则，编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄和集镇规划，明确小城镇和农村居民点的数量、布局和规模。鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。农村集体建设用地，必须符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划，并纳入土地利用年度计划，凡占用农用地的必须依法办理审批手续。禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。引导新办乡村工业向建制镇和规划确定的小城镇集中。在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。
2、《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》对“城乡建设用地增减挂钩”的含义作出了明确规定，所谓“城乡建设用地增减挂钩”是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。
3、《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》和《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》中对城乡建设用地用地挂钩流转试点的基本要求、管理和操作流程均作出了规定。
第一，关于挂钩流转试点的基本要求。要严格依据土地利用的总体规划，严格保护耕地特别是基本农田、促进建设用地节约集约利用，要通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理。对挂钩试点的规模进行控制和管理，通过下达一定数量的城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的周转指标来进行。挂钩周转指标专项用于项目区内建新地块的面积规模控制，并在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地面积归还，归还的耕地面积数不得少于下达的挂钩周转指标。
第二，关于挂钩周转指标和项目区的管理。挂钩试点的规模按国家和省（区、市）下达的挂钩周转指标控制，挂钩周转指标按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则进行管理。对于挂钩周转的指标由省级国土资源管理部门根据试点市、县及项目区情况提出申请，报国土资源部核定。挂钩周转指标下达试点省（区、市）后，由省级国土资源管理部门按项目区分解下达到各试点市、县。
第三，关于挂钩试点的条件和操作程序。挂钩试点工作必须经国土资源部批准，未经批准不得自行开展试点工作。省级国土资源部门制定试点工作总体方案，向国土资源部提出开展挂钩试点工作申请。国土资源部对省级国土资源部门上报的试点工作总体方案进行审查，并批准挂钩试点省份。经批准的试点省级国土资源部门，依据试点工作总体方案，组织市、县国土资源部门编制项目区实施规划，并进行审查，建立项目区备选库；根据项目区入库情况，向国土资源部提出周转指标申请。国土资源部在对项目区备选库进行核查的基础上，按照总量控制的原则，批准下达挂钩周转指标规模。市、县国土资源部门对挂钩试点工作要实行动态监管，每半年将试点进展情况向上级国土资源部门报告；省级国土资源部门应定期对本行政辖区试点工作进行检查指导，并于每年年底组织开展年度考核，考核情况报国土资源部备案。项目区实施完成后，由试点县级国土资源部门进行初验。初验合格后，向上一级国土资源部门申请，由省级国土资源部门组织正式验收，并将验收结果报部备案。
（二）部分因“宅基地换房”事件受到广泛关注的地区，如天津、四川、浙江等地也制定了当地的关于城乡建设用地挂钩流转的操作细则。
1、天津市制定了《天津市城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（津国土房规[2009]2号），其中强调了：要加强城乡规划、土地利用总体规划对建设用地总量和布局的控制和引导。要以挂钩试点周转指标安排建新拆旧规模，调控实施进度，考核计划目标，确保项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低。挂钩试点工作应充分尊重群众意愿，切实维护农民个人、集体经济组织和相关权益人的合法权益。
2、四川省制定了《四川省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（川国土资发[2008]68号），其中强调了项目区实施规划必须符合土地利用总体规划并与城市建设规划、村镇建设规划和农房建设规划相衔接。挂钩项目与土地整理项目原则上实行分类管理，按照各自管理办法的要求分别申报、实施、验收，组卷归档。挂钩试点工作管理实行分级负责制。省国土资源厅负责对全省挂钩试点工作的总体部署和组织管理。负责制定管理办法，审批项目区实施规划和方案，实施监督检查，组织项目区验收。试点市（州）国土资源管理部门负责辖区内挂钩试点工作的具体组织实施。负责试点工作的管理与监督，审查项目区实施规划和方案，组织项目区初验等工作。试点县（市、区）国土资源管理部门负责编制项目区。实施规划，制定工作计划并具体组织实施，组织开展项目区竣工自查。
3、浙江省制定了《浙江省人民政府办公厅关于切实做好城乡建设用地增减挂钩工作的通知》（浙政办发〔2009〕121号）和《城乡建设用地增减挂钩实施方案审查报批办法（试行）》（浙土资发〔2009〕37号），其中强调了组织实施城乡建设用地增减挂钩要以土地利用总体规划为依据，按照“先复垦、后置换”的原则，将农村存量建设用地复垦为耕地后，该复垦耕地面积与土地利用总体规划确定的规划建设用地区内的农用地和未利用地进行等面积挂钩置换。其中，置换占用耕地面积小于复垦项目新增耕地面积的，新增耕地结余部分可用于其他建设项目的耕地占补平衡。省国土资源厅根据国土资源部下达的城乡建设用地增减挂钩周转指标、各市、县（市、区）年度建设用地复垦新增耕地任务、城乡建设用地增减挂钩指标账册余额和申报使用数量，编制各市、县（市、区）年度城乡建设用地增减挂钩指标计划，报省政府同意后实施。实施方案中拟安排的建设地块需征收农村集体所有土地的，应同时拟订土地征收方案，一并上报审批。城乡建设用地增减挂钩实施方案和土地征收方案经省政府批准后，由市、县（市、区）政府负责实施土地征收，并依照有关规定组织实施土地供应。
