如何解除风险管控

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如何解除风险管控范文第1篇

一、高校财务治理及治理风险：概念的厘清

（一）高校财务治理 一是财务治理。财务治理的标靶是解决由于委托关系而产生的所有权与控制权以及经营权的分离而导致的问题在财务上的影射，要求理顺利益相关者的权、责、利关系，通过合理的契约安排，在政府、出资人、经营管理者之间形成游戏规则，确保财务决策的科学性、财务行为的规范性以及财务运行的高效性。二是高校财务治理的核心。我国公办高校的所有权属于国家，政府主管部门履行对高校的控制权，高校校长通过经营权对高校进行事务管理。这种“三权分离”所产生的双重委托关系必然需要建立一套规则和机制，实现权利制衡，来兼顾各利益主体的利益。在这种制衡关系中，政府与高校高层管理者、高层与中下层管理者之间，高校所有权、控制权及经营权之间，既表现为控制与服从的关系，又表现为依靠契约相互界定各自的权利与义务的关系，任何一方超越自己的权利与义务作为或不作为，都有可能使这种制衡关系遭受破坏。当前形势下，基于三权分离，高校财务治理的核心就在于：政府主管部门作为所有权的受托人和控制权的委托人如何对高校进行管控，高校校长作为控制权的受托人和经营权的委托人如何解除公共受托责任并保证高校治理的任务和目标。这种双重委托关系在高校财务治理中不可避免的要产生治理风险。

（二）治理风险 一是治理风险的涵义。结合理论界对治理风险的理解，笔者认为，高校的治理风险是指因高校治理制度设计不合理、运行机制不健全及组织行为的不确定性，给高校的持续运营带来的不稳定性及风险的累积，从而对公众利益产生威胁。高校治理风险包括外部治理风险和内部治理风险两种类型。二是外部治理风险与内部治理风险的表现形式。由于委托关系、自利行为、道德风险而产生的治理风险，体现在高校本身充当被治理者角色时产生的治理风险以及对高校业务对象发挥治理者的角色时产生的治理风险。外部治理风险具体表现为高校的发展规划、建设规模、贷款额度、财政拨款、招生计划、学费标准、创收渠道、政策监管、激励机制等的选择与外部治理环境的不确定、不稳定而导致的偏离高校治理目标的可能性；高校的建设规模与财政拨款之间没有实现协调增长等。内部治理风险具体表现为高校的财务决策不规范、收益分配不均衡、内部预算编制不科学、内部监控不健全、财务披露体系不成熟等而产生的治理风险。三是外部治理风险与内部治理风险的来源及两者的关系。外部治理风险往往源于高校财务治理环境，而治理环境的显性表达即为政策性治理风险，内部治理风险往往源于自主性治理风险，政策性治理风险与自主性治理风险相辅相成。在存在政策性治理的情况下，财务治理由高校根据强制性契约安排遵照执行，如果政策强制过度，高校可能以“逆向选择”方式而产生自主性治理风险，如果政策宽松，高校可能以“道德风险”方式产生自主性治理风险；在没有政策性治理的情况下，财务治理由高校根据自身的特点和内部需求进行自然选择，但根据“理性人”的假设可能会使财务治理进入无序状态，或者根据受托责任的完全解除产生最优的财务治理水平。政策性治理风险作用于自主性治理风险而产生过度强制风险或政策宽松风险，自主性治理风险则孕育于低于或超越政策性治理而采取的治理活动中。因此，在高校财务治理过程中，合理识别和评价高校的外部治理风险及内部治理风险，并采取措施和谐的规范两者的关系，对于构建高质量的高校财务治理体系至关重要。

二、基于治理风险视角的高校财务治理架构图

（一）高校财务治理环境 良好的财务治理环境是高校财务治理活动有效运行的基础，因此，积极营造良好的财务治理环境，是政策性治理的重要内容。政府作为高校治理环境建设的主体，应继续开展高校治理制度建设、治理行为和治理文化的拓展。因治理行为和治理文化是治理制度建设的基础，所以重点应放在治理行为和治理文化的改善上，并在此基础上探索结合实施的途径和方式。

