基层社会治理风险
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基层社会治理风险范文第1篇
一、善治对乡镇社会管理模式创新的内在要求
乡镇社会管理旧模式的现实难题制约着改善民生的目标实现，必须通过不断创新来实现突破与发展。具体而言，善治对乡镇社会管理模式创新的内在要求主要有四点。1．立足民众的需求和能力，把以人为本的基本理念贯彻始终善治的核心出发点是以人为本。“善”意味着尊重民众意愿，提高民众能力，也意味着一个高效用和高效率的政府功能来努力满足所有公民增长的需求。［1］10因此，善治理念下的乡镇社会管理模式创新应把以人为本这一基本理念贯彻始终。要适应经济与社会发展的新要求，切实转变观念，实现管理与服务的有机统一，让民众的需求和能力得到真正的尊重。要达此目标，必须不断创新社会管理的本土化服务，推进社会服务的科学化与专业化;从实际情况出发，因地因时制宜，真正把人作为最重要的资源，把民众作为社会发展的核心主体，充分开发社会的人力资源和专业资源，服务于以普通民众为核心的各利益相关者。2．着眼社会活力的深层激发，推进社会管理主体的多元与均衡在治理理论视角下，乡镇政府社会管理职能创新的重要方面是推进管理主体多元化并建立多元主体的合作网络。［10］随着我国经济与社会发展，民众的需求不断扩展和提升，社会事务日益增多，社会管理的主体迫切需要重新界定与整合，以弥补政府单一力量的局限或不足。因此，社会管理主体不仅局限于政府部门，还需包括许多非政府部门。尽管目前我国社会管理的多元主体发展还不成熟，尤其是社会组织提供公共产品和服务的能力尚不完善，政府应在社会管理主体多元化过程中起引导作用，着力推动专业化的社会服务，才能缓解政府压力，促进政府职能转变，使政府将精力和资源集中用于真正应发挥作用的领域，最大限度激发社会各方面的创造活力，增加和谐因素，减少不和谐因素，为民众提供高质量的公共服务。3．注重内涵式发展，全面提升民众的自主性与能动性善治强调民众的中心地位。因此，在乡镇社会管理模式创新中，必须充分调动民众的参与，真正发挥他们的主观能动性。要注重科学调研，切实找准民众的关注点，使基层民众找到归属感和认同感，主动自发地参与到新的发展实践中来，而不是被动地听指挥，表面上服从，内心里却有不满或不情愿。要达到这一目标，非常重要的一点就是要提升乡镇社会管理人员的整体素质，使他们真正具备贴近民众、深入民众、了解民众、带动民众、服务民众的理念与能力。同时还应借助各类社会组织激发民众的主动参与热情，促进民众的自我管理、自我教育和自我发展。4．着力保障弱势群体的权利，增进社会的公平公正善治观点认为，只有最贫困群体和社会弱势群体受益时，治理才是善治。［1］12在我国经济与社会转型过程中，出现了诸多弱势群体，他们由于经济、社会和文化等方面的低下状态而难以像正常人那样化解社会变迁与社会问题造成的压力，导致生活陷入困境，处于不利的社会地位。总体看，他们具有经济上的低收入性、生活质量上的低层次性、政治上的低影响力和心理上的高敏感性等特征。［11］他们的权益保障成为社会公平公正的重要衡量标准，也成为乡镇社会管理模式创新的底线要求。要建立完善弱势群体的利益诉求渠道，借助法治化、制度化、组织化与社会化的力量保障他们的权益，使他们在多元利益格局中获得应有的尊重。社会工作作为理念、制度、方法和人才的综合体，其专业品性契合了善治对乡镇社会管理模式创新的内在要求，可为乡镇社会管理模式创新带来新的契机。
二、善治视域下的社会工作与乡镇社会管理模式创新
(一)社会工作对社会管理创新及社会治理的协同性与契合性
社会工作兴起于欧美，是现代工业化和城市化的产物，在社会发展中发挥着日益重要的功能。它作为一种重要的制度设置与专业化力量，以“以人为本、助人自助、公平正义”为核心价值理念，用个案、小组和社区等科学的专业方法服务他人特别是弱势群体，旨在增进社会福利，促进社会互助和社会公平正义。随着我国各地探索实践的深入，社会工作正逐渐从直接服务扩展到参与社会管理，从解决社会问题扩展到预防社会问题。在我国社会管理体制走向多主体、多元化治理背景下，社会工作日益显示其重要性。［12］社会工作对社会管理创新具有重要的协同作用。［13］社会管理说到底是对人的管理和服务，而社会工作的目标正是增强人的社会功能，关注如何帮助个人、群体或社区增强其发挥社会功能的能力。它通过各种专业方法，在家庭、学校、社区等方面开展工作，解决人们参与经济与社会建设的困难和障碍。社会工作对促进社会管理向社会治理转变，激发社会活力、促进社会财富公平分配具有重要的基础作用和专业优势。［14］它不是把工作对象只看做被救济、被改造、被动员的客体，而是看做多元主体的一部分;它善于调动主客体两方面的积极性，从预防和发展的角度去分析和介入问题，从而有利于问题的真正解决。因此，社会工作可在实质上和深层次上参与社会治理。［15］近年来，北京、上海、广东等地率先在社区管理、社会救助、社会福利等领域引介了专业社会工作，满足了新时期的社会需求，使社会工作成为社会管理创新的重要机制，取得了良好的实践成效。
(二)善治视域下社会工作对乡镇社会管理模式创新的功能定位
1．理念优化理念的优化是乡镇社会管理模式创新的关键所在。随着我国经济与社会转型不断深入，乡镇社会管理面临的问题越来越多地表现为政府在推进改革发展过程中形成的民生问题。在此背景下，以往强力的管控手段变得越来越不适应，理念的深层优化与转变刻不容缓。社会工作是一个关心人且认为只有尊重人和理解人才能改变人的专业，它把改进人类福祉尤其是弱势群体福祉作为自己的专业使命，蕴含着丰富的思想养分，且有一系列科学具体的方法保障其专业理念落实于实践，从而使乡镇社会管理理念优化的功能落到实处。因此，乡镇要改变传统的社会管理理念与旧模式，促进以人为本的柔性管理，逐渐激发基层民众自主性和实现公共利益最大化，社会工作是一个重要的现实依靠力量。2．方法改进乡镇政府存在的核心价值是为基层民众提供服务。它是整个政府体系的终端，其所作所为及所提供的服务质量关系到民众的生存状态与政治信心。但是，由于政府工作方法以及既有体制方面存在的缺陷和不足，可能会导致乡镇政府提供的公共服务质量下降或者民众并非客观准确的评价，从而导致政府有心提供的服务无法达到民众的要求和期望。社会工作作为以科学理论为指导并致力于助人自助的专业与职业，对保障以服务对象为导向的服务质量有着科学的、成熟的经验和方法。因此，促进社会工作本土化，合理有效地在乡镇社会管理创新实践中融入社会工作的专业理念和方法，同时结合乡镇地方实际完善和落实政府购买社会工作服务的相关政策，将促进传统群众工作方法的创新，促进乡镇政府制定更有实效的政策和制度措施，更好地提供民众满意的公共服务。3．风险化解社会管理旧模式创新是一项系统工程，获得收益的同时也要承受代价和风险。随着我国经济与社会转型，乡镇社会管理模式创新必须要考虑如何有效化解社会风险。当前我国农村正处于高风险期和危机频发期，风险形态复杂多样，然而既有的农村社会管理模式侧重于事后应急性抢救，这种模式往往又强化了社会风险。［16］社会工作的服务机构和专门人才秉承专业理念与科学方法，通过实践的广泛介入可形成制度化的影响力，帮助解决困难群体和边缘人群在物质和精神等方面的问题，及时化解社会不满情绪，防范社会风险。同时，社会工作的介入可使乡镇社会管理体系更好地预判基层民众的内在需求，采取及时且有针对性的应对措施，从而化冲突于未发，降低社会管理风险。4．人才支持在乡镇社会管理模式创新的变革过程中，人才是主导性、能动性和创造性元素。社会工作专业人才是具有一定社会工作专业知识和技能，在社会福利、社会救助、扶贫济困、社区建设、婚姻家庭、残障康复、职工帮扶等领域直接提供社会服务的专门人员。这一独特的职业优势使其可为乡镇社会管理创新提供有力的人才支持。因此，在乡镇社会管理模式创新中，加强社会工作专业人才队伍建设，并对相关管理与服务人员进行社会工作素养培训，培育和孵化社会工作的服务机构、协会和服务站，将为乡镇社会管理创新提供多层次、立体化的组织与人才支持，使社会工作的理念优化、方法改进和风险化解等功能实现获得有力的人力资源保障，从而更好地发挥社会工作的制度化影响力。
