公共服务与社会治理
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公共服务与社会治理范文第1篇
推进市域社会治理现代化工作，是于都县委、县政府着眼于推进治理体系和治理能力现代化，做出的一项重大工作部署，是推动该县高质量发展，不断提升人民群众获得感、幸福感、安全感的现实需要。于都县民政局高度重视市域社会治理现代化工作，把其作为重要政治任务，牢牢抓在手上，落实在具体行动中，聚焦健全机制、狠抓落实，召开会议专题研究部署，制定了实施方案，细化工作任务、推进措施和完成时限；成立了专项领导小组，定期调度，大力推动，确保推进工作落地落实。
一、注重三个结合，强化主动担当
一是将市域社会治理现代化工作与加强党的建设相结合。更加自觉地把做好市域社会治理作为增强“四个意识”、做到“两个维护”的实际行动，将各项具体责任细化落实到班子成员，把各项具体任务逐一分解到相关股室，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。二是将市域社会治理现代化工作与民政主责主业相结合。结合民政主责主业，对市域社会治理现代化工作任务进行分解落实，重点在推进城乡社区建设、加强社会组织管理、发展志愿服务、关爱困难儿童等方面，统筹兼顾、整体推进，推动民政系统市域社会治理工作扎实有效开展。三是将市域社会治理现代化工作与联创共建相结合。积极加强与县政法委、组织部等部门的沟通联系，研究工作方法，及时协调解决工作中遇到的实际问题，共同为工作开展献计出力。
二、突出三个重点，聚焦关键环节
一是突出基层社会治理创新。逐步理顺基层组织与政府、职能部门的权责关系，制定事项清单，建立准入机制，使基层组织逐步回归服务群众的自治本位，切实帮助基层组织“减负增效”。全县391个村（居）按照“四议两公开”要求，落实了村（居）“三务”信息公开，将公开事项分为三类34项，建立了村（居）民会议、村（居）民代表会议、村（居）民议事会、理事会等议事协商载体，增强市域社会治理的聚合力。加强红白理事会建设的指导力度，通过“以奖代补”措施落实，促进红白理事会在扭转“攀比之风”、抵制“高价彩礼”、树立“婚丧新风”等方面示范引领辐射作用发挥。指导对达到条件的思源安置小区、城南新建小区群、盘古山钨矿、银坑移民安置点、葛坳圩镇设立社区居委会，推进城镇规划区域内“村改居”试点工作，加强基层组织规范化建设。二是突出社会组织管理。适度降低登记门槛，对城乡社区社会治理型社会组织采取备案制，以提高社会治理类社会组织覆盖率，目前，全县社会组织登记注册350家，其中社会团体91家，民办非企业单位259家，社会组织在村（居）覆盖率达89.51%，社区工作者3000余名，占全县户籍人员3‰；组织开展社工理论和实践技能培训，今年“牵手计划”广州北斗星社会工作中心来该县开展社工培训78人次。推动行业协会商会涉企收费专项治理取得成效，强化线索摸排和行政执法，公布了该县第一批非法社会组织名单，对12家长期活动不正常、不参加年度检查的社会组织进行了行政执法。支持引导社会组织参与扶贫助学、关爱留守儿童、健康义诊等社会治理活动，累计投入资金126余万元，禾丰商会在2020年“百社解百难”行动中受到省民政厅、省扶贫办的表彰，被评为“积极单位”。三是突出志愿服务队伍壮大。合力在于都微爱公益发展中心、于都义工联、于都应急救援协会、于都心理健康服务协会、于都“打铁佬”平安协会等社会组织发展社区工作者3000余名，占全县户籍人员比3‰。积极开展婚姻危机干预和婚姻家庭疏导服务，促进家庭社会和谐。
公共服务与社会治理范文第2篇
[关键词]政府 公共服务 市场化
[中国分类号]D50 [文献标识码]A
随着经济文化水平的不断发展，社会公众的需求也在不断发展，而随着公众对公共服务需求的种类和数量的不断变化，政府和市场对于资源最优化配置的能力也应该有不断的发展。这些不断发展的需求使得政府公共服务的种类也变得更加繁多，所以仅仅依靠单一的主体――政府来对公共服务进行配给，可能无法根据目前公共服务领域的新特征提供服务。基于治理视野的政府公共服务市场化是政府部门针对现有社会实际在提供公共服务方面所进行的一系列方法创新。这种改革创新、切实可行的战略方法能够结合当前的社会现象来有效提高公共服务的效率，从而解决公共服务领域中现存的一些难题。
基于治理视野的政府公共服务市场化的必要性和意义
公共服务是政府的基本职能。而政府履行公共服务职能的最终体现就反映在社会公民所得到的公共服务上。因此基于治理视野的政府公共服务应该是以政府为主导进行资源整合、协调，以政府、社会和市场三方为主体，满足社会公众的多样化需求而提供的公共服务。随着社会主义市场经济体制的不断发展，社会公共服务市场化是必然趋势。
随着经济文化的不断进步，社会公众的生活水平也在不断的提高，尤其是伴随着社会结构的变化，社会公民对公共服务的要求也更具多样性，政府作为提供公共服务单一主体的传统模式已经和当今社会发展的现实不太适应。传统的政府“垄断式”提供公共服务的方式就和吃大锅饭一样，缺乏应有的竞争活力，没有竞争不仅会造成社会资源闲置浪费的情况，还会使政府部门失去提高公共服务质量的动力。因此，基于治理视野的政府公共服务市场化能够有效减少资源浪费现象，提高资源利用效率。
基于治理视野的政府公共服务市场化是一种较新型的公共服务类型，其在一定程度上表现了我国公共服务随着社会经济大环境不断变化而变化的创新理念。而且大量事实证明基于治理视野的政府公共服务市场化有许多优点。
第一，有利于提升政府的管理水平。传统类型的公共服务由政府一手包办，这种类型的公共服务没有竞争压力，其公共服务质量比较差且成本人，无法实现资源最大程度的优化。而基于治理视野的政府公共服务市场化，可以有效加强竞争力度并减轻政府压力。在这个环境中，政府、市场和社会有了新的功能和责任，能够大大降低市场和政府同时失灵的概率，对提高社会公共服务有一定的现实意义。
第二，有利于满足多样化的公共服务社会需求。“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱。”随着社会经济的不断发展，社会公众在物质、精神等方面的追求也在不断增加，政府和市场作为单一个体来说，在满足当今社会公众的公共服务需求方面都有着不可忽视的缺陷，而基于治理视野的政府公共服务市场化却能够依照社会公众的各种需要来提供专业化、多样化和高质量的公共服务。
第三，有利于实现资源配置最优化，大大提高公共服务的效率。基于治理视野的政府公共服务市场化由政府进行掌舵，能够保证以实现社会公众利益最大化为目的，能够大大缓解社会公众对公共服务的需求，还能够一定程度上减轻政府工作强度。
基于治理视野的政府公共服务市场化实现方法
面对复杂多变的环境，传统公共服务供给模式需要作出与时俱进的调整。
基于治理视野的政府公共服务市场化要加强公共服务导向。政府公共服务市场化要注重加强公共服务导向，也就是要改变传统的政府凌驾于社会的封闭官僚体制，从以往的政府本位向社会本位进行思路转变，还要从以政府为主导转变为以满足社会公众需求为核心的服务状态，建立起一个知晓公众需求、政府与社会公众之间良性互动的新模式。这就需要政府不仅要关注社会公众的需求，还要努力提高公共服务的质量。
基于治理视野的政府公共服务市场化要引入市场竞争机制。传统的公共服务大多是由政府进行垄断，这种现象不仅造成公共服务效率低下，还大大增加了政府财政的负荷。很多专家学者都认为“政府的职责是掌舵而不是划桨，直接提供服务就是划桨，可政府并不擅长划桨”。所以，政府在公共服务中所处的地位应该是指导和宏观服务，要对政府和市场的责任加以明确，这样才能使政府和市场分工合作，为公众提供更好的、全面的服务，政府则对公共服务的直接提供转变为组织协调、规划治理。所以，基于治理视野的政府公共服务市场化应该注重引入市场竞争机制，由市场进行调配，政府在保障社会公平前提下注重对市场运行的监督治理。这不仅能够提高公共服务的效率和质量，还能够减轻政府财力负荷，是市场经济发展的必然趋势。
基于治理视野的政府公共服务市场化要对公共服务的效果进行监督评估。对公共服务的效果进行监督评估，对所提供的公共服务设立相应的监督机制是为了检测公共服务是否真正为社会工作提供了实际需要的解决方法。这是“以人为本”现代化理念的重要体现，而且这种监督机制不仅能够对政府行政效率进行评价，还能够对公共服务的有效性进行完整反馈，反馈消息机制能够更好的运用于改善、提升政府公共服务中。
基于治理视野的政府公共服务市场化中需要把握的重点