（二）高校校级管理机构 校级管理机构并不是传统意义上的职务概念，而是对内部治理效果负有终极责任的治理结构，也是内部治理风险防范的权力中心。在以分权模式为主导的现代高校体系中，校级管理机构在治理机制的设计上最需要解决的是如何识别各部门所面临的风险和可能出现的重大财务问题。这就需要将“经济资源、财权配置和义务、交易或事项”等要素融入到内部治理机制的设计中，识别并改善内部治理风险。

（三）未来的现金流量及其治理风险 高校受托责任的履行从实质上来看就是高校管理者获取和使用资源在现金流量上的反映和披露。基于对未来现金流量及其风险的判断可以识别出治理风险并改善治理机制，更可以进行决策、分配、预算、监控、披露等机制的修正。具体如图1所示：

三﹑基于治理风险视角的高校财务治理措施

（一）外部治理风险的改善措施 政府对高校的监管一直被认为是高校财务治理环境有效的必要条件，比如“高校巨额负债”事件的一个直接的结果就是政府推出“化债”政策。笔者认为，作为一种治理行为或治理文化建设，更应该将关注的焦点集中在如何阻断日益显露的财务风险，避免外部治理风险与内部治理风险的交互叠加而导致高校财务治理风险的累积、恶化。具体而言，现行的外部治理环境可以在以下几方面进行改进：（1）在政府层面上建立对于高校政策的协调机构，加强政府部门与高校之间的信息交流与沟通。作为高校政策的协调机构，一方面应建立高校治理风险的识别措施，通过实地调研或查阅预决算报告等形式对高校的治理情况做充分的评估，避免政策的滞后或制定过于笼统的标准；另一方面，在制定规则之前，应充分协调或考虑政策之间的衔接，充分考虑高校实际操作的可行性及接受性。（2）建立高校主动、如实的向政府部门上报自身治理状况的机制，将高校自身存在的治理困惑、影响高校发展的羁绊以自查报告的形式予以反映，政府政策制定机构在此基础上制定治理政策。同时应考虑，治理政策如果高于高校的实际要求，可能会存在高校掩饰自身治理缺陷的情况，造成治理风险的累积；如果没有治理政策，可能会造成系统性的政策漏洞。目前高校推行的总会计师制度，作为一项重大的治理机制安排，能否承担高校财务治理的重任，更多的要依赖政府部门及高校自身形成有效共识并展开协同行动。（3）建立针对高校财务治理质量的衡量机制。在衡量机制中，可以重点考虑高校自身的财权配置、财务管理机构、制度的设计、财务分析报告、内部控制的完善程度，同时，将在统一的会计制度基础上产生的现金流量信息作为价值衡量的中枢。因为，如果能够找到一种相对完善的财务治理结构的话，那么这一结构所导致的结果应是可以通过价值指标来计量的。而（自由）现金流量也更符合（剩余）控制权与现金流量请求权对称的财务治理原则。（4）以规范、准侧的形式推进高校财务更高的信息透明度。“信息不对称”作为高校财务外部治理环境的软肋，向来引发社会的关注。通过规范、准则的形式，建立起政府、高校管理者、高校内部利益群体、社会公众乃至学者对高校财务信息的关注，以舆论的力量推进高校自治及能动性的发挥。