三、社会工作推进乡镇社会管理走向善治的实现路径
(一)提升乡镇社会管理制度对基层民众需求的回应能力
1．加强乡镇社会管理制度以民众为中心的价值理念善治特别强调民众中心导向，并认为如果不是以民众为中心，制度就会成为绊脚石。［1］111但是，现实的乡镇社会管理制度较多是服从上级部门的指导意见，倾听基层受惠对象的空间非常有限。这往往导致制度脱离民众的实际需求和愿望，使制度从根源上背离了其价值立足点，实效性大大减弱。社会工作的“优势视角”和“赋权”等理论都强调应充分激励与发展服务对象的潜能与优势，把问题落脚点集中于实现服务对象自主与自助能力的增长，并有配套的科学方法保障这一理念落到实处。因此，把上述价值理念融入其中，可更好地保障乡镇社会管理制度的民众中心导向，提高乡镇社会管理制度回应民众诉求的敏感度与能力，具体措施包括在乡镇社会管理制度的制定、执行、激励及评估等环节融入社会工作的服务理念及相应的工作方法，充分听取受惠对象的想法，甚至吸纳受惠对象参与相关制度的制定、实施、监督和评估。2．改进乡镇社会管理制度回应民众需求的实践技巧社会工作有一系列的专业方法来保障其专业价值理念落于实践，同样，乡镇社会管理制度对民众需求的回应能力增强也需要有方法与技巧上的匹配。因此，可利用乡镇日常管理和制度制定实施的机会把社会工作的专业内涵融入其中，以此来创新既有的乡镇社会管理理念和方法，增强相关制度的实践灵活性与需求响应能力;使基层政府在面对民众个性化、多元化诉求时，能够通过科学而灵活的方法更好地把握服务民众这一根本目标;使尊重、信任和支持民众不再是空洞的口号，而是落实于乡镇社会管理的具体实践，增强乡镇社会管理制度的合法性与公众满意度。
(二)促进乡镇社会管理工作人员的素质提升与结构优化
1．提升乡镇社会管理工作人员的社工素养，使其更好地为基层民众服务乡镇既有的社会管理人员素质参差不齐，对他们进行社会工作素养的培训可优化他们为民众服务的意识和能力。可与高校和社会工作服务机构合作，对相关的管理人员进行培训，系统地提升其社会工作素养，使他们能够会用乃至善用社会工作的理念、技巧和专业方法来提高实际工作能力与创新工作思路，使他们在面对实际问题时能够有更多更好的解决办法。如果条件允许，也可采取措施，组织和激励与民生联系密切的岗位人员参加社会工作职业水平资格考试，提升他们的专业服务能力。还可选派人员到专业社工服务机构学习，或外聘社会工作专业督导对相关人员进行传帮带，提高他们服务基层民众的水平。2．促进社会工作专业人才充实到乡镇社会管理队伍中，优化队伍结构可建立完善社会工作人才使用体系，以社会工作岗位开发设置为重点、社会工作人才资源合理流动和有效配置为目标，适当加大社工人才的使用层次和力度。可与国内外社会工作专业人才培养单位合作，推荐人才到相关单位进修学习;也可在毕业生中做好宣传动员，给他们提供一定的岗位与激励，使他们能充实到乡镇社会管理队伍中。同时，建立完善社会工作人才激励保障体系，按照岗位名称、职责任务、工作标准、任职条件和薪酬待遇相对应原则，在薪酬待遇、岗位津贴、社会保险、奖励表彰等方面增加社会工作专业人才或具有社会工作职业资格认证的工作人员的收益，使他们能够在乡镇社会管理框架内找到认同感、归属感和价值感，积极主动地贡献力量，从而夯实并革新乡镇社会管理创新的人力资源基础。
(三)推进弱势群体的权益保障与基层社会矛盾的深层化解
1．以社会工作的介入保障弱势群体的权益，推进社会公平正义照顾弱势群体利益，疏导其不满，防止社会矛盾集聚爆发，是乡镇社会管理模式创新的关键。社会工作可通过社会行政、政策倡导等方法对社会保障、社会福利政策施加影响，协调民众与政府间的关系，同时，社会工作者可通过与弱势群体的直接接触，深入了解他们的需求并及时反映给政府或有关组织，从而降低社会管理风险。［17］我国的经济与社会转型会打破既有利益格局而创造新利益格局，往往会使贫困群体特别是在转型中地位相对下降的群体产生剥夺感和心理不平衡。社会工作者一方面可通过澄清与沟通等方式，引导人们认识到因个人能力和社会条件限制造成的差别是不可避免的，一定程度上改变人们对其他阶层或群体的认知偏见与不满，减少观念差异及由此引发的利益纷争;另一方面可以运用优势视角和赋权理论，帮助弱势群体更清楚地分析环境及自身优势，提升其改善生活的主动性与能力。2．以社会工作的理念和方法创新基层社会矛盾的调解机制社会矛盾往往是由于人的需求未得到满足而产生，社会工作特别强调以人为中心及服务对象需求的满足，它运用科学方法和技能为有困难的人提供服务。乡镇政府可通过购买社会工作服务等方式促进社工机构及专业人员参与到基层社会矛盾协调中，或者使一线社会管理工作人员熟悉和掌握社会工作技能并应用于社会矛盾化解。依靠社会工作的专业方法，一方面能够帮助个人、家庭、群体解决现实问题，利用澄清、同理心等沟通技巧使矛盾双方更理性地对待矛盾;另一方面还可有效预防个人和社会可能出现的问题。社工机构和人员作为民众和政府的“中间人”，可通过对政策的反馈和干预，引导人们有序而理性地行动，优化社会矛盾的协调机制。
(四)促进乡镇社会管理旧框架内不同利益主体之间的关系协调与革新
基层社会治理风险范文第2篇
虽然在法律层面仍然缺乏对农民专业合作社联合的规范，但国家政策和地方立法出现了有利于农民专业合作社联合的演变。中央财政安排专项资金扶持的示范社中，联合社超过1/5。而中华全国供销合作总社先后公布的多批农民专业合作社示范社中，均有一定比例的联合社。2009年，中国银监会、农业部出台了《关于做好农民专业合作社金融服务工作的意见》，将信用贷款和联保贷款引入农民专业合作社，对促进合作社联合以获得更高信用等级和开展贷款联保，发挥了积极作用。2010年，农业部会同发改、财政、科技、水利、商务、林业等部委出台《关于支持有条件的农民专业合作社承担国家有关涉农项目的意见》，推动一些地区农民专业合作社联合经营，申报项目支持。与《农民专业合作社法》相配套的《农民专业合作社示范章程》等法规、规章，为农民专业合作社的联合预留了空间。农业部计划在“十二五”期间，依据《优势农产品区域布局规划（2008—2015）》和《特色农产品区域布局规划（2006—2015）》，重点围绕粮食、油料、棉花、蔬菜、水果、生猪、奶牛、禽类、淡水养殖、农机等10大行业培育100家联合社，扶持其做大做强，进一步指明了农民专业合作社的发展方向。从地方来看，越来越多的地方性法规，如北京、重庆、辽宁、黑龙江、江苏、山东、湖南、四川等省份的农民专业合作社法实施办法，都规定农民专业合作社可以组成联合社，积极引导同类农民专业合作社联合。