以社会公共利益为中心，建立公共服务型政府。在基于治理视野的政府公共服务市场化中，由于多元利益主体的存在，为了有效解决不同利益主体之间的矛盾，政府作为王导者应该树立以社会公共利益为中心的理念，从而使不同利益主体发生的利益冲突得到有效解决，更好地维护公共利益。在当前的环境下，政府应该建设起现代化的公共服务市场化体系，改变思想理念滞后的现象，培养公共服务专业人员，把社会公众的满意程度作为评价提供公共服务质量的重点，确保公共服务目标能够优质高效地完成。
政府要对公共服务中自身的角色和责任有明确认识。在基于治理视野的政府公共服务市场化中，政府要对转变后的自身角色有清楚的认识和定位。政府依然是公共服务的掌舵者、负责人，公共服务市场化中政府只是把职责履行的方式进行了顺应时代的调整，而不是不负责任的推卸。政府依然是公共服务主体的调控者，公共服务市场化改革的法规政策还是由政府进行修订并对公共服务的市场秩序进行维护，确保市场运营有序，一切依法进行。
对公共服务进行行之有效的绩效管理。传统类型的公共服务由政府提供，大多都是按部就班根据相应的固定程序一步步来走，不会根据实际情况作出灵活的反应和改变，这也是造成公共服务效率低、总体质量不高的部分原因，因此应该注重对公共服务市场化的绩效管理，政府要根据在公共服务市场化中因不同时期所处位置不同的情况下，对具体职能也要进行区分。在基于社会公众对公共服务满意程度的框架下对公共服务市场化进行相应改造，使社会公众的反馈有回应，以经济、效率最大化、公平公正化为指标来对公共服务市场化进行治理。
总而言之，在基于治理视野的政府公共服务市场化中，主体由以往的政府掌控变成了政府、市场、社会多方参与，共同协作的模式。它以社会公众的需求为导向，以满足社会公众的公共需求，有效整合、分配资源，更好更高质的提供公共服务为目标。并且其多元主体能够提供各种类型的公共服务方式，这样才能够有效满足当前社会公众对公共服务的多样化需求。这种创新模式对政府、市场和社会三个领域内权力和职能的分配以及政府对资源优化统筹配置的能力都提出了一定挑战。因此，在基于治理视野的政府公共服务市场化进程中，机遇和挑战并存。政府应该在公共服务中保持主导地位，同时也要根据实际情况对市场化的尺度进行掌控，踏踏实实地走建设有中国特色的基于治理野的政府公共服务市场化道路。
公共服务与社会治理范文第3篇
〔关键词〕 社区公共服务；社区治理；供给机制
〔中图分类号〕D633 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2012）02－0044－04
〔基金项目〕四川省哲学社会科学“十一五”规划项目“城乡基本公共服务均等化的标准与绩效评估研究”（SC09B023）；四川大学2009年度校级哲学社会科学研究一般项目
〔作者简介〕夏志强，王建军，四川大学公共管理学院教授，四川成都 610064。
自改革开放以来，伴随着市场经济的发展，我国在计划经济体制下形成的传统社会格局发生了很大的改变，“单位体制”逐渐解体，“社区体制”逐渐形成，传统社会逐渐向现代社会转型。在今天，社区不仅是人们生活的中心，且已经成为社会的基本构成单位。在改革的过程中,社区作为社会的基本构成单位,承接了许多政府在经济体制改革、社会体制改革中剥离出来的任务,逐步发展成为政府社会管理和公共服务的主要承接平台。在构建社会主义和谐社会的进程中，发展社区公共服务，完善社区治理机制对于社会秩序的良性运行具有重要的影响。
一、社区公共服务与社区治理
在我国，社区的范围，一般是指经过城市社区改革后做了规模调整的居民委员会的辖区。所谓社区治理就是指由政府、社区自治组织和其他公、私行为主体，依据相关法律法规或人们共同遵从的规范约定，通过协商谈判、资源交换和协调互动，共同对涉及社区居民利益的公共事务进行有效管理，从而增强社区凝聚力、增进社区成员福利，促进社区和谐的过程。社区治理的行为主要指向社区中的公共事务，而社区公共事务是一个关系社区成员切身利益的范围广阔的领域，包括着社区服务、社区安全、社区环境、社区文化、社区物业管理等纷繁复杂的内容。社区治理其核心是满足社区成员的公共需求，本质上就是社区公共服务。
一般来说，社区公共服务是指城市社区公共服务的提供者通过一定组织和形式，向社区成员提供的在一定程度上具有非排他性、非竞争性和福利性的物品和服务，以满足社区居民生活和工作的各种需求。从供给的角度看，社区公共服务主要是一种依托公共部门、公共资源或社会公共设施为社区居民提供公共物品的服务，体现了以政府为核心的公共部门的职责。从消费的角度看，主要是满足社区居民的公共需求，体现的是解决社会公共问题。因此，从总体上看，社区公共服务的本质就是在社区范围之内的公共事务如何管理、公共利益如何维护的问题。
我国当前正处在利益结构重新分化整合的社会转型期，各种社会关系和利益关系都在社区集中反映出来，社区成了解决社会问题的平台。而发展社区公共服务，保障社区公共服务的有效供给在社区治理与和谐社区建设过程中有着至关重要的意义。
第一，发展社区公共服务有利于社区治理结构的创新。在发展市场经济，推进工业化和城市化的进程中，社区人口异质性不断增加，社区居民的需求日益多元化和个性化，单独依靠政府已无法有效回应和满足这些需求。实践证明，在政府的主导下，动员市场、社区组织等各方面的力量，发展社区公共服务，特别是动员社区居民广泛参与，进行自我管理，自我服务，是满足社区居民多元化需求的有效途径。这也必然改变我国传统的单一主体的社区治理结构，形成政府、市场、社区组织等多元化的社区治理模式。例如，武汉百步亭社区对社区公共服务组织形式的有效探索，开辟了“自治型”社区公共服务体系的成功经验，就是对社区治理结构的一次创新〔1〕。可以说，发展社区公共服务是社区治理结构创新的重要推动力,是满足人民日益增长的公共需求的一种合理方式。
第二，发展社区公共服务能够促进社区自治功能归位。随着市场经济的发展和“小政府、大社会”改革的进一步实施，政府的职能发生了重大转变,政府由“划桨者”逐步转变为“掌舵者”，满足社会公共需求的重任必然由政府、市场和社会共同分担。社区公共服务正是满足社会公共需求的重要形式。而开展社区公共服务必须要以社区居民需求为导向，以社区居民广泛参与为前提。因此，发展社区公共服务，能够不断强化社区的自治功能，促进社区自治功能归位，从而真正发挥社区自治组织自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的作用。
第三，发展社区公共服务能够增强社区成员的民主参与意识。社区公共服务是以满足社区居民多元化需求为目的，服务的对象是社区居民，如果没有居民的充分参与，社区公共服务的功能及其存在的意义就会大打折扣。发展社区公共服务，有利于激活居民自主的参与意识，培育居民“自己的”社会社团，构建社区参与网络，提高居民政治参与的积极性，增强社区信任和合作，增加居民对社区发自内心的认同与共识，从而促进社区和谐发展。
二、社区公共服务的主要内容
社区公共服务是一个内容复杂，工作量巨大，必须由众多主体共同参与才能完成的系统工程。要构建好一个有效的社区公共服务供给机制，首先要厘清社区公共服务的主要内容，区分各类社区公共服务的责任主体，才能依据不同服务的内容和性质，构建起高效的生产供给机制。从公共服务供给责任主体上看，可以把社区公共服务分为以下四大类。
一是社区行政性公共服务。它是由一系列行政法规和政策所确立的社区最基本的公共服务，这类公共服务责任主体是城市基层政府及其派出机构，即街道办事处或由政府主导设立的社区公共服务站（中心）。此类公共服务的供给过程主要是政府的行政执法过程，是政府直接实施社会管理和服务的体现，其主旨在维护基本的社会秩序和保障社会公平正义。社区行政性公共服务的主要内容包括城市规划、环境保护、市容管理、计划生育与人口管理、社会治安与消防、公共卫生、劳动就业、社会保障、突发公共事件的防治和社会管理等等。
二是社区自治性公共服务。它是在政府指导下按社区居民意愿所确立的社区公共服务。此类公共服务的提供过程就是社区自治的过程，其主要目的是提高全体社区居民的公共福利水平和强化社区居民间的社会交往。这类公共服务的责任主体是社区自治性组织，目前主要由城市社区居委会承担。社区自治性公共服务主要内容包括社区民主、民间调解、培育居民慈善组织与组织居民的慈善活动、社区救济、组织社区公益文体活动、市民精神培养、社区管理等等。
三是社区互公共服务。这类服务的责任主体是社区内各类社会组织，主要是由社区民间互助组织和慈善组织自愿提供的社区公共服务。此类公共服务的供给过程就是社区居民互助的过程，其主要目的是帮助社区特定的居民解困增能。按照服务性质和主体不同，又可将社区互公共服务分为两类，一类是由民间互助组织提供的养老助老、失足人员矫正、助残康复、困难家庭救助、邻里互助等公共服务项目；另一类是由居民慈善组织承担的慈善活动、邻里交往等服务项目。