（三）2010年底，针对城乡建设用地挂钩流转中出现的问题，国务院和国土资源部对城乡建设用地增减挂钩试点进行了规范。
国务院于2010年12月了《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发[2010]47号）、国土资源部于2011年2月了《城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查工作方案》其中对建设用地增减挂钩试点中亟需规范的问题作出了规定，强调不能片面追求增加城镇建设用地指标；在推进农村新居建设和危房改造及小康示范村建设等工作中，凡涉及城乡建设用地调整使用的，必须纳入增减挂钩试点；不能突破挂钩周转指标；不能盲目大拆大建和强迫农民住高楼和侵害农民权益。
三、总结
笔者认为，随着城市化水平的不断提高和市场经济的不断深入，农民的宅基地会越来越多的体现商品化的属性，上述法律、法规和政策的出台，对集体建设用地的高效利用起到了推动和促进作用。而将农民的宅基地纳入整个建设用地的流转也是未来建设用地市场发展的趋势，虽然目前不宜在全国完全放开，但如果能通过试点来发现并处理好其中的土地规划利用和农民安置补偿问题，在使作为生产要素的土地资源得到经济高效的利用同时又提升农民居住生活条件和改善基本福利保障，那最终将实现社会各方的多赢。（作者单位：北京市天银律师事务所）
参考文献
[1]何缨：《“宅基地换房”模式的法律思考》，《山东社会科学》2010年第1期。
[2]杨魏欣：《“宅基地换房”问题与对策分析》，《现代商贸工业》2010年第4期。
城乡建设用地分类标准范文第3篇
摘要：城乡建设用地增减挂钩试点工作在实践中通过对农村散乱、废弃、闲置、低效利用的建设用地进行整治，将整治节约的少部分农村建设用地以指标调剂的方式按规划调整到城镇使用，对统筹城乡发展发挥了积极作用，但也出现了少数地方片面追求增加城镇建设用地指标、擅自开展增减挂钩试点和扩大试点范围、突破周转指标、违背农民意愿强拆强建等一些亟需规范的问题，在一定程度上侵害了农民权益。
关键词：增减挂钩 积极作用 存在问题
引言
2004年10月国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》提出，“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。
根据该决定的要求，国土资源部自2005年开始部署城乡建设用地增减挂钩试点工作，依据土地利用总体规划，将同一县域内若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成项目区，通过先行下达周转指标，专项用于项目区建新地块的面积规模控制，并在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地面积规模控制，并在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地面积归还。2006年至2009年，全国实际安排的周转指标规模约为43万亩，2010年安排了30万亩。截止目前，批准试点共涉及27个省份。
一、城乡建设用地增减挂钩理论
城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。
二、增减挂钩进展情况
从近年来时间看，一些地方将农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩试点相结合，取得了积极的成效，提高了土地节约集约利用水平，一定程度上解决了城镇建设用地指标不足的问题，优化了城乡用地结构和布局，所获土地收益返还农村用于农村改善农民生产生活，促进了新农村建设和城乡统筹发展。各地普遍认为，农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩相结合有利于解决耕地保护“缺动力”，工业化城镇化“缺土地”，新农村建设“缺资金”，统筹城乡“缺抓手”等问题。
三、挂钩试点存在问题
但是，我们也清醒的看到工作推进过程中的确也出现一些亟需规范的问题：一是少数地方政府片面追求增加城镇建设用地指标，擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围、突破周转指标；二是对尊重农民意愿、维护农民权益重视程度不够，在确定村庄拆旧、建新和集居规模时，对耕作半径、畜禽养殖、居住成本等实际情况考虑不够充分，有的地方甚至出现违背农民意愿强拆强建、侵害农民利益搬迁补偿标准，差异较大，收益分配方式和分配比例的确定在区域内差距较大。同时，一些设计农村土地产权、基本经营制度等深层次问题，需要积极探索和深入研究。
四、实现城乡建设用地增减挂钩合理运作的建议
针对以上问题，我们准备采取以下几项措施进行规范管理：
一是坚持政府主导，建立共同推进工作的机制。坚持以地方政府为主导，国土资源部门提供平台，相关部门协调联动，农村集体经济组织和农民资源并积极参与的机制，统筹用好相关资金，强化全面监管。
二是注重统筹规划，有效控制整治规模。农村土地整治坚持规划先行，与城乡建设、产业发展、生态发展、新农村建设等规划有机结合，科学合理布局生产、生活、生态用地。通过周转指标控制村庄建设用地整治的规模，周转指标纳入年度土地利用计划。
三是把坚守耕地红线放在首位。依据土地利用总体规划，大力试试农村土地整治重大工程，加大农地尤其是基本农田整治的力度，增加有效耕地面积，提高耕地质量，促进国家粮食产能核心区和战略后备区的建设。进一步加强对新增耕地的质量监管，整治后新增的耕地作为基本农田实行永久保护。
四是尊重农民意愿，确保农民受益和保持农村特色。在土地互换和利用方式、旧房拆迁、新居建设等方面要提供多种选择，实行公告公示；凡是涉及房屋拆迁等财产权益的，必须征得农民集体经济组织和农民的同意，不同意的不得实施。注重保持农村建设，满足农民有力生产、方便生活和享受公共服务均等化的实际需要。
五是坚持量力而行，防止大拆大建。农村土地整治要符合当地经济社会发展的水平，顺应农民改善生产生活条件的愿望和能力，先示范，后推开，防止一哄而上，禁止违背农民意愿搞大拆大建，更不能强拆强建。
参考文献：
[1]李君旺、王雷，城乡建设用地增减挂钩的利弊分析[J].国土资源报，2009（4）34-37.
