税费征管体系
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税费征管体系范文第1篇
关键词：社会保险费；税务部门；统征
一、税务部门统征社会保险费的意义
(一)税务部门统征社会保险费，有利于保证和加大社会保险费的征收力度
在我国，税务部门肩负着筹集国家财政资金、调节社会收入分配、支持改革开放、促进经济发展等重要职能。经过多年实践，它们积累了大量和丰富的征管经验，培养和锻炼了一支作风过硬、业务精熟、能打硬仗的干部队伍。同时，税务部门机构遍布全国城乡，拥有在登记、申报、征收、管理、统计、检查、清欠等环节征管工作的优势和手段。因此，实行税务部门统征社会保险费，不仅可以充分发挥税务部门的征收优势和运行机制，而且还可以不断规范社会保险费征收行为、提高征管质量和降低征收成本，有利于保证和加大社会保险费的征收力度。
(二)税务部门统征社会保险费，有利于促进社会保险费征管体制的完善
由税务部门统征社会保险费，按照税收征管模式对社会保险费实行规范化征管，不仅促进了社会保障资金由收支混合管理向收支两条线管理的转变，而且实现了社会保障资金收、支、管、用等运行过程的有序化和规范化，有利于推动我国社会保险费征管体制的进一步改革和完善。同时，税务部门统征社会保险费，又大大减轻了社会保险经办机构的工作量，能够把社会保险经办机构从繁重的征收工作中解脱出来，集中精力搞好社会化管理和服务工作，有利于提高社会保障的社会化服务水平。
(三)税务部门统征社会保险费，有利于促进税务机关地位的提高和作用的发挥
征收社会保险费，是税务部门义不容辞的职责和义务，是税务机关贯彻落实“三个代表”重要思想和为国分忧的具体体现。税务部门通过征收社会保险费，不仅扩大了收入规模，而且更多地参与了同广大人民群众切身利益密切相关的政治、经济和社会事务，这将直接有助于税务部门地位的提高和作用的发挥。此外，税务部门统征社会保险费，还可以为进一步探索在我国开征社会保障税提供丰富的实践经验和准备条件。
二、云南省某市税务部门统征社会保险费的成效
按照《云南省社会保险费统一征收实行办法》的规定和要求，该市地方税务局于2003年7月正式启动了社会保险费统征试点工作。三年来，该市税务部门统征社会保险费取得的成效主要表现在：
(一)初步建立和规范了统征社会保险费的各项具体制度
两年多来，该市税务部门围绕着抓紧抓实组织收入、强化征管和优化服务的原则，初步实现了以“统一征收机构、统一征收范围、统一征收办法、统一入库方式和统一征收票据”为内容的“五个统一”；将税收机制全面引入到社会保险费征收工作中，逐步形成了“税费同步征管”制度和模式；着手费源监控管理，不断强化和规范欠费管理及清缴措施；加快推进全市性的部门协调，促进建立和完善部门协调制度和系统内部管理制度等等，从而使税务部门统征社会保险费不断步入规范化、制度化的轨道。
(二)社会保险费收入稳步增长，征缴力度不断加强
从收入总量来看，2003年，该市共计征收社会保险费170,282万元，比2002年增长了17.15%；2004年，共计征收社会保险费229,241万元，比上年增长了34.62%；2005年，实现社会保险费收入263,641万元，比上年增长了15.01%，基本上实现了社会保险费收入的稳步增长。同时，不断强化欠费清缴，努力推进征收扩面，征缴力度得到不断加强。以2005年为例，全年共扩面 4,600户，约占全年实收社会保险费户数的8.85%。
(三)统征社会保险费的信息化建设初见成效
信息化建设直接关系着社会保险费征管系统的有效运行和统征工作的实际成效。为打破信息化建设滞后的“瓶颈”制约，该市地方税务局已先后两期进行了社会保险费征收管理信息系统的开发建设。一期中，该市地税部门一方面加大硬件投入，及时补充、调整和维护征收一线的计算机和网络设备；另一方面，通过对原有医疗保险等征管软件的功能拓展和使用层次延伸，不断修改、完善社会保险费征管系统软件。特别是第二期以数据大集中模式的社会保险费征收管理系统的成功开发并于2005年1月1日起的正式上线运行，不仅基本实现了部门内部信息资源共享和促进了征管流程的进一步规范，而且全面提高了该市地税部门统征社会保险费的技术层次和信息化水平。
三、税务部门统征社会保险费存在的主要问题
(一)统征社会保险费的相关立法滞后
当前，税务部门统征社会保险费的主要法律依据是1999年国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》，而该条例总体上沿用的是原劳动保障部门的征收模式。税务部门统征社会保险费后，其征收方式按收支两条线管理原则必须进行相应变革，原有模式显然已难适应税务部门统征的需要。比较而言，税务部门统征社会保险费的实践已在很大程度上超越了其立法进程，相关立法的滞后导致税务部门统征社会保险费缺乏全面和完整的法律规范，并造成税务部门在实际征收工作中缺乏有力的法律约束措施。社会保险费虽然由税务部门征收，但并没有赋予税务机关法律规定的社会保险费征缴手段，税务部门很难象适用税法那样采取诸如冻结账户、银行扣款、查封资产等征缴措施，一定程度上存在的税务部门征收只是代征的局面并没有得到根本改变。这就不仅给税务部门统征社会保险费带来了难度，而且还严重制约了社会保险费征缴率的提高和征管力度的加强。
(二)统征社会保险费的各项制度尚需进一步健全和完善
税费征管体系范文第2篇
关键词：税收征纳；交易费用；税收征管制度；征管效率
中图类号：F810.42 文献标识码：A 文章编号：1008－2972(2008)06－0014－04
一、税收征纳交易费用及其制度因素
交易费用是新制度经济学的核心概念，新制度经济学的代表人物科斯正是从交易费用的角度提出了企业存在的原因，由此奠定新制度经济学的理论基石。经济学家斯蒂格利茨将交易费用定义为“进行交易所增加的(购买价格之外的)成本，而这些成本可以是货币、时间，也可以是某种不方便。”
经济学家马斯格雷夫兄弟(Musgrave，R.and P.B.Musgrave)在他们合著的《财政理论与实践》一书中，对于税收起源提出了“公共品补偿说”，他们认为，税收是政府用于补偿公共品的生产费用的成本，由于公共品不可能通过市场提供，而其又是社会所必需的，所以纳税人通过纳税以换取政府提供的公共品和公共服务。从这个角度上理解，纳税人纳税和税务部门征税实质上是纳税人和政府之间的一种交易，这种交易必然也存在交易费用。税收征纳交易费用主要包括纳税人纳税费用和税务部门征税费用两个基本组成部分。纳税人纳税费用，指纳税主体在纳税过程中发生的除税赋本身以外的费用。一般应包括以下内容：(1)纳税人按照税法进行税务登记、纳税申报、发票管理、账簿管理等投入的人力、物力和财力，以及为办理纳税事项而聘请的会计师、税务师和律师等费用；(2)纳税人因欠税、偷税等向税务机关缴纳的滞纳金和罚款；(3)纳税人应享受而未享受的税收优惠、扣缴义务人未履行义务而承担的税款，导致纳税人增加税收负担造成的机会成本；(4)为缴纳税款和进行税收筹划而花费的时间和精力；(5)由于征管体制存在漏洞而出现的纳税人“寻租”付出的费用。税务部门征税费用指税务部门为取得税收收入而支付的各种费用，主要包括：(1)人员费，即有关人员的工资、津贴、补助福利费等；(2)设备费，即有关机构的办公场所、办公设施及交通和通讯的价值损耗，其他固定资产购置、维修费或货币支出；(3)办公费，即必需的公务经费，如资料费、调研费、诉讼费、查处违法案件协作费及各种对内对外的交往费用等；(4)对纳税人的宣传辅导费用、税法普及费、税务人员的培训费用、协税护税费用、代征代扣费用；(5)由于征管体制存在漏洞而出现的税务人员“设租”导致的税款流失；(6)对税务人员执法和工作努力状态进行监督的费用。
