市域社会治理解决方案

前言：想要写出一篇令人眼前一亮的文章吗？我们特意为您整理了5篇市域社会治理解决方案范文，相信会为您的写作带来帮助，发现更多的写作思路和灵感。

市域社会治理解决方案范文第1篇

广州的非洲客居人群随着中国经济的全球发展而不断扩大，这给中国政府特别是广州政府带来了一个新课题：如何在自己家门口进行全球治理？针对海外客居人群的治理兹事体大，稍有不慎，有可能会在对象国甚至国际上造成不好的影响。如何让“负资产”变为“正资产”，这需要我们的政府好好思考。

“第57个民族”？

根据媒体公开调查的资料，我们大致可以清楚广州黑人问题的现状——

广州的黑人主要分为三类：第一类是贸易商人，他们到广州来的时间大多比较长，有的已获得中国居留权，对当地情况十分熟悉。第二类可称为白领阶层，以黑人老板及中东老板为服务对象，在写字楼上班，或为黑人老板提供中介、保镖、电话卡销售等其他服务。第三类则是出卖体力换取报酬的纯劳工阶层。三类黑人群体都以贸易为纽带聚集到广州，但其中属于纯劳动力阶层的黑人却是近几年渐渐出现的，且人数相对较少。

中山大学城市与规划系副教授李志刚一直致力于非洲移民研究，在他看来，进入新世纪， 一类新社会空间正在中国城市特别是大城市悄然兴起。2001年中国加入WTO、2008年北京奥运会、2010年上海世博会， 随着中国政治、经济和文化全面融入全球化进程，“追寻中国梦”正成为当代国际“移民潮”的一大强音，色彩斑斓的“跨国移民社会空间”正在中国各大城市出现。北京海淀区五道口和望京新城等地有韩国人聚居区，上海古北虹桥和浦东出现了欧美高级白领聚居的“国际社区”，广州小北路、广园西路一带正形成非洲人的“巧克力城”（当地对非洲黑人聚居区的称谓），浙江义乌有大量中亚移民聚居的“中东人一条街”。跨国社会空间已成为全球化研究的焦点课题之一。不仅广州需要学会如何面对家里飞来的“黑凤凰”，整个中国都要慢慢适应并学会与“国际客人”在同一个屋檐下生活。

在中国针对自己国民的社区管理设置中，有两个独特的设置：街道和居委会。有时候他们还会分发免费的老鼠药和。更多时候，那些臂带红袖箍的老太太或者中年妇女，会坐在街道边、胡同口聊天，同时偶尔用警惕的眼神打量出现在自己辖区的陌生人。对于熟悉历史的人，应该可以理解，这与保甲制、里长、族长、家族祠堂等都有着微妙的关联。所有这些都证明，我们永远不缺少管理内部的工具、手段和机构。只是，针对外来人口，尤其是外籍客居人群来说，我们其实还没有找到具有全球管治意义的建制、思路、工作方法。

针对不断壮大的非洲客居人群，部分研究者和媒体报道称这一群体在广州已超过20万（据《广州日报》《南方都市报》），很多人员被舆论和部分媒体称呼为低素质的“三非”人员（非法就业、非法入境和非法居留）。这些非洲人多数为商贩，来中国追逐快速的财富，当他们进入广州后，迅速在一个混杂、错乱、多元的中国社区中稀释，同时因为这个群体在种族、宗教、语言、服饰、做派上的独特性，成为部分网民所称呼的中国第57个民族——“广州黑人”。

“黑色素瘤”，在于缺少制度的“维生素D”

广州多年的“黑人聚居问题”和“巧克力城”问题时常因为个体事件和媒介报道浮出水面，许多公众言论开始走入某种“排异恐惧”，一些论坛、社会媒体开始讨论“三非黑人”进入广州造成了哪些社会问题、卫生问题和公共安全问题，部分言论甚至将黑人群体的成长壮大与社会安全联系起来。

客观地看，广州民间话语和部分官方管理者情绪中的“黑人问题”，好像成为“低素质”黑人人群侵入广州社会空间产生的麻烦，黑皮肤被看成广州社会文化肌肤的“黑色素瘤”。这种现象，与广深开放初期从内地来珠三角打工逐渐聚集的“某某帮”受到的地域歧视，有相似之处。疾病预防、公共安全、出入境管理、城市管理等机构往往将这些“黑色素沉着”看成让人头痛的事情。刚性、强制性的措施和民众心理情绪随之而来，我们应该承认这些现实状况的存在和情绪的真实性，但是也应静下心来，寻找这类外来客居人群问题的真正来源。

当地人忘了，广州黑人的聚集，某种程度上就是历史上用“广交会”这类“巢”引来的“黑凤凰”。现在广州要“腾笼换鸟”，必须想出更好的办法来处理这些政治学、经济学意义上的“黑凤凰资产”。

借用一个医学比喻，要避免和治疗黑色素瘤，最为有效的方法之一就是增强体内的维生素D——要获得它，就要通过更多的阳光，使得体内的胆固醇转化为维生素D。广州“黑人问题”的处理，也需要政策理性的阳光、文化包容的阳光。这在某种程度上可以看作广州、珠三角区域的文化和社会管理整体上存在的问题，这些问题没有黑人也照样存在。当广东和珠三角区域对传统的发展模式进行痛苦升级时，虽有“腾笼换鸟”的转型思维的助佑，但社会管理、经济共享、管治升级、文化繁荣等方面的提升仍举步维艰。

在笔者参与的广东顺德社会管理创新项目调查过程中，发现就连文化基础良好、经济活跃、相对富裕的顺德，都存在严重的文化传承受限、外来人口融入和发展困境、社群破碎化和社会失范等复杂问题。不管是本土的打工者还是非洲过来的洋打工者和商贩群体，他们都面临自身所代表的文化趣味、族群身份、社会阶层、宗教类别、生活习惯与广东本土文化嵌入、共生、互动的问题。在这个意义上，许多“广州黑人”与当地百姓的冲突和矛盾，与时下经常出现的文明执法问题、机构沟通方式、管理思维、创意型社会管理方式的缺乏有直接关联。一旦处理不当，一个小小的事件可能以“孙志刚事件++外交事件+国际性种族主义批评”的组合方式发展。

当广州在思考“黑人问题”时，极少将自己的产业升级和福祉提升与非洲本土的经济远景、民族情绪、国际经济博弈关联在一起。来自非洲大陆的人群，当他们生活在中国，事实上已成为一种桥梁，需要切实的民族融入、宗教包容、社会管理创新、教育配套、生活方式兼容、跨文化交际模式和机制，才能造就健康的国际化的“广州肌肤”。

可以说，我们在修辞上、建筑上、硬体投入上，正在拥抱一个抽象的国际化，而实际上，在身体、文化、精神、制度等多方面的开放融入机制上，还很有限。从这个角度看，要从根本上解决广州的“黑人问题”，需要的是系统和整体思维，至少应该从以下角度着手——

首先，广州应有一个大国民计划，通过多元、丰富、互动性强的文化、教育项目，造就一个具有开放、包容、同理、共情的国民群体，减少误读、误判和误行。

第二，政府管理需要升级，需要理解“国际化”是个中性词，是一种状态，并非一定要大动干戈才能达到“国际化”。

第三，国民“海外智商”需要提升，要理解一个真实的非洲和世界，寻找媒体、社区等多方面的对话机会，不仅针对多元的非洲本土本身，还要认清“中国人眼中的非洲”、“非洲人眼中的非洲”、“世界眼中的非洲”，唯有此胸襟、气魄和能力，才能找到广州“黑色素沉着”的解码钥匙。

除了整体思维的改变，还应注意生活细节的微调——

现有的“黑凤凰”社区里几乎看不到英文、法文、葡萄牙语的媒体、手册、报章服务。笔者走遍了这一区域的报刊亭，连卖英文报纸的都很少，而针对这个海外客居人群集中的社区，鼓励和创办社区报纸和媒体是十分必要的，可以最大限度创造归属感和有效沟通。

社区里，许多黑人在小卖铺门口喝酒聊天（即使是早上九点），但是很少有外国人习惯的喝咖啡等功能性社交空间，而这些空间本来可以依托广州的早茶文化和优秀的服务理念，与丰富的非洲餐饮文化勾连，形成广州特色的“黑凤凰”国际饮食。