四是社区市场性公共服务和准市场性公共服务。由于社区中的一些物品和服务（如水电气供给和物业管理），是通过共同消费的形式存在的，这类服务一般是由公营事业部门和物业管理部门等非营利部门或私人部门通过市场机制采取用者付费的方式有偿提供的。这是一种特殊类型的公共服务，必须对其提供过程和结果进行有效监管，否则将影响社区居民的公共生活。这类公共服务主要包括由公营事业部门负责的公共教育、医疗保健、邮政投递、通讯网络、公共交通、有线电视、供电供水供气等服务与维修项目；由物业管理部门承担的房屋建筑共用部位的维修、养护和管理，共用设施维修、养护和管理，绿化和卫生清洁，小区文体活动设施管理、维修和养护，小区安全等社区公共服务项目。
三、建立健全社区公共服务的有效供给机制
在传统中，公共服务是由政府来安排的，政府既是提供者，也是生产者。随着社会的发展，公共需求不断膨胀，公共服务的内容也不断增加，导致政府规模越来越庞大，财政开支也与日俱增。而另一方面，由于官僚体制的影响，政府对公共事务缺乏敏感性，对社会多元化的公共服务需求缺乏回应性的痼疾却未根本改观。在当今的社区治理中，面对多元化的社区公共需求，必须根据社区公共服务的不同属性和特征，安排多元化的供给制度，构建更为高效灵活的供给机制，才能确保社区公共服务效益最大化。
（一）需要明确社区公共服务的供给主体
现阶段，我国社区公共服务的供给主体主要有三大类：一是政府组织。政府组织由于其代表利益的公共性且具有凌驾于社会之上的权威性,在提供公共服务的过程中具有先天的优势,所以政府必然是社区中部分基本公共服务的直接供给者〔2〕。特别是社区行政性公共服务，政府责无旁贷。在传统的认识中，政府不仅可以而且应该直接供给公共服务，且政府包揽公共服务的供给是有效的。但是，这一切都基于一系列完美的假设。正如奥斯特罗姆教授指出，如果有人把城市政府作为公共物品和公共服务的唯一供给主体,实际上是假定城市政府拥有完全信息，知道每个城市群体所需求的公共物品和服务的种类、数量、质量等，而且城市政府还是明智的、有生态学头脑的利他主义者〔3〕。但公共选择理论已经证明了这种设想仅仅是“假设”，现实与理想之间的差距表明了“政府失灵”的存在。在现实中，相对于日益增长的社区公共服务需求而言，政府组织自身的能力和拥有的资源十分有限，客观上也表明政府已无法独揽社区公共事务的全部事务，市场的介入和非政府组织的参与就成为了必然的选择。
二是市场主体。市场主体主要是各类企业组织以及公营事业部门等准市场组织。与政府相比，市场在促使公民显示真实偏好，兼顾需求多样性方面具有比较优势，且市场主体具有适应竞争的组织结构和激励机制,能够在竞争中高效率利用资源。对于社区市场性和准市场性公共服务，完全可以通过价格机制和私人替代，由市场主体来供给。市场主体参与社区公共服务还有利于提高社区公共服务绩效，降低成本，增强回应性。然而，市场主体逐利的本性往往会导致公共利益被忽视和公共责任缺失的威胁。因此，加强对市场主体公共服务的监督是必不可少的。
三是社区自治组织和其他社会组织。随着公民社会的发育，社区自治组织及非政府组织的出现，极大地弥补了政府和市场的不足。在我国，社区自治组织主要是社区居委会，它既是社区公共服务的重要主体，又是培育社区志愿文化、形成社区信念共同体的基石。社区自治组织提供公共服务的过程实质上就是社区自治的过程，对加强社区居民间的交往，提高全体社区居民的公共福利水平，具有不可替代的作用。同时，民间慈善组织、互助团体等社会组织提供的慈善服务和互帮互助也不可缺少。
在当下社会转型时期，公共事务领域逐渐从“封闭、单一”向“开放、多元”演进，政府、市场和社会组织在公共事务领域既不应是排斥异己的垄断者,也不应是事不关己的局外人，而应该是真诚的合作者。因此，社区公共服务的供给，需要通过社区公共服务供给主体之间合作互动，建立多元化的社区公共服务运行机制才能实现〔4〕。
（二）需要建立社区公共服务有效供给机制
由于社区公共服务项目类型多样，且不同的主体在不同类型公共服务供给中各具比较优势。要实现社区公共服务的有效供给，满足广大居民的公共需求，就需要按照社区公共服务的不同类型，把不同的公共服务职责赋予不同的供给主体来承担，并构建起相应的投入与融资渠道，建立不同的运作机制，从而形成多元化的供给运行模式。
首先，要提高政府公共服务能力，加强社区行政性公共服务管理。社区行政性公共服务的供给过程就是政府行政执法的过程，是政府直接实施社会管理和服务的体现。要实现行政性社区公共服务的有效供给，必然要求政府强化公共服务理念，大力提高自身的公共服务能力。其中，依法确定基层政府及各职能部门和派出机构在社区公共服务中的职能和责任，建立政府间不同机构的工作协调机制是前提；通过“一站式”办公和“一条龙”服务等方式优化和规范办事流程，构建高效便民的公共服务体系是基础；加大公共财政投入，增加社区公共服务资源是关键，提高基层干部的服务能力和服务意识是保障。
其次，要大力发挥社区自治组织的力量，促进社区自治性公共服务发展。社区自治性公共服务是依据社区居民意愿确立的社区公共服务，对于这类服务项目，政府不宜直接组织实施。通过发挥社区居民委员会等自治组织的力量，可以更好地满足社区居民的这类公共需求。在制度安排上，这类公共服务应由社区居民大会或社区居民代表会议来决定服务的内容及方式，由社区居委会负责具体组织实施。这类服务的供给过程就是社区自治的过程，是实现社会治理的良好途径，还可弥补政府能力的不足。因此，政府应为社区自治性公共服务项目提供资金支持，通过购买公共服务、定额补贴、包干使用的方式支持社区自治组织开展服务。社区自治组织也可以自主融资，以弥补资金不足，增强服务能力。
其三，要大力培育和扶持社会组织，广泛开展社区互公共服务。社区互公共服务项目的服务对象主要是社区内的老人、儿童、优抚对象、残疾人、低保对象等困难人群。民间的社会机构主要是不以营利为目的公益性组织，其公益性宗旨尤其体现在对于社会弱势群体的关怀上。实践证明，它们在社区互公共服务方面有较大的活动空间，且比政府和市场更有效。基于此，需要充分发挥民间社会组织在社区互公共服务方面的优势，大力开展社区互公共服务，帮助社区特定的居民解困增能，促进社区和谐。同时建立环保社区社会组织，促进城市生态社区建设。〔5〕而培育和扶持民间社会组织发展，一是要营造有利于社会组织健康发展的良好环境。特别是要优化政府对社会组织的管理，在依法登记的基础上简化社会组织的审批程序，创新扶持社会组织的政策措施；二是要大力培育和发展各类社区服务实体、慈善公益组织和专业性社会工作机构等，鼓励它们依法按照公共服务宗旨和范围开展各类互活动；三是要大力发展志愿者队伍,动员组织社区内有技术特长的志愿者积极投身社区互助服务活动；四是要正确引导和激发社会组织参与社区建设的积极性，使社会组织在参与社区公益性事业中逐步成长壮大。
其四，要建立市场化运行机制，提高社区市场性公共服务效率。在社区公共服务多元供给主体中，政府是责无旁贷的主导者，保障居民对社区公共服务的基本需求并保证基本公共服务的供给。政府作为主导者并不意味着它要直接生产供给公共服务，而是要充当安排者，决定公共服务由谁去做、为谁而做、做到什么程度和水平、怎样付费等问题。至于公共服务的生产和提供，完全可以通过合同承包、补助、凭单、特许经营等形式由私营部门或社会组织来完成〔5〕。也就是说，政府要与企业或非营利组织等市场主体建立互信互惠的合作关系，不断拓展合作空间，并利用市场机制来提高社区公共服务效率，满足公共需求，并减轻政府负担。
就社区公共服务而言，政府要通过政治过程作出决策，确定社区公共服务的供给数量和质量标准，然后以市场机制为杠杆，通过多种方式调动公营事业部门、私营部门等市场主体参与社区公共投资项目，在竞争中完成社区公共服务的供给。核心是要建立规范的制度和工作流程，明确适用采取市场化方式运作的社区公共服务项目、范围、资金来源和使用要求，建立严格的审批程序、监督考核以及责任追究制度等。通过公平公开竞争、定向委托、合同管理等市场化运作机制，将具备购买服务条件的项目交由市场主体或社会组织实施。在市场化运行过程中，政府要加强对项目实施全过程的管理和监督，切实降低成本，确保公共服务质量，提高社区居民的满意度。即使是对物业管理类等完全市场化的服务项目，因涉及社区居民的公共利益，政府也需对服务的价格和质量加以监管。
〔参考文献〕
〔1〕于燕燕.社区公共服务模式的思考――百步亭社区公共服务的启示〔J〕.学习与实践.2007，（7）.