当然，影响税收征纳交易费用的因素很多，如税制的设计、税收的经济环境、纳税人的意识等，但最主要和最直接的因素应当是税收征管制度及其包含的机制、模式。征管制度的科学性、严密性、高效性既影响纳税人纳税费用，又影响税务部门征税费用，最终影响税收的征管效率。新制度经济学认为制度的多样性来源于环境、制度选择主体的偏好和组织的交易技术结构。同理，税务部门征管制度的差异也来源于其面临的制度环境(包括正式和非正式制度环境、市场环境和各种资源环境)、税务部门决策层的管理理念偏好和税务部门内部的交易技术结构(包括有关技术、知识禀赋、组织规模、资产特性等)。影响制度效率的关键因素就是交易费用，税收征纳交易费用越低，税收征管制度的效率就越高。
二、我国征纳交易费用的特点
(一)与发达国家相比，我国征税费用过高
对于征税费用，目前国内尚没有权威、完整、系统的统计资料，只有少数学者和地区曾进行过该方面的调查。张相海认为，从我国的征税费用占税收收入的比率(简称税收征管成本率)情况看，1994年税制改革前为3.12％，1996年达到4.73％。在2004年全国政协会上，郝如玉委员指出，1999年我国征税费用总额约占税收总额的3.12％。自20世纪90年代中期以来，我国税收收入呈快速增长的趋势，税收收入的增长远远超过了GDP的增长，但征税费用也在大幅增长，有关专家估计，我国目前的税收征管成本率大体维持在5％～8％之间。
而西方发达国家的税收征管成本率一般控制在1％左右，如美国为0.58％、日本为1.13％、新加坡为0.95％、英国为1.76％、澳大利亚为1.07％。通过比较发现，我国的税收征管成本率远远高于世界发达国家的水平，存在着较大的不合理性。
(二)就不同地区而言，税收征收成本率差别较大
由于地区间经济发展水平和税源结构状况的不同，我国不同地区的税收征管成本率差别较大，东部与沿海地区相对较低，大约为4％-5％；西部及欠发达地区相对较高，约为10％左右；中部地区为7％～8％。
(三)纳税人纳税费用远高于征税费用
我国对税收成本的研究是从最直接的征税费用开始的，而对纳税人的纳税费用研究较少，从国外看，纳税费用往往高于征税费用，如英国1986～1987年个人所得税等纳税费用占税收收入的3.24％，而其征税费用仅占1.46％；增值税的纳税费用占税收收入为3.69％，税收征管成本率为1.03％。从我国的实际情况看，纳税费用也往往高于征税费用。保守的估计，我国纳税人仅每年向税务部门报送的报表、统计数据、各种申请、报告、表格等纸质材料平均就多达每户一百余张，每户的办税人员累计全年跑税务部门平均三十次以上，纳税人办理各种涉税事项所花费的人力、物力、财力和精力总量十分巨大，难以估量，但应远远高于征税费用。
(四)征税费用与纳税费用相互转化
我国的征税费用和纳税费用也存在着降此增彼的关系。随着税控装置的普及，税务部门为了加强税源控制，要求纳税人购买税控设备，建立税企网络联系，在一定程度上降低征税费用，却增加了纳税成本；随着税务制度的推广，税务部门将多数生产经营数据的统计和审核等基础工作交由纳税人委托的税务机构完成，将征税费用转化为纳税费用。相反，随着税务机关加强税法宣传和咨询服务，给纳税人提供必要的办税条件和环境，虽然增加了征税费用，但是给纳税人带来了方便，在某种程度上减少了纳税费用。
(五)由“寻租”、“设租”导致的税款流失巨大
由于税收征管制度尤其是监督约束机制的不完善，使得纳税人“寻租”和税务人员“设租”活动不同程度地存在，造成大量的税收流失。据保守估计，我国每年税收流失在4000亿元左右，约占国内生产总值的5％。
三、节约税收征纳交易费用的制度性对策
早在18世纪，古典经济学的代表人物亚当・斯密就把“最少征收费用”列为著名的税收四原则之一，可见节约税收征纳交易费用对于税收征管制度安排的重要性。有关资料表明，在近年税收的增长中，大约50％的增长与当年经济增长有直接关系，另外50％的税收增长是税收征管制度的内生变量造成的，也就是说，是由于征管制度的变迁，提高了征管效率所形成的。但是，我们要清醒看到在税收收入快速增长的同时，我国的税收征纳费用也在快速增长。因此，要正确认识税收征管制度改革和变迁所面临的各种环境，合理构建税务部门内部的组织结构和征管模式，实现税收征管制度与环境的相容，从而降低税收征纳交易费用，提高征管效率。
(一)推进征纳系统的信息化，大幅节约征纳交易费用
制度经济学家拉坦认为，导致技术变迁的新知识的产生是制度发展过程的结果，技术变迁反过来又成为一个制度变迁需求的有力来源。计算机网络技术的快速发展为税收征管制度实现以节约交易费用为导向的变迁提供了有利条件。税收征纳系统的信息化既包括纳税人所有办税事项的信息化，也包括税务部门所有征收管理事项的信息化以及日常行政管理和社会各相关部门的信息化。短期看，征纳系统的信息化需要纳税人和税务部门投入大量信息化设备，造成短期交易费用的上升，但在长期看将有效解决信息不对称和不透明问题，降低征纳双方的交易费用。
1、信息化有利于降低征税费用
第一，以计算机网络为依托使得集中征收管理成为现实，实现了手工操作的粗放式管理向现代化、专业化的集约式管理转变，使需由几个人甚至十几个人完成的工作量现在由一台微机就能完成，从而减少一线征收人员和稽查人员，精简并优化税务机构设置，使有限的人力资源进行优化配置，拓宽和细化服务方式，提高工作效率。
第二，信息化可提升税务机关的管理水平，使信息传递更加快捷，监督机制更加完善，人员素质稳步提高，所有这些都将减低管理费用。行政审批和公文网络化在提高工作效率的同时，大大改善了机关作风。信息的通畅进一步节约时间，降低征管费用，提高税收征管的效率。
第三，信息化带来的巨大信息量以及高效快捷的信息处理能力，使得税务部门能及时从纳税人和工商、银行、海关等其他部门获取纳税人生产经营情况，使得税源监控更加有力、及时和高效，税务稽查能够“有的放矢”，提高了稽查效率，减少了重复检查次数，降低了检查成本，也减轻了纳税人的负担。
第四，税务机关通过网站建立税务信息公告制度，向纳税人提供咨询及信息服务、保障纳税人权利的服务、办理涉税事宜服务、税收教育服务等等，使原来的完全人工咨询服务转为网络智能服务，大大降低服务宣传费用。
2、信息化有利于降低纳税费用
税收信息化使得纳税人可以选择更加便利和快捷的申报方式。纳税人通过网上申报，只需在办公室的电脑上点击申报，缴纳税款直接通过网上银行划拨，既节省了办税时间、精力和交通费，又提高了申报准确率。通过进入税务部门的网站，纳税人可方便获取涉税咨询及信息服务，减少了纳税人获得税务信息和服务的成本。㈣
3、信息化有利于降低“寻租”导致的税收损失
统一的征管软件，及时的信息查询，使税收征管活动得以透明与规范，通过信息化网络，税务人员所有涉税操作均在上级、监察和其他部门的视野范围之内，税务人员违规“设租”的风险成本大大增加，纳税人“寻租”偷、逃税的风险成本大大提高，杜绝了人为的管理监督盲点和薄弱环节，有效制约“人情税”、“关系税”。
(二)推进组织结构的扁平化，有效节约行政费用