对于农民专业合作社而言，无论将其看作独立的企业，以集体或联合行动存在的联盟，还是一组契约关系的联结，其积极作用都被众多学者证实。Sexton认为，合作社能获得大量的经营业务以达到规模经济[1]。Nourse认为，合作社是促进市场竞争的力量，农民只有通过建立规模较大的合作社才能恢复力量的平衡[2]。Bijman和Hendrikse（2003）认为，农民合作组织能形成反市场垄断的力量，可以减少营销过程中的信息不对称以及外部性的影响，保护专用资产投资免受机会主义行为的侵害。Tennbakk也指出，农民合作组织能降低经济活动的风险和不确定性，改善市场失灵[3]。还有学者指出，农民合作组织能帮助农户节约交易费用（Staatz, 1987; Cook, 1994; Royer, 1995; Bachev, 2008），并在农产品营销中起到积极作用，确保农民获得相对稳定的收益。国内众多文献也表明，农民通过发展合作社，提高了组织化程度，提升了话语权，改善了市场地位，提高了生产技术水平；合作社有利于整合社员资源，形成规模优势，推进农业生产的专业化、标准化和产业化；有利于促进农产品销售，在一定程度上遏制了流通环节对农民的盘剥，降低了经营风险，增加了农民的收入。
尽管现有文献对农民专业合作社已有广泛研究，但农民专业合作社联合是一个较新的课题，文献比较少见。张晓山探讨了农民专业合作社的组织发展[4]。方玉媚等、方凯等分别对四川果旺果蔬联合社、云南蒙自甜石榴产销联合社进行了分析[5][6]；孔祥智和蒋忱忱（2010）对四川省井研县联合水果合作社的治理机制进行了分析；苑鹏（2008）以北京市密云县奶牛联合社为例，剖析了联合社的产生、运作以及优越性，分析了联合社的发展空间。王艺华、王树恩指出，农民专业合作社联合发展可以对接大市场，延伸农业产业链，促进现代农业进程，增强自我服务功能，提高对社会资源的承接和利用能力，是农村经济社会发展的现实需要。也是专业合作社发展的必然趋势[7]。这些文献主要通过研究合作社联合的典型案例，探讨联合社的作用和发展趋势。综合来看，理论界对农民专业合作社联合的探讨，尽管远未达到条分缕析、引领实践，但作为农民专业合作社成长过程中自发出现的一种新的产业组织形式和制度安排，联合社已显示出更强的生命力和活力。在这种情况下，阐析其制度变迁特征，寻求其成长的内在根据，探讨其绩效和治理机制，可以为联合社的规范发展提供理论和政策依据。
一、诱致性制度变迁框架下农民专业合作社的联合
新制度经济学认为，有效率的制度变迁主要是诱致性变迁，但强制性变迁的收益有较大的不确定性。农民专业合作社的联合，在很大程度上是农民专业合作社制度诱致性变迁的结果。
（一）农民专业合作社的联合源于合作社制度的不均衡
确立了土地集体所有制基础上以户为单位的家庭承包经营的新型农业耕作模式，从而改变了农业和农村经济格局，调动了农业生产者的积极性，在农业发展水平较低，主要是手工劳动的历史条件下，极大地改变了我国农业生产和农民生活。但是，下的农户小而散，需要独自面对市场竞争，分散农户和现代经济体系的脱节，导致其经济活动的交易成本高，经济效率低。随着市场经济进程的推进，农业生产经营越来越具有市场导向性，农民逐渐转向专业化生产。虽然农产品市场接近完全竞争，但在一定条件下，提升农民的组织化程度，可以提升他们的市场抗衡力。因此，农业专业化的过程，也是农民组织化程度不断提高的过程。而同一产业或同一地域的农户只有以一定方式组织起来，专业化分工才成为可能，且在专业化和交易费用的两难冲突中，只靠市场进行农业分工会使其协调效率受到限制，需要农民合作经济组织来进行农业分工和协调，提高交易效率，以获得更多专业化经济。农民专业合作社是一种介于市场与科层之间的制度安排，没有市场组织较高的市场交易费用，又保持着市场的灵活性；没有科层组织高昂的管理成本，又具备科层组织配置资源的优越性，从而很 好地契合了农产品交易的特性。它在一定程度上解决了我国农业产业化进程中集体经济组织统不起来、技术部门包不下来、农民单家独户办不起来的困难，使小规模分散农户与市场之间、农业与市场之间，形成一种以经济联系为纽带的组织网络。
虽然随着《农民专业合作社法》的施行，我国农民专业合作社迅速发展起来，但家庭承包经营、人多地少的基本国情，使我国农民专业合作社制度的边际效用急剧递减。绝大多数合作社在目前的制度环境下，存在着合作社普遍资金困难、带动力不强、产业化经营水平不高等问题。这些问题反映了现行合作社制度的不均衡，而制度的非均衡，也就意味着出现了新的盈利机会，进而导致了制度变迁的必然。
（二）农民专业合作社联合的发生和发展取决于联合社的预期净收益
从农户和单个合作社来看，农民专业合作社联合的“外部效益”，主要来自四个方面：
1.由规模经济带来的利润
通过把若干同类农产品专业合作社联合起来组成联合社，可以扩大加工或产品营销服务的规模，在更大程度上实现农业规模经营。通过统一组织生产、运输、冷藏和销售，统一提供技术服务等，降低了基层社的生产经营成本，也使得购销业务大大集中，购销规模明显扩大，实现了外部规模经济，有利于提高合作社的市场竞争力和市场占有率，也有利于农业现代技术、组织方式和资金的投入。因此，只要农业生产地域的分散性以及合作社规模的不均匀性存在，农民专业合作社就有联合的必要性。
2.外部经济内部化带来的利润
联合社比分散的单个合作社具有更强的市场谈判能力，整合资源的力量更为强大，通过搭建联合社、基层合作社和生产资料供应商、农产品销售商的平台，既能加强合作社之间的有机联系，避免了合作社之间的不良竞争，提高农民的组织化程度，又能进一步增强自身实力，提升农民的市场谈判地位，从而打破了原来基层社和农民被动接受企业单方给定的质量等级和价格的市场格局，可以分享更多加工和流通环节的利润。
3.克服风险厌恶带来的利润
农业生产的连续性与长周期性，无法通过内部控制及时扩大或缩小规模，加上农产品的可贮存性差，使农业成为一种冒险事业。而农户大多数是风险厌恶型，在风险普遍存在的制度安排下，风险厌恶无疑会大大消减经济活动，克服对风险厌恶的制度创新能获得潜在利润。联合社通过内部协作提高资源配置效率，提高规模经济性，降低经营中的不确定性，内化农业经营风险；通过契约安排，转嫁一定的技术风险和市场风险，使得基层社抗风险能力得到提升；通过推广种植、养殖保险，可以更有效地帮助成员降低生产经营风险。
4.交易费用的转移和降低带来的利润
合作社的联合所带来的直接效果，就是扩大了单个合作社的社员数量和资本规模，实现了资金、设备、原材料和劳动力的集中调配和使用，提高了要素的使用效率，大大节约了交易成本。同时，联合社弥补了单个专业合作社销售渠道窄、信息来源少等问题，进一步整合了资源，增强了合作社的市场对接能力和竞争力，有助于降低交易费用。
（三）各地农民专业合作社联合发展情况