城乡建设用地分类标准范文第4篇
关键词：建设用地；分离均衡；金融介入
Abstract：This paper summarizes the practical modes and analyses the separating equilibrium link the increase and decrease of the land for construction use in both urban and rural areas. Firstly analyses the case of Linyi city，on the basis of background and content analysis of link the increase and decrease of the land for construction use in both urban and rural areas. Secondly，researches the financial institutions innovative financing mode to achieve the financial support harmony with link the increase and decrease of the eland for construction use in both urban and rural areas. Finally，pointes out the current limitations of link the increase and decrease of the land for construction use in both urban and rural areas and pointes out the related suggestions which provides the follow-up ideas and learn to future practice.
Key Words：link the increase and decrease of the land for construction use in both urban and rural areas，separating equilibrium，financial intervention
中图分类号：F830文献标识码：B文章编号：1674-2265（2010）12-0054-05
一、城乡建设用地“增减挂钩”政策的历史背景
随着经济的高速发展，我国城镇化进程大大加快，而小城镇是主要发展形式。随着小城镇土地使用制度改革在全国各地的全面推广，大量土地特别是耕地被占用。小城镇的扩张与耕地保护之间在短期内出现了尖锐的矛盾。在发达地区，土地已经成为比资金、技术、人才更为紧缺的资源。各大城市都出现了建设用地不足的紧张局面。比如上海，当前已经把2020年以前的建设用地指标接近透支完毕。在难以大规模征用耕地的情况下，农村建设用地却存在富裕现象，尤其是宅基地集约化利用程度很低。据统计，目前全国农村建设用地的总量约为2.7亿亩，5倍于城镇建设用地，但分布较为零散，“空心村”大量存在，土地利用较为粗放，亟待通过特定政策加以集约、整合和再利用。大力推进农村土地整治，实施城乡建设用地增减挂钩工作恰逢其时。
随着城市土地价格生成机制的日臻完善和国家对城乡建设用地流转制度改革政策的出台，农村建设用地流转、城乡建设用地统筹已经成为目前解决我国城市发展工业用地需求瓶颈、支持地方经济发展的重要手段。城乡建设用地统筹、流转，可以在总量不变的前提下实现建设用地的结构优化，更有效地配置城乡土地资源，城乡建设用地增减挂钩就是在这样的背景下提出的。城乡建设用地增减挂钩（下文简称：“增减挂钩”），是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标（见图1）。
增减挂钩模式的提出，创新了我国土地资源市场上的现有的交易方式，通过不断挖掘农村建设用地利用潜力，有效缓解城镇建设用地供需矛盾，促进城镇建设用地的集约节约利用。对于统筹城乡综合配套改革和社会主义新农村建设，推进城市化空间拓展，改善农村居民生产生活条件以及提高土地集约和节约利用水平都具有一定的现实意义。
二、临沂市城乡建设用地“增减挂钩”的实践与思考
山东省临沂市是一座高速发展的内陆城市，是全国第三大商品集散地。进入21世纪以来，临沂市经济发展进入快车道，区位优势明显、社会经济发展良好，各类人才大量涌入，城市人口快速增加，城市建设用地的需求增长迅速。随着临沂市的经济发展日益迅速，新农村建设用地需求十分迫切，土地资源市场上的制度创新――“增减挂钩”模式为临沂市解决新农村建设土地资源整合难题提供了重要启发。