新制度经济学认为组织内部的交易技术结构对制度的效率有重要影响。我国传统的税务管理组织纵向结构是按行政区划设立的层级制结构，有一级政府就有一级税务机关；横向结构则是下一级比照上一级，基本对称。这种制度纵向层次过多，横向部门安排不灵活，容易造成人力、物力、财力的浪费，又会影响整个行政管理的运营，从而降低行政效率。1994年实行分税制体制改革以来，由于原来统一的税务机关分为国税和地税两套机构，导致税务人员大量增加，目前我国的税务管理人员已经超过100万，自1994年以来人员翻了一番多。㈣由于机构和人员急剧增长和经费标准不断提高等方面的原因，造成征税费用的快速上升，税收征管效率不但没有提高，反而有所下降。
推进税务部门的组织结构扁平化正是降低税务部门行政费用的有效路径。所谓组织结构扁平化，就是通过减少行政管理层次，裁减冗余人员，从而建立一种管理层次少、管理幅度大的组织结构。随着税收征纳系统信息化的发展，税务管理网络信息系统的建立，减少了对组织管理层次的过分依赖。在税收征管水平较高、计算机技术普遍应用的地方，可以有步骤地取消基层分局，将税收业务(包括征收和稽查)集中到县(区)级局，实施扁平化管理；条件成熟后再取消市(地)级税务机构，直接实现总局一省局一县(区)局三级管理。这种扁平化结构随着行政层次的减少，人员大量减少，有效降低人员和设备支出；管理幅度增宽，组织成员积极性较高；组织内信息畅通，不易失真，决策执行时间短；行政费用降低，工作效率大大提高。
(三)推进税务流程的精细化，降低委托人的监督费用
在税务各层组织结构中，存在广泛的委托关系，因此难以避免对人的监督费用。在税务各层组织内部的委托关系中，由于委托人(如基层税收征管单位的负责人)在很多情况下不可能对人(如具体税务执法人员)的工作过程进行全方位的连续监督，因此，委托人不能观测到人的工作努力程度是否与其所得报酬相适应。假设人都是理性人，会利用自己的信息优势在工作中逃避义务或责任，通常会采取受贿(其中含寻租)或不努力工作等方式使其目标函数极大化。激励和约束机制的缺失造成税务部门高昂的费用。新制度经济学认为，有效激励和约束机制的建立必须以实现对参与者行为进行监督、考核和度量为基础，这就需要参与者所从事的工作是集中化、标准化、专业化、规范化的。税务流程的精细化正是运用流程再造理论和无缝组织理论，依托信息化网络，重新划分各级税务机关、各征收管理环节和每个税务人员的职责，进一步推进专业化分工，规范税务流程，使每个部门和人员都有相应职责匹配，其绩效都可以度量，其过失责任都可以评定，实现机构、人员、业务、应用软件等资源的重组，从而建立起一套效果评估、信息反馈、行为监督、绩效考评和责任追究的税收征管工作机制。
税务流程的精细化可以有效降低委托人的监督费用。一是依托精细化、信息化的税务流程网络，税收征管单位的负责人可快速、准确观测到每个税务人员勤政廉政情况，不致陷入互相推诿扯皮、职责不清的尴尬境地，针对性地实施奖励和惩罚，有效降低以往依靠大量人力监督所耗费的监督费用；二是在精细化的税务流程中，税务事项按一定标准分解为若干环节，由不同税务人员实施负责，分工结构中的各税务人员形成相互监督，从而减少税务组织结构中的独立监督成本。
税费征管体系范文第3篇
【论文摘要】文章通过分析社会保险费征缴模式税式征管的必要性和可行性。对推行社会保险费税式管理提出了建议。
一、社会保险费税式征管的必要性和可行性
1、社会保险费税式征管的必要性
社会保险费征收税式管理是社保费筹资制度发展的必然这既是扩大参保覆盖面、提高统筹层次、增强基金抗风险能力的需要,同时也是有效控制参保单位和职工在参保和缴费问题上的逆向选择、防止参保缴费上的道德风险的需要,除此之外还有如下两点。
(1)税式征管是进一步明确社会保险各主体之间法律责任的需要。目前,社会保险费征缴环节中的核定制度带来的突出问题是:申报主体、核定主体和征缴主体三方之间的法律责任不明确。参保单位都不同程度的存在少报、漏报社保费现象,还有一些社会保险代理机构(包括行业垂直管理系统的代办机构)将归集的社保费不按期如实向核定机关和征收机关申报解缴,而是占压(有的跨月份短期占压,有的跨年度长期占压),有的甚至挪用于炒股;有的把社保费作为收入当工资发放等现象。检查机关发现这些问题时,因法律责任难以界定而无法处罚。因为缴费人在缴纳社会保险费之前需由社会保险经办机构对参保人数和缴费基数进核定,核定确认的缴费数是征收机关依法征缴的依据,企业未申报的,但又确实是那些代办机构归集的社保费。面对参保人利益受到损害和社保费隐性流失等情况,检查机关无处罚的法律依据,只好不了了之。执法部门在划分上述三者之间的法律责任时,感到有些无奈,即缴费人本应承担的如实申报的责任转嫁给了核定机关和征收机关,核定机关没有足额核定,应核定尽核;征收机关没有足额征收,应收尽收。如果对缴费人不如实申报事实进行处罚也不妥,因为参保单位和个人申报的缴费数是经过社会保险经办机构核定盖章认可的,这种认可具有法律效率。如要缴费人承担不如实申报的法律责任,则法律依据不足,因为征收机关以核定机关的核定数为征收依据,企业申报不实,核定机关有责任。实行税式征管后,建立参保单位和缴费个人自行申报制度,征收机关将参保单位和个人申报数作为征收依据。如果参保缴费单位不如实申报,一旦发现,就可以追究申报主体的法律责任。所以,实行税式征管,建立自行申报制度,自核自缴,既有利于明确社会保险费征纳双方的法律责任,又能提高全社会参保缴费的法律责任和意识,还能强化府保险费足额征收,使地税部门和社保部门真正做到各负其责,相互协调。
(2)税式征管是完善社会保险制度,实施规范管理,进一步提高社保基金征缴率的需要。目前社会保险缴费制度安排导致企业申报核定的工资总额与企业的实际工资总额不相符。以湖北省省直统筹为例,社会保险费申报不足核定不足情况普遍存在。没有做到应核尽核,应征尽征,30%费源流失(见表1)。国家政策规定了申报缴费的下限和上限,即参保人申报缴费工资基数按参保的上年度职工平均工资的60%至300%进行保底和封项。社保费实施地税全责征收后,通过实行“双基数”申报,能解决社保费旧征缴办法中基数核定欠规范的问题,并能按企业的实际用工情况和实际工资水平确定企业应缴社保费数额,确保所产生的原始应征数据真实可靠,从而有效抑制目前社保费申报和征缴中出现的费源流失问题。
2、社会保险费税式管理的可行性
(1)现行社会保险制度已具备“准税收”的属性。国家是社会保险费的唯一管理主体,有比较完备而且具备一定立法层次的政策制度体系,确定了专门的管理机构,征收管理具有一定的强制性、固定性和规范性。从养老保险制度改为统账分离,统筹账户要向个人账户划拨的问题得到破解。社保费实行税式管理,税务机关可以根据企业工资总额据实征收,有效调节平衡参保人员利益分配,发挥社会统筹与个人账户的优势。现有养老保险制度为社会保险费税式管理创造了有利的条件。
(2)税务机关征收的实践为实行社保费税式管理奠定了工作基础。全国已有20个省、市、区实行由税务机关征收社会保险费,税务机关充分利用税收征收管理资源、优势和经验,对社会保险费实行费式管理,建立费源台账,实行源泉控制;建立了社会保险费费源管理制度,开展征缴稽查,清收各类欠费;开发了征缴软件,对社会保险费实行了科学化和精细化管理。实行税务征收省市较之以前普遍征缴率和收入总量都大幅提高,即社保基金征缴率相比由社会保险经办机构征收的省份,其征缴率要高出10%以上,每年征缴率均高达95%以上。税务机关是专业化的、社会化的征收组织,基础设施好,管理规范,特别是“金税工程”的实施,大大提高了科技化、精细化管理的水平,全国形成了统一的征管信息网络。税务机关可以借用税收征管平台实现信息共享,税务机构遍布全国,拥有经验丰富的税务人员、严格的管理机制和完善的征管手段,便于规模化、集约化管理,降低税费征收成本。