〔2〕〔4〕 夏志强，毕蓉.论公共服务多元化供给的协调机制〔J〕.四川大学学报，2009，（4）.
〔3〕埃莉诺•奥斯特罗姆.公共事务的治理之道〔M〕.上海:三联书店，2000.23 .
公共服务与社会治理范文第4篇
关键词 公共服务供给 非政府组织 政府引导 优势 路径
中图分类号：F323.89 文献标识码：A DOI：10.16400/ki.kjdkx.2017.03.072
Abstract The supply of public services is to maintain the basis of operation of public services， but also the core link to add resources to promote the development. In recent years， with the development of social economy， the demand for public services is diversified， and the supply of public services is more and more advocated by multi center government + market + social forces. This article briefly summarized non government and market out of government public service supply organization public service supply advantages， in the double loss situation， focuses on the non-governmental organizations in the supply of public service failures， of the government under the guidance of non public service supply optimal path of government organization.
Keywords public service supply； non governmental organization； government guidance； advantage； path
多中心治理对称单中心治理，是奥斯特罗姆夫妇共同创立的理论，是以多中心概念基础上延伸而来的一种治理理论，主要阐述政府+市场+社会力量三维治理多中心决策点相互协同的治理模式。它的形成对改变公共服务供给中“单中心”政府供给模式，缓解政府行政成本具有很大的作用。尤其，对我国市场经济快速发展下，解决当前我国公共服务多元化需求与供给不足矛盾，推动多中心格局一员的非政府组织参与公共服务供给，构建我国公共服务供给多元化发展，实现社会治理现代化发展具有深远的意义。
1 非政府组织供给公共服务优势
1.1 传承公共服务精神，助推公共服务供给健康有序
公共服务的供给本身以“公共性”为核心，倡导供给公共服务主体的公共利益目标。非政府组织供给公共服务中，由于自身具备的非营利性、公益性、志愿性等特征，非政府组织参与社会服务活动中，相较于私营部门具有较强的公益使命感和公共服务精神。这使得非政府组织参与公共服务供给有效的契合了“公共性”特征，参与供给优势：其一，激发公共服务精神，重塑公共服务中多元供给主体公共利益至上的自身规制，助推公共服务供给健康有序发展；其二，营造公共服务优越的环境和氛围，激发公共服务供给中的志愿参与，提高公共服务发展中的非政府组织认可度，打造现代化公共服务供给发展。
1.2 非政府组织中专业广泛性，有效对接公共服务领域多元需求
学术界对非政府组织的界定具有多样性，但多数以一般基本特征进行阐述。美国约翰.霍布金斯大学非营利组织比较研究认为，只要符合组织性、民间性、非利润分配性、自治性、志愿性等五个特征即是非政府组织。[1]非政府组织是一个较大的概念体，即可以从一般特征进行笼统概括，也可从不同行业领域科学、教育、文化、卫生、经济等，具体特征对其分析界定，呈现出了非政府组织的广泛性。因此，非政府组织供给公共服务，不仅能够更好地发挥整合资源、协调资源配置，而且有效地对接当代公共服务多元需求专业对口具有极大的作用。典型从我国非政府组织发展来说，截至目前，全国社会组织有66.2万个，其中全国共有社会团体32.9万个，各类基金会4784个，民办非企业单位32.9万个。[2]其我国非政府组织涉及领域广、门类齐、增速快，这对有效对接当代公共服务领域多元需求具有极大的优势。
1.3 非政府组织的协调灵活性，促使公共服务有效性
政府作为公共事务的治理主体，长期以来一直是在公共事务治理中处于核心主导地位。[3]然而，针对公共服务供给中产生的政府失灵、市场失灵，非政府组织的供给公共服务，不仅可以依据自身C构灵活、机构程序简单化等特性，实践参与供给公共服务层次化、精确化、满足多元公共服务供给需求，贴切参与公共服务供给有效。而且，能够协调公共服务不同供给间的关系或补足，密切完善政府与社会力量间的联系和协调供给，补足公共服务供给有效，健全公共服务多方矛盾机制的处理完善，助推公共服务供给多元化发展。
1.4 非政府组织的桥梁纽带，公共服务供给的对接互通
非政府组织作为第三部门存有中介性，能够密切政民众沟通、搭建桥梁纽带。在我国公共服务供给需求多元化与供给脉络复杂化中，政府单一供给形成了投资成本过高、覆盖面积过大、供给服务不精准低效性等问题。非政府组织的供给公共服务：其一，政社合作，委托公共服务。搭建桥梁，加强政府各项资源互通，承接政府购买服务，补足公共服务供给，具有不可忽视的动力；其二，非政府组织专业对口供给。依据自身不同专业领域包括科学、教育、卫生、文化等，对接供给精确专业化。
2 政府与市场供给公共服务失灵
公共服务的需求与发展是随着社会经济发展、生活水平提高，而逐年增高并需求多元化，满足公共服务需求供给持久发展，需不同供给公共服务主体要与时俱进、更新发展。
第一，政府供给公共服务失灵。公共服务供给中“政府失灵”，由于社会公共服务的多样化与复杂化，政府无法有效回应社会日益增长的多元化需求，政府供给未必是万能有效：其一，产生寻租行为。从布坎南寻租来说通常指公共事务权限集中政府领域，因而利益群体游说促成公共服务干预，产生寻租行为。政府的寻租行为具有非生产性，通过权力介入的活动，产生资源配置不合理，政府公共事务治理中陷入失灵；[4]其二，政府公共服务供给低效性，从传统政府管理模式中的科层制下公共事务的发展管理，一般要通过规划―意见―层级审批―实施等繁杂的过程、公共服务供给实施中多头管理、权责不清，不能及时有效供给公共服务多样化、层次化需求，同时，政府公共服务供给中行政成本投入过大，供给公共服务覆盖面广而精确不到位，灵活性不足，回应较低。
第二，市场供给公共服务失灵。市场调节也不是万能，市场作为一个无形手，供给公共服务存有典型弊端：其一，市场供给公共服务当中存在“理性经济人”现象，主要以自身利益最大化为目标，难免与与公共服务利益相矛盾；其二，市场私营部门和公共服务供给目标不同，市场私营部门是以获得最高营利为首要目标利益明确，而公共服务供给本身存有公共性质，不同目标使得“公共性”使命感薄弱。
3 非政府组织供给公共服务失灵
随着经济的极速发展和民众生活的水平提高，公共服务的供给越来层次多样、需求多元化。然而，公共服务供给中的政府与市场供给存在失灵现象，政府与市场不是万能有效，这使得非政府组织供给公共服务尤为重要，它对补足政府与市场失灵，协调公共服务供给平衡具有极大的作用。但是，非政府组织供给公共服务也未必是万能有效的，存在失灵现象。
第一，非政府组织自身发展不足失灵。我国非政府组织缺乏资金，主要依赖于政府资源，非政府组织在人事财务权限薄弱，内部管理上缺乏一定的自主性，这使得参与公共服务专业性不足、效率低。
第二，非政府组织运作专业化不足失灵。当前非政府组织供给公共服务运行中，缺乏公共服务管理专业人才、长期筹资机制不健全、不能完全承接政府购买服务存在低效等问题，使得公共服务供给不持续或不完善。