作为一个生活、贸易、国际交往、休闲、工作的混合空间，小北路的黑人混杂社区没有一个跨文化、多群体、多部门的定期聚会讨论机制。本来这个机制可以最大限度设定彼此的行为界限，为彼此定规矩，谋求分歧的解决方案，创立跨文化的讨论和沟通机制，可以以社区小议会、听证会的方式来运作。这种将本土政治特征、全球化的学习能力和全球治理尝试结合起来的路径，是解决国际化问题的良好途径。

从广州的“经史子集”里找方法

放在全球治理语境中，广州实在是个独特的城市：十三行背后藏着一个显赫的“中国货殖列传”和“粤版国富论”；瑶台、凤岗、龙虎墙、龙藏街、濠畔街、九曜园等古雅地名背后是一个龙脉隐匿的风水之城和人文城市；广州一碗普通的凉茶里浓缩了一本《岭南本草》；细致、友好的商业服务背后透着的是利德、厚生的精神。

为了研究因广州黑人事件所引发的海外客居人群管理等问题，笔者创立的自然力研究院启动了多阶段的实地研究，以期在顺德研究基础上，建立一个社会管理创新的国际案例。就现实而言，政府委托的很多社会管理项目往往都强调短、平、快、准、狠，期望立刻用策略型工具来解决现实问题，平复矛盾。这类咨询文本多有着一副“内参模样”，而较少回到平常、持久、复杂的时空维度去思考问题进而提出解决方案。以至于，一些研究由于过于注重“国际成功案例”的借鉴和对应策略的功利，说出不少悖反广州常识的话。而真正的解决方案和思维转型往往就写在三元里、石牌村，以及小北路蜿蜒、错乱、复杂的街巷和日常生活里，等着我们去发现。我把这种做研究和寻找思维路径的方法概括为广州的“经史子集”——

经部：它指的是广东精神、广州文化和城市发展的横向丰富性，既是广州的经济史，也是这个城市社会发展的心灵史经典。我们可以在这种经典的指引之下，北观白云、西望横沙、南礼大佛、东迎永胜——广州的历史里，东方是仁（世仁里）、怀安（安怀里）、孝悌的维度（育婴堂、养老院）。我们至今能在三元南约门楼的狭窄逼仄里，看到我们曾有的《仪礼》《孝经》和文化的《尔雅》；石牌村纵然密如迷宫，深若峡谷，仍能看到点缀在市井食货中间的周易堂。小北路的登峰宾馆，虽然是国际商贸人士麇集之处，一些酒店房间的门框仍然用海丰县、莲花山、鸡鸣寺来守镇“心宅”。

史部：指的是广州城市形态在漫长时间里的堆积，以及伴随而生的纵向的多元共生形态。相较其他城市，广州在处理多元、多民族、多种族等跨文化经验方面可谓丰富。至今我们在石牌街巷的龙舟赛赞助名单里，可以看到源自殷商的池姓氏族；在广州文化名胜陈氏宗祠里，看到坚韧持续的宗族记忆和现世守承。

子部：更多指的是广州针对个体、小众、来自四海的“芸芸众生”的宽容和利生。上世纪八九十年代，某些广东人容易将外来人定义为某某帮，视之如寇仇（笔者本人在1990年代第一次来广东时，也因案牍手续不足，被“发配”东莞樟木头——作者注）。现今我们也以同样的逻辑来形容用“广交会”模式聚集而来的非洲“黑凤凰”。黑人固然有自己的问题，但是斥之恶之者，有几人真正走进过他们的生活？原则上，广州文化意义上的儒家、释家、兵家、农家、杂家、贩夫走卒均应有其容身发声之所，合乎时，适于事。

市域社会治理解决方案范文第2篇

【关键词】现代商业银行 会计共享服务中心 会计信息化一、前言

巴克莱银行是英国的四大银行之一，同时也是当前世界上市值最高的十大银行之一。目前巴克莱银行在全世界的60多个国家均有大量业务开展，共雇佣员工大约8万人。如果来梳理巴克莱银行的发展史，我们便会认识到，巴克莱银行之所以能够发展到今天的规模，技术创新、思维创新、技术决策是重要原因。

二、现代商业银行建立会计共享服务中心的必要性

纵观会计的整个发展历史，其发展大体可以分为“人工会计会计电算化会计信息化”，而在信息化社会当中，现代商业银行为了获得更加长远的发展、提高银行的工作效率、积极应对更加激烈的金融市场的竞争，建立会计共享服务中心、实现财务集约化具有很大的必要性。以英国四大银行之一的巴克莱银行为例，它构建会计共享服务中心、实现财务集约化的最为主要的目的便是顺应时代的发展潮流、提高自己在新的历史形势下的竞争力。

第一，现代商业银行建立会计共享服务中心可以有效优化银行的整个系统流程。在1998年之前，巴克莱银行旗下的业务部门同时运行着多达十三个的各自不同的总账系统，这种情况给巴克莱银行的最为不利影响便是没有办法为不同的业务单位提供一个统一的系统集成、信息决策支持，也不能够适应当时成本控制、结构变革、使用新欧元、抵御千年虫的种种现实要求。有鉴于此，巴克莱银行毅然为自己替换了传统的财务系统于1998年选择了SAP财务系统。巴克莱银行的SAP财务系统在设计之初便充分考虑了不同业务线的具体要求，为日后的区域推广、业务线拓展奠定了可靠的基础，尤其是构建了属于自己的会计共享服务中心。会计共享服务中心在经济环境不断发展和经营策略转变的情况帮助巴克莱银行获得了长足的发展，培养了大批的专业技术人员用于维护SAP系统的正常运行，整个银行系统的工作流程也到了显著的简化与优化（例如，在以往，巴克莱银行的月底关账时间为1周，而现在仅仅为1天或者2天），银行的采购流程得到了显著的简化和优化，采购成本明显降低，现在银行完成占总采购成本1/3的物资采购仅仅用1/3的采购精力即可。由此可见，会计共享服务中心的建立对于巴克莱银行发展的重要作用和积极价值。

第二，现代商业银行建立会计共享服务中心可以帮助银行获得获得更多的经济价值乃至政治价值。从近几年的金融危机我们可以看出，人们面对风云莫测的金融市场和不稳定的全球经济环境，要求当前的商业银行等金融机构必须具备更高的运作要求和运作标准。银行的资本要求在新巴塞尔协议生效之后被显著地改变，但是美国的萨氏法案转而要求公司治理更加的严格。巴克莱银行借助于会计共享服务中心的技术帮助，实施了价值管理战略，不仅使股东获得了可观的股本投资收益，而且也实现了自己的商业目标，尤其是锻炼了银行对监管机构要求和市场要求的快速满足能力，这些对于银行的发展而言均是至关重要的。

第三，现代商业银行建立会计共享服务中心可以帮助银行满足复杂的报表要求。对于巴克莱银行而言，它实施的项目管理解决方案、物料管理解决方案、成本控制解决方案、财务会计解决方案具有很高的复杂性。巴克莱银行总账具有很强的综合管理性，它囊括了多种维度，例如，税务报表、监管报表、资本管理、管理会计、财务会计等等，借助于会计共享服务中心，许多数据传输问题得到了很好的避免，提高了工作效果和报表质量。

三、结束语

随着时代的进步和科技的发展，信息化已渗透到社会的每一个角落。只有做到会计的电算化才能实现会计信息共享，只有做到会计信息的真正共享，才能做到完整的银行信息化。会计共享服务中心将银行内跨组织的资源集中在一起，以更低的运营成本和更优质的服务为多样的内部合作伙伴提供财务职能服务，以最终提升企业价值。国内一些专家将会计共享服务概括为：将分散式的财务基本业务从银行集团成员单位抽离出来，集中到一个新的财务组织统一处理，这个新的财务组织——会计共享服务中心以业务伙伴的形式，通过网络为分布在不同国家或地区的集团成员单位提供标准化、流程化、高效率、低成本的共享服务，并为银行创造价值会计共享服务是一种典型的集中式组织模式，它是更高层次的财务集约化。会计共享服务将从事标准化财务工作的财务人员从成员单位分离出来，归属到会计共享服务中，以实现财务人员的集中化。会计共享服务能够加强银行总部对财务信息的掌控，降低财务信息生产成本，提高财务信息生产效率和质量。在中国商业银行中，财务业务已完成了会计电算化，并进入财务管理信息化，为财务共享服务实施提供了信息技术支持。实践证明，会计共享服务能够有效促进中国商业银行的发展。

参考文献

[1]卢豫，杜俊华.商业银行会计系统的内部控制[J].中国乡镇企业会计，2007，（06）：102—103.