(3)国内一些省份率先推行地税机关全责征收社保费的实践为全面推行税式征管提出了可能性。如广东省于2005年就在全省范围内实行地税机关全责征收社保费,劳动社保部门将不再负责社保费的申报、核定、追缴工作,建立起了地税部门负责社保费申报、核定、征收、追欠、查处、统计和化解,社保部门负责社保费登记、计账、待遇审批和基金发放管理的新模式。这种模式真正实现了社保费“收支两条线”。广东省还建立“缴费人自行申报缴纳,地税机关重点稽查、以查促管”的社会保险费征缴模式,明确企业应按有关缴费政策规定和要求自行计算、如实申报缴纳社会保险费的法律责任,强化了缴费人自觉申报缴费意识,明确征缴双方法律责任,理顺征缴双方关系。
(4)国际经验也证明了社保费税式征管在实践上的可行性。世界上已经建立了社会保障制度的170多个国家和地区中,有132个国家和地区是由税务部门征收社保税或费。许多国家社保基金筹资形式的主要部分是“费”而非“税”,但征管体制则归属于税务部门。如英国上议院决定于1999年4月1日将原社会保障部的社会保障缴款征收代理机构及其征收职能并入税务署,国家养老保险的社会保障缴款政策由税务署制定。俄罗斯也实行了社会保险“费改税”的改革。2000年8月5日普京签署新《税法典》,将社会保险费的社会付费部分改为统一的社会税,养老保险费由改革前的缴费形式变为以统一社会税形式缴纳,其征收机关由原来的社会保障部门改为税务部门。国外的经验为我国改革社保费筹资方式、实行社会保险费税式征管提供了可行性参考。
二、推行社会保险费税式征管的建议
1、理顺和完善社会保险费的征缴体制
首先,要从国家决策层上统一认识,尽快改变目前在征管上的“双轨制”,在全国明确税务机关征收社保费的主体地位。其次,赋予税务机关全责征收的职能。按照谋其事、负其责、授其权的原则,实行事、责、权的高度统一,明确授予税务部门社会保险费参保登记、申报缴费和计费工资基数核定以及检查、处罚等征收管理各个环节完整的管辖权,以利于税务部门充分发挥征收管理优势,强化社保费的征收管理。
2、在缴费工资基数上,实行“双基数”申报制度
分为企业缴费工资基数和个人缴费工资基数。其中,企业缴费工资基数,应按本单位全部职工申报缴费工资之和,实行保底不封顶进行申报核定,即取消按社会平均工资或按职工平均工资为核定依据的做法,改为以企业全部工资(包括各种津补贴、奖金、加班工资,年薪等货币化收入)作为申报的依据,据实申报征收。个人缴费工资基数按原政策规定,实行按职工平均工资的60%一300%保底和封顶进行申报核定。既避免高收入者逃缴个人所得税,也避免把初次分配的差距带入再分配领域。
3、实行社会保险费与税收一体化管理
一是强化登记管理。企业在办理税务登记的同时,必须办理参保登记;税务部门每年对企业进行年审时,应一并审查企业是否已纳入参保范围,加大强制参保的力度,做到应保尽保。二是强化征收管理。税务部门在征收企业所得税和个人所得税时,一并对社保费的计费工资基数加强管理,确保计费工资基数的真实、准确,确保如实计算。三是强化稽查管理,把社保费一并纳入税务稽查范围,查税必查费。
4、建立简洁、便民等多元化缴费方式
参保企业直接到税务缴费大厅申报缴费;对灵活就业人员应按照便民原则,由税务部门委托国有商业银行,让参保者就地选档划卡缴费。即凡属参保范围的缴费人在社区区点办理了参保登记手续后,自行确定一张用于缴费的有效银行卡,实行划卡缴费,这样既可以方便缴费人交款,又可以节约征缴成本,提高征缴效率。
5、加快建立和完善社会保险费用省级统筹制度的步伐
不仅养老保险应当实行省级统筹,医疗保险等其他险种也应当实行省级统筹,这样才能形成完整的具有较强抗风险能力的社会保障制度。社会保险费的税式征管是达到这个目标的必要选择、必然要求和必备条件。
6、加快社保费征收的信息化建设
特别是要借用税收网络平台,尽快建立参保人员数据库和费源管理基础信息体系,积极推进与社保、财政、银行、国库等相关部门的信息共享,为税务机关全责征收(税务征管)社保费奠定坚实的基础,为社会各界的监督提供充分的依据。还要在税务机关内部完善管理职能,整合业务流程,完善征管统计软件,加强社保费申报开票、征、管、查之间的协调配合,各个环节和职能既分工负责又紧密衔接。
税费征管体系范文第4篇
关键词：社会保险费；税务部门；统征
一、税务部门统征社会保险费的意义
(一)税务部门统征社会保险费，有利于保证和加大社会保险费的征收力度
在我国，税务部门肩负着筹集国家财政资金、调节社会收入分配、支持改革开放、促进经济发展等重要职能。经过多年实践，它们积累了大量和丰富的征管经验，培养和锻炼了一支作风过硬、业务精熟、能打硬仗的干部队伍。
论文百事通同时，税务部门机构遍布全国城乡，拥有在登记、申报、征收、管理、统计、检查、清欠等环节征管工作的优势和手段。因此，实行税务部门统征社会保险费，不仅可以充分发挥税务部门的征收优势和运行机制，而且还可以不断规范社会保险费征收行为、提高征管质量和降低征收成本，有利于保证和加大社会保险费的征收力度。
(二)税务部门统征社会保险费，有利于促进社会保险费征管体制的完善
由税务部门统征社会保险费，按照税收征管模式对社会保险费实行规范化征管，不仅促进了社会保障资金由收支混合管理向收支两条线管理的转变，而且实现了社会保障资金收、支、管、用等运行过程的有序化和规范化，有利于推动我国社会保险费征管体制的进一步改革和完善。同时，税务部门统征社会保险费，又大大减轻了社会保险经办机构的工作量，能够把社会保险经办机构从繁重的征收工作中解脱出来，集中精力搞好社会化管理和服务工作，有利于提高社会保障的社会化服务水平。
(三)税务部门统征社会保险费，有利于促进税务机关地位的提高和作用的发挥
征收社会保险费，是税务部门义不容辞的职责和义务，是税务机关贯彻落实“三个代表”重要思想和为国分忧的具体体现。税务部门通过征收社会保险费，不仅扩大了收入规模，而且更多地参与了同广大人民群众切身利益密切相关的政治、经济和社会事务，这将直接有助于税务部门地位的提高和作用的发挥。此外，税务部门统征社会保险费，还可以为进一步探索在我国开征社会保障税提供丰富的实践经验和准备条件。
二、云南省某市税务部门统征社会保险费的成效
按照《云南省社会保险费统一征收实行办法》的规定和要求，该市地方税务局于2003年7月正式启动了社会保险费统征试点工作。三年来，该市税务部门统征社会保险费取得的成效主要表现在：
(一)初步建立和规范了统征社会保险费的各项具体制度
两年多来，该市税务部门围绕着抓紧抓实组织收入、强化征管和优化服务的原则，初步实现了以“统一征收机构、统一征收范围、统一征收办法、统一入库方式和统一征收票据”为内容的“五个统一”；将税收机制全面引入到社会保险费征收工作中，逐步形成了“税费同步征管”制度和模式；着手费源监控管理，不断强化和规范欠费管理及清缴措施；加快推进全市性的部门协调，促进建立和完善部门协调制度和系统内部管理制度等等，从而使税务部门统征社会保险费不断步入规范化、制度化的轨道。
(二)社会保险费收入稳步增长，征缴力度不断加强