第三，非政府组织目标不明确失灵。非政府组织组织的成立一般以调节资源配置，参与公共福利事业为目标，具有“公益性”目标。但从我国非政府组织资金充沛角度探析其运作目标，呈现非政府组织资金不足，非政府组织趋向政府工作领域集中，非政府组织参与公共服务中重视利益与运作资源，忽视参与供给公共服务的真实效益，产生非政府组织志愿失灵。
因此，推动非政府组织供给公共服务最优化，必然需要政府强有力的引导，助推非政府组织自身完善，提供资金、政策、制度保障等，提升其公共服务供给能力。此外，为防止多中心治理中政府市场非政府组织等多决策点，而产生低效失灵现象，政府引导下的非政府组织供给公共服务具有最优化。
4 政府引导下非政府组织供给公共服务最优路径
政府与非政府组织供给公共服务不是万能，需要相互扶持，而其中政府对非政府组织的加强政社合作、引导科学交流、助推其自身建设，是非政府组织健全发展与有效供给公共服务发展，供给最优化的驱动力。
4.1 政府
4.1.1 加强政社合作，推动公共服务科学化
政社合作是政府引导非政府组织的有效途径，不仅能满足非政府组织资金的补充，而且能助其科学发展。政社合作可以简单地理解为，政府与社会力量群体间公共协作。通过政社合作：其一，双方资源互补。政府补足非政府组织资金或向其购买服务，让其参与公共服务供给，提高非政府组织专业能力建设，助推其供给公共服务的优质化；非政府组织协助政府提供专业服务，贴切参与公共服展基本要求，通过灵活，层次化、多样化接受政府委托向提供自身专业领域的服务供给，促成政府与非政府组织间的资源互补与协作共治交际；其二，培育多中心供给公共服务体。深化行政体制改革、切实转变政府职能背景下，提高公共服务水平，新时期政府应转变传统供给模式理念，培育多元供给体参与公共服务，推动公共服务供给多元化，同时，应推动公共服务供给市场化转变，让多元供给主体相互竞争、相互交流学习，促使非政府组织自身供给公共服务的优质化提升。
4.1.2 引导科学交流，推进非政府组织供给公共服务有效性
政府的支持引导，是非政府组织充分发挥自身宗旨、优势、提升自治能力最大化的重要基础。双引下的非政府组织科学化：（1）引导国内发展，实现资源共享。政府积极援助非政府组织参与公共服务活动项目、项目承包、拓宽空间，鼓励非政府组织发扬公益之心，督促非政府组织间的相互借鉴交流学习，共同发展，同时，政府对非政府组织应具体提供一些政策支持，搭建平台、加大投资力度、专项经费拨款，推动非政府组织同社会主义现代化建设中经济、文化、市场相融合，引导支持发展。（2）引导国际化接轨，实现专业化。政府加强帮助非政府组织接轨国际化发展，与更多国际性非政府组织间的学习交流，学习国际非政府组织的结构运行、资源筹集，以及长期参与国际各领域服务项目经验、加强项目合作，加快非政府组织因地制宜创新化发展，提升专业能力。
4.1.3 助推非政府组织人才化建设，提升供给公共服务专业化
人才化建设即是引导非政府组织自身发展的关键，又是其供给公共服务专业化的基础。提升公共服务供给专业化必然离不开政府相关培训，政府引导非政府组织人才化建设：其一，培训非政府组织参与公共服务中的项目管理人才。提高非政府组织承接政府购买服务能力、自身营销能力，增强其内生力―获得广大民众认可参与捐赠；其二，培训非政府组织公益人才建设。培育公共服务价值观公益之心成员，激发其组织志愿精神；其三，培训非政府组织市场化人才建设。实现其组织同市场化相靠应，有效提升非政府组织自身专业化，促使公共服务供给专业化发展。
4.1.4 助推非政府组织系统化建设，持续供给公共服务
系统化建设一般以组织运行的高效、管理规范化、运作的流畅为主要目标。非政府组织供给公共服务中系统化：（1）管理系统化。非政府组织人事上，应明确权责、规范管理、内部监督；财务上，非政府组织筹资来源―管理费用―公益投入资金，等一系列透明化，加强自身管理的专业化和财务透明化。同时，非政府组织应加强自身宣传，构建非政府组织运行中的长效筹资机制，重视非政府组织公共服务项目运行中的绩效管理，稳固资源渠道，持续供给公共服务。（2）监督系统化。非政府组织供给公共服务居多涉及民生领域，民众的监督具有一定的透明公正性，这对激发民众参与公共服务监督，重视公共服务发展具有重要的作用，因此，非政府组织供给公共服务，除了非政府组织自身管理内部监督外，还应主要构建外部民众监督。
4.2 制度
健全非政府组织制度，完善参与公共服务保障体系，是非政府组织自身发展与推动供给公共服务发展的核心基础。非政府组织供给公共服务中应加快其专项补贴制度、政府政策性贷款制度、援助制度，还有针对参与基本公共服务、公共产品供给中，由于公共产品本身就具有非竞争性，非排他性特征，应为非政府组织长期参与公共服务供给，考虑其自身运营成本问题，给予税收优惠制度。同时，非政府组织开展公益社会活动申请中，相关部门在审核等方面，简便流程，进一步创建非政府组织参与公共服务供给中，准入和退出等一系列制度，为社会组织发展健全保障体系。
5 结束语
公共服务需求增长同社会经济、民众生活水平发展具有密切联系，新时期公共服务健全完善，除了政府为主体市场协同供给外，还需加强完善非政府组织，引导非政府组织供给公共服务，促成多中心共同l力供给公共服务模式，满足公共服务多元化需求，才能共创美好而和谐的未来公共福利事业发展。
参考文献
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公共服务与社会治理范文第5篇
基金项目：国家社科基金项目“中国公共管理改革60年研究”（10GBL081）。
作者简介：毛寿龙（1967-），男，浙江奉化人，中国人民大学公共管理学院教授，博士生导师；
秦 虎（1979-），男，山东五莲人，中国人民大学公共管理学院博士生。
摘 要：推动采购公共服务隐含着深刻的制度变革意义。调整公共行政边界为采购公共服务提供了条件，同时采购公共服务有利于进一步深化调整公共行政边界。行政改革和政府、市场、社会关系的调整是调整行政边界的两个基本内容，也是采购公共服务实现的两个机制。新公共管理理论和治理理论以及公私合作伙伴关系理论是这两个机制的理论基础。我国目前采购公共服务面临的问题源于这两个基础的不足，而推动采购公共服务的现实意义是为这两个基础创造条件。
关键词：采购公共服务；行政边界；公共性；治理；公私伙伴关系
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2013）06-0061-07
“威尔逊-韦伯”官僚制范式确立了公共行政研究的坐标。该范式自被提出以后，遭到来自多种理论视角的质疑，各种替代范式也层出不穷。针对官僚制的质疑，改革实际上遵循着两条路径：一条是围绕官僚制组织的内部改革；另一条是围绕官僚制行政与外部政治（如关于政治与行政两分法的讨论）、社会（如公共治理和自治型组织以及关于公共域的讨论）以及市场（如市场失灵与政府失灵问题的讨论）之间的关系调整。这两条路径实际上是在重新定位公共行政的组织和职能边界，它们相互影响、相辅相成、相互适应。采购公共服务正是沿着这两条路径在重新调整行政边界的基础上发展起来的公共服务供给模式，同时又在这两条路径下进一步深化调整行政边界。从行政边界调整的视角理解采购公共服务有利于更好地进行行政改革和制度创新，促进采购公共服务的发展。
一、采购公共服务兴起的背景 采购公共服务是在特定的历史背景下形成并发展起来的一种公共服务生产与提供方式。一般认为，采购公共服务起源于欧美国家的民营化。民营化（Privatization）兴起于20世纪80年代的西方国家。在新自由主义思潮和新公共管理运动的推动下，民营化浪潮席卷全球。民营化体现了政府与市场两个领域界线的重新划分，以政府提高效率和服务质量为诉求，谋求公共部门和私人部门之间的和谐关系。民营化是对福利国家政府包揽一切公共产品与服务作法的反思，把本应由市场和社会提供的产品和服务归还市场和社会，在此基础上通过技术的创新和合同机制引导市场和社会从事公共物品和服务，尽可能发挥市场与社会的力量，压缩政府直接从事公共物品和服务生产的空间。采购公共服务深化了民营化的进程，在明确政府提供公共服务职责的同时，把生产的职能向政府之外进行了转移，实现了生产与提供两个职能的分离，进一步收缩了政府规模与职能，发挥了市场和社会在提供公共物品与服务方面的优势。