[2]方向红.现代商业银行会计系统内部控制分析[J].金卡工程，2006，（02）：221—223.

[3]闻璞.浅谈银行会计内部控制制度建设[J].投资与合作：学术版，2011，（11）：96—96.

[4]张霞，苑学农，刘超.商业银行内部会计控制的问题及改进措施[J].辽宁经济，2006，（06）：212—214.

市域社会治理解决方案范文第3篇

课程目标从知识与技能、过程与方法、情感态度与价值观三个维度来表述，这三个维度在实施过程中是一个有机的整体。

一、知识与技能

1.获得地球和宇宙环境的基础知识；理解人类赖以生存的自然地理环境的主要特征，以及自然地理环境各要素之间的相互关系。

2.了解人类活动对地理环境的影响，理解人文地理环境的形成过程和特点；认识可持续发展的意义及主要途径。

3.认识区域差异，了解区域可持续发展面临的主要问题和解决途径。

4.学会独立或合作进行地理观测、地理实验、地理调查；掌握阅读、分析、运用地理图表和地理数据的技能。

二、过程与方法

1.初步学会通过多种途径、运用多种手段收集地理信息，尝试运用所学的地理知识和技能对地理信息进行整理、分析，并把地理信息运用于地理学习过程。

2.尝试从学习和生活中发现地理问题，提出探究方案，与他人合作，开展调查研究，提出解决问题的对策。

3.运用适当的方法和手段，表达、交流、反思自己地理学习和探究的体会、见解和成果。

三、情感态度与价值观

1.激发探究地理问题的兴趣和动机，养成求真、求实的科学态度，提高地理审美情趣。

2.关心我国的基本地理国情，关注我国环境与发展的现状、趋势，增强热爱祖国、热爱家乡的情感。

2.解全球的环境与发展问题，理解国际合作的价值，初步形成正确的全球意识。

4.增强对资源、环境的保护意识和法制意识，形成可持续发展观念，增强关心和爱护环境的社会责任感，养成良好的行为习惯。

我们知道地理学是研究地理环境以及人类活动与地理环境之间相互关系的科学。它具有两个显著的特点：第一，综合性。地理环境由大气圈、水圈、岩石圈、生物圈等圈层构成，是地球表层各种自然要素、人文要素有机组合而成的复杂系统。地理学兼有自然科学和社会科学的性质。第二，地域性。地理学不仅研究地理事物的空间分布和空间结构，而且阐明了地理事物的空间差异和空间联系，并致力于揭示地理事物的空间运动、空间演变的规律。地理学在现代科学体系中占有重要地位，在解决当代人口、资源、环境和发展等问题中具有重要作用。

针对前段刚学习过的教材必修2第二章第三节中“城市化对地理环境的影响”这节课来说，我们可以确定如下的三维地理课程教学目标：

（1）知识与技能

城市化对自然和人文环境的影响；城市化过程中出的问题；逆城市化的成因分析；我国城市发展的趋势。

（2）过程与方法

在学习“城市化对地理环境的影响”过程中，提高辩证分析问题的能力和方法；通过走访、实地调查、查阅资料等形式，学会专题研究性学习的一些方法，提高社会实践能力。

（3）情感态度与价值观。

通过对城市环境问题的学习，提高学生保护环境的意识，对学生进行科学的环境观教育；在分析当前城市化一些不良倾向的过程中，使学生树立正确的城市发展观。

根据教材，第一部分城市化与我们的生活。本部分的教学可由学生根据自身的体会，从生活习惯、劳作方式、交通运输、城乡差距等方面讨论城市化对我们生活的积极影响。

第二部分城市环境问题。本部分的教学可分为两个层次，第一层次是城市化对地理环境的影响，第二层次是城市环境问题。在前者的教学中，可以着重从气候、水文、自然资源等方面分析城市化对自然地理环境的影响。“城市化对人文地理环境的影响”的教学应充分联系“城市化的意义”。最后通过教材第35页的“活动”，将这些理论知识转化为自觉的行为意识。对“城市环境问题”的教学，可以先提出如下的问题：“大城市是人类生产、生活和娱乐活动的中心，但为什么国外一些大城市的人口却出现了向郊区迁移的现象？”由学生联系前面已经学过的知识，讲述这一现象的成因，最后总结城市中的环境问题（可出示相关城市环境污染的图片资料）。对于城市环境问题的解决措施，建议以所在城市的一个突出问题为例，提出自己的解决方案，并将其与城市主管部门的实际举措相比较，找出差别与原因，从中理解治理城市环境问题并非易事。因此在城市规划和发展中，应始终把环境保护放在重要位置，只有这样才能实现城市的可持续发展。

第三部分我国城市发展趋势，我们可以由教材第38页的“阅读”导入，通过分析合肥的发展策略，分别从经济、社会和环境三个层面对科学的城市观和城市发展趋势达成如下的共识：一是应促进和带动区域经济发展；二是为剩余劳动力提供就业机会；三是应促使人地协调发展，防治“城市病”；四是因地制宜，形成城市特色。

市域社会治理解决方案范文第4篇

交通本是为人而生，为人而用，却成了困人之路，害人之途。

诚可见，交通拥堵、交通安全、能源短缺、环境污染已成制约经济社会可持续发展之顽疾。根据国民经济“十二五”发展预期，“十二五”末，中国城市化率将从47.5%提高到51.5%，如何破解因交通而带来的诸多难题显得尤为迫切。除了采取行政、法律、宣传教育等手段和措施外，有效运用科技创新，推进交通信息化建设，加快建设智能交通系统，也是非常必要的治理手段。

5月26日，交通运输部召开新闻会，介绍了《交通运输“十二五”发展规划》的主要内容。“十二五”期间，中国交通基本建设投资总规模约6.2万亿元，比“十一五”期间总投资4.7万亿元略有增长。“十二五”末，中国国家高速公路网将基本建成，高速公路总里程达到10.8万公里，覆盖90%以上的20万以上城镇人口城市。《规划》还提出要“大力发展智能交通，提升交通运输的现代化水平”，“重大关键技术研发取得突破性进展，科技成果推广应用水平进一步提高，科技进步贡献率达到55%”。

目前，新一代智能交通系统（ITS）呼声最高，被称为“治堵”和“安防”的利器。资本市场也是一片看好智能交通产业及其相关概念股，各大券商不遗余力地纷纷撰写研究报告，点评智能交通的巨大发展潜力。更有不少分析师预计，未来5年国内智能交通行业的投入将达数千亿元。

中国的智能交通处于什么现状？未来发展前景如何？对解决交通难题究竟起到多大作用？带着读者关心的这些问题，本刊专门求教于业内权威专家关积珍。

《新经济导刊》：随着中国工业化和城市化进程的加快，交通问题日益突出，近几年智能交通系统（ITS）备受关注，请您介绍一下中国智能交通的发展历程？

关积珍：从国外来讲，社会机动化发展到一定程度后，咱们现在面临的交通拥堵、污染、安全问题，以及交通对社会可持续发展产生的一些影响，它们在几十年前就遇到了。从20世纪60～70年代开始，它们陆续重视这些问题，那时没有明确提智能交通，主要从交通管理、交通控制、交通安全、交通可持续发展上做了很多工作。到了20世纪80年代左右，形成了智能化的交通系统，智能交通系统这个概念慢慢形成了。

20世纪90年代后期是中国智能交通系统的启蒙阶段。主要通过两次比较大的学术性会议，一次是科技部发起的中欧国际智能交通研讨会，另一次是亚太智能交通研讨会，这两次会议对国内业界认识智能交通起了非常大的促进作用。同时科技部与建设部、公安部、交通部组团参加了世界智能交通大会等国际性会议。

中国智能交通系统真正开始于“十五”期间，这五年是概念形成和理念导入阶段。主要做了一些科技性的引导工作，当时还确定了首批10个智能交通应用示范试点城市，包括北京、上海、广州等大型城市，还包括一些中小型城市，如中山，对智能交通在国内的普及和导入起了很大的推动作用。