从统计指标来看，2008年，临沂市建设用地总面积33.3万公顷，其中农村建设用地面积18.6万公顷，占建设用地总面积的56.01%。从人均占有建设用地看，2008年，临沂市农村居民点总面积为17.3万公顷，农村人口540.59万人，双栖人口60万人，农村居民点人均占地288平方米，高于国家《村镇规划标准》（GB50188-93）规定的用地控制指标上限值。与此同时，临沂市经济社会取得长足进步，为新农村建设用地整理提供了动力与财政支持。统计局数据显示，2008年全市经济总量已达到1958.2亿元，全市地方财政收入80.2亿元；临沂市农民人均纯收入达到5383元，同比增长14%，农民生活水平有了很大的提高，建设新农村愿望逐渐增强。近年来临沂市的城镇化率以每年3个百分点的速度提高，大约每年有20万人转为城镇居民，按人均用地100平方米计算，需建设用地3万亩。不管是基于城镇人口的预测，还是基于升级规划控制指标分解，临沂市城镇建设用地存在巨大的缺口，供地压力较大。在新增建设用地指标有限的情况下，增减挂钩成为化解用地压力最为直接的手段。
（一）“增减挂钩”带动的土地整理模式
临沂市被确定为第一批挂钩试点单位以来，按照“统筹规划、因地制宜、资金整合、补偿到位”的原则，实施“增减挂钩”工作，带动了农村居民点整理和旧村改造。总结起来主要有四种模式：
1. 小城镇集聚型。此类型主要涉及乡镇驻地及周边村庄，一般按照小城镇总体规划，逐步集中改造成为小城镇集聚型社区。如临沂市河东区汤河镇西洽沟社区，于2008年5月份开工建设，以西洽沟村为中心，集中东洽沟、中洽沟等五个村，社区总占地不到300亩，容纳居民1227户5000人，节约土地2000余亩。规划建设居民楼30栋，老年房48套，配套文化广场、休闲长廊、景观石渠和相应体育器材，整理复垦后的土地用于种植花卉和柳条。
2. 新农村社区型。对中心村和一些经济基础较好的村庄，一般按照农村新型社区的标准，统一组织建设集中居住区，同步配套建设基础设施和公共服务设施，并将拟撤并村庄的农户吸引进来。如莒南县相沟镇三义社区，该社区通过六个村合并，推行“大村庄制”，现有居民2300余户，6200多人。旧村占地151.4亩，旧房200多户，安置60户，占地24.65亩，净增新耕地126.75亩，用以引进农产品加工项目，发展现代农业。
3. 整村搬迁型。整村搬迁主要涉及弱小村庄或偏远村庄和“空心村”两种类型村庄：如沂水县高桥镇小瓮山村。小瓮山村位于高桥镇驻地北1公里，全村共有居民562户，总人口1800人，改造项目立项总面积366亩，拆迁房屋3800间，安置村民378户，新增耕地342亩，扣除安置占地86亩，净增耕地256亩。
4. 原址改造型。对于原村占地面积大，土地闲置率高的空心村，通过对村内危旧房进行翻建和迁建，最大限度减少闲置土地。如莒南县相邸乡高庄村和西甘霖村。改造工程占地约143亩，旧房160多户，新耕地116亩。
总结以上四种不同类型，新建房采取了平房、小康楼和单元楼等形式对农户进行重新安置，给与农民一定补贴，同时增加了农村耕地。
（二）“增减挂钩”下的分离均衡
但增减挂钩模式在建设用地性质、空间和时间上是均衡分离的。
1. 土地要素由农村到城市的空间转移。通过综合设计挂钩专项规划，推进农村土地整治，统筹实施居民点归并、基础设施配套、农田综合整治和产业布局优化调整，利用挂钩周转指标，可减少利用年度建设用地计划指标，将有限的年度建设用地计划指标用于急需使用的重点项目上，使城乡土地资源、资产、资本有序流动，使农民居住向中心村镇集中，耕地向适度规模经营集中，产业向园区集中。
2. 土地交易主体的城乡分离。农村整理出来的土地，首先要复垦为耕地；其次满足农民建房、村庄基础设施和公共服务配套设施建设；再次留足发展非农产业用地；最后运用城乡建设用地增减挂钩政策，将农村节余的建设用地指标调剂到城镇使用。这样，土地交易主体由农村居民过渡到城市建设用地使用者，在此过程中，还需要经历许多中间环节。目前，临沂通过增减挂钩已拆迁旧房25260户，新建住宅14834户，复垦耕地13560余亩，提供用地指标12717亩。
3. “先安置后拆旧、先拆旧后使用”所形成的跨时间的土地交易。增减挂钩指标和周转资金的操作流程与资金要素产生分离，即周转资金在某个增减挂钩项目上的投入要经历投入建设符合规划的拆迁户新住房、拆迁农村危旧住房、进行土地整理（恢复为集体所有的耕地、备用集体用地和集体建设用地）、有权部门验收后，腾出经整理为耕地的对应指标在乡镇、县和市区内交易（指标优先在本区域内交易，有结余才交易到上一个层级）。增减挂钩指标虽跨越较长时间维度，但却能保障耕地占补平衡，保障农民权益，保障区域的发展利益，实现了指标在空间上的均衡目标。