从收入总量来看，2003年，该市共计征收社会保险费170,282万元，比2002年增长了17.15%；2004年，共计征收社会保险费229,241万元，比上年增长了34.62%；2005年，实现社会保险费收入263,641万元，比上年增长了15.01%，基本上实现了社会保险费收入的稳步增长。同时，不断强化欠费清缴，努力推进征收扩面，征缴力度得到不断加强。以2005年为例，全年共扩面4,600户，约占全年实收社会保险费户数的8.85%。
(三)统征社会保险费的信息化建设初见成效
信息化建设直接关系着社会保险费征管系统的有效运行和统征工作的实际成效。为打破信息化建设滞后的“瓶颈”制约，该市地方税务局已先后两期进行了社会保险费征收管理信息系统的开发建设。一期中，该市地税部门一方面加大硬件投入，及时补充、调整和维护征收一线的计算机和网络设备；另一方面，通过对原有医疗保险等征管软件的功能拓展和使用层次延伸，不断修改、完善社会保险费征管系统软件。特别是第二期以数据大集中模式的社会保险费征收管理系统的成功开发并于2005年1月1日起的正式上线运行，不仅基本实现了部门内部信息资源共享和促进了征管流程的进一步规范，而且全面提高了该市地税部门统征社会保险费的技术层次和信息化水平。
三、税务部门统征社会保险费存在的主要问题
(一)统征社会保险费的相关立法滞后
当前，税务部门统征社会保险费的主要法律依据是1999年国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》，而该条例总体上沿用的是原劳动保障部门的征收模式。税务部门统征社会保险费后，其征收方式按收支两条线管理原则必须进行相应变革，原有模式显然已难适应税务部门统征的需要。比较而言，税务部门统征社会保险费的实践已在很大程度上超越了其立法进程，相关立法的滞后导致税务部门统征社会保险费缺乏全面和完整的法律规范，并造成税务部门在实际征收工作中缺乏有力的法律约束措施。社会保险费虽然由税务部门征收，但并没有赋予税务机关法律规定的社会保险费征缴手段，税务部门很难象适用税法那样采取诸如冻结账户、银行扣款、查封资产等征缴措施，一定程度上存在的税务部门征收只是代征的局面并没有得到根本改变。这就不仅给税务部门统征社会保险费带来了难度，而且还严重制约了社会保险费征缴率的提高和征管力度的加强。
(二)统征社会保险费的各项制度尚需进一步健全和完善
首先，统征社会保险费还存在各险种缴费基数口径、参保范围不同等问题。社会保险费各险种缴费基数构成口径的不统一和各企业、机关事业单位间参保范围的不同，直接带来了企业、机关事业单位间的费负不均，不仅不利于公平竞争和劳动力的合理流动，而且还影响了缴费人的积极性和统征制度的规范。
其次，社会保险费欠费问题依然突出，征缴面扩大尚有一定困难。虽然该市税务部门有针对性地采取了多种强化清理欠费的措施，但欠费问题依然突出，欠费管理办法和制度急需进一步改进和完善。目前，五个险种都存在欠费问题，尤以养老保险和失业保险最为突出。
第三，统征社会保险费的征管流程尚需进一步规范。虽然“税费同步征管”制度和模式的推行，确保了社会保险费在征管流程上的初步规范和有效运行，但是，社会保险费的征管离科学化精细化管理的要求还有较大差距，尤其是目前社会保险费核定权和征收权的分离，税务部门在扩大覆盖面、核实缴费
基数等方面就很难解决在征收前就可能存在的“跑、冒、滴、漏”等问题，不仅影响了缴费的快捷性，而且也影响了缴费人的积极性。
(三)统征社会保险费的运行保障机制有待进一步加强
首先，部门权责尚未有效协调。就目前而言，虽然社会保险费的征收主体已明确规定可以是税务部门，有关法律和规定已从宏观层面对部门权责进行了界定，但由于统征涉及的部门较多，客观上依然存在着交叉管理严重、权责脱节、管理成本相对较高等现象，有的甚至限制了税务部门征收职能的充分发挥。
其次，统征社会保险费的社会宣传力度不够。社会保险费的统征，在税务部门内部已基本做到了思想认识统一，工作目标和重点明确，组织领导保障有力，但仍然存在社会宣传不够深入，形式较为单一，内容不够丰富和充实，缺乏强大的社会舆论氛围等不足，致使有的单位和个人对社会保险费的知识知之甚少，思想意识不高，难以及时、自觉纳费，客观上给征收工作增加了难度，影响着社会保险费收入的均衡入库和征缴管理。
第三，信息化建设不能很好地满足统征社会保险费的需要。虽然该市税务部门在统征社会保险费的信息化建设方面已取得重大进展，但是依然存在着基础信息收集难、各部门间信息不对称、部门协调机制不完善、欠费催缴方式与管理信息系统不匹配等问题。
四、完善税务部门统征社会保险费的对策及建议
(一)进一步完善有关立法，加快税务部门统征社会保险费的法制建设
税务部门统征社会保险费的法制建设和完善，是规范社会保险费执法秩序、健全统征社会保险费制度的基础和重要内容。进一步完善税务部门统征社会保险费的立法和加快法制建设，首要的是立足于强化税务部门的征收主体地位，从法律、法规及征管体制上逐步实现税务部门作为社会保险费统征唯一执法部门的地位，以便充分行使法律赋予的强制执行手段，完成包括征收入库、处罚、催缴等方面的全部工作，有权对不缴纳或欠缴的参保单位、企业采取如税收一样的保全措施和强制执行措施，以提高社会保险费征收效率和刚性。
(二)切实推进统征社会保险费各项制度的健全和完善
首先，努力夯实基础管理，进一步规范征管流程。夯实基础管理，就是要尽快实现缴费基数、参保范围、基础资料和参保代码等的统一。要按照科学化精细化管理的要求，进一步规范缴费登记程序、建档管理程序、申报程序、征收程序，不断规范检查程序、催缴处罚程序、接受举报及处理程序和内部管理程序，实现税务部门统征社会保险费的科学规范。
其次，加强费源监控，积极稳妥地推进欠费问题的解决。加强费源监控，客观上要求确定费源监管的权责主体，定期、深入地开展费源调查，强化缴费人户籍管理和动态管理，对不同费源实行分类监管，建立对有效费源特别是重点费源的重点监控制度，不断促进有效费源培育，完善费源监控管理办法等。同时，切实加强社会保险费欠费管理和清缴，努力提高征管工作的质量和效率。
第三，不断适应社会经济形势的变化，积极稳妥地推进征缴面的扩大。当前，在没有相关法规出台的前提下，要扩大社会保险费征缴面，首要的任务是继续加大宣传力度保证法规覆盖的单位应保尽保，同时，积极开展试点，适应社会经济发展格局将为数众多的非公经济从业人员、灵活就业人员纳入覆盖范围，不断争取社会保险费征缴面的扩大。
(三)不断改进和完善统征社会保险费的运行保障机制
首先，进一步促进和加强部门间有效协调。为此，必须进一步合理界定和明确各部门的责、权、利范围和工作职责，充分发挥各部门的优势和特点，特别是要建立健全由政府牵头负总责，劳动保障、财政、税务、工商等部门共同参与的制度化监督协调机制，实现部门间的有效协调。
其次，严格依法征费，规范执法。依法征费、规范执法，是各级税务部门在社会保险费征管工作中必须始终坚持的基本原则。这要求税务部门在组织社会保险费收入和清缴欠费等工作中，必须始终遵守有关法律法规规范，正确、有效地运用法律赋予的各种征管手段和工具，应收尽收。同时，还必须坚持贯彻“税费同等重要”的原则，促进征税和征费良性互动的实现。新晨
第三，加大社会宣传，不断提高干部队伍素质。可以税收宣传带动社会保险费宣传的办法，建立和完善社会保险费的长期宣传制度和机制，多渠道多形式地征费信息和告知事项，包括建立对不依法缴纳社会保险费以及欠费单位予以曝光、对诚信缴费的单位予以表彰奖励等制度和措施，逐步营造良好的社会舆论环境和意识氛围，不断提高缴费人的遵从度和支持度。同时，必须继续加强业务培训和学习，采取形式多样、求真务实的培训方式，将社会保险费业务培训纳入税务部门基本业务培训的范畴；要从体制和机制上杜绝“重税轻费”的思想，不断提高干部队伍的政治、业务素质和能力。