“十一五”是智能交通系统发展的一个重要基础阶段。这期间有几个大的标志性事件：第一，科技部首次设立了现代交通基础领域的863，把智能交通和交通安全作为专题，同时也启动了一批863项目和几个比较大的支撑计划项目，这样科技对智能交通的推动和引导作用很明显。第二，原来做的一些基础性工作，结合一些重大的应用需求，显现了很好的效果，比较典型的有北京2008年奥运会，面向奥运的智能交通系统的保障和运用，还有上海2010世博会，广州亚运会，公路不停车收费（ETC）等。那一轮共启动了7个支撑计划，叫国家智能交通关键技术集成及应用示范，这种支撑计划对行业发展起了很大推动作用。第三，产业和企业的发展初步形成了比较好的格局。这期间基本上是有一定交通专业基础的、又掌握一定高新技术领域的、对这行业有一定感悟的企业，实现了稳定的发展。2000～2005年，大家对智能交通的理解和认识也有限，感觉市场很大，但是做什么不是很明确，所以许多企业都想挤进来，包括一些大IT公司，但是后来都退出去了，因为交通的专业性很强，没有这方面的积淀很难开展业务。当时我们开玩笑说，不要把智能交通系统ITS理解成IT+S，到现在业内认识到，traffic或transportation这个概念一定要强化。

到了“十二五”，我认为智能交通系统进入到了一个提升阶段，不管从技术水平还是产业格局，都会有一些大的调整和突破，智能交通将真正走上一个比较好的快速通道。

《新经济导刊》：从资本市场看，原来智能交通的概念成分偏多，是否可以说从“十二五”开始，智能交通更多转向应用了呢？

关积珍：“十五”、“十一五”期间，大家对ITS的内涵和本质认识不太清楚，“智能交通成了筐，什么都往里装”，实际上不是那么回事。当然，这也是中国的实际情况，中国的机动化进程是最近几年突然加速的，原来机动车保有量也有限，整个社会不是一个机动化的社会，对路和车的理解还有偏颇，道路交通基础设施也很不完善，这与有没有智能交通没关系。原来没有，现在有了，大家一看，智能交通原来就是干这个的？某种程度上造成了误解。

有人认为，交通到底有多少技术含量，因为每个人都是交通的参与者和感受者，都可以对交通发表意见。我们刚开始确实从理论体系上到技术支撑体系上，也没有拿出很先进的东西，这样让大家产生了误会，“智能交通继续搞下去，有什么好搞的。”有认识误区很正常，也是客观环境造成的。

“十二五”可能会有大的转变，原来大的城市应用效果已经很明显了，同时全国范围城市化、机动化进程很快，这两方面对交通带来的挑战是非常大的。原来北京、上海、广州这样的大城市拥堵，现在省会城市、二三线城市甚至许多小城市都拥堵了，恐怕仅靠修路已经来不及了，而且拆迁修路成本太高，占用太多耕地、绿地也不符合可持续发展。既有的道路资源怎么利用好，把管理水平提高上去，通过智能化的手段发挥更好的效益，已经到了刻不容缓的地步，所以大家觉得智能交通必须要搞。尽管有这个实际需求，但概念这东西是难免的，有时候概念是为了强化大家的理解和认识，比如车联网，虽然有所认识了，但其本质和内涵需要去进一步挖掘；还有物联网，自从IBM提出智慧地球，后来咱们提出物联网，一直在推进，但也面临同样的问题，物联网究竟是要干什么？交通物联网从本质上说还是交通信息的采集处理和，但这些大的背景大的趋势大的变化无疑将给智能交通注入新的内涵，促进一些新的领域技术方面的发展，有效结合好，发挥积极作用，就是有意义的。

智能交通里面有一个核心系统――采集处理，从道路交通信息的采集、传输、处理到，可以给管理者，包括交管局、交通指挥中心等，同时也面向社会。在北京路上开车可以看到路况显示，前方是否拥堵，这个过程就是“采处发”。从采集来讲就是感知，原来在路上设检测器感知，将来车上都有ID了，那就变成车辆感知了，再先进一点，车与车之间可以通信了，车联网就形成了。另外路旁边有信息采集装置，跟车辆实时交互，那就车路联网了。路再通过无线传感器或无线通信连接起来，那就构成一个大的物联网概念了。不管叫车联网、路联网还是物联网，只要大家接受就行。本质意义是广泛的获取信息比以前要多。如果说以前是路边设一个检测断面来获取信息，现在是广义的多维的网络化的全景式的交通信息环境的建立。这在物联网背景下，是一个重大变化。在技术不断变革的时代，概念是难免的，但不要单纯追求概念。

《新经济导刊》：智能交通系统在中国发展十几年了，有哪些自主创新成果？

关积珍：交通本身蕴含着一定的文化和社会背景因素，比如道路指示牌，国外的拿过来中国人看不懂，中国人在认知方面有自己独特的惯性思维和文化传统，把国外的高速公路编号G25、G18拿到中国，建立不起概念来，不适用。只有以地域概念命名，中国人才能记得住，比如京藏、京沪。

智能交通是与国情、地域相关的，除了共性技术和核心技术一样，在应用层面有很大区别，我们成功的地方恰恰是结合中国国情和发展需要的一些领域，比如联网不停车收费（ETC），日本早就有，而且做得还比较成功，欧洲也有相关标准，美国发展比较慢，因为美国高速公路不收费。中国因收费造成排队拥堵是一个很大的问题，针对中国的国情、车况和收费管理等要求，需要一套很复杂的体系。我们在ETC方面做了很多创造性工作，形成了自己的国标，建立了相应的示范项目，像京津冀、长三角、珠三角这些示范项目做得很好，现在向全国进行推广。基于此，下一步将延伸到城市交通拥堵收费。

另外，我们在面向重大应用需求上，做得还是很成功的。比如前面提到的北京奥运会，上海世博会。有人说这是国家项目，有政府力量，但政府推动只是一个重要的因素，最终变成现实需要技术去实现，我们实现了，这是很大的成功。有些典型的系统与国外相比一点都不差，像北京道路交通信息采集处理系统，二、三、四、五环以及进出京高速公路都设有专门的检测器，现正向主干路延伸。首先检测手段不是单一的，有微波、超声波、视频、旅行实验检测，把这些数据汇集上来以后，实时地进行自动化处理和对外，这需要的技术手段还是比较高的。而国外区域性的有，整个城市这么做并不多。在上海世博会期间，从周边省市进入上海的客流状况的获取，基于移动的手机定位进行客流预警、宏观状况信息的采集，做得也很好。北京还做了交通拥堵评价，对交通拥堵建立了一个评价指标体系，核心指标是拥堵指数，把拥堵从0～10分成五个区间，分别代表非常畅通、畅通、缓行、拥堵、严重拥堵。这套智能化交通运行分析系统很有价值，将来有机会可以适合公众接受的形式对外出去。

这些年，智能交通在基础技术方面取得了很好成果，重大应用上取得了标志性的成果，形成了初步的智能交通标准体系，在国际的智能交通发展格局里，中国也占有一席之地了。

《新经济导刊》：现在一个国家、一座城市都讲究顶层设计，您所领导的企业也是做解决方案的，你们如何实现智能交通系统解决方案的顶层设计？

关积珍：你问得很好。智能交通系统本质上是一个完整的体系，要有系统的思想和方法去做智能交通，首先要有整体的顶层设计，明确总体目标和任务，然后决定投入多少，如何分步落实。我们在做智能交通系统解决方案的时候，首先建议对方制定城市综合交通规划，然后再制定安全管理规划和道路交通智能化管理规划。智能交通管理规划，包括需求、路线、发展目标、系统建设的远景规划等，特别是面向中小城市，更需要去引导。这样做才有意义，不会造成重复建设和浪费。在上世纪90年代末2000年初的时候，我就对一些地方城市交通主管部门说，建设智能交通系统要做三件事情：一是建立健全道路交通基础设施环境；二是加强宣传教育，提高全民的交通意识和素质 ；三是做各种系统，用先进的技术来保障。这样的智能交通系统才能发挥作用，否则再先进的技术和设备也无法保障交通的畅通和安全，因为与人的交通素质和基础设施是否完善有很大关系。我认为，这种倡导到现在依然管用。所以我们公司一直设置一个部门―交通工程事业部，业务职能就是做交通标志、交通区划等，这是天大的小事。作为企业，我们不能只盯着市场和项目挣钱，要把智能交通当成民生工程来做。

《新经济导刊》：中国的智能交通产业链是否形成？现在有分析人士说，“十二五”智能交通产业规模有几千亿，你怎么看？哪些领域发展潜力大？

关积珍：坦率地说，现在智能交通产业链是初步形成，但还不成熟，分工也不合理。许多企业发展定位不清晰，产品、解决方案、系统集成等什么都想做，但又做不精。没有形成比较大的稳定的各环节的龙头企业。这是任何产业都要经历的阶段，需要一个逐步发展过程。