（二）内部治理风险的改善措施 （1）改善高校财务治理模式，推进内部治理环境建设。目前，高校财务治理模式的选择有分权治理和集权治理两种模式。不适合集权的地方采取集权，就可以说是强权，强权客观上就是给财务治理的运行提供了一个很差的治理环境。不适合分权的地方不予集权，就是放弃财务治理，使高校财务进入无序状态和治理环境失衡。因此，在高校实际的内部治理风险识别上，可以根据交易和事项的繁简、重要性程度进行划分。（2）理顺财权配置和义务，规范财务决策机制。在高校内部财务治理中，最重要的前提是明确校级决策机构、校级领导和中层领导之间、不同的交易和事项之间的的财权配置、义务，规范财务权限和议事规则。运用委托—理论，结合高校的实际情况，在财务制度中予以确定高校的各项财务管理权限，做到财务权责明晰。在高校实际的内部治理风险识别上，应重点关注针对交易和事项的权责配置。（3）实施全面预算及监控机制，搞好经济责任制。一是以现金流为核心的全面预算管理；二是内部控制制度建设；三是经济责任制。在以现金流为核心的全面预算管理中，高校应建立动态的资金预算管理体制，有效的进行资金综合平衡和适时调度，挖掘资金潜力，降低资金风险。完善相关资金管理的内部控制制度，进行资金的延伸联动管理，实现资金的物流、资金流的协调统一。经济责任制是内部治理风险防范的重要保证。高校应搞好经济责任制，在此基础上引入动态的财务分析方法，长期全面的、系统的监控高校的运作情况，减少内部治理风险的累积，化解内部治理风险。在全面预算执行过程中，高校应建立预算管理委员会进行预算执行情况检查及修正。年终时，二级院（系）、管理部门应向预算管理委员会提交工作总结及财务分析报告，以考核责任单位是否完成承诺、经济资源使用是否合规、交易或事项是否达到预期的目标效益等。（4）建立财务披露机制，反映财权和义务的履行情况。高校的公共财政性决定了高校财务信息使用者的多样性，因此，在建立财务披露机制之前，首先需要进行财务信息需求者群体的细分，了解其个性化的信息需求。在多方沟通的基础上共同商定报告信息内容。其次，由于会计信息不是使用者唯一的信息来源，应拓展披露信息的范围和内容，将其他信息纳入财务报告范围。最后，运用新平台以便于信息需求者知晓和使用信息。高校财务披露机制的建立，不仅能满足信息需求者的希求，更重要的是反映高校财权和义务的履行情况。财务披露机制作为更广范围的交流和沟通，有利于内部治理风险的发掘和改善。

基于治理风险的高校财务治理研究，就是不断发觉并改善影响财务治理效率的治理风险的过程，降低甚至消除治理风险的累积。虽然外部治理规则的实施在一定程度上可以弥补高校财务治理的缺陷，但如果给高校更多的空间并且实施有重要性的监管标准，也将有助于降低治理风险，因为任何制度的有效性最终主要依赖规则执行者的自主性治理。因此，重塑政府与高校的权责关系，将强调治理主体转向重视治理客体，在外部治理环境改善的同时，以针对治理客体的治理规则安排来推动自主性治理的改进，达到高校财务的分层治理，最终降低高校财务治理的风险水平。

参考文献：

[1]王卫星：《高校治理结构缺失的原因与构造思路》，《财务与会计》2009年第3期。

如何解除风险管控范文第2篇

什么是民营银行，我们需要什么样的民营银行，如何发展我国的民营银行是近年来全比较关注的焦点问题。由于分析问题的角度不同、出发点不同，不同的学者在有关民营银行的一些关键问题上依然存在较大分歧。对这些分歧如果不能形成大致统一的看法，尤其是政策当局如果对一些关键性的问题不能形成正确认识的话，民营银行的发展就有可能走弯路。为此，本文也想就民营银行的有关问题谈点看法。

一、民营银行的界定

究竟什么是民营银行，这是民营银行争论的首要问题。学术界对民营银行定义大致可分为产权结构论、资产结构论和治理结构论三类。产权结构论认为由民间资本控股的就是民营银行；资产结构论认为民营银行是主要为民营提供资金支持和服务的银行；治理结构论则认为凡是采用市场化运作的银行就是民营银行。这三个定义都是从一个侧面罗列了民营银行的特征，但未能对民营银行的本质特征形成全面的认识。产权结构、治理结构和资产结构是相互作用、彼此具有内在联系的统一体。有什么样的产权结构，就会有与之相适应的治理结构，有什么样的治理结构，就有由此决定的资产结构。对民营银行我们不能强调三者中的一个方面而忽视其内在联系。我认为，民营银行是由民有、民治、民责、民益四者构成的统一体。对这四者的任一偏离都将是不完善的。所谓民有，就是指银行的产权属于民间投资者；所谓民治，就是指由民间投资者决定公司的治理；所谓民责，就是指民间投资者对银行的经营成败负全责；所谓民益，就是指导银行经营的利益按谁投资谁受益的原则分配。因此，我认为所谓民营银行就是由民间资本所控制与经营的，权、责、利统一的金融企业。