第四，加快信息化建设，不断提高统征社会保险费的质量和效率。社会保险费的统征涉及面广，数据量大，数据内部层次和关联多，数据的存储时间长，只有依靠信息化手段，才能适应当前社会保险费征管工作的需要。可行的选择是进一步强化税务部门在信息化建设中的主体地位和绝对优势，以税务部门数据大集中和医保现有系统为平台，充分利用信息化手段，积极推广多种申报方式简化申报、缴费程序，加快实现社会保险费信息资源在财政、税务、银行、劳动、社保等部门和单位的数据联网和共享。此外，统征社会保险费，还必须牢固树立成本意识，应积极采取各项具体措施从各个层次上努力降低统征社会保险费的制度成本、征管成本、遵从成本等。
参考文献：
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税费征管体系范文第5篇
一、改革前的农税征收方式及其弊端
湖北麻城市是老革命根据地，也是著名的“黄麻起义”的发生地。全市面积3747平方公里，总人口116.3万，是湖北省黄冈市的第一大县市。20世纪80年代改革以来，麻城社会经济迅速发展，1986年撤县设市，成为大别山地区唯一的县级市，1992年被国务院批准为对外开放城市。早在1998年，麻城全市国内生产总值达到32.6亿元（不变价），财政收入达2.2亿元。全市综合经济实力跨入全省山区五强县（市）行列，综合经济效益位居全省十强县（市）行列。
麻城有丰富的农业资源，是湖北的农业大市，也是国家和省定的商品粮（棉）生产基地县（市）之一。2001年，农业四税（农业税、农业特产税、耕地占用税和契税）加上屠宰税占全部财政收入（2.6亿）的20%以上，而财政部门征收的税费占全部财政收入的48%.[②]面向农村的税费是地方财政的主要来源。农村税费的征收也一直是地方和基层政府的农村工作的重点和难点。税费改革以前，税费征收体制及其方式有几个突出特点：
一是“多头征收”：农村的农业税、农业特产税、屠宰税、“三提五统”分别由财政、地税和经管等不同部门分别征收；
二是“政府征税”：虽然农村税费由不同部门征收，但是，这些部门通常将农村税费征收任务分派给乡镇政府及村民委员会，由乡镇政府和村委会征收。为此，还实行一定形式的责任制，如将完成征收任务和财政上交与乡村干部工资直接挂钩。乡镇政府的财政收入也取决于税费收缴完成状况。在实践中，乡村干部不得不将税费征收作为头等大事，将主要的时间和精力投入税费征收工作。乡镇政府及村民委员会组织及乡村干部事实上是税费征收的主体；
三是“户交村结”：虽然有关文件要求农村税费征收要“户交户结”，征收到户、结算到户，但实际上，乡镇通常是将任务分解到村，由村组再分解到户，农民和农户向村委会上缴，征收机关则只与村一级结算，税票开到村。事实上是由村代征代缴，间接征收。
四是“突击征收”，每年夏秋两季，各乡镇及村组干部都展开税费征缴行动，集中时间和力量对税费进行突击征收；
五是“行政强制”，一方面对抗拒不交的农民“拔钉子”，对完不成上缴任务的干部克扣工资和资金，给予一定的处罚；另一方面对于完不成任务的乡镇政府和村组实行“硬结账”，政府完不成任务可以从下拨款中扣除，而有不少村组及干部则不得不先借款垫解上交。
显然，税费改革前农村税费征收体制是一种“税政不分”、“以政代税”的体制，不仅政府的行政管理权与征税权不分，而且农村基层政府成为征税的主体。在实践中，一些乡村干部百分之七八十的时间投入到完成税费任务之中，难以有效地进行公共管理，也难以给农民提供服务，其结果是乡镇政府“种了别人的田、荒了自己的地”。上述体制也是一种“委托代征”的间接征税体制。不仅乡镇政府成为征税部门的执行者，村组也成为税费征收的者。由于税费征收机关与纳税者脱节，不可避免地出现征管“盲区”，难以了解每个农户的税收任务及完成状况，也不可能杜绝村民所反映的税费“分配不公”和“层层加码”的问题，出现随意核定税费任务、转稼负担，出现所谓的“有地无税”、“有税无地”和“平均摊派”等问题：“户交村结”及行政强制迫使村委会及村组干部借贷上交，这是形成村级债务的重要原因。据对麻城市熊家铺的调查，全乡22个行政村，截止1998年底，村级负债总额高达368万元，村平均16.8万元，最高的达40.2万元，村人平313.5元，最低也有几千元，几乎村村负债，资不抵债的村有3个，赤字金额达18.3万元，公积金（积累亏空）有赤字的村有19个，赤字金额214.7万元，村平11.3万元。[③]究其原因，主要是“该收的收不上来，而支出不断增大，村干部只有拆东墙补西墙。有的乡、总支干部、村组干部靠高息借贷完成财贸任务，只管当年过得去，不管后果。[④]依托行政部门并靠行政手段征收税费也不可避免地出现行政强制，特别是在农民负担较重的情况下，不可避免引发干群矛盾，近些年乡村干群之间的冲突也大都是由于税费征收引发的。因此，农村税费征收体制的不顺，征收行为不规范，不仅引发农村诸多的矛盾，也是加重农民负担的重要原因。
二、农税征收体制的改革与创新
2002年，麻城市进行农村税费改革。税费改革的基本目标是实现农民负担的“减轻、规范和稳定”。税费改革不仅仅是税费的归并和减免，或“费改税”的问题，更重要的是需要制度的改革和创新以规范农民负担及农村税费的征收行为。也正因如此，中共中央、国务院在关于进行农村税费改革试点工作的通知就要求进行一系列配套改革，其中，一个重要方面就是对农税“实行科学规范的分配制度和简便易行的征收方式。采取以农业税收为主的方式，把农民负担纳入规范化、法制化的管理轨道。实行符合农民意愿、能够为农民所接受的税收征收办法，便于基层操作和群众监督。”[⑤]基于此，在税费改革过程中，麻城市在大幅度减轻农民负担的同时，也大力推进农税征管体制的改革和创新。此项改革主要包括如下几个方面：
首先，明确农税征收主体。根据《湖北省农业税征收管理实施办法》（试行），麻城市委、市政府印发了《关于加强农税征管工作的实施意见》，明确规定，农业税及其附加由各级财政机关负责征收，只有农税干部才能履行农业税征收职能，行使税收执法权；农税征收过程中，必须是农税干部开票和收税。
第三，重建农税征缴网络。一是在全市20个乡镇办建立了农业纳税大厅，实行微机管理，进行常年征收；二是在全市718个村都建立了农业税收纳税点，在边远山区、分散的自然湾、村、组，设立流动纳税点。实行“定点征收、定时征收、定额征收”的三定征收方式，方便农民交税。盐田河镇山大人稀，农税人员每到一个自然湾，就竖起一个“农税流动纳税点”的牌子，被人戏称为“农税大篷车”。从而形成了固定纳税点和流动纳税点相结合遍及乡村的征收网络。
其次，建立协税护税制度。乡镇政府和村级组织不再直接征税，乡村干部也不再是征税的主体，只是协税护税；2003年全市聘请了协税护税员2000多名，每个村2-3名。协税员的主要职责是：做好税收政策宣传、掌握和提供涉税资料、送达有关税收文书、协调征纳双方关系和督促动员纳税人履行义务等项工作，但是不得直接经手票款，不能直接进入农户收税。
第四，完善委托代征制度。麻城有着丰富的农业特产资源，针对麻城蚕茧、粮食等农产品集中季节性上市的特点，与收购部门建立委托代征制度，并根据委托代征的数额在农业税征收经费中给予一定的报酬，充分调动代征部门的积极性。