至于产业规模，智能交通的产业空间确实不小，到底有多大，不好预测。首先产业边际就不好界定；其次，交通管理、交通服务、投入主体都是多元的，政府投入只是一方面，还有企业投入、风险投资等。我认为每年几百亿的投入还是有的，现在没有一个全国的智能交通投入汇总数据，因为城市智能交通都是地方政府主导的。

中国的智能交通有个特点，是民航、铁路、公路、轨道、城市道路、水运等综合交通领域全面推进，而国外更多关注的是道路智能交通，中国把道路交通分为公路和城市道路两块。中国正在进行交通信息化建设，信息化和智能交通很难分清楚。民航的业务系统一直跟国际接轨，管理的现代化和信息化程度是比较高的，如客票订制。铁路业务运营管理的自动化和信息化程度是比较高的，面向公众服务这一块还比较欠缺，现在也意识到这一点了，正在改进。这两个都是行业纵向管理。公路比较分散，各管一段，全国公路资源统一协调难度比较大，交通部也是积极推进，并且计划对全国公路进行智能监管和紧急处置，从国家战略角度也是很有必要。真正热点和比较关注的是城市道路交通，主要是解决拥堵，但智能交通不可能完全解决拥堵，只能为缓解拥堵提供一个技术支撑手段。解决拥堵与城市规划、土地利用、公众出行方式、城市交通的结构构成等有很大关系。智能交通只是这一揽子交通解决方案中的一个，这一块，智能交通的发展空间比较大。在城市化进程中，交通问题是一个突出问题，不仅仅是硬件建设，人的观念也要转变，要尽快适应城市化的要求。

《新经济导刊》：据了解，交通运输部已经启动新一代智能交通系统发展战略研究，北京市也表示将建设新一代智能交通系统，请问什么是新一代智能交通系统？

关积珍：新是相对的，业内对此说法也有不同认识。我认为，新一代必须从本质上有突破。当然，这种提法也反映出一个趋势。智能交通发展到现在，对中国来讲，除了借鉴国外的经验，也要满足国内的应用需求，有很多不太成熟的技术不能完全照搬国外的，我们需要结合国内需求去创新发展，这是一个层面。第二个层面是，现在的技术环境与美日欧当时的环境完全不一样了，不在一个起跑线上，新技术日新月异，如何运用现有的高新技术来提升中国的交通管理水平和效率，这需要去重点探讨。还有随着经济社会的发展，人们对交通出行、享受新技术成果运用的需求也不一样了，智能交通技术、服务和运用的理念也需要调整，要实现安全、通畅、环保、智能化服务等多元目标而不是单一目标。原来的技术系统无法满足，需要集成创新，有新的技术手段来支撑，实现新的展示，这也可以说是新一代的内容。新的需求、新的技术环境、新的理念上的突破，这样才能对智能交通有一个新的发展。

《新经济导刊》：“十二五”期间中国智能交通的发展方向和重点是什么？

关积珍：第一，综合交通运输系统的性能提升是我们关注的一个重点方向。“十二五”是智能交通提升的阶段，包括关键技术要有新突破，比如车路协同技术，智能交通服务于交通管理和出行的需求要有一个提升。中国的特殊性是综合交通运输，公铁水民都要一体化去考虑，不能偏颇哪一个。在863支撑计划里有一些交通枢纽的布局，加强枢纽之间的能力协同。典型的讲，从天津坐高铁到北京南站，从北京南站换乘地铁到中关村，这样就比原来大大缩短了时空距离，提高了出行效率。

第二是智能化交通管理向智能化服务转变。原来的智能交通系统侧重于管理上的需求，服务的理念体现不充分。实际上交通是面向服务的，应该面向服务提供技术支撑，让服务的水平和效率更高。民航这方面走在了前面，网上可以订机票，走不了可以改签，登机牌通过手机和网络都可以换，这都是信息网络技术带来的方便。其他火车等出行方式都可以这么去做，最近火车实行网络售票，这就是一个进步。还有诱导，不能光告诉哪里堵哪里不堵，应该在出门之前告诉全市的交通状况，你所去的区域是否有重大活动，通往那个区域的道路，哪条交通流量大，以便提前绕行。

第三是交通安全要下功夫。机动车保有量、道路增加、人口流动快、交通安全意识淡漠等因素将对交通安全带来很大压力。科技部、公安部、交通部在“十一五”启动了一项《国家道路交通安全科技行动计划》，对有效防治、减少重特大道路交通事故进行系统的技术研究，这也要继续深入开展。另外还要加强安全保障措施和安全宣传教育，安全无小事。交通教育要从娃娃抓起，交通宣传要日常化，新闻媒体要加大舆论引导和监督力度，开辟专栏天天讲交通知识，日日讲交通法规，形成良好的交通文化氛围。

第四是提高交通信息的采集处理水平。现在信息化发展很快，交通信息的采集、处理、是智能交通的一个核心系统，这方面还有很多要做。因为不管是科学的管理还是高效率高水平的服务，都要依赖于对交通实际状况的充分了解，这就要靠信息的获取和采集，同时还要快速地处理和高效率地。

第五是建立公共的智能化交通服务平台。原来智能交通是做单项技术、重大集成应用，现在要转向构建面向公众的多媒介、多功能、方便快捷的交通信息服务大平台，切实发挥为民服务的智能交通作用，引导公众合理选择出行计划和方式，从源头化解交通拥堵，保障交通安全通畅。

第六是要大力发展智能交通产业。智能交通是典型的产学研用多技术领域集成的体系，发展到现在，要扩大和提升产业规模，否则技术不能发挥很好的作用；我国已经在特大型城市、大城市集中应用了许多很好的技术成果，要加快产业化推进，结合各地特点向全国进行商业推广。要加强对智能交通产业和企业的引导和支持，这方面已经有迹象了。最近资本层面的运作如并购、上市已经开始。未来五年，将形成有梯次的有一定规模的产业化格局。

《新经济导刊》：美日欧等西方发达国家的智能交通系统建设有哪些经验值得中国借鉴？

市域社会治理解决方案范文第5篇

大气污染因其污染因子易受气候变化等影响，可进行长距离跨界传输，是典型的跨行政边界问题。 我国地域辽阔，行政区域众多且与多个国家接壤或比邻,跨界污染问题研究十分必要。近年来，我国区域性大气污染问题明显，管理手段落后，缺乏相应管理体制和机制。美国在跨界大气环境管理方面取得了显著的成果，积累了丰富的经验，这对我国大气环境管理，尤其是跨界大气环境管理工作具有重要的借鉴意义。本文首先以美国大气跨界污染治理为例，结合具体实例，主要从机构设置、职能职责、运作方式三个方面详细分析了州内、州与州与之间以及跨国界三个层次跨界大气环境监管体系；其次，从上述几方面对我国与美国跨区域大气环境监管机制进行逐项比较分析；再次，对我国跨区域大气环境监管体系障碍分析认为，统分结合的环境管理体制和尚未建立区域联防联控机制是借鉴发达国家跨界大气环境监管经验的主要障碍；在此基础上，针对我国的跨区域大气环境管理工作提出5个方面的建议，即成立跨区域的权力机构；加强政府区域间协调合作；强化依法治理；多种管理手段综合应用；加强信息公开和公众参与。

关键词 跨界污染；大气污染；环境监管；启示

中图分类号 X3 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2012）03-0118-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.03.020

环境问题的整体和差异性导致环境问题跨越了原有的行政区限，呈现区域整体性特征。解决跨区域环境问题是许多国家和地区的环境治理难题之一。一些国家和地区在跨区域环境管理方面进行了很多有益的探索和实践，制定了一些关于跨区域环境管理政策和制度［1］。在水环境方面，跨区域（流域）方面已经制定的政策和制度取得了较好的实施效果［2、3］。与水环境污染有所不同，大气环境污染因子受气候、风向等自然条件影响可进行长距离传输，是一种典型跨界环境污染问题，但世界范围内有效治理经验还很少［4］。