在这里，我们要特别强调：1．民营银行是金融企业，而不是一般的企业。金融企业区别于一般企业的最大特征就是它是一个高风险的、公共性的企业。所谓高风险是因为它直接涉及金钱的借贷，而借贷的基础是信用，而信用具有天然的脆弱性。信用关系的中断会给银行带来巨大的损失。所谓公共性是指金融业的是外溢性的，会波及全社会。因此，对待金融企业要有特别的管制措施，这些措施较之一般企业更严更苛刻。2．民营银行又是一般企业。把银行理解为特殊行业的同时不能忽视了银行的企业属性。企业属性就是指从事银行业务也是一种商业行为，追求的是盈利，但也面临着失败的风险。3．当今世界各国都没有找到有效处理好银行业既是特殊企业又是一般企业的办法。在强调“特殊性”时，容易采取银行国有的办法；在强调一般性时，又对银行进行私有化改造。有的国家虽然坚持银行私有化的道路，但采取的各种相关政策措施又无形中将私有银行的经营约束条件软化了，变成利益上、治理上、产权上是民有，但实质上的经营成本又透过政府救助而外化给了社会，致使银行体系始终逃脱不了“周期性失败”的困扰。如美国，每隔十来年时间就要来一次银行危机。

中国的银行业走的是一条国有化的道路。现在这条道路已经走到了尽头，对现有银行体系进行民营化改造的呼声也随之而起。在这个时候，我们要特别冷静地回顾和反思各国银行业的发展历程，深刻认识民营银行在发展过程中所存在的问题，找出原因，寻求对策，真正走出一条既符合世界银行业发展大势，又符合中国国情的民营银行发展之路。

二、中国民营银行业的发展必须认真考虑如何避免世界各国银行业发展过程中所面临的三大共同问题

当今世界各国银行业的发展过程中都面临着三个共同的问题：

一是银行无论私有、公有，都存在一个经营失败成本外化，最终用纳税人的钱救助的问题。

在严格意义的市场下，对经营失败的银行最直接简单的处置办法就是破产清算，由股东、存款人按照“谁受益谁承担”的原则来承担破产的损失，无需动用政府的财政资金补贴，纳税人几乎不用付出任何代价。这既符合优胜劣汰的市场原则，又可以促进监管的效率，防范因政府财政性救助而引起的道德风险。然而，实际的情况并没有那么简单。因为银行业所具有的公共性、外部性等特征决定了银行风险极易在行业之间相互传导，产生共振，银行的倒闭会引起社会公众信心危机，进而会冲击金融体系和经济体系，给整个社会带来严重的负面影响。所以大多数国家的银行监管机构不会对银行倒闭坐视不管，都或明或暗充当“最后贷款人”角色，结果是银行经营失败的损失导致了政府的准财政赤字，

而这些损失最终以高税率或增发货币形式落在全体纳税人的身上。

在20世纪80年代世界范围爆发的银行危机中，各国政府都无‘例外地付出了昂贵的处置成本。根据国际货币基金组织1998年对部分国家银行危机的成本统计分析表明，银行危机爆发后重组银行的成本，包括直接由政府注入银行的资金、信贷、债券等财政成本和类似汇率补贴一类的准财政补贴，在有的国家金融危机的处置成本占到GDP的40%以上，不良贷款占贷款总额的30%以上。如90年代初处于经济转型期的匈牙利，政府推动对国有银行的集中整顿来解决银行业危机，在财政预算中为冲销银行不良贷款而单列了一块预算。据统计，1993，至1998年，匈牙利政府为重整企业和银行债务以及对银行注资，发行了3600亿福林(约合39亿美元)的20年期低息政府债券，约占当时国民生产总值的10%，仅此项产生的利息支出在1994年就占CDP的1．2%，占财政支出的3．5%。即使在以市场为基础、高度私有化的美国，银行系统几乎全属于私人所有，但大量的银行损失仍要靠预算拨款，或在财政担保下向保险基金借款来进行融资。在1981年到1991年间，美国有超过1400家储蓄机构和1300家银行破产倒闭。这次储蓄机构危机的成本在3150亿美元到5000亿美元之间，重组信托公司(BTC)到1991年底为止收购了3570亿美元的不良资产，处置了其中的2280亿美元的资产，而美国政府为此支付了超过1200亿美元的财政资金。