分离性的交易只是暂时的过程，均衡才是最终的结果。农村土地转化为城市建设用地，土地性质、交易主体、交易环节等方面出现短暂分离，土地整理空闲出来的土地资源通过复垦重新达到耕种要求，承包给农民种植，农村土地资源达到总量上的均衡，进而实现了土地性质和交易主体的均衡。
（二）“增减挂钩”市场交易安排
土地交易是在土地市场上完成以土地权利为交易客体的、且受土地交易制度制约的一种交易行为，它是土地市场的核心内容。具体来说,土地交易由三个要素组成:一是交易的主体，即从事交易的人（个人、单位、政府或企业等）；二是交易的客体，即用于交易的对象或标的物，外在表现为土地，实质内涵是土地权利；三是交易的行为，也即交易主体之间发生的实质性的交易活动，一般是以货币为媒介的交换，表现为土地交易价格的大小。
为确保临沂市增减挂钩工作的顺利推进，保证增减挂钩周转金的资金安全，临沂市探索建立了完善的市场交易框架。制度保证、政府调控、价格机制构成了土地交易市场框架的主体。市场中的制度是保证土地公开、公平、公正交易的前提；政府的调控行为是交易制度得以落实的保障；价格是交易的核心表现，是反映土地市场交易最显著的指标。
1. 临沂市政府出台了《城镇建设用地增加与农村建设用地增减挂钩试行办法》、《土地利用总体规划》、《土地开发整理专项规划》和《农村住房建设增减挂钩指标和周转资金管理办法的通知》等，从制度上确定了增减挂钩各方的权利义务和责任及住房建设增减挂钩指标和周转资金管理，确立了市场秩序，理顺了交易环节。
2. 政府主导、多部门联动，基层运作，共同确保增减挂钩工作顺利推进。国土资源局、建设局负责建设增减挂钩项目审查把关及组织项目实施；财政局负责周转资金的财务和会计监督；审计局负责增减挂钩项目建设资金合法合规使用和管理的检查和审计；国资委负责有关融资公司资产的监督管理。有关县区成立了增减挂钩工作领导小组，对该项工作实行统一领导，及时协调解决挂钩试点中出现的矛盾和问题。
3. 合理确定土地交易价格，确保利益的公平分割。增减挂钩市场交易中涉及到的价格主要有拆迁安置、土地复垦、新增建设用地土地有偿使用、耕地开垦、土地出让等诸多方面。市政府召集多部门及金融机构，根据临沂市经济发展状况，考虑到区域间的差异，对各项价格进行了初步制定，在交易市场逐渐成熟时，充分发挥市场在配置中的基础作用，形成市场价格。当前，拆迁每户政府补偿2.5万元，安置新建一处农村住宅5万元。新增建设用地土地有偿使用费每公顷14万元，耕地开垦费是占用耕地的建设单位履行补充地义务，对土地开发整理的投入或缴纳的开垦费，耕地开垦费每公顷18万元。随着经济的发展和时间的推移，政府对补偿标准和比例可适当进行调整。
由于周转资金存在时间跨度，虽然各地政府为促进挂钩工作进展进行了多项制度创新，但资金问题依然是制约挂钩工作进展的一个重要瓶颈。为确保增减挂钩工作的顺利推进，临沂市创新增减挂钩市场交易方式，通过金融介入的方式，弥补了财政资金不足，推进了临沂市增减挂钩工作。
三、对金融介入临沂市“增减挂钩”的经济学分析
由于在增减挂钩工作的建新区、拆旧区等每一环节都需要有资金流动，而增减挂钩指标和周转资金有其基本的操作流程（见图1），即形成土地收益之后才能归还资金，因此就造成资金周转的时间差（一般需要3-5年的时间），从而形成资金缺口。如何解决好资金缺口问题，成为破解增减挂钩工作难题的一个突破口。金融机构信贷支持的介入，在一定程度上解决了资金缺位问题，因此金融介入可作为财政资金不足的重要补充。从银行自身而言，支持增减挂钩工作也符合自身的市场定位，是开拓信贷市场的重要平台。金融机构通过贷款方式支持挂钩项目的实施，符合其市场定位，是金融机构的一个市场战略切入点。
（一）“增减挂钩”的风险及收益分析
“增减挂钩”是分离的交易，存在很多的不确定风险。所以，在土地交易环节，必须由政府主导、基层运作，多部门联动，政策先行、宣传到位，科学选址、因地制宜，确保“增减挂钩”后的建设用地有好的效益、低的风险。但分离性的交易毕竟存在许多不确定性风险，具体是：（1）体制风险。临沂市现行的融资模式是以土地整理中心为载体进行融资、实施。考虑到将来的土地增减挂钩模式的特殊性，贷款期内城乡建设在经营主体、资金管理、项目管理、投资方式以及还款来源等方面的变化，将对银行贷款的偿还带来一定影响。（2）还款风险。本项目的还款资金来源于挂钩土地指标收益和财政预算支出。但土地指标收益实现具有不确定性，筹资可能形成一定的时间差，存在其他城乡建设支出挤占偿贷资金的可能性。（3）资金监管风险。由于土地增减挂钩项目涉及土地、财政等部门，同时涉及市、区、乡镇、村、村民、施工企业等多个拨款主体，存在两级政府和两级财政，贷款或资金流转环节较多，导致银行难以监控信贷资金的使用。