我国经济的高速增长伴随着资源、能源的高消耗和污染物的高排放，近年来大气环境质量虽有所好转，但SO2、粉尘等主要污染物排放量依然很高，且在京津唐、长三角、珠三角等经济发达的城市群地区，已经出现了严重的区域性复合性大气污染问题［5］。随着城市化进程的加快，区域性大气复合污染环境问题将愈来愈突出。本文详细分析了美国跨区域大气环境管理的制度框架，在对我国跨区域大气环境监管以及存在问题的基础上，提出值得我国学习和借鉴的经验，以期对我国大气环境管理和即将修订的《大气污染防治法》提供参考建议。

1 美国跨区域大气环境监管

本文所指的区域指行政区域。本文将从州内、州与州之间、美国与其他国家之间三个行政尺度范围分析美国跨区域大气环境监管。州内以美国西部工业区加利福尼亚州（California）为例，这里工业发达，大气污染严重且持续时间长；州与州之间以美国东北部工业区各州和大西洋中部各州之间为例；第三个层次将以美国、加拿大和墨西哥三国间跨国界大气污染为例。

11 州内跨界大气环境管理

第二次世界大战给加州经济发展带来了良好的契机，随着入迁人口的急增和工业化进程的加快，加之洛杉矶盆地特殊的地形，使得加州地区烟雾弥漫，大气污染问题逐渐显现，引起州政府和当地居民的高度重视。为了控制跨界大气环境污染，加州政府将全区设13个质量管理区实行区域管理，但各个区域独立的管理已经不能解决整个区域环境问题，通过区域间的非正式合作与协商解决区域环境问题也被证明是无效的［6］。1976年加州政府立法建立了南海岸大气质量管理区（the South Coast Air Quality Management District, SCAQMD），在SCAQMD领导和技术成员的努力下，南加州地区的空气质量得到了极大的改善，有效地解决了加州地区跨界大气环境管理问题，并一直沿用至今，是解决区域内跨界大气环境问题的典范。

111 机构设置

SCAQMD主体由加州构成，由国家立法机关和政府授权成立［7］。其管理范围涉及洛杉矶(Los Angeles)、橙县（Orange）、河边县（Riverside）和圣伯那迪诺（San Bernardino）四个大县和几十个城市，是唯一仍被EPA划为空气污染极端严重的地区。管理区设有一个管理委员会，下设12个委员，其中州政府代表3个，其他9个委员由各县和部分规模较大城市代表组成，有的城市市长亲自参加。管理委员会一般在每个月的第三个星期日上午召开例会，讨论通过预算、立法、人事等重大决策。

112 职能职责

作为一个区域性管理机构，SCAMQD管理对象是固定大气污染源和部分流动污染源，汽车等流动污染源主要由州政府直接管理。它最主要的职能职责是加强跨界合作，与地方政府和其他社会团体共同制定和实施跨界合作计划。通过区域规划，与制定并与参与规划实施的政府及相关部门协作，并将研究的跨区域管理政策向美国国家环保局（EPA）和州政府提出，以便制定出使整个国家受益的大气环境政策。这些年来，SCAMQD向国家和EPA提出了不少大气环境管理方面的建议，被采纳的不计其数。

113 运作方式

管理区内设立法、执法和监测3个主要职能部门。立法部门每三年编制一次大气质量管理计划，确定改善大气质量的目标和措施。根据这一计划，还要对各种污染源制订具体的管理法则，各种法则经过管理委员会审议通过后即可实施。管理区执法部门主要是负责审查颁发许可证及对各企事业单位的环保计划和措施执行情况进行监察，对违规者给予处罚。企事业单位领取许可证时需要交费，另需每年交纳一定的年费,对污染企业也会收取排污费。目前，管理区近90%的日常运转费用由各类收费解决。监测部门的职责是负责对大气质量的监测分析。此外，管理区也做一些环保新技术的推广工作。管理区机构更多的采用非管制手段，例如基于市场的激励手段，许可证制度、商业援助和技术支持等。

12 州与州之间跨界大气环境管理

科学家经由模式和研究证明，臭氧前趋物质会有长距离传输现象，因此臭氧与光化学烟雾问题须跨州合作才能解决［8］。于是美国东岸成立臭氧传输委员会，负责规划推动氮氧化物抵换交易制度。本文选取臭氧传输委员会（the Ozone Transport Commission，OTC）为例说明美国州与州之间的大气环境监管。尽管我国目前没有成立关于某一类污染物的专门机构，但是OTC作为一个跨行政区划的机构，它的大气环境监管机制具有代表性，其成功经验值得我国的跨区域大气环境监管借鉴。

121 机构设置

OTC成立于1990年，由《清洁空气法》修正案批准设立，主要关注美国的东北部区域，负责美国东北部11个州和华盛顿特区的臭氧运输工作和规划推动氮氧化物抵换交易制度。OTC对组成成员有一定的限制，参加会议的成员必须是政府环境委员，EPA是其中必须参与的成员之一，这样可以迫使联邦政府和州政府能在一起讨论问题。当地方政府需要通过OTC向EPA提供建议时，EPA可以赞成也可以驳回它的提议。但是一旦驳回了OTC的建议，EPA必须给出理由，并提出可以达到相同目的的供选择的其他方案。

122 职能职责

OTC最初的职责是帮助地方政府采取必要措施对对流层臭氧浓度进行控制，以达到联邦政府的要求，后来进一步研究发现氮氧化物的迁移对大气环境的影响，开始关注氮氧化物的扩散。它的工作分为3个主要方面：

①风险评估和模型研究。重点关注大气污染易造成哪些潜在的健康威胁或安全风险，以及目前急需解决的科学问题。

②制定控制移动大气污染源相关政策，主要是对汽车尾气的移动污染源控制。

③制定控制固定大气污染源相关政策，主要是能源的有效利用。

123 运作方式

OTC主要通过以下三个方面来实现：

（1）联合科研、企业等各种机构进行科学研究和综合评估，同时也参与其中的科学研究，通过对大气污染物的传输研究，为EPA制定控制臭氧长距离传输相关决策提供可靠依据；

（2）OTC成员州之间的约定。在OTC成员共同签署的理解备忘录指导下，各成员通过合作协议，相互合作、共同协商合作区域内流动污染源的控制；

（3）联合机制。通过这个机制OTC成员州可以在某个事件上一致对外（其他州、产业、联邦政府等）。

13 美国―加拿大―墨西哥之间跨界大气环境管理（北美自由贸易区环境合作）

20世纪70年代起美国、加拿大和墨西哥三个北美主要国家已经对严重的跨界环境污染十分关注，主要焦点问题集中在酸雨上［9］。1993年三国签订了《北美环境合作协定》（North American Agreement on Environmental Cooperation ，NAAEC）, 主要通过规定环境保护的条约义务、建立专门的环境工作机构和寻求环境争端的妥善解决等各种方式来实现区域内环境保护。NAFTA为协调区域环境保护问题构建了一个全新的模式。

131 机构设置

为了保证环境保护目标得以实现，北美自由贸易区区内建立了北美环境合作委员会（Trinational North American Commission for Environmental Cooperation，CEC）。由三个部分组成：部长级理事会、秘书处和联合公众咨询委员会（Joint Public Advisory Committee, JPAC）。理事会由三国部长级官员组成，每年至少召开一次例会；秘书处处理日常事务及为理事会执行协议提供具体技术服务；联合公众咨询委员会由来自成员国的15名环境和工商界代表组成的联合咨询委员会，负责向理事会就环境事务提供咨询，包括年度工作计划和CEC预算。

132 职能职责

CEC主要致力于提高环境保护水平，提高公众的环保意识。主要工作包括协调环境、经济和贸易的关系、生物多样性维护、防治污染、保护公众健康和环境法律政策管理。通过联系政府官员、专家顾问、学术界人士及关心环境的公众来共同推动地区性的环境改善。在跨界大气污染治理方面主要通过协议合作来解决跨界大气争端。主要有三个方面工作：促进三国空气质量管理合作；开发提高北美空气质量的技术和战略工具；制定三国空气质量改善计划。

133 运作方式

NAAEC运作方式最显著特点就是信息公开和公众参与机制。部长级理事会每年至少开一次会，其中至少有一次必须向公众开放，至少在一次会议中组织三国环境部长与公众对话回答与环境保护有关的问题，接受与环境保护有关的投诉和建议。所有的理事会决定都必须向公众宣布。联合公众咨询委员会则是直接促进公众参与环境保护的机构，每年就各种环境论题开展公众咨询。