随着农民专业合作组织的迅猛发展，全国农民专业合作社联合也呈现出较好的发展势头，以弥补单个合作社势单力薄等不足。但各地区的农民专业合作社联合的发展情况仍然存在显著差异，尤其以东西部差异最为明显。
1.全国农民专业合作社联合的总体情况
随着农民专业合作社数量的快速增长，多数合作社存在的生产规模偏小、科技含量低、服务领域狭窄、市场品牌不响、带动能力弱等问题也日益凸显，迫切需要通过合作社进一步的联合来解决单个合作社解决不了和解决不好的矛盾。而农民专业合作社生产经营规模的扩大，自身积累资金的增多，将逐步形成设立联合社的能力和愿望；某些规模较小的合作社，为了增强市场竞争力，也可能希望设立联合社开展经营活动。近年来，全国大多数省市已经出现了各种形式的联合组织，并在联合经营、开展信息交流和维护合作社权益等方面发挥了积极作用。从表1（见下页）可以看出，虽然从全国来看，单个的专业社是目前农民专业合作组织的主要形式，但联合社的比例已接近7％。
在农民合作社联合组织中，不乏由地方政府依托供销合作社、信用合作社这一类政府主导安排的专业性合作经济组织而组建的联合社或合作社联合会。例如，河北省、福建省、浙江省及温州市等地供销合作社（总社）筹组成立了农民合作经济组织联合会。这类联合社（或联合会）以横向联合为主，将主要职能定位为政府和合作社之间的沟通平台，承担向政府反馈合作社的意见与需求、政策法规宣传、教育培训、营销推广、对外交流和行业自律等工作任务，带有很浓的行业协会色彩。与政府主导的联合社制度安排不同，民间自发的诱致性联合社制度安排，以同业联合为主。这种民间自发的联合社制度安排，以承认合作各方的“私人产权”和“私人利益”为基础，其组建而成的联合社，并不仅仅是合作社成员数量的增加和规模的扩大，蕴涵了深刻的变化，是合作社制度的深化和发展。目前，农民自发组织的联合社，占了现有合作社联合组织的90％以上。
2.农民专业合作社的联合发展存在区域差异
我国现阶段农民专业合作社的联合发展，是在国家法律制度供给不足的情况下，主要由外部利润诱导的自发创新，因而呈现出自发性、异质性和区域性等特点。各类联合社可以大致分为由同类专业合作社组成的联合社和由特定地域内各类专业合作社联合组成的联合社两种类型。同业联合和地域联合的联合社在职能定位方面存在差异。由于国家法律和政策对农民专业合作社的联合缺乏明确而统一的规定，即使是同业联合的联合社，在不同区域之间，其业务经营范围、治理结构等也具有明显的异质性（见表2）。对此，一个明显的例证就是各省、市的地方性法规对农民专业合作社联合的规定大不相同。另一方面，从调查情况来看，多数联合社都对经典合作社原则有不同程度的修改，但不同区域的联合社的修改方向存在一定的差异：中、西部地区往往要求基层社具有较大的种植、养殖或营销规模；东部地区更加注重资本报酬，股份化倾向更加明显，而且合作社的管理者逐渐从社员向拥有专业知识的职业经理转变。
从联合社的数量来看，东部地区联合社发展最为迅速，联合社在全部农民专业合作社中所 占的比例最高，为9.90％，远高于全国平均水平；而西部地区联合社发展较为缓慢，联合社在全部组织中所占的比例最低，仅为2.59％，明显低于全国平均水平；而中部地区和东北地区联合社发展相对较为平稳，均高于全国平均水平，其中中部地区联合社在全部专业社中所占的比例为7.99％，东北地区联合社在全部组织中所占的比例为8.25％（见表3）。从四个区域平均数据比较可看出：中部地区合作社数量最多，平均每个省有8291.7个农民专业合作社，662.8个联合社，显著高于全国平均水平，而西部地区合作社数量最少，平均每个省2982.5个，77.1个联合社，明显低于全国平均水平。
进一步分析表3可以看出：东部地区虽然专业合作社和联合社的绝对数量并不领先，但联合社占合作社的比例最高，表明东部地区合作社的发展步伐较快，质量管理水平较高；中部地区无论是平均每个省的农民专业合作社总数量，还是联合社的数量，都比其他三个区域明显偏多；西部地区农民合作经济组织发展相对较为缓慢，农民专业合作社和联合社的数量比其他三个区域明显偏少。这在一定程度上说明合作组织的发育程度与市场经济的成熟程度紧密相关。
二、政府在农民专业合作社诱致性联合中的作用及其边界
在农民专业合作社诱致性联合过程中，政府充当着重要角色。但从目前的现实情况来看，政府参与农民专业合作社联合的程度还不够深入，在一定程度上影响了农民专业合作社联合，需要政府不断加大制度供给力度，给农民专业合作社联合提供必要的政策扶持，促进农民专业合作社联合进一步健康快速发展。
（一）政府在农民专业合作社诱致性联合中的作用不可或缺
在诱致性制度变迁中，往往也需要用政府的行动来促进变迁过程。一方面，制度变迁需要人们自愿的联合行动来完成，但集体行动常常面临高成本壁垒。为提高制度供给水平，需要引入政治资源来促成诱致性制度变迁。另一方面，诱致性制度变迁的创新主体来自基层，是一种自下而上的渐进发展的变革过程，所需时间长，难以全面实行，而强制性制度变迁的主体是政府，推动力大，但社会震荡大、风险高。二者组合的制度设计能较好地避免一方单独行使的缺陷。加之我国不同于西方市场经济国家的突出之处是政府力量强大，因此，在我国农民专业合作社联合由普遍性市场行为到强行性规则的程式转换中，政府发挥着重要作用。其作用范畴主要在两个方面：
1.政府对联合社的法律地位予以确认
政府是制度的最终供给者，任何正式制度都必须经过政府在政治和法律程序上的确认，才能够在全社会范围内扩散和推广。即使大规模的市场制度创新需求转变为市场的制度供给也需要最终得到政府参与。因此，诱致性制度变迁大致包含两个阶段：首先是市场主体突破既存制度，自发响应获利机会，形成普遍性市场行为；然后是政府进行制度供给，对普遍性市场行为的合法性加以追认。在我国，尽管单个的农民专业合作社，由于生产经营规模和自身实力的限制，依然摆脱不了抗风险能力差的困境，在参与市场竞争中仍处于弱势地位，有着进一步联合的制度需求。但联合社面临现行法律制度的刚性约束。联合社是多个合作社作为成员，联合成立的新的具有独立法人地位的合作社。从法理上说，设立联合社要求农民专业合作社能够成为合作社的成员。根据合作社法的规定，“成员总数二十人以下的，可以有一个企业、事业单位或者社会团体成员；成员总数超过二十人的，企业、事业单位和社会团体成员不得超过成员总数的百分之五”，显然这一比例几乎无法满足设立联合社的要求。因此，从现有法律规定看，尚无合作社联社存在的法律空间。另外，在现行法律框架下，虽然仍可以通过社团法人登记、组建公司或吸收合并等方式满足农民专业合作社扩张和联合的需求，但是和一般意义上的联合社仍存在本质区别。社团法人登记虽然解决了联合社的法律地位问题，却在很大程度上限制了联合社的业务范围，不能从事营利性活动；成立公司无法享受合作社享有的各种扶持政策，且由于对股东有最高人数限制，使得联合社的发展和规模都受到制约；而吸收合并、新设合并等手续较为繁琐，设立成本较高。因此，应推动立法机关尽快修改农民专业合作社法，对联合社的法律地位予以确认。
2.政府对联合社给予扶持，解决联合过程中市场主体不能自行解决的问题和困难