我国实行的是隐性存款保险机制，对存款人的保护事实上超过任何发达国家。从90年代至今在对为数不多的金融机构实施市场退出中，无论采取行政关闭，还是业务托管、或是并购重组，破产金融机构的债务清偿都由国家一家承担，个人债务全额兑付，有些甚至单位债务也全额兑付，有的充其量停息延期兑付。据估算，我国为此而付出的处置成本也不少于千亿。

在我国发展民营银行一开始就要考虑如何防止其经营失败的成本外化问题。从上来说，按权利义务对称的原则经营失败成本要由股东、债权人承担，不能转嫁给政府。事实上，这很难做到。而民营银行与以国家信用为基础的四大国有商业银行相比，其经营的风险性相对突出，从一开始就处于不公平的竞争地位，即使放手让这些新生金融力量发展，在可以预见的将来存在部分机构要失败的问题。特别是1998年“广信破产事件”和海南发展银行被行政关闭事件，以及1998—2000年间对各地城市信用社(城市商业银行的前身)的清理与重组，打破了我国银行不会破产的“神话”。这些事件令社会公众对包括民营银行在内的非国有银行的预期和信心发生动摇。相比之下，国有银行不仅获得了2700亿元的特别国债用以补充自有资本金，以及国家财政直接核销巨额呆坏账准备金，而且通过成立资产管理公司剥离了总额达1．3万亿元的不良资产。这使人们形成了国有银行“太大不宜倒”的固定预期，使全社会金融资源进一步向国有银行转移。统计数据表明，从 90年代初到90年代末，相对于国家银行体系(包括四大银行和三大政策性银行)，非国有银行在我国年度新增贷款中所占的比例不升反降，说明非国有银行部门的发展不是加快了，而是放慢了。而且金融市场稍有风吹草动，存款就会向大银行搬家，民营银行将面临严重的流动性风险。这种状况的存在对民营银行的健康发展极为不利，对维系整个金融市场的稳定也不利。

因此，要推进民营银行的发展，首先就要考虑如何构筑隔离金融风险的“防火墙”，建立市场化的风险分散、转移和补偿机制，有效防止金融机构失败风险外化和扩大，降低全局性风险发生的概率，维系金融体系安全稳定运行和解决公众信心问题，为民营银行的健康发展创造稳定良好的制度环境。

二是银行业对金融资源的控制可能引起公平与效率的矛盾。用公有制解决了公平性问题，却无法获得满意的效率；用私有制解决了效率问题但可能由此引发垄断而影响公平。

为了避免国有银行的低效和风险，近年来国际银行业发展的一个主要趋势是对国有银行及其整个银行体系进行私有化改造，放松金融管制，推行金融自由化政策。但这些国家的经验表明，随着金融市场的竞争加剧，必然会出现大量资金向少数几个金融集团集中的倾向，结果是银行业从国家垄断变为私人寡头的垄断。这种垄断破坏了在金融市场的公平竞争环境，大金融集团拥有操纵市场价格、控制市场信心的能力，金融市场上的信息处于高度的不对称状态。中小银行在不完全的市场竞争中无疑会处于劣势，金融市场失灵使金融资源的优化配置难以达到帕累托状态。