其次是争端解决机制。NAAEC争端解决的主要手段是合作，制裁是最后使用的手段，只有在当成员国持续的不实施其环境法规时才使用制裁手段。CEC有权召集技术顾问调解和向各方提出建议来寻求圆满的解决方案。允许成员国的公民或团体向CEC秘书处提出申诉，控告某一国未能有效地执行其环境法规。这种公众直接提出申诉在国际组织中是罕见的［10］。

2 中美跨区域大气环境监管机制比较分析

21 组织方式比较

美国与我国都实行环保局统一管理、其他相应部门分别管理的统分管理模式。但在美国政治文化传统中，强调的是地方自治，对于涉及区域事务的问题，多数情况只建立管理体制，不建立政府体制。以《国家环境政策法》及《清洁空气法》为依据，美国联邦环保局与其他具有部分环境管理职能的政府部门职权划分明确，工作协调有效。地方政府之间经常会从各自的经济利益出发，找到利益共同点，从而联手合作。而我国经常出现部门之间或互相“扯皮”或争夺管辖权的情况，最根本的原因在于各部门的职权没有通过立法加以明确和细化。

22 法律和制度建设比较

1970年美国制定了以《清洁空气法》为核心的一系列法律法规，通过立法来控制大气污染，并取得了明显的效果。1990年颁布的新的清洁空气法，对原清洁空气法进行了重大修订和补充，修正案进一步加强了联邦和州两级政府环保主管部门的权限，提出了一系列新的法规，要求在工业生产过程、交通系统，甚至社会生活方式方面都要做出改进，以减少空气污染物的排放。

中国的大气环境保护立法，在法律的层次上，主要包括《环境保护法》和专门的《大气污染防治法》。在行政法规和规章的层次上，主要包括《关于印发节能减排综合性工作方案的通知》、《节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》等。此外，我国还制定了《环境空气质量标准》、《大气污染物综合排放标准》、《锅炉大气污染物排放标准》等大气环境标准。

23 机构建设比较

美国在区域大气环境监管中设立了许多由立法机关和政府授权，以州为单位的组织，如加州南海岸空气质量管理区。州级环保机构不受联邦环保机构的领导和管理，各州环保局各自保持独立，依照本州法律履行职责，只依据联邦法律在部分事项上与联邦环保局合作，完成任务。

我国在全国范围内成立了6大区域环境督查中心，地方上有些省份也成立了地方环境督查中心，但是在跨区域管理上机构职能不全，例如华东环境保护督查中心“承办跨省区域和流域重大环境纠纷的协调处理工作”，只有事故发生后的协调功能，明显力度不够。一些地方政府干预环保部门执法，批准建设短期经济效益好但能源资源消耗大、大气污染严重的工业项目；不执行国家环境影响评价制度的规定，盲目建设了一些布局不合理和污染超标的建设项目。

24 监管手段比较

美国《清洁空气法》所规定的环境标准主要是国家环境空气质量标准、排放限制、新源执行标准和危险空气污染物排放标准等。具有以下特点：①遵循技术强制原则，根据污染物类型的不同，新源和现源的不同，依据不同的生产工艺和污染控制技术规定了宽严程度不同的排放标准；②强调对新源和有害污染物的控制，由联邦环保局划分制定措施全国统一适用；③在全国范围内划分控制单元，将其分为达标区和未达标区两类，对未达标区规定达标期限，制定地方排放标准或总量控制；对达标区实施反恶化和防止降级的计划；④排放标准的实施得到联邦和州的双重监督，许可证的全面有效推行也为标准的实施提供了保障。

我国的污染物排放标准以环境质量为主要依据。其特点是:①虽然法律规定在制定排放标准时要考虑技术条件，但实际上排放标准与相应的环保技术政策和污染控制技术之间的依托关系不明确，区别于美国的“技术强制”原则；②排放标准因污染源和污染物的分类不如美国的更具针对性和合理性；③对未达标规定了总量控制，但对达标区却没有防止空气质量恶化和降级的相关计划；④环境标准的实施与“三同时”、环评以及限期治理等制度有关，但没有规定许可证为直接实施环境标准的载体。

25 主要成效的比较

美国早在1976年就开始试行可交易的排污许可证制度。联邦环保局重视康涅狄格州的污染许可贸易的经验，于1982年颁布、1986年修改了排污交易政策，并注意不断推行在创立监测和减少污染的市场机制方面的一系列经验。1990年通过的美国《清洁空气法（修正案）》扩展了排污权交易作为空气质量政策一个组成部分的适用范围。通过排污权交易，可以保证每年1000万t的SO2排放量发生在那些能够以最低廉的代价控制排放的污染源。

我国排污权交易制度的应用相当广泛。2001年7月，山西省政府确定将亚洲开发银行提供技术援助的“山西省二氧化硫排污权交易管理办法”项目在太原市进行试点。太原市采取“有上限的交易计划”，在总量控制下进行SO2配额交易。

2002年，江苏省了全国首部排污权交易办法，近年来长三角两省一市的排污交易愈发受到重视。2003年，江苏省太仓市太仓港环保发电有限公司与南京市下关发电厂签订协议，以每年170万元的价格，跨市向下关发电厂购买1 700 t的SO2排污权。这是中国首例异地SO2排污交易，为长三角环境平台的区域内SO2排污交易提供了良好的合作基础。

3 创新我国跨区域大气环境监管体系的障碍分析

综合以上分析，我国跨区域大气环境监管在组织方式、法律法规、机构建设、监管手段等方面都存在很大不同，监管成效差异明显。借鉴发达国家跨界大气环境监管经验，在我国不仅仅是对策不到位的问题，更有更高层次的体制、机制障碍。

当前，“党委领导、政府负责、环保部门综合管理、有关部门协调配合”的环境保护管理体制尚不完善，全社会共同参与环保工作的合力尚未形成，仍存在一些制约环保事业发展的体制问题，主要体现为：一是职能分散交叉现象依然存在，环境保护统筹协调、统一监督仍需进一步加强；二是缺乏有效的监督制约机制，国家环境保护的政策法规在少数地方得不到坚决有效执行，一些地方保护主义尚未得到有效根治；三是环保监管力量与日益繁重的环保任务不适应；四是农村基层环保监管力量薄弱［11］。

目前，我国大气环境管理实行的是统一监督管理和分部门监督管理相结合的管理体制。关于跨区域大气环境监管的内容几乎没有明确涉及。现行的大气污染防治法规定环境空气质量由当地人民政府负责，将大气污染控制条块化，缺乏区域控制的内容，既没有区域空气质量管理主体，也没有具体的控制措施。由于大气污染具有长距离、跨界污染的典型特征，而我国区域联防联控机制尚未形成。在这一管理体制模式下，我国现阶段还无法成立跨区域大气环境管理机构，只能通过地方政府间形成区域合作，在京冀、长三角、珠三角等重点区域开展大气污染联防联控工作［12］。由于资金、管理水平等条件所限，现阶段大气污染联防联控还集中在火电、钢铁等重点行业，无法覆盖全范围。在体制“横向”和“纵向”还没有完全理顺的情况下，缺乏程序性立法、广泛的公众参与和专家技术支持等都是创新我国跨区域大气环境监管体系的重要障碍。同时，技术上如空气质量监测能力、评价指标体系等与发达国家相比还存在一定的差距。经济手段的应用也存在一定的障碍，如公众对市场运行机制不熟悉，市场发育不健全，以市场机制为基础的经济刺激功能不强等等。

4 美国跨区域大气环境监管对我国的借鉴

41 成立跨区域的权力机构

空气的跨界污染性质决定了有效环境管理不能采取分而治之的治理格局。从美国的跨界大气环境监管不难看出，其出发点都是设立一个跨行政区域的、独立的、专门的公共机构负责跨界范围内政府、企业和公众的全面协调，且能够参与政府的综合决策和能源、交通、城市规划、产业布局等方面的规划。跨区域管理机构要在相关法律或区域行政许可范围内依法行使各项权利和义务，依法、科学设立其相应的组织机构和对应的职能职责和运作方式，充分发挥其在跨行政区大气环境监管中的主导地位和统一的监督管理权限。虽然目前尚未形成有序、系统、全面、透明的制度框架，但成立跨国家的权力机构针对跨界大气污染等行使职能则是区域集团的环境政策的共同点。虽然在机构成立初期赋予该机构的职能权限较为有限，但其所致力于的目标则较为明确，无论是提供咨询与建议，还是协调各方合作，都可以为将来多边经济体系中的机构安排开辟可行性思路:即成立超国家的环境权力核心机构，在初期仅提供技术，同时可以辅之以针对特定问题进行检查与监督的权利［13］。成立一个区域性大气污染管理部门，通过统一目标、统一区划、统一规划、统一标准、统一监测、统一行动和统一监控实现区域大气污染的有效控制［14］。