西方合作运动大多“自下而上”，即先有基层社，待基层社发展数目已多、有联合的必要时，才共同组成联合社。由于集体行动的内在矛盾，合作社联合往往存在巨大的协调成本，同时，合作社作为弱者的联合，与企业的竞争在资金、技术和管理能力上有可能处于劣势。故在各国农民专业合作社发展的过程中，政府总是扮演积极角色。在我国，家庭承包经营、土地细碎化的缺陷，使农民专业合作社在集体行动方面存在高组织成本，单纯依靠农民在逐利动机驱使下自发行动并不能完全实现诱致性变迁。土地使用权的流转迟缓，农村合作金融不发达，农业投资不足，也使农民专业合作社的联合发展受到种种限制。所以，应将民间创新主体的自发创造与政府推动相结合，一方面进一步强化农民在合作社成长中的主体作用，另一方面，在农民专业合作社自组织的基础上，政府适时地进行制度供给，提供核心制度安排，协助民间主体实现制度创新，同时，加大扶持力度，建立有利于农民专业合作社联合的信贷、财税和登记等制度，加强合作社成员的合作教育与培训，不断提高农民的合作意识和组织能力。
（二）政府参与农民专业合作社联合的程度
1.政府参与程度总体不足，农民专业合作社联合的制度供给滞后，影响了联合社的发展
在有限理性、信息高度不对称、传导反馈的时差性等因素约束下，制度供给会呈现一定的滞后性。作为制度环境的核心因子，法律对市场变化的反应也不可避免地存在一定的时滞。立法者有时也会主动地保持缄默，为前瞻性的市场参与者提供试验甚至试错的机会。农民专业合作社联合制度供应明显滞后，也使联合社在运行中遇到一些困境，影响了联合社的治理。
第一，无法形成与联合社相匹配的有效治理结构。目前的农民专业合作社多是在“能人效应”、外部力量带动下成长起来的，民主管理制度、财务管理制度和监督机制都不尽完善。30多年的家庭联产承包经营体制，逐步让农民“原子化”，农村 优秀人才流失，留守农民普遍素质较低，缺乏自我组建合作组织的能力。与一般合作社相比，联合社成员之间在资源禀赋、参与目的以及承担角色等方面的异质性明显增加，成员之间的利益冲突更加突出。联合社的核心成员多为兼职，自身精力有限，而随着联合社规模的扩大，成员参与管理的能力不足和兴趣减弱，合作社由成员民主控制转向专家控制，出现了类似IFOs的委托－问题。合作社的剩余索取权被限定在合作社合约框架下的提供惠顾的群体之中，合作社成员很难促使经理人员的运作符合成员们的利益，成本明显偏大。
第二，基层合作社和联合社的民主管理体制难以建立。基层社和联合社之间经济实力对比悬殊，联合社有充分的定价权，加之各基层合作社大多直接由农民组成，资本普遍稀缺，其角色一般是生产者，而产前和产后的环节由联合社控制，这样，在制度供应滞后、利益分配机制不健全的情况下，产前和产后环节的利润多与多数基层合作社无关。由于联合社的股权比较集中，如果制度约束缺位，联合社运营过度依赖大的基层社也就成为一种必然的趋势，内部人控制的倾向更加明显，极易造成联合社组织结构及其决策机制的不正常，从而使联合社变成了少数股东的“富人俱乐部”，联合社全体成员特别是农民成员的合法权益难以得到公平保护①。民主治理局面的实现与否基本上也就决定了联合会在多大程度上反映成员合作社的主流民意，进一步而言也就决定了能在多大程度上反映合作社农民成员的主流意见。
第三，联合社有排斥小规模合作社和兼业农户的倾向。联合社普遍为入社成员设定门槛。从调查情况来看，同类专业合作社联合组成的联合社，主要是以从事该种农产品生产为主业的达到一定生产规模和商品量的专业农户的联合，并不欢迎小规模的合作社和兼业农户。这样，联合社的发展明显有利于更具有企业家特性和境遇较好的农民来寻求新的市场机会，但创造一种机制来保护甚至增进弱势农民的利益越发困难。
第四，产权不明晰，滋生机会主义行为。大部分合作社在政府部门引导下组建，常常受多个部门单位支持，在组织资金、技术培训、产品销售等方面得到多方资助。合作社的联合，进一步使联合社与基层社之间、基层社相互之间以及合作社与农民之间财产关系模糊不清。立法粗陋，产权界定不清晰，加之合作社的新、老成员享有同样的投资和惠顾权，不可避免会激发了外部人攫取动机，导致机会主义行为和“搭便车”行为。
2.政府需要加大对农民专业合作社联合的制度供给，明确政府对农民专业合作社联合进行扶持的职责，促进联合社规范发展
过去50年，各国农业合作社企业的集中趋势加速。荷兰1949年供应饲料和肥料的合作社有1160个，1998年只剩36个；牛奶加工合作社从426个，降为6个。联邦德国1950年共有23842个农村合作社，而到1998年这一数字缩减到4221个。但同期的社均成员数则由137个增加到711个，规模明显扩大。我国农民专业合作社的联合发展尚处在起步阶段，目前政府推动合作社联合的重点是对合作社进行培训和规范，主要是建立稳定的合作社培训机制，规范联合社的各项职能、制度和组织架构，整合农委、农办、科协、农业局、供销社等涉农部门的资源，明确财政资金的支持方式，充分发挥政府的服务职能，更好地推动合作社联合发展。在治理机制上，联合社应当坚持成员以农民为主体、对成员服务不以营利为目的、民主管理，惠顾返还、资本报酬适度，以及入社自愿、退社自由等基本原则。虽然联合社可以不完全拘泥于国际“合作社原则”，需要从实际出发，适度放宽对资本权利的限制，以利于吸引资金，鼓励联合社向公司化和纵向一体化的方向延伸，并赋予联合社内部治理机制一定的包容性，但不能改变其农民专业合作社的基本特征。
3.政府应当避免对合作社联合进行不恰当的直接干预
农民专业合作组织的发展是一个水到渠成的过程，不可能超越阶段、跨越式地发展。在规制联合社的法律规范缺位的情况下，寻求政府的支持和保护，不失为一种理性的选择。但政府部门的过度干预可能影响合作社的自主性和生命力，最终合作社很难做到可持续发展。调查表明，政府不恰当的干预使一些合作社的联合出现异化。在政府的制度供给过程中，政绩往往被作为一个重要变量而引入了政府的效用函数。在进行联合社制度设计时，一些地方政府在农村市场资本化和农民专业合作社扶持政策的刺激下，以实现政绩为预期，过度干预合作社的联合和发展，导致了农民专业合作社联合的异化，结果一些联合社的定位不准，职能不明，体制不顺。有的联合社是“公司十合作社”，以套取政府的优惠政策；有的是假借联合之名义，投资大量资金入股控制合作社；更多的是供销社为完成工作指标，导致联合社只是形式上的表面文章，起不到应有的作用。因此，政府在扶持过程中，应注意充分尊重农民群众的选择权和决定权，不能采取强迫命令的方式推动合作社联合，同时，要求摆正政府与市场的关系，做到凡是市场能做好的事，都由市场来做，政府不必干预；即使政府有必要干预，也应更多采用经济手段和法律手段，而不是行政手段。
三、结论与对策建议
通过以上分析和研究，可得出以下结论：
第一，农民专业合作社的联合发展具有历史必然性。制度变迁是一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程，也是从一种制度均衡状态向更高的制度均衡状态转化的过程。理论和实践都表明，在农民合作经济组织促进农业专业化发展的过程中，合作社成员对合作内容、合作形式、合作层次必然会提出越来越高的要求，为此，合作社有必要走向联合，实现在更大规模和更高层次上的合作经营。这不仅仅是因为鼓励联合是国际合作社联盟确定的合作社基本原则，更是因为合作社的联合存在明显的“外部利润”。成立农民专业合作社联合组织，可以最大限度地降低合作社的交易成本、提高议价能力，扩大合作社的业务范围，解决合作社依靠自身力量无法解决的问题，推动现代农业发展。