农村建设用地挂钩项目投资主要包括拆迁补助费、安置补偿费和土地复垦费三大部分。规划至2020年，全市预计将实施5113个农村居民点整理项目区，整理农村建设用地42924公顷，按照当前挂钩资金投入标准，市辖区最低5万元/亩,各县最低3万元/亩，全部投资估计253亿元。其中，拆迁安置投资202亿元，土地复垦投资51.5亿元；近期投入139.4亿元；远期投入114亿元。政府土地收入包括新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、土地出让资金用于土地开发整理部分，三项合计收入404亿元，完全可以实现资金平衡。
（二）金融介入“增减挂钩”的合理性
理论上讲，挂钩贷款可能存在体制、还款和监管风险。但临沂市用地项目的效率，以及“多渠道筹集资金、规范资金使用、严格资金管理和先评估后补偿”的政策措施，确保了贷款的安全、各方利益的均衡分配，进而使整个交易系统能够安全、合理运行。以全省最大项目区――兰山区李官镇为例，项目全部实施后，可节余建设用地指标3336亩，按往年兰山区土地指标利用情况估算，其中60%即2001.6亩指标用于房地产开发经营性项目用地，40%即1334.4亩指标用于工业用地。按照目前临沂土地市场价格，扣除相关费用，可用于还款的资金合计56545万元，收益完全可以覆盖贷款。
增减挂钩项目还款资金来源为挂钩节余土地指标出让收益和临沂市兰山区财政预算拨款。兰山区财政状况良好，负债比率合理：近三年来，兰山区平均财政收入17亿元，平均年增长率为25％。地方可用财力持续增长，三年平均可用财力15亿元，年均增长达21%；区域财政偿债能力较强，偿债规划合理：区政府具有良好的偿债意愿，根据各类负债的偿还要求，制订了较为合理的偿债计划，纳入了财政预算，能够按照合同约定，按照偿还相关债务。随着兰山区财政收入和地方可支配财力的逐年增加，作为贷款偿还来源财政支出也呈逐年增加态势，为项目贷款的偿还提供了保证。由此可见，增减挂钩实施后，土地收益可以创造更高的收益，金融机构的面临的风险被有效覆盖，银行贷款的安全性能够得到较好的保障。
（三）目前土地“增减挂钩”的局限性
通过增减挂钩与农村土地综合整治相结合，既促进了农田集中连片开发、灌溉、道路的配套，为规模经营和发展现代农业创造了条件，又促使挂钩安置区建设用地集约、节约，改善了农民居住条件和村容村貌。但同时也必须看到，个别地方为了获得更多的城镇建设用地指标，逼农民“上楼”，“集中”强拆农房，获得农民宅基地的情况也时有发生，个别地方有异化现象，甚至有的地方采取大规模取消行政编制、改村变居，打着“新农村建设”的口号，强迫农民拆房、搬迁，引发群众性事件。
日前有关政策指出，少数地方片面追求增加城镇建设用地指标，擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围，擅自扩大挂钩周转指标规模；有的地方违背农民意愿强拆强建，侵害农民利益，必须采取有利措施予以纠正。毋庸置疑，国家此次重拳出击，对于规范农村土地整治和增减挂钩试点工作无疑是一场“及时雨”，这不仅能让土地管理走向正规化，防止新一轮农村“圈地运动”，更为重要的是能保护农民切身利益。
增减挂钩是一项新生事物，没有现成的经验可供借鉴。实施的过程中难免会出现问题、走弯路的情况，只要及时发现问题，及时纠正前进的方向，保持清醒、理智的思路，不断完善组织领导和工作推进机制，把各方面的力量组织调动起来，真正把这条利国利民道路走好、走实、走宽广。
四、结论与启示
本文主要结论如下：首先，虽然土地在由农村向城市转移过程中，城乡建设用地增减挂钩存在交易主体、客体以及空间、时间的分离均衡，但只要合理运作，金融机构介入其中弥补财政资金不足的时间差，还款来源有保证并且有投资开发公司提供担保的情况下，金融机构的贷款风险是预期、可控的。
基于上述结论，本文主要启示如下：首先，尝试更加灵活、多元化的运作模式，不断完善增加挂钩制度安排和深入开展增减挂钩工作，为新农村建设增添了新的动力与源泉；其次，不断拓宽融资渠道，在保持金融机构信贷支持力度的前提下，积极探索财政支持、市场运作、企业投资经营的新路子，发挥资金投资的最大效益；最后，因地制宜，与时俱进，根据城乡建设的具体情况和运作过程中出现的新问题，要及时修正和完善市场交易安排，确保交易制度的合理、高效。
参考文献：
[1]国土资源局.城乡建设用地增减挂钩试点管理办法.国土资发[2008] [R]138号文.
[2]山东省国土资源厅.山东省开展城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点工作的实施意见的通知[R].鲁国土资发[2005] 168号文.
[3]段瑞兰,孙凯.关于城镇建设地增加与农村建设用地减少挂钩政策的思考[J].山东国土资源，2007，（11）.