民营化是在新自由主义浪潮和新公共管理运动下应运而生的。因此，对于为什么实行民营化这一问题，新自由主义和新公共管理运动已经给出了答案。新自由主义的答案源自公共选择理论。公共选择理论基于人是自利的、理性的、效用极大化的人性假说，认为如同经济领域存在一个市场一样，在政治领域同样存在一个市场，存在着供给和需求。政治产品（公共利益）的需求者是广大的选民和纳税人，供给者则是政治人物、行政人员和政党。无论涉及的互动行为多么复杂和变异，他们的行为都遵循着效用极大化的原则。因此，政府是不可能如人们所期待的那样有效率地提供公共物品与服务的，与“市场失灵”一样存在着“政府失灵”。政府失灵的形式包括信息不对称、信息缺乏造成的寻租、无法克服搭便车行为、互投赞成票与循环投票、集体行动难以达成、政府规模与开支无限制的膨胀，等等。
新公共管理对政府的批评主要源自于官僚体制自身存在的种种弊端和无法应对环境的变化、回应公众的需求。官僚制“在20世纪初，高效和非人格化的行政价值准则及其针对政府公共管理实践开出的这些处方，形成了一个有很强说服力的教义体系”[1]（p.4）。但是，官僚制的弊端也是很明显的。对于官僚制范式的反思自其诞生起就没有停止过，并且随着行为组织理论、决策科学以及工商管理理论的发展，构建后官僚制范式、“再造政府”、寻求建议政府未来的治理模式呼声也越来越强烈。如果说，20世纪60年代的新公共行政运动还是对官僚体制的修补，那么新公共管理运动则是全面打破官僚制，试图通过调整行政组织与市场和社会的关系以及行政的边界，从而全面改革公共行政。
公共服务与公共物品理论的发展为新公共管理理论倡导的调整行政边界提供了理论支撑。对于何种产品应该由何种机制来提供，传统上是基于政府失灵和市场失灵两元方法来选择不同的物品提供机制。即根据物品的属性——排他性和竞争性来划分私人物品、纯公共物品、俱乐部物品和公共池塘资源物品。特别是对于纯公共物品和公共池塘资源物品的管理，长期以来被视为政府必须存在的领域。但是，事实和理论都证明，社会自组织同样可以通过达成集体行动来提供公共物品。除了提供机构的多样化，提供方法的创新也打破了传统上由政府和市场划分工作领域的方法，这样公共物品或服务提供的方式出现了多样化的趋势，形成一种政府、市场与社会在不同领域交叉混合提供公共服务的局面。由此，传统上认为必须由政府生产或提供的产品与服务，可以找到更多的替代方案。
使公共服务提供与生产更具弹性且有效率的制度安排是让生产者与提供者分离，而这种制度安排的理论来源是“委托理论”。20世纪30年代，美国经济学家伯利和米恩斯因为洞悉企业所有者兼具经营者的做法存在极大的弊端，于是提出“委托理论”。该理论倡导所有权和经营权分离，企业所有者保留剩余索取权，而将经营权利让渡，主要探讨委托人、人及契约之间的关系，强调委托-人两者关系建立在契约之上，双方负有权利义务责任，前者提供报酬，后者提供服务或产品。该理论对于委托人与人之间如何建立分享责任的情形特别重视，委托人期望建立一套诱因系统来扩大委托人的利益。通过该理论，政府释放出部分公共服务，与民间企业或非营利组织签约并让其提供，以减轻政府人力及经费的负担。委托理论回答了购买公共服务这种制度安排方式的有效性问题。
新自由主义和新公共管理对官僚制进行了反思，实际上它们是在重新定义公共行政边界，并为调整后的边界提供了实现机制。采购公共服务就是在这样的背景下形成的一种提供公共服务的制度安排。其最终的结果是，由政府作为单一的公共物品或服务提供方，转变为更复杂的、多方参与的混合型物品与服务提供与生产制度安排。混合型制度安排无疑又对公共行政职能边界的进一步调整提供了支撑。
二、采购公共服务的实现机制 新自由主义与新公共管理对于行政边界的调整主要包括三部分内容：一是还权于社会和市场，能够由市场和社会解决的问题，政府完全退出；二是政府承担必要的责任，承担起原来需要政府承担而政府没有承担的责任；三是扩大社会、市场的作用，对于政府责任范围内的事情，在不转移责任的前提下，尽可能地发挥社会与市场的作用。为实现上述三个方面的行政边界调整，需要两个方面的组织与机制支持：一是官僚制范式的改革，二是政府与社会、市场之间的关系互动模式的调整。
对于行政边界调整后需要进行的管理模式的变革，新公共管理学者还开出了自己的良方。奥斯本（David Osborne）与盖布勒（Ted Gaebler）是深刻影响美国20世纪90年代政府变革的两位学者，他们在《重塑政府：企业精神是如何改变公共部门的》书中提出了改革政府的策略：以市场为价值取向，倡导顾客至上理念，制定顾客服务标准；精简规章制度；下放权力；推动绩效评估；将企业广泛使用的质量管理、目标管理、项目成本预算等管理模式引入政府管理，实行结果导向的政府管理模式等。这些变革思路既是对公共选择学派所批评的政府失灵的回应，也是对传统官僚制范式的挑战。换言之，政府的变革不仅是自身边界、政府与社会的重新划分，而且把市场、私人部门以及社会组织的形态等因素引入政府自身的管理中，打破原有的官僚体制。
除了政府自身的官僚体制需要做出调整外，政府、企业和社会三者之间动态关系的调整和良性互动模式则为采购公共服务提供了另一实现机制。治理理论和以治理理论为基础、以提供公共服务为核心内容的公私合作伙伴关系，为此提供了理论基础和直接支持。
治理，原意是控制、引导和操纵。自20世纪90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予其以新的含义 ，以区别于以前的统治，并广泛运用于政治学、社会经济、公共管理等领域。治理理论的主要创始人之一罗西瑙（J. N. Rosenau）指出，与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现[2]（p.4）。张康之认为：“合作治理理论从根本上排除了任何政府中心主义的取向，不仅拒绝统治型的集权主义的政府中心主义取向，也不赞成旨在稀释集权的民主参与型的政府中心主义取向。合作治理理论把社会自我治理这一新兴现象放在与政府平等合作的位置上来加以考察。”[3]
目前关于治理理论还没形成一个完整统一的框架，但其核心观点主要有：不是因为行使权威的主体发生了改变，而是权力的行使理念的变革；不是集权而是强调权力的分散；强调市场而不是行政手段；不是权力者高高在上的单向权力行使，而是多权力中心的相互合作。俞可平将其特征归为合法性、透明性、责任性、法治、回应性、有效性六个方面。治理所要达到的理想状态是“善治”，即建立一种公民与政府合作实现对公共领域的治理，以实现社会利益的最大化。善治得以实现的关键是培育一个强大的公民社会，转变政府的权力运作方式，实行民主管理，扩大公民对公共事务的管理范围与管理权力。因此，可以说治理的实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。
治理理论与其说是一种管理理念，不如说是一种政治理念。该理论是在传统的“政治-行政”两分法背景下，将政治领域的价值观引入行政领域，将公共行政从单一的效率追求目标中解救出来，寻求新的行政与公民、企业之间的关系，并在三者之间的关系互动中定位政府的职能和权力的行使方式。而公私伙伴关系，则是公共服务在提供这样的一个语境下对公共治理理念的贯彻。
公私伙伴关系（Public-Private Partnerships，PPP）认为，任何有关政府、企业、第三部门和公民之间的组合都可以形成伙伴关系。公私伙伴关系充分认识到了政府、市场和社会自组织三者各自的优缺点，试图通过三者的结合来寻求一种全新的公共服务提供模式，实现社会与公共利益的最大化[4]（pp.71-97）。公私伙伴关系的核心问题是在什么领域、如何界定参与各方之间的责任。