第二，我国农民专业合作社联合发展的区域差异，表明了同一制度安排在不同制度环境下，具有不同的比较效用。联合社的发展，从一个侧面反映了农民专业合作社的制度绩效，说明制度安排的移植不仅会受到非正式制度环境的约束，而且也会受到产业特性的约束。而经济组织的绩 效，既取决于组织内部的制度安排，也取决于组织制度安排与环境的相容性。因此，联合社的制度安排是否有效率，不仅取决于该项制度安排是否满足制度需求，还取决于其他制度安排实现他们功能的完善程度。这种差异的存在，决定了政府在农民专业合作社联合中的重要作用，也表明了对制度变迁进行引导和控制的必要。
可见，要使农民专业合作社的联合健康发展，并加强政府引导作用，并从以下三个方面着手：
第一，政府应加快制定推动合作社联合发展的法律规范，即设立发展联合社的制度装置，帮助实现诱致性变迁。这些规范应从农户经营土地规模小且高度均等化这一基本农情出发，对合作社联合发展中的一些问题，如资本联合与劳动联合，基层社与联合社之间的民主管理，土地的集中投入和使用等，通过联合社治理机制的创新来努力解决。
第二，坚持诱致性制度变迁，关键在于基层社是否存在联合的需求，在于联合社的运行能否坚持独立、自治、民主的合作精神。政府参与联合社的创建隐藏着风险，应当通过宣传、教育、示范等方式培育人们对新制度的需求，如果合作社的联合并非基层社社员的要求，高昂的阻滞成本可能使制度变迁得不偿失。农民专业合作社的联合，就整体而言，不是政府推行的强制性制度变迁，而是农民在逐利动机驱使下自发创新的诱致性变迁。制度的设计应该是自下而上的，不是政府强制推动。
第三，政府只扮演一个基本行为规范的保障者和制度变迁合法性的最终确认者角色，从而保证市场创新主体在一定限度内有足够的自由进行制度创新，并通过仿效、接受或拒绝的方式对其试验或加强。
*该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《基于诱致性制度变迁视角的农民专业合作社联合》。
注释：
基层社会治理风险范文第3篇
【关键词】社会管理创新；地方实践
目前，各地积极开展了丰富多彩的社会管理创新实践活动，这些实践活动在激发社会活力的同时，不断夯实着社会和谐稳定的基石。充分归纳和提炼这些创新实践的典型模式和典型经验，有助于从战略性、全局性的角度把握社会管理创新的方向，从而推动社会管理创新实践向纵深发展，同时，对于构建中国特色社会管理创新模式和创新理论具有重要作用。
一、社会管理创新的地方实践探索
1.以人为本。各地在社会管理创新实践中，把以人为本、服务为先的理念贯穿工作的全过程，以群众利益为重，以群众期盼为念，以群众需求为导向，赢得了群众的信任和拥护，提高了社会管理服务水平，为经济社会发展注入了不竭的动力。比如，建立社区服务中心。各地积极加大资源投入力度，着眼于方便社区群众，建设社区服务中心，开展各种爱心服务工作，为居民带来了实实在在的好处。如山东淄博的淄川区般阳路街道推行“三维数字社会管理平台”，这个平台将街道辖区内的居民楼、企事业单位、商铺等搬上网络，形成一个真实的三维实景立体街区，实施人口信息动态化管理，开通“民情通”呼叫服务中心，完善“三位一体视频监控网络”，创建五件制办件系统，通过这些措施构筑起了数字化基层政务服务新体系，促进街道社区工作由管理型向服务型转变。
2.社会协同。社会管理创新一方面要充分发挥政府的主导作用，同时也要充分发挥其他社会管理主体的协同作用，从而形成推动社会和谐发展、保障社会安定有序的合力。近年来，各地积极改革并完善社会组织管理体制，促进社会组织健康有序发展，各级各类社会组织在社会的各个角落发挥着积极作用。比如，北京市探索枢纽型社会组织管理模式，“枢纽型”社会组织，是对同类别、同性质、同领域社会组织进行联系、服务和管理的联合型组织，主要在政治上发挥桥梁纽带作用；在业务上发挥引领聚合作用；在日常服务管理上发挥平台作用，促进本领域社会组织健康有序发展。上海市通过“政府购买服务”方式，大力推动社会组织的发展壮大，政府购买服务项目主要集中于养老服务、慈善救助、社区青少年和外来人员服务等领域，已形成了“项目制”、“招标制”等多种运作形式，并且逐渐趋于成熟。
3.社区管理。当前社会管理创新的一大特色就是各地对城乡社区管理体制和管理方式进行了有益的探索，社区网格化即是其中之一。网格化管理的核心理念是把社区划分成若干个网格，分别建立功能齐全、相对独立的社区管理服务体系，有专职人员在网格范围内对社区实施24小时动态的全方位管理和服务，承担网格内的居民信息收集、矛盾化解、环境卫生、治安维护等各项事务，努力实现“小事处置不出网格，大事化解不出社区”，从而实现社区管理服务的全覆盖。如浙江舟山推行的“网格化管理、组团式服务”，把全市划分为2360个网格，每个网格成立一个党小组，以乡镇（街道）、社区（村）干部、辖区民警中的党员组成，同时吸收教师、医生、老干部、渔农科技人员等参与，组成一支6至8人的“网格管理服务团队”，2360支网格团队织起了一张基层“公共管理服务网”，这样及时掌握了解每个网格内发生的事关经济发展、民生民计和社会稳定的大小事件，并及时反馈与妥善处理，变被动应对为主动服务，变宏观管理为精细服务。
4.风险评估。近年来，因各种社会矛盾引发的群众上访和多样多发，已经成为影响社会稳定的重要因素。对房屋拆迁、土地征用、环境保护、教育医疗、安全生产、食品药品安全等容易引发社会矛盾的行业和领域，各地积极开展社会稳定风险评估工作，对于关系人民群众根本利益的重大政策、重大项目等重大事项在实施或出台之前，采取科学的预测方法，对可能出现的社会稳定风险进行先期预测、先期评估、前期化解，把矛盾化解在萌芽状态，将不和谐因素减少到最低限度。同时，在评估过程中，充分征求群众意见和建议，为政府决策提供参考，从而提高了决策的科学化、民主化。
二、社会管理创新实践的经验思考
各地社会管理创新的成功经验表明，社会管理是一项综合工作，需要统筹兼顾，理顺各种关系，发挥多种力量，改革和完善体制机制，从源头上减少社会矛盾，以增强地区活力和凝聚力，全面促进社会和谐稳定。
1.完善社会管理新格局。社会管理不是单向的政府对社会的管理，而是政府与社会的合作和共治。长期以来，“全能型政府”的社会管理模式挤压了社会发展的空间，造成了社会自治能力薄弱，无论是社会组织的发展，还是公民自我管理和服务的能力都难以适应新形势的要求。因此，社会管理创新既要坚持党委领导和政府负责，也要充分发挥社会组织的作用和人民群众的参与，实现社会协同、公众参与，最大限度激发社会活力。党的十七大提出，健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局，这是适应新时期社会管理形势的战略部署。这个新格局改变了传统的以政府为中心的单一治理结构，更加注重社会各主体的协同作用，是多元主体共同治理的管理模式。社会管理的多元主体治理首先可以适应多元的社会现实，为公众提供多样化、多层次的社会公共服务。其次，可以最大限度激发社会创造活力。第三，有助于缓解政府压力、转变政府职能，使政府将精力和资源集中用于宏观调控领域。