城乡建设用地分类标准范文第5篇
不同的规划逐渐走向趋同
李延新(武汉市土地规划院副总工程师)：土地利用总体规划和城市总体规划(以下简称土地规划和城市规划)，“两规”为什么要衔接？按照我的理解，就是因为二者的差异，有差异才需要衔接。那么，二者在哪些方面存在差异呢？
第一个差异，二者分属于不同的行政管理部门，工作侧重点不一样，土地利用总体规划重在土地资源的调控和配置，城市总体规划重在区域性城乡建设指导。
第二个差异体现在规划技术标准上。二者研究的对象和范围不一样。土地利用总体规划覆盖了全地域的范围。二者采用的基础数据也不一致，土地部门每年有详查数据，城市规划数据则来源于城建部门的统计，两块技术数据的差距给衔接工作造成很大困难。此外，两个规划分类标准和统计口径也不一致，土地规划按照建设用地、农用地和未利用地三大块分类，城市规划大部分是城市用地。
第三是规划目标存在差异，土地规划目标是多重的，既有耕地保护问题，也有生态问题，还有城市建设问题。城市规划是单一目标，重点关注建设用地需求，由需求确定用地规模和布局。
第四是规划工作方法上的差异。土地规划强调从总体到局部，自下而上，逐级落实，严格按照上级指标往下一级分配。城市规划是一个自上而下与自下而上的互动过程。
郑伟元(中国土地勘测规划院副总工程师)：两个规划之间存在矛盾的最大原因还在体制上。土地规划和城市规划不衔接的地方也突出表现在体制上。土地规划的主要指标是由城镇分解下来，地方规划必须体现中央的意图。城市规划则更多地体现城市政府的意图，这两个矛盾实际上体现了中央和地方的矛盾。
过去，土地规划确实比较突出保护耕地，有些人甚至把土地规划称为保护耕地的规划，而新一轮规划特别强调促进土地的集约利用。城市规划一直侧重于保障城市建设。此外在对象上也有所不同，土地规划是全部，从国家、省、地(市)、县一直到乡镇，城市规划则是局部。二者应该是面和点的关系。
现在，各级领导对各种规划的要求基本上是一样的，所有规划都承载着规划本身所不能承载的东西，已经大大超过规划本身的承载量，特别是《城乡规划法》通过后，范围扩展到城和乡，在这种情况下，不同的规划越来越走向趋同，趋同到一定程度就殊途同归了。
王凯(中国城市规划设计研究院副总规划师)：“两规”合作的基础到底在哪？首先要看“两规”的共同点，共同点就是以土地利用为核心的空间资源的有效配置。这是“两规”协调最基本的共同点。
“两规”衔接的思路
李延新：在武汉，“两规”衔接的基本思路是：
第一，突出部门优势，共同协作发展。城市建设区里的建设一定要按照城市总体规划实施。对“两规”的衔接有一个严格的界限，要凸显“两规”各自的特点，形成指标控制和空间管制并重的规划目标。土地规划在规模上控制比较严，城市规划在空间布局上比较严。土地规划定目标，空间布局则按城市规划的设想落实。
第二，注重横向结合，完善体系建设。土地规划强调用地的综合配置，本身要重视与各行业发展的衔接，同时加强自身体系建设的完善，明确各级土地规划的目标和任务，并逐一对应城市规划。
第三，实行总量控制，弹性管理引导。在建设用地指标不突破的情况下，留出一定弹性的发展空间，以解决目前土地利用管理中存在的一系列问题，增强规划的可操作性。
董黎明(北京大学教授、博士生导师)：我认为，当前“两规”衔接应从以下几个方面入手：
要在资源环境优先的前提下研究土地资源。既然我们已经实行了建设用地、耕地、基本农田的监督管理制度，既然政策已经明确了耕地占补平衡的目标，就应该不折不扣地执行下去。深圳这一轮规划的思路就是以资源定人口，以资源定需求，以资源定城市的发展。我认为这个指导思想很好。此外，无论城市规划，还是土地规划，空间层次都很多。应该怎么协调呢？城市建设用地、乡镇建设用地和基础设施用地，这些如果能平衡的话，协调起来就比较容易了。在区域方面，土地规划除了强调耕地保护以外，也有土地用途管制和空间上的要求，这与城市规划是一样的，包括禁止建设区、限制发展区、适宜开发区等等。
王凯：“两规”衔接要从基础工作做起，首先要做的是土地利用分类的统一。最近住房和城乡建设部受国务院的委托，对城乡规划建设用地的节约利用提出一些要求，其中一个重要措施就是修编国标。城乡规划土地利用分类要修编，第一个出发点就是要全覆盖，现在要体现城乡统筹，必须是全行政辖区土地利用的全覆盖。再有就是城乡建设用地盘子要有总控制。
谢扬(国务院发展研究中心农村部副部长)：
我提三点意见：第一，农村集体非农建设用地占用一定要给予补偿；第二，农村集体非农建设用地集中后节约的土地要有农民股份；第三，创造条件，给予进入市场或者已经进入市场的土地合法化。这三点是今后改革中必须要注意的。
“两规”衔接的做法
李延新：武汉市“两规”衔接的做法，主要是注重空间布局上的协调。我们首先整合城市的山体、水体、耕地资源，优先划定不得随意占用的基本农田、湿地和江河湖等，在这个基础上，衔接相关部门的发展规划，结合城市规划，分别划定市和区两级土地利用规划分区，明确土地的用途及其空间上的安排。