42 加强政府区域间协调合作

政府在环境监管中起着绝对的主导作用，我国环境保护相关法律法规都是对企业行为的管制，而法律又明确规定地方政府是环境保护的主体。因此，跨界环境问题的协调和解决要靠政府层次的制约和合作，加强对政府以及政府决策的规范管理以及人大、公众等对政府行政行为社会监督和司法监督等非常有必要。同时，通过联席会议、论坛和信息通报等途径，加强各行政单元之间的联系和区域间协调合作，积极开发交叉培训研讨会、示范项目等。

43 强化依法治理

30年来，我国已经构建了较为完备的部门法框架，但是在跨界大气污染治方面依然缺乏相应的法律、法规和规定。我国的科研和实践已经证明划定新区域范围的必要性，如京津唐地区、长三角和珠三角地区等，实施区域大气污染控制。因此，有必要加强跨界大气环境监管立法，对重点区域制定区域性空气质量标准，可由国家制定相关标准，各省、市、自治区负责规划并达到相关要求。对于达标和未达标区域分别采用不同的治理策略，特别要对未达标地区制定具体的控制要求，努力促使区域空气质量达标并进一步提高。其他跨界纠纷可由区域间共同协商制定具有法律标准的法规，共同依法执行。

44 多种管理手段综合应用

政府是环境管理的主体，通常采用的行政手段是一种强制性手段。但行政型强制手段成本较高，未必能科学合理地进行整体利益分配。随着城市化进程的加快和经济持续繁荣扩张，意味着将产生更多的空气污染物，尤其是来自移动污染源的污染物。有必要从信任政府运用命令主导控制手段到利用激励手段和市场手段完成许多政策目标（包括空气污染控制）的变革。

技术手段是美国解决跨界大气污染的一种强有力手段，无论是SCAMQD还是OTC或是NAFF，都有一支强大的技术力量，SCAMQD的战略是通过开发、引进、要求和激励等手段，鼓励既运用现有技术,又利用“有待证实”的技术扩大行政管理范围；OTC通过技术研究，掌握空气主要污染物的长距离跨界运输并依此作为制定相关政策法规的依据；NAFF也有专门的研究机构参与公共政策的制定，并提供评估和建议。因此，加强技术手段的应用，加强对固定污染源和流动污染源排放控制技术和企业的技术进步是一种行之有效的方法。

经济手段也是目前解决跨区域污染问题的有效手段之一，我国虽然在20世纪90年代初就在太原、包头、开远、柳州、平顶山等10多个城市开展了排污交易试点工作，但目前除太原市制定了相应的规章外，两控区其它地区还没有具体的行动。我国应尝试在省级范围内进行多种污染物的排放权交易，努力建立全面排污权交易制度。

45 加强信息公开和公众参与

由于空气污染控制技术性强,涉及利益方较多,要求参与政策制定和管理的人要理解被管制活动和过程的细节,才能制定出科学的环境政策。这就需要在这方面占居信息优势的被管制方的参与和合作。而公众参与环境管理是法律赋予的权利。从美国跨界大气污染治理经验可以看出，无论是国会制定法律还是USEPA及州环境管理机构制定政策,都需要来自公众和受管制方的参与、配合。这种合作的方式无疑有助于提高政策制定的有效性,并为政策的执行提供便利。在不影响经济增长与发展的前提下采取切实的措施控制空气污染,要求有足够的公众压力、行政能力、政治领导力,还要求有来自国家政府或国际社会的外部压力。

参考文献（References）

［1］Tuinstra W, Hordijk L. Moving Boundaries in Transboundary Air Pollution Coproduction of Science and Policy Under the Convention on Long Range Transboundary Air Pollution ［J］. Global Environmental Change，2006，16(4): 349-363.

［2］Allouche J. International Water Treaties: Negotiation and Cooperation Along Transboundary Rivers ［J］. Global Environmental Politics， 2009， 9(1): 142-143.

［3］Kallioras A, Pliakas F. The Legislative Framework and Policy for the Water Resources Management of Transboundary Rivers in Europe: the Case of Nestos/Mesta River, between Greece and Bulgaria ［J］.Environmental Science & Policy，2006，9(3): 291-301.

［4］Bergin M S, West J J. Regional Atmospheric Pollution and Transboundary Air Quality Management ［J］. Annual Review of Environment and Resources，2005，30: 1-37.

［5］马中,石磊,崔格格.关于区域环境政策的思考［J］.环境保护，2009, (13): 20-22.［ Ma Zhong, Shi Lei, Cui Gege. Discussion about Region Environment Policy ［J］. Environmental Protection，2009， (13): 20-22.］

［6］Nordenstam B J, Lambright W H. A Framework for Analysis of Transboundary Institutions for Air Pollution Policy in the United States［J］. Environmental Science & Policy，1998，1(3): 231-238.

［7］Lents J M. Making Clean Air Programs Work ［J］.Environmental Science & Policy，1998，1(3):211-222.

［8］De Leeuw F A A M. A Set of Emission Indicators for Longrange Transboundary Air Pollution［J］.Environmental Science & Policy，2002，5(2): 135-145.

［9］Regas J L. Acid Deposition. In: Uman, M.(Ed,), Keeping Pace with Science and Engineering［M］. Washington： National Academy Press，1993.

［10］李寿平.北美自由贸易协定对环境与贸易问题的协调及其启示［J］.时代法学，2005 ，(5): 97-102.［Li Shouping. How NAFTA Coordinate the Issue on Environment and Trade and Its Enlightenments［J］. Presentday Law Science，2005， (5): 97-102.］

［11］周生贤.推进环保体制改革 探索中国环保新道路［EB/OL］.(2011-07-05).. ［People . SCS Text to Promote Joint Prevention and Control of Air Pollution to Improve Air Quality (Full Text). ［EB/OL］. (2010-05-14). . ］

［13］秦天宝, 郭明磊.北美自由贸易区和欧盟的区域性环境政策浅析［J］.上海环境科学，2000，(2): 56-62.［Qin Tianbao， Guo Minglei. Preliminary Discussion on Regional Environmental Policy of NAFTA and EU［J］. Shanghai Environmental Sciences，2000， (2): 56-62.］

［14］柴发合. 建议成立区域性大气污染管理部门［J］.环境，2008， (7):34-35.［Chai Fahe. Recommended the Establishment of Regional Air Pollution Management［J］. Environment，2008，(7):34-35.］

Approach to Management of Transboundary Air Pollution in American

WANG Xiaoyong1 WAN Yuqiu1 JIANG Wen2 MIAO Xubo3 ZHU Xiaodong1

(1.State Key Laboratory of Pollution Control and Resource Reuse, School of the Environment,

Nanjing University, Nanjing Jiangsu 210046, China; 2.College of Rongzhi, Chongqing Technology and

Business University, Chongqing 400033, China; 3.East China Environmental Supervision Centre,

Ministry of Environmental Protection, Nanjing Jiangsu 210042, China)

Abstract Air pollution is a transboundary problem, disregarding political boundaries, as prevailing winds and weather patterns move pollutants over long distances. The territory of China is vast and there are many administrative regions, with a number of other countries bordering on our country, so it is necessary to carry out research into transboundary pollution. In recent years, more regional air pollution issues appear, but the management level is backward and relative management system and mechanism have not been established. The United States has gained remarkable achievements and experience in the management of transboundary air environment management. These achievements and experience could be used as references for the air environment management in China, especially for the management of transboundary air. First, using case studies of the United States, we examine air pollution monitoring mechanism by agent setting, functions and duties, and mode of operation at three regional scales: within states, among states, and across national borders. Second,the pape compares transboundary mechanisms for atmospheric environment of China and the United States.Third, China’s main barriers borrow the experience of transboundany management for air pollution of the developed Countries are the current environmental system of unified management combined with indepedent management and no joint control mechanism of the zone defense. On the basis of above analyses, the paper puts forward following suggestions for the air environment management in China: establish transboundary authority, strengthen coordination and cooperation among regional governments, strengthen the rule by law, integrated comprehensively integrate the application of a variety of management tools, and strengthen information disclosure and encourage the public participation.

Key words transboundary pollution; air pollution; environment monitor; suggestion

收稿日期：2011-11-01