2.坚持“以人为本”的管理理念。社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，全心全意为人民服务，不断实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。从这个意义上说，社会管理既是治理更是服务，管理不是目的，服务才是根本。因此，在管理定位上，政府的角色不再是单一的管理者，而是把满足群众的公共需求作为主要职责，提供基本公共服务，着力保障和改善民生，使发展成果更好地惠及全体人民。在管理体制上，各级政府不断加快职能转变，推进服务型政府建设；在管理理念上，实现由防范、控制型向人性化、服务型的转变；在管理方式手段上，从重管制控制、轻协商协调，从重行政手段，轻法律道德，向多种方式协调发展，多种手段综合运用转变。
3.促进社会组织健康有序发展。社会组织与政府组织、企业组织共同构成现代社会的三大组织体系，是稳定社会的“铁三角”。政府组织是公共组织，是非营利性的，是“以行政求公益的组织”；企业是营利性的，是“以志愿求私益的组织”；光有这两个范围是不够的，二者无法覆盖其他大量的公益和互益服务范围，因此就必须要有“以志愿求公益”的非政府非营利性组织。目前，我国社会组织的力量还相对薄弱，不仅数量少，实力较强、影响广泛的社会组织也不多，难以承担起政府转移职能、参与社会管理的任务。十报告提出，要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。因此，促进社会组织发展，徐亚奥政府部门进一步转变职能，向社会组织开放更多的公共资源和领域，通过公开竞标，让有能力的社会组织来承担。
4.加强社区建设。创新社会管理，重点在基层，难点也在基层。基层具有“春江水暖鸭先知”的独特便利，群众的利益诉求，基层能最先捕捉到。因此，一定意义上讲，基层社会管理水平的高低直接反映出社会管理的整体绩效。俗话说，基础不牢，地动山摇。现阶段，我国社会矛盾多样多发，而这些矛盾纠纷大多发生在基层特别是城乡社区。随着 “单位人”向“社会人”、“社区人”转变，社区成为社会管理的重要载体，但同时，由于新的社会管理体制机制没有完全建立起来，社区管理服务没有及时跟上，导致群众的多元化需求在社区得不到及时有效的回应和解决。因此，完善基层社会管理，工作的着力点应该放在社区。十报告提出，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，寓管理于服务之中，增强基层活力和凝聚力。
参 考 文 献
[1]龚维斌.基层社会管理创新的探索与思考[J].国家行政学院学报.2012（3）
基层社会治理风险范文第4篇
关键词：环保民间组织 公民社会理念 法律环境
一、环保民间组织存在的基础——以公民社会理论为视角
公民社会是一个来源于西方的富有包容性开放性并且内涵不断变化的概念，经过了洛克、卢梭、黑格尔、马克思、托克维尔、哈贝马斯等人的阐述。在当代它作为一种理念，在国家与社会的关系中，更侧重于公民的参与以及对国家权力的监督和制约。公民社会理念有这样一些特点：它倡导多样性，生活方式、利益追求、社会文化都向多元化发展；它强调参与，不管是政治生活还是社会活动，都必须对公众开放，保证参与机会的均等；它不倡导占主导地位的行为者，各社会组织、公民团体都处于平等的地位；它既不片面强调对国家的制约，也不将国家权力理想化而轻视公民社会的力量，强调公民社会与政府应采取合作态度，共同致力于社会经济发展。
社会组织是公民社会重要的结构要素，是政府与社会之间的中介，也是公民参与发展的主要载体和形式，环保民间组织就是其中的一部分，并且由于环境保护问题更需要全体社会公民共同参与的属性而显得益发重要。它使公民个人摆脱了原子化的状态，形成凝聚力，能发出环保声音；它贴近公民，深入基层，可以直接与社会成员进行沟通，有民主基础；它有一定的专业知识和资金基础，可以为环境破坏中的弱势群力提供支持；它一方面将政府的环境政策和信息传送给公民，另一方面也将公民的环保要求和建议传送给政府，以利于政府的环境决策；它处理问题方式多样手段灵活，其成员具有较高的社会责任感和奉献精神。环保组织的这些优势是其他机制不能代替的，它的存在和发展是当代公民社会理念以及治理与善治理论的题中应有之义。
二、我国环保非政府组织的法律环境分析
具有一定的法律主体地位，是非政府环保组织生存并发挥作用的前提。我国非政府环保组织在各级民政部门正式注册率较低，仅为 23.3%。导致这么多的非政府环保组织甘冒被取缔的风险而不进行注册的原因在于我国目前的社团登记制度存在如下法律障碍：（1）双层管理体制造成登记困难。《社会团体登记管理条例》第九条规定：“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意”，事实上，由于担任业务主管单位要承担很大的监管责任，又无利可图，而政府部门通常也不愿意为民间社团做业务管部门。导致很多社团无法找到业务主管单位，因此无法注册。（2）非竞争性原则进一步制约了非政府环保组织的登记，《社会团体登记管理条例》第十三条 规定：“有下列情形之一的，登记管理机关不予批准筹备：（二）在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的；”这一规定进一步导致非政府环保组织登记上的困难。（3）对注册资金的要求更提高了环保组织的登记门槛。根据《社会登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，成立一个全国性社团至少需要10 万元资金，而地方性的和跨行政区域的社会团体则需要 3 万元以上的资金。由于大部分民间组织的初始规模都很小，资金也非常紧张，恰恰需要通过合法登记后再逐步发展壮大，在成员数量、资金量方面的过高要求反而扼杀了很多弱小的民间组织。注册要求有很多钱，没钱就不能注册；而不解决注册问题，就无法争取捐赠。这也是非政府环保组织设立中的一个悖论。
三、对我国环保非政府组织发展环境法律构建
（一）以公民社会为理念完善非政府环保组织法律制度
公民社会的兴起为非政府环保组织的蓬勃发展提供了土壤。事实上，有些学者将公民社会与非政府组织视为一个硬币的两个面。有关于公民社会的概念，学术界的观点各不相同，但目前建立在国家、经济、社会的三分法的基础之上的一种定义逐渐为大多数学者所接受。该定义将公民社会归纳为介于国家和家庭或个人之间的一个社会相互作用领域及与之相关的价值或原则。戈登·怀特认为：“它是国家和家庭之间的一个中介性社团领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自，并由社会成员自愿结合而成，以保护和增进他们的利益或价值。”中国学者张静认为，“公民社会是一个区别于国家建制的、自主的活动领域，它通过社会自我管制，达成相互联系并依存的整合秩序，以防止对社会自由的干预，公民社会对于公共事务的积极关切与参与，形成了和国家建制的对等监督力量……公民社会的核心部分是公民权利和自由的主张，它包含一组特定的权利和使权利可以实施的社会制度，其中制度是实现权利的保障。”尽管理论各有不同，但它都强调一个独立于国家或旧的宗族和封建纽带的个人行动自治空间，强调在尊重国家权威的同时不受国家干预的自由空间的存在，它包括人们非政府形式的政治参与所组成的公域和个人之间家庭生活、经济和文化活动形成的私域，由志愿组织等公民团体组成的公共领域成为公民社会的核心。从这两种不同的定义可以分析得出，非政府组织是公民社会的基本组成主体。有不少学者认为，中国尚末形成公民社会，而是处在“前公民社会”时期，但中国进行的政治和经济改革，已经为公民社会兴起提供了基础，也就是非政府组织兴起的社会背景。