总之，农村税费改革后，麻城初步建立了“以村组干部协税护税为基础，以农税干部直接征收为主体，以‘三定’征收为方向，以有关部门代扣代缴为补充的征管模式，初步形成了由农税干部、乡镇、村组干部及有关部门人员组成的职责明确、各司其职、分工协作的征税、协税、护税网络。”[⑥]
从实践来看，麻城改革收到了比较明显的成效。从2003年上半年夏征的情况看，全市农税征收实现了“时间过半、完成任务过半”的“双过半”目标。尽管有4-5月份“非典”的干扰，但截止5月22日，全市农税入库1450万元，占全年任务6926万元的21%；到6月底，税收任务完成全年任务的70%以上。出现了多年少有的高效率地完成农税征收任务的局面。
从我们的调查来看，农税任务的迅速完成无疑与全体农税干部们辛勤工作分不开。不少农税干部上山下乡、走村串巷地宣传和催征，如歧亭财政所的冯进贤经过耐心地工作，使连续14年从未交税的两个村民组一次性结清欠款。在征收中，农税人员采取灵活多样的征收办法，如对于主动一次性完成全年任务的纳税户给一定的奖励等等。这些都对动员和鼓励农民纳税起了积极作用。不过，我们也应该看到，农税征收效率的提高本身与农村税费改革及征管体制的改革有直接的关联。
2002年，麻城进行了比较彻底的税费改革，农民负担大幅度减轻。税费改（革）后，全市农民总负担（两税两附加）为6926万元，比改革前减少5437万元，下降43%；亩平负担82.14元，比改革前减少61.6元，下降43.2%；人平负担69.51元，减少45.27元，减负39%以上。在我们调查的有些农户甚至减少50%以上。税费减轻了，农民上交的积极性及支付能力也增强了，不少多年未交税费的“钉子户”和“困难户”也主动上交，出现了“多年来从未有过的农民踊跃纳税的喜人局面”。
税费改革不仅减轻了农民的税费负担，一系列配套改革也有效地制止了乱收费、乱摊派的行为，规范了政府的行为和农税的征收方式，为农村税费征缴提供了制度条件。尤其是改革大大强化了农税干部的责任，要求他们从简接的征管者向征收者转变，努力完成征管任务。从麻城农税夏征中，我们也发现，农税征收体制及征收方式已经开始发生一些变化。最为突出的表现之一是从乡村干部征收为主向农税干部征收为主转变；二是农税干部从间接代征向直接催征转变；三是从向农民收税向农民主动纳税转变；四是从农税的突击征收向常年征收转变。这些均表明改革在实践中开始发生作用。在农税干部的征收行为和征收方式发生变化的同时，农民的纳税行为也开始发生了变化，其结果是大大提高了征税的效率。
其实，农税征收体制及征收方式的转变不只是具有效率上的意义，更重要的是有着重要的社会政治意义，尤其是麻城的改革旨在建立一种相对独立的农税征管系统，独立行使征税权，而乡镇政府不再直接征税，从而实现“税政分离”，这对国家与农民的关系及农村基层治理方式有着深刻的影响和意义。
三、农村基层治理的转型与变革
在任何社会中，国家“征税”和政府“收费”在本质上都是对社会资源的吸取，涉及到公民与国家的利益分配。在我国乡村，尤其是像麻城这样的农业县市，税费的主要来源及征收的对象主要是农民群众。税费关系也直接体现为国家、政府与农民的关系。从税费改革以前的国家与农民的税费关系来看，基本上可以用农民的话来概括，这就是“交完国家的、留足集体的、剩下的是自己的”。农民的收获在国家、集体与农民之间分配。这种分配的基础是农村现存的产权制度。一方面是国家基于产权的保护即社会公共管理而获取“税收”，另一方面是乡村集体组织基于土地产权的拥有而获取的“费收”，其实质是“地租”。农民在向国家交税的同时也向村集体交“租”（费）。在税费的征纳方式上，农民向国家缴纳的税也常常是通过村集体代收的。当村集体收齐农民上交的税后，统一上交国家，村集体也因此成为纳税单位及国家与村民之间的中介。如果仅从农民上交的角度看，可以说农民交给国家的税不过是交给集体的租的一部分，或者说是集体从所收的租之中提出一部分上交国家。由此，国家、集体与农民的关系一方面表现为国家与农民、国家与集体的税赋关系，另一方面也表现为农民与集体的租费关系。由此结成国家、集体与农民的“三元结构”。
在税费征缴的基础上形成了国家、村（村委会和村集体）与农民三者的利益和权力关系是乡村社会最基本的经济、社会和政治及权力关系，三者的互动及权利交换也构成了乡村最基本的政治和权力结构或称“治理结构”。从集体产权的角度看，农村税费改革前村委会代收代缴有其必然性和合理性。因为，现行的村委会即是村民自治组织，又是村社区合作经济组织。依据《村民委员会组织法》，“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”，实际上是村集体土地的所有权的行使者。村民不过是集体土地的承包人，村民与村集体的关系不过是一种“租佃关系”。在此情形下，村集体作为所有者应是纳税的主体，而村民则只需向村集体交纳“租费”。换句话说，从农民上交税费的角度看，农民完全可以不与国家发生关系，只需要上缴集体，由集体上交国家，而国家征税所面对的是集体而非个人。国家事实上无权、也没有必要向农民直接收取税费。也正因如此，国家通过村集体（村委会）征缴税费具有合理性。
然而，我们看到，农村税费改革的重要措施就是归并现行的税费，取消“三提五统”，仅收取“两税”、“两附加”，另一方在征收方式上由过去由村委会代收代缴转变为由财税干部直接征收。农民的“两税”和“两附加”事实上也不再由村集体来确定和分摊，而是由国家按承包的耕地面积及常年产量来计算。农民的上交也不再上交村集体，而由乡镇为代表的政府直接收取。这一改革表明村集体和村委会已经不再能直接向村民收取“承包费”，其收入已经不再是依产权获得的收益（如原有的“三提”），而仅仅是从国家税收中返回的“两附加”。由此，村集体事实上丧失了依据集体产权向农民独立自主地收取“租费”或占有生产剩余的权力和地位。换言之，村集体变成了国家税收的分配、计量及协助征收的单位，而不再是拥有独立产权的主体。按照一些村干部的说法，“村被架空了”。这也表明，国家权力进一步下伸到乡村社会并直接面对农民，原来的国家、集体与农民的“三元结构”正向“国家与农民”的“二元结构”转变。这无疑是税费改革及农税征收方式改革所引发的国家、集体与农民关系及乡村治理结构的革命性变化。
不仅如此，税费改革及税费征收方式的变化也促成了乡镇政府的功能及其行为方式的转变。如前所述，税费改革前农村税费征收体制的主要特征之一乡镇“税政不分”及由此出现的“以政代税”，乡镇政府直接从事税费征收并成为事实上的征收主体。这种做法不只是乡镇政府功能混乱和变异的表现，更重要的是，其本质是政府行政机关直接从事税费收缴，集收支大权于一体。由于税收本身具有无偿性和强制性的特点，一旦与行政权合一，“既花钱、又收钱”，不仅违背了政府机关职能分工、相互制约的原则，也不可避免地助长了政府权力的扩张和专横，难以杜绝乱收费、乱花钱及形形的“违规”和腐败行为，其必然的结果就是加重农民的负担，并引发干群之间、政府与农民之间的矛盾。其实，早在英国革命时期，1679年的《权利法案》就规定国王未经议会同意不得征收和支配税收，从而确定了现代民主政治中“行政权、征税权及预算权”相对独立的原则，作为“花钱”的政府不得直接“收钱”（征税）。事实上，我国的《预算法》和《税收征收管理法》也对严格预算管理及依法独立征税作了明确的规定，如《税收征收管理法》第二十九条就规定，“除税务机关、税务人员以及经税务机关依照法律、行政法规委托的单位和人员外，任何单位和个人不得进行税款征收活动。”税法还特别指出，“本法所称税务机关是指各级税务局、税务分局、税务所和按照国务院规定设立并向社会公告的税务机构。”从而明确税收执法主体及征税权的独立性。麻城在农税征管体制改革中切实贯彻了这项原则，开始实现从传统的由政府直接征收向税务部门直接征收的转变，这无疑是一个历史性的进步。它不仅使乡镇政府从繁重的税费征缴工作中解脱出来，更专职地从事为农服务和公共管理，实现政府职能的转换，更重要的是，此项改革促成了农村基层政权内部的职能分工及行政权力的重新定位。改革削弱了行政部门的直接征税权，为对行政权力的监控提供了可能和条件。