在合作领域里，很多公私合作从政府解制、分权、缩减规模、公共服务外包开始，走向具有自然垄断特点的公用事业民营化；从硬经济基础设施（如交通、电信、能源等）延伸到软经济基础设施（如职业培训、金融制度、研发促进等）；并从硬社会基础设施（如医院、学校、住房等）发展到软社会基础设施（如社会保障、社区服务、环保等）。由此，也就引出了对公共产品内涵与外延的争论，并将政府的核心服务集中在制度的生产上，而公私伙伴关系中的私营实体也开始超越了纯粹意义上的企业。随着公民社会的成长，非政府在提供公共服务方面的能力越来越强，越来越多地原本由政府部门提供的公共服务开始转向由非政府部门提供。因此，公私伙伴关系的外延也在逐步扩大，许多学者将非政府组织参与政府购买也界定为一种公私合作伙伴关系[5]。
对于如何界定各自的责任，新公共管理的一个鲜明态度是，政府功能在于“掌舵”而非“划桨”。萨瓦斯认为：“服务提供或安排与服务生产之间的区别是明显且十分重要的。它是整个民营化概念的核心，是政府角色界定的基础。”[6]（p.68）政府是公共服务的促进者、安排者和监管者，而服务的生产和提供可以通过合同承包、补助、凭单、特许经营等形式由私营部门或第三部门来完成。公共服务提供的模式影响责权的划分。萨拉蒙把公共服务提供的模式划分为四种关系类型：政府主导模式、二元模式、协作模式和第三部门主导模式。其中协作模式，根据非政府组织的自由裁量权的大小又分为销售者模式和伙伴关系模式。在销售者模式下，非政府组织是以项目人的地位出现的，几乎没有什么讨价还价的权力；在伙伴模式下，非政府组织拥有较大的自治和决策权。从国家中心论与社会中心论看，褚松燕等认为，将传统范式中国家中心论和社会中心论作为政府和非政府组织关系光谱的两端，在光谱的两端中间有各种各样的社团-政府关系模式[7]。从层级结构角度看，吴英明将公私部门之间的互动模式分为垂直分隔、水平互补以及水平融合三种[8]（pp.18-22）。无论从公共服务提供，还是从国家中心论与社会中心论光谱，以及从层级结构角度看，公私部门之间各种可能的互动情形体现了各主体所享有的某种权利及所承担责任的多元化。
采购公共服务是在“公私伙伴关系”这样的理念下实施的。显然，公私伙伴关系中各方的权责关系受到多种因素的影响。伙伴关系所指向的公共服务的属性决定了各方责任的不同制度安排模式，不同的模式下各方责任大小的界定又有所区别。尽管如此，具体到采购这种情形下，一个基本的责任关系是比较明确的，即政府依然承担公共服务提供的基本职能，确定公共服务的内容和品质，为公共服务支付，确保公共资金得到高效、物有所值的使用；而生产方（包括私人部门与非政府组织）则要按规定的时间地点和品质向政府提供公共服务与物品；消费者除具有消费的权利之外，还具有对公共服务的品质进行反馈和监督公共资金有效使用的权利（参见图1）。采购者与供应商主要通过经营权的授予、监督、合作实现双赢互动；采购者与利益相关者是一种权力上的关系，存在公共诉求；利益相关者与供应商是一种经济关系，即消费、劳资、竞争或股权关系。
图1 公私伙伴关系（PPP）下的各方权责关系 三、采购公共服务的边界范围 公共行政边界的调整是采购公共服务得以实施的前提。行政的边界决定了采购公共服务的边界。采购公共服务适用范围有多大？答案在于行政边界的范围应该界定在哪里。因此，重新界定公共行政的有效边界，明确行政边界设定的社会经济和技术条件具有重要的现实和理论意义。这也是明确采购公共服务权责关系的前提。
首先，对于公共行政边界的确认，非常有必要回顾官僚制体制所具有的独特优势。官僚制所确立的专业化、职业化、非人格化和强调规则与程序的重要性等原则是行政效率的保障[9]（pp.196-244）。长期以来，官僚制的批评者认为，官僚制过于关注内部和程序，缺乏灵活性和对外部的回应性，但官僚制的构建初衷是要将其从政治变动的影响中隔离开，建立稳定的职业化的行政官员队伍，保持国家政策的一致性和提高政策执行的效率。如果将责任、回应性、顾客和结构导向等因素纳入行政范围，那将意味着重新划定行政与政治的边界，从而牺牲政策执行的一致性和效率。对于层级型的巨型组织、国家层面的政府，确保一支稳定的专业职业队伍是有其重要意义的。特别是在缺乏足够的社会资源来执行决策，或者缺乏由充分的法律法规来明确规范各类行为的时候，一个科层制的官僚体系是政策执行的有力保障。因此，公共行政在边界上至少应维持这样一个执行机构，而且对官僚机构的重构更多地应该体现在基层的机构上，比如地方政府。
其次，在公共行政边界的确定上，政府的独特职能是任何其他组织所不具有的，政府的职能范围之宽泛是任何其他类型的组织所不能比拟的。权力的影响力、要承担的公共责任、政治特征是政府区别于其他组织的重要特点。尽管其他组织也有可能会涉及政治因素，但对于政府来说，政府天生即是政治，这是政府区别于其他组织的根本特征[10]（p.135）。政府的这一特征决定了：无论社会经济发展到何种水平、技术丰富到何种程度，政府的地位永远都很难被替代。随着政府的一些职能被替代，政府在社会关系互动中的独特角色就被更加凸显出来，政府需要在自己的有限范围内履行自己的天职。
再次，公共行政应该坚持公共的精神，成为公共利益的维护者。“公共性”是公共行政的一个很重要的概念，要理解公共行政必须重新发现公共性。弗雷德里克森提出：公共既是一种理念，也是一种能力。作为一种理念，公共意味着所有的人们为了公共的利益，而不是出于个人的或者家庭的目的才走到一起来。作为一种能力，公共意味着为了公共的利益而在一起工作的一种积极的、获取充分信息的能力[11]（p.48）。由此可见，他在这里强调了公共的核心概念是“公共利益”。为了达成公共利益，并非完全依赖于政府，只要是在公共理念指导下具有公共能力的任何组织和个人都可以。保泽曼认为，“公共是一个涵盖范围很广的、前政府的概念，所有的组织都具有公共性”[12]（p.10） 。现代公共行政，既强调了公共性，又强调公共性并不为行政组织所独有，是由各种类型的组织包括政府组织和非政府组织、营利组织和非营利组织纵横交织而形成的一个网络，公民可以通过各种渠道参与到公共事务中。因此，公共行政应该既注意效率和经济等管理层面的价值，也应强调公民精神、公正、公平、正义、伦理、回应性和爱国主义等价值。但这并不能模糊政府在公共性上发挥的独特作用，政府在其他非政府组织和公共机构所不能体现的公共性的领域中发挥独特作用，弥补公共性的缺失，成为公共性的最后守护者。具体到采购公共服务这一制度安排上，政府需要履行好职责，解决竞争缺乏、机会主义、供应商垄断等危害公共利益的问题[13]。
最后，受经济社会发展水平和结构的制约，公共行政只能在环境变化中渐进收缩边界。关于公共性的讨论，事实上是把公共行政放在一个全新的理论框架——治理中讨论。“人民所想要的和需要的并不一定是更多的政府，而是更多的治理——这意味着政府组织、准政府组织、非营利性组织、承包组织、志愿组织等各种组织广泛参与公共事务的管理。”[14]这意味着公共性是在广泛参与和互动合作中实现的。在这个过程中，参与者各方的地位处于一种动态变化的状态中。敬乂嘉指出：“有效治理体现在治理网络所实现的整体均衡，要求每一个治理者本身有较强的自治理能力，同时在一个存在多个制约力量的网络中实现自我约束和实施其外向约束能力，实现其治理使命。合作治理是一种依循规则而实现的参与，是一种趋向网络形态的合作秩序，其一般水平取决于社会整体的沟通、协调和包容的能力。”[15]（p.171）随着沟通、协调能力的增加，作为必要的“恶”的政府应该尽可能地退出治理网络。此外，社会选择技术的进步也在影响着治理网站中解决问题的方法和合作治理的内部行为结构，正如达尔和林德布罗姆所言：“在经济生活中，对于问题的解决的可能性，并不依赖于我们拥有多大的备选方案，而是依赖于我们拥有的特定社会选择的技术。”[16]（p.6）因此，随着时间的推移，合作治理能力的提升和社会治理技术的多样化与不断成熟，政府在其中的作用应不断弱化，其地位在治理结构中不断下降，由此可以还原不依赖于政府而存在的公共性的本质特征。但在社会治理能力不强、技术不成熟的条件下，政府的贸然退出，只能带来公共性实现主体的缺位。