（二）民间环保组织的登记管理制度的完善
1、要通过立法的程序来确定业务主管单位，减少环保社团寻找业务主管单位的困难。应当以法律的形式，将相关业务主管单位的权限、义务和责任制度化，使得相关业务主管单位必须成为进入该领域所有民间环保组织的业务主管单位，以解决目前大部分草根组织找不到“娘家"的困境。双重管理体制是现行管理模式滞后的关键因素，它一方面为主管部门延续部门特权提供了制度保障，另一方面也给市场领域内生需求设置了制度障碍。本文对改革双重管理体制的具体建议是：尝试单一登记、分类管理与登记备案制，逐步探索适合我国国情的环保社团管理新途径。
2、实行单一登记、分类管理制度
为了解决双重管理体制带来的困境，本文建议在现行民政部门的社会组织管理系统基础上，筹建一个独立于民政部门之外、直接隶属于国务院的社会组织监管委员会，并建立全国性的社会组织监管体系，将现行的业务主管单位以及其他各相关部门行使的对于社会组织的监管职能逐步统一。一方面统一协调各个不同政府部门之间围绕社会组织监管问题的关系、权责和利益，另一方面统一信息、统一政令，将我国境内的所有社会组织置于国家统一的行政监管体制和相关政策的框架内。也就是说，在现行的民间组织管理局基础上，成立独立的民间组织监管委员会，统一行使对民间组织的备案、登记和监管职能。
3、试点社团备案制度
基层社会治理风险范文第5篇
一、基层央行对农村信用社监管工作中存在的问题
(一)农村信用社自身存在的问题影响央行监管效能的提高
1．农村信用社的市场定位不够明晰，增加了农村信用社经营目标和基层央行监管目标实现的难度。合作制原则决定了农村信用社要服务于社区、服务于“三农”，客观上要求农村信用社不能以盈利为目的，但“资本自聚、资金自筹、经营自主、盈亏自负、风险自担”的机制，又决定了农村信用社盈利目的的合理性和合法性，农村信用社也只有以盈利为目的，才能真正建立以上“五自”机制。必须服务于“三农”的“准政策性”职能和必须“以盈利为目的”的基本要求，二者相互矛盾、有时甚至相互抵触，严重制约着农村信用社的正常发展，加大了基层央行金融监管的难度。
2．法人治理结构不科学，加大了农村信用社的各项支出，增加了农村信用社信贷资金的“隐性”流失，削弱了农村信用社的盈利能力。也给基层央行的全方位监管留下了空白。目前县级农村信用联社仍实行的是基层法人社管理模式，这既不利于县级联社辖内人力、物力和资金来源的统一管理，又增加了税费缴纳(如所得税)，形成了信贷资金“隐性”流失，尤其是对部分法人社盈利、但整体亏损的县联社，信贷资金的“隐性”流失更为明显。基层法人社管理模式也给基层央行增加了监管难度。由于基层央行监管人员有限，对基层社实施全方位监管存在一定的困难，所以改变基层法人社管理模式十分必要。
3．农村信用社资金实力弱、抗风险能力较小、经营效益欠佳等客观现实，决定了社会公众短期内难以对农村信用社树立足够的信心。
4．经营理念相对滞后，市场营销观念较差，业务品种单一。直接影响了农村信用社信贷资产质量和经营效益的提高，基层央行的监管作用难以充分发挥。
5．与国有商业银行相比，电子化程度低、服务手段落后、劳动强度大，工作效率低；使农村信用社在与国有商业银行的竞争中明显处于弱势。农村信用社的经营环境更为不理想。不良资产的核销等历史包袱只能靠自身消化。给农村信用社经营目标和基层央行监管目标的实现增加了极大难度。
(二)基层央行监管中的不足和困难影响了监管效能的提高
现代金融监管是防范化解金融风险、行使中央银行职能的重要方面，是一种全方位、多功能、综合性的执法行为，这就要求中央银行在金融监管工作中，要谙熟法规“会”监管、求真务实“敢”监管、超前监测“早”监管、多方并举“巧”监管。目前，基层央行在金融监管的实践中，还存在着监管理念、监管手段、监管方式相对落后，机构设置不尽科学，监管人员素质偏低，监管职责落实不够等问题，直接影响了监管效能的提高。
(三)人民银行上级行的管理不够科学，也影响着基层央行监管效能的提高
1．人民银行信用合作管理部门与合作金融监管部门对县级农村信用社的管、监职责相对模糊，县级农村信用联社的处境尴尬，给农村信用社的经营带来诸多不便。
2．人民银行对监管指标的考核不尽合理，时点内容多、时期内容少，重叠(或相似)内容多、创新(或结合实际)内容少，一定程度上误导了农村信用社的经营方向，也束缚了基层央行的监管思路。
3．人民银行对农村信用社支农再贷款的“钢性”约束多，“弹性”管理少，如期限较短，设置不符合农业生产周期、用途限制过多等，影响了支农再贷款的使用效力，也给基层央行的监管工作增加了难度。
二、对策及建议
(一)各级央行要增强服务意识，帮助农村信用社建立良好的外部环境，并促使农村信用社更新的监管理念，改善经营管理，尽快走出困境。
1．准确确立农村信用社的市场定位。要突出农村信用社是“盈亏自负、风险自担”、并以盈利为目的的企业法人的基本观念。服务“三农”的宗旨应主要作为服务范围或服务区域来对待，以减少政策性职能，确保信用社利益。
2．督促农村信用社尽快完成县级联社法人治理结构的改革，实行县联社一级法人的管理，充分集中运用信用联社的人力、物力和财力资源，增强抵御风险、支持地方经济发展的能力，并根据效益原则对机构进行合理布局，提高经营效益，逐步实现农村信用社由粗放经营向集约经营的转化。
3．帮助农村信用社建立良好的外部环境。一是要借目前普遍开展创建“金融安全区”活动之机，帮助农村信用社尽快启动并建立“农村信用工程”，形成政府主导、部门联动、社会配合、村组响应的良性互动格局，增强广大农户的信用观念，努力为农村信用社创造宽松的外部信用环境。二是要站在有利于培育农村信用社的发展后劲、有利于地方经济的长期发展的高度，积极寻求减免支农服务方面的有关税费、提高呆帐准备提取比例等，为农村信用社的发展创造良好的财税环境。三是尽快帮助农村信用社建立跨区域的资金汇划系统，努力为农村信用社创造与商业银行相当的结算环境。以提高信用社的市场竞争力。四是帮助农村信用社多渠道、多方位地筹集自有资金，增强社会公众对农村信用社的信心和增强农村信用社抵御风险的能力。
4．鉴于农村信用社历史包袱沉重的现实，帮助农村信用社转变经营机制，在无法实现剥离资产的情况下，实行新、老贷款分账经营、分别管理，甩下包袱，轻装上阵，努力创建支农服务与信用社自身增效的新格局。
(二)人民银行自身要适应时展要求，与时俱进，努力提高金融监管效能