上个世纪80年代土耳其金融改革失败的经验告诉我们，在一个由少数银行所垄断的市场结构中，市场进入门坎的解除，若是新银行规模与数量不足以挑战既有银行的市场地位，则对整体市场结构与效率的影响是极为有限的。在金融改革之前，土耳其的银行业市场集中度较高，但在金融业的改革之后，银行业的集中度虽有所下降，但银行市场被改革前已有的主要银行，包括国有银行和少数具有垄断性市场势力的民营银行所垄断的格局事实上并未得到改变。国有银行，尽管经营和管理效率并不高，却仍然占居国内银行业市场的主导地位甚至垄断性地位；那些经营状况良好、具有一定市场份额的私营银行，同样相当程度上以其同政府的特殊关系来确保其市场地位，结果整个土耳其的银行业呈现为非充分公平的市场竞争环境，形成对新进入者的进入壁垒。外资或当地的新进入者进入土耳其银行业市场后，并未明显使当地的银行市场竞争加剧、效率提高，原因就在于当地的原有大银行规模巨大，某种程度上获得政府的支持或至少没有来自于政府的有效抑制；同时，垄断者之间利用垄断地位互相协调市场价格却并未受到制裁，使主要银行获取了高额利润；新进入者的规模不足，导致新进入者难以与原有的银行进行有效的竞争。而土耳其中央银行对于问题银行，特别是有一定规模的国有或私有银行，从来都只是采取政府资金支持而非清理整顿甚至让其倒闭退出的。正是由于土耳其银行体制中长期存在的市场失效问题和不彻底的金融改革，使得九十年代末的最新‘轮改革在仅仅推行了数年便遭受到银行危机的沉重打击。

伴随银行自由化、民营化而来的风险与激励扭曲问题，将使因提升竞争产生的整体效率变得不确定。由于国家管制放松，银行业进入壁垒的消除，导致银行特许价值(Fran· chise Value)下降，在不完备的监管框架和隐含或明确的担保制度下，银行民营化极易造成道德风险。利润最大化的目标将驱使银行经营者更倾向于短期的高风险的投资活动，而且银行受少数大企业集团的控制产生大量的关联贷款，风险高度集中。很多国家在银行部门引入竞争机制和赋予银行自主权的同时却没有采取措施控制这些相反的激励，这一点成为金融自由化后发生金融危机的主要原因之一。如20世纪70年代和肋年代初，以阿根廷、智利、乌拉圭为代表，几乎所有欠发达国家商业银行都因为“过度借贷综合症”陷人了债务危机的泥潭。

事实上，有相当多的显示，金融业的开放和解除管制是一个值得国家追求的目标，但是由于任何开放在带来效率提升的同时，也都存在制造银行危机的风险，因此如何在开放进程上采取较佳的顺序和完善配套制度的安排，无疑是所有国家的金融监管当局必须严肃思考的课题。在我国要推进民营银行的发展，必须要对现有银行体系进行大刀阔斧的改革，努力完善市场结构，采取有力措施限制垄断、促进有序竞争，纠正市场失灵的问题。同时必须强调监管制度的建设和强化市场纪律，建立银行民营化所必需的监管框架，有效控制其过度冒险行为，实施审慎监管。从这个意义上说，我国民营银行的发展应当是一个渐进的过程。

三是银行业的风险如何有效地动态监管，及时化解潜在风险的。

监管的第一目标是维护存款人利益，而危及存款人利益的唯一因素就是银行所面临的各种各样的风险。只有控制住这些风险，金融监管的目标才能实现。金融风险发现得越早，处置得越及时，金融机构遭受的损失越少，风险处理成本越低。但银行风险的积累是由宏观微观多种因素综合作用形成的，风险识别的困难制约了监管者控制银行承担过度风险的能力。国际经验表明，金融监管者在控制状况已恶化的问题银行的风险方面很成功，但在处理表面上健康的银行方面，效果却不理想。因为当这些银行偿付能力充足，所从事的风险投资仍有利可图时，监管者对这些银行的风险行为很难控制。从可接受的风险收益比例、创新和其它合适的行为中识别出风险是有一定难度的。而且在高速增长时期，随着经济的持续扩张，银行的风险往往被掩盖。在危机发生之前，银行中的问题往往不能充分显露出来，象资本金充足率、坏帐比例等重要指标，并不会在危机发生前就表现出明显的不正常变动。随着经济增长的减缓甚至衰退，银行中的问题迅速暴露出来，及致倒闭并危害其他银行。特别是在经济出现泡