显然，从麻城的改革和实践来看，农税征管体制的改革不仅引起国家、集体与农民关系的结构性变化，也促成了政府职能的分工及行为方式的转变。尤其是乡村征税权的独立、征税系统的重建以及乡镇政府的职责转换表明中国乡村社会的治理结构及治理方式正发生着历史性的转型和变革。
四、有待解决的矛盾和困难
改革本身是充满风险的事业。在任何时代，改革和创新都不可能是一蹴而就的，任何一位改革者都会深深体会到其中的艰难。应该说，迄今麻城农税征管体制的改革是成功且富有成效的。但是，他们自身也意识到其中面临着诸多亟待解决的问题。其中包括国家农税征管立法滞后，农业税征管条例一直未出台，而所依据的《税收征收管理法》对农税征收的实用性和可操作性不强，难以为农税征收提供有效的支持；另外，目前一些乡镇债务比较严重，农民要求以债抵税、以欠抵税，造成农税征管的矛盾和困难。不过，农税征收体制改革与实践中最大的难题莫过于征收任务与征管能力的矛盾和困难。
麻城是一个农业大县，在近120万人口中，97.1万是农业人口，30多万个农户。税费改革后，农税部门成为农税征收的主体。然而，目前全市乡镇农税征管人员为386人，平均每人要承担农业税收任务20多万元，负担2个村800多个农户的征收工作。盐田河镇一个农税人员要负责5个村的农税征收，铁门岗乡一个农税人员要承担近70万元的农税征收。特别是，麻城有不少乡镇山大人稀，居民分散，面对如此分散而人数众多的征收对象，现有的农税人员直接征税征管能力明显不足。不仅如此，近年来农民流动日益频繁，相当数量的农民举家外出，有的人走田荒，给农税收缴造成困难。有鉴于此，人们提出增加农税干部，强化征管队伍的建议。应该说，这在目前是必要的和可能的，尤其是当乡镇政府不再直接从事税费征管之后，部分富裕人员可以充实农税征管队伍。但是，我们也必须注意到，增加征管人员也意味直接增加农税征收的成本，降低征管效益。特别在现行地方财政比较困难的情况下，增加人员不仅面临政策上困难，也有财政承受能力的局限，过度的增加征管人员也将使税费征收得不偿失。
解决征管任务和征管能力矛盾的另一种对策选择是充分发挥乡村组织和干部的协税作用，甚至采取一定形式的委托代征。也正因如此，麻城市在农税征管体制改革中建立了协税护税制度，每个村聘用2-3名协税员，协助农税的征收。在2003年的夏征过程中，对乡镇和村组实行“两挂钩”办法，对乡镇将任务完成情况与资金调度和专款拨付挂钩，对村组与转移支付挂钩，“即对完成情况好的乡镇在资金调度、专款拨付上优先考虑，对村、组把两附加和转移支付与村完成任务情况挂钩。”显然，这也是旨在通过调用现有乡镇和村组织的力量来弥补专职农税征管能力的不足。这无疑是为了缓解征管力量不足的一种现实的选择。然而，我们也不能不看到，这种协税在目前情况下依然是一种代征的办法，与改革前对乡村的委托代征并无多大差别。尤其是一旦与直接经济的或超经济的强制结合起来，虽然的确可以强化征管能力，但委托代征方式的内在矛盾和危险依然存在。
从历史上看，历代王朝在农村税费的征收上代有不同，如明代有的地方也曾实行过“自封投柜”的办法，就是由纳税人依次到县衙门前缴纳赋税，自己包封银两，亲自投入木制的银柜中。但是，基本的方式是“民收民解”，利用乡里组织及乡绅代征代缴，代征者通常无薪，完不成任务则以家财充抵。这不仅是因为皇权控制能力的局限，也是降低征收和治理成本的需要。然而，历代均未能消除代征者欺上瞒下、加征加派、从中渔利的弊病，也难以杜绝因上催下抗难以完成粮款任务使代征者陷入倾家荡产、无人应役的境地。如宋仁宗至和二年（1055年），规定里正负责催税及承担本县差役（充当衙前）。而里正一旦充当衙前，往往倾家荡产。所以，民不敢露富，贫不敢求富，人争相逃脱为里正衙前，甚至出现民以死求免充里正衙前的惨状。[⑦]其实，这种状况不仅仅存在于历史之中，当代中国的农村一些地方也的确发生过。如2000年湖北省云梦县下辛店镇一位村党支部书记就因为借贷上缴，被债主所逼又得不到上级支持而服毒自杀。[⑧]同样，税费改革前，麻城也曾出现不少村组干部采取借贷上交的现象。从某种意义上说，上述情形也是代征代缴体制必然的产物和结果。因为，在任何社会中，委托者与受托者之间的信息始终是不对称的，委托者也难以对受托者进行有效地监督。过分地放纵和过分地施压都会使受托者的行为发生变异。也正因如此，委托代征有着内在的危险和风险，我们对此必须高度重视。
当然，基于农税本身的不合理性及其高成本以及其在国民经济中所占的比重的有限性，国家可以考虑取消农业税，正如现在一些地方取消农业特产税那样。这无疑是一种“一劳永逸”的解决办法。但是，从历史的经验来看，如果地方政府的财政来源不能有效地解决，即使低税或无税均不可能真正减轻农民的负担。历史上有不少时期实行“什一税”甚至“三十税一”，但农民负担依然沉重，究其原因也在于，为了生存，地方政府和官吏不得不巧立名目、上下其手、自行加派，进而成为“小民的无尽的负担”。对于当前已经陷入财政困难的农业县市来说，如何保障其合理的稳定的财政来源，显然是取消农税首先必须解决的问题。否则，农民负担同样可能反弹。当然，取消农业税及农业特产税并不是取消农村所有的税种，更不是不需要独立而高效的农村税务征管机构。因此，对于农村税费征管体制的改革仍然有其现实性和必要性。麻城的改革也因此具有其历史的地位和现实的意义。至于改革中出现的困难和问题并不仅仅是麻城独有，它也是全国农村改革中普遍存在且必须解决的问题。毕竟，在中国这样一个农业大国，面对广阔的乡村和分散的农民，征收任务与征管能力之间的矛盾将是永存的，而如何以最小的征收成本取得最大的效益则始终是一个民族的难题。其实，这也是中国乡村治理的困难之所在。
[①]本文是2003年6月份笔者与汪志强、袁方成等对麻城市调查基础撰写的，得到了“教育部人文社会科学重点研究基地基金”的支持，也是乡村公共财政和农村税费改革项目研究成果之一。在此特别感谢麻城市委、市政府、市委市政府办公室、财政局等相关部门对我们的调查工作的信任、支持和大力协助！
[②]据《麻城市2001年财政收入分税种完成情况表》测算，参见麻城市人民政府网站：/Myweb3/zfzc.htm
[③]戴福生：《山区农村村级债务成因及对策》，麻城人民政府网站：/Myweb3/mczfb/web/37.html
[④]戴福生：《浅谈村级债务》，麻城人民政府网站：/Myweb3/mczfb/web/36.html
[⑤]《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》（中发[2000]7号），2000年3月2日，湖北省农村税费改革领导小组办公室编：《湖北省农村税费改革政策手册》，2003年1月版，第6页。
[⑥]麻城市财政局：《全面转换征收主体、努力创新征管模式》（打印稿），2003年6月。