为弥补发展空间的不足，我们划出弹性管理空间。土地规划给出一个指标后，考虑到有些区域未来可以作为建设用地，我们预留出发展备用地，对这个区域内的建设用地安排了空间，但是不安排规划建设用地指标。
宋劲松（广东省城市发展研究中心主任）：目前，广东在省、市、县域三个层面都在推进规划的衔接。
首先，划定区域绿地。所谓区域绿地指的是永久不得建设的生态性用地，发展不能损害生态利益和农业利益。我们优先划定的就是生态保护区、优质连片农田、农田保护区、海洋湿地等等。有六大类区域绿地优先划定。现在珠江三角洲基本上划定完了。这些只要保住，将来长远的环境效益就会得到保证。
其次，发展机会的分配，包括重要的产业聚集区和城市功能区。我们制订了一些引导性方案，规定哪些产业在哪些地区比较合适，以确定重大产业和重大城市功能的布局。
第三，公共服务设施的均等化。城市也好、农村也好，将来城乡一体，开发权是公平的，公共服务也是均等的。
第四，交通执政体系。以大运量的公共交通作为未来规划重要的引导因素，原来只有珠三角地区建设了城际轨道交通，现在扩大到了珠三角地区。这就使城乡能够统筹发展，共同富裕。
姚昭辉（浙江省建设厅规划处处长）：从2004年开始，在浙江省委、省政府的领导下，城乡规划部门和国土资源部门着手开始探索“两规”衔接的路径，构建统一的平台，实现了四个统一：
一是统一了建设用地统计范围，以市、县行政区域作为统计范围，对市、县域范围内的建设用地总规模进行统一核算。在核算建设用地规模时，所有乡镇包括农村建设用地全部核算进去。
二是统一了规划基础图件。“两规”要衔接，首先现状边界要统一，我们用2005年的土地变更调查图和最新遥感图相印证后，叠加形成了市、县域总体规划现状基础图件。
三是统一了规划用地分类。我们在原来的分类标准基础上，以城乡规划部门现有的标准为基础，在建设用地上以国土资源部门的分类标准为主。
四是统一了规划审批层级。建立了市、县域总体规划编制制度。这样，市、县一级的城乡总体规划都统一由省政府审批，实现了与土地利用总体规划审批层级的统一。
“两规”反映了中央和地方的博弈
刘奇志(武汉市规划局副局长)：“两规”问题，实际上是中央政府和地方政府因经济利益而博弈的问题。从地方政府角度讲，地就是钱，地就是招商引资的基本，由于有了两种规划，也给地方政府造成了可乘之机。
规划部门和国土资源部门都是地方政府的组成部门，必须要听地方政府的指令。所以，我们经常看到，一些地方管理部门领导在接受媒体采访时，总是显得很尴尬、很无奈，要么沉默，要么说一些指东说西的话。这是由于他们有苦衷，规划上往往迁就地方政府的想法。
徐海贤（江苏省规划院规划所副所长)：沿海建设用地指标控制得很严。大家知道，江苏的海岸很多是瘀积型的。有些当地人就想，不让我占陆地，我就在沿海滩涂搞建设用地，或者填海。这跟我们过去做的城镇体系规划空间结构是不相一致的。这些地方可能更需要保护，但是在建设用地指标分配的现状下，这样做的结果就是不占指标，造出来的地，既不属于国土部门管，也不属于规划部门管，这块将来怎么协调，的确是个问题。
姚昭辉：在实践中，我们体会到，两规“衔接”中的问题主要有四个：
一是建设用地统计口径不统一。城市规划的统计口径是城市规划区内的城镇规划用地范围，而土地规划的统计口径是整个行政区域。由于口径不统一，也就给随意扩大建设用地规模留下了可乘之机。
二是建设用地分类不统一。两个行业的统计是不一样的，比如，一条高速公路，按照国土部门的统计，可能是从乡下一直到城里，而城市规划是按单个范围统计的。
三是规划审批的层级有差异。根据法律规定，城市规划与土地规划审批层级差异很大。县（市）、乡镇土地利用总体规划都是由省政府审批，相对容易控制，而城市规划是分级的，容易失控。尽管我们建立了城市规模核定的机制，但这种机制也是缺乏总体把握的。
四是建设用地发展需求与资源环境容量难协调。从总体上讲，目前我国仍处于高速发展期，今后几年这种趋势仍将延续。因此，浙江省建设用地需求与资源环境容量的矛盾很大，同时政府及部门上下级间认识的差异也加剧了这种矛盾。一些地方城市规划和土地规划存在图数不一致的情况，加剧了“两规”衔接上的难度。
城乡统筹中的现实难题
郑伟元：现在有几种倾向值得关注：
一种是把农村建成城市，我很不赞成这种做法，基础设施可以城镇化，但是农村要建成城市那就不是农村了，我最近去了一些地方，农村盖十几层高楼，那么农民是不是扛着锄头上电梯呢，农民还养不养鸡和鸭，这样的话实际上就不是农民了。
另外，现在很多地方建设用地指标非常紧张，怎么办呢？大家都知道，农村人均用地量非常大，按照国土部门的统计，农村人均用地是220平方米，建设部门的统计也是很高的。农村的土地挖掘潜力很大，所以要压缩农村建设用地，以获取城镇发展空间，国土部门也是这个思路，但真正做起来却存在很多问题，比如农民愿意不愿意，还有资金问题等等。