概言之，公共服务的采购作为一种社会经济技术正在而且已经改变着公共行政的边界。但是，包括公共服务采购以及在大背景意义上讨论的民营化或私有化是不可能替代所有公共行政的。在适应的范围和扩展速度上，采购公共服务也受经济社会发展水平、治理技术的影响。在公共行政中层级越低的部分，或者在从经济与治理权威图谱上[17]（p.113），远离政治权威的部分越容易采取非行政机构来提供公共服务。随着公民社会的自治能力的增强，公共性将进一步回归社会，公共行政逐步退出一些公共领域。收缩公共行政边界将是公共行政发展的一个趋向。而治理技术的丰富与成熟也将改革行政机构实现其公共性的方式，导致行政边界的调整，这种情形下公共行政边界调整的原则是最小化的政府干预。
四、中国政府采购公共服务的问题 从20世纪末到21世纪初，中国政府开始尝试采用特许经验以及政府采购等公共服务提供方法。1998年国家出台鼓励民营企业进军基础建设的政策，这使更多非国有资本进入公用事业企业成为可能。随着民间组织的日益活跃和能力的不断加强，民间组织在公共服务领域中的作用开始受到政府的重视。在过去的十多年里，在公共卫生和社会工作领域，国家相关部委和一些地方政府出台了引导性政策。自2003年以来，地方政府向民间组织购买公共服务的探索不断增多，形式也比较多样，购买的领域涉及教育、公共卫生和艾滋病防治、扶贫、养老、残疾人服务、社区发展、社区矫正、文化、城市规划、公民教育、环保、政策咨询等诸多方面。
近几年，采购公共服务的政策方向更为清晰。提出：“政府择优为人民群众购买服务，基本公共服务领域就会逐步形成有序竞争和多元化参与的局面。”[18]2013年7月国务院常务会议提出，要研究推进政府向社会力量购买公共服务，创新公共服务提供方式是推动政府职能转变，推进政事、政社分开，建设服务型政府的必然要求。
但是，从实际情况看，中国在推行采购公共服务过程中仍然面临着一些深层次的问题，主要包括：难以识别出可供采购的公共服务项目；对采购的目标、原则、标准与方法不明确；市场化程度低，采购项目多落到半官方的事业单位，而事业单位与政府部门之间很难建立起伙伴关系，更多是一种领导关系，而且原来公共服务项目就是由事业单位来提供，“采购”只是换了一种名义[19]；在购买主体的关系上，存在购买双方非独立、平等关系，政府单向主导，低成本购买，职权介入的问题[20]。此外，还存在采购资金机制不健全、程序不规范等问题。
首先，从根源上讲，长期以来实行的计划经济和全能型政府体制造成了政治与经济、社会的一体化程度太高，短期内很难完全实现政府与社会、市场的彻底分离，各自的职责也不清晰。特别是社会的自组织能力太弱，很难承接起政府转移的公共职能。从采购公共服务的生产者来看，随着政企分开，企业自主经营权的确认，政府通过采购的方式将民营资本引入公用事业领域的进程还比较顺利。但是，与此同时还面临很多问题，比如，国有企业扩张和挤占，民营企业生存的制度、法律与金融环境存在很大的制约，公用事业领域依然由国有资本占主导地位。在最能体现公共服务精神和公共行政转变的公共服务采购方面，非政府组织由于受成立注册限制、资金筹集渠道单一、人才吸引力弱以及社会偏见与信任问题等原因，并没有形成足以替代政府某些行政服务的能力。这不仅影响了政府职能的有序转移，也制约了国内公信力较高的非政府组织的培育。
其次，行政改革进程推动缓慢，滞后于经济社会的发展。近年来，中国的经济飞速发展，社会经济结构也在发生深刻的变化，政府管理理念与方式也由此做了一系列调整以适应新形势的变化，这为推行“新公共管理”、“治理理论”、“公私伙伴关系”等理念奠定了基础。但是，行政机构自身改革不到位，并没有适时调整行政边界以便在逐步成熟的某些市场和社会领域建立起良性互动的关系，行政行为方式和组织结构也未进行适时的改革。这导致采购公共服务模式长期呈现转型时期的过渡色彩：从政府主导、自上而下、全能主义取向的供给模式看，政府角色并未完全脱离直接规划者、直接生产者、直接投资者、直接建设者和直接经营者的角色，所谓采购也只是在有限的领域里进行，民间参与的深度、范围和规模仍然十分有限。目前我们尚未形成对采购公共服务提供支撑的公共治理框架，这将严重制约采购公共服务在主体和内容上的扩展。
政治经济高度一体化的体制是中国行政改革的起点。如果我们认可未来的市场化治理模式，将发达国家新公共管理和合作治理模式作为改革的方向，这种特定的起点意味着中国在推进行政改革的过程中需要走不同的路径。从市场和社会活动主体与政府之间的关系来看，需要分三步走：分开、分离和竞争。分开阶段即通过国企改革实现政企分开，通过行政机构和事业单位改革实现政事分开，从而培育相对独立市场和社会生产与服务主体；分离阶段即实现市场、社会主体的独立，最大限度地减少行政干预；竞争阶段形成多元化的公共产品与服务供给体系。
中国的政治经济与社会改革的这种路径特征决定了调整行政边界并不会如同西方国家推动新公共管理那样快，在特定的行政边界下采购公共服务很难找到治理体系的支持，其推行也将变得很困难。这一特征决定了当前推进采购公共服务不可能太快，也不宜过快。在社会和市场尚不具有充分的公共服务承担能力的时候，过快地推进服务的市场化和社会化不仅会造成资金上的浪费，更容易出现公共责任的缺乏和服务质量的下降。
但这些问题的存在并不意味着采购公共服务应完全受制于行政改革进程。从三步改革来看，分开阶段对于采购公共服务的限制更大，没有分开也即没有所谓的交易，也就没有市场，不具备采购的前提条件。但进入到分离阶段，推动采购公共服务的意义就显现出来。分离阶段引入采购机制将有利于促进社会、市场主体的发育，培育竞争意识和创新能力，并加速政企、政事之间的分离。
在当前分离阶段，市场和社会公共服务在生产主体数量不足、能力不强的背景下，采购公共服务发挥着重要引导作用，通过采购可以为公共服务生产提供资金支持，解决其资金来源问题[21]，逐步培育出可以承接行政部门公共服务职能的社会和市场力量。有意识地利用采购来培育这些公共服务的提供者，将会为行政边界调整和行政改革奠定基础。因此，与西方国家的新公共管理和公共服务采购不同，在中国推进公共服务的采购不仅是被动地适应行政改革，而且是推动行政改革的手段。
五、结 论 采购公共服务是西方公共行政理论与实践发展到特定阶段，在新自由主义、新公共管理理论运动下催生的一种新型政府公共服务提供模式。采购公共服务作为一种管理技术，需要有特定的实施生态环境，需要对行政边界进行重新调整与界定。
在新公共管理运动中，调整行政边界从两个方面为采购公共服务提供了基础和条件：官僚体制的变革和政府与社会、市场之间互动关系的调整，其中公共治理理论和公私伙伴关系为政府与社会、市场互动关系提供了理论基础。
但调整行政边界需要有特定的理论和政治经济与社会实践基础，这也就决定了政府采购服务作为一种公共服务或公共管理的技术，有其特定的适用条件。政府在改革和调整行政边界的过程中需要守住公共性的底线，切实履行自己的职责，这是采购公共服务的前提。这里包括两层理论意义：一是政府的责任是采购公共服务的前提，政府放弃责任也就没有了采购的必要；二是政府的责任决定了采购的公共行政意义不仅在于采购与提供公共服务，还应包括采购的过程意义，或者说采购本身应承担的责任和遵守的公共价值理念。
政府采购公共服务需要适应公共管理的动态发展特征。一方面，只有当其适用的生态环境得以成熟的时候才能顺利实施；另一方面，它是在一种动态的环境中实施的，公共行政边界随着政府、社会与市场之间互动结构的变化或者说治理结构与公私伙伴关系能力的提升而进行调整，这也决定了公共服务采购的内容、方式与适用范围。
与中国经济的快速发展相比，政治和体制改革的滞后将制约市场力量的发育和公民社会的崛起。中国长期维护了一个较有力的政府，在政府主导的发展模式下，虽然在较短的时间里促进了经济目标，但政治、经济与社会的分化程度过低将会限制行政改革的空间，很难建立一套为采购公共服务提供支持的治理体系。
尽管采购公共服务在目前尚存有种种障碍，但通过不断的尝试可以在某种程度上刺激权责意识的提升，进而引导私人部门和社会力量进入公共产品和公共服务领域，提升公民社会的自组织能力。这对于进一步促进中国的经济和政治体制改革和治理结构的变迁具有重要意义。
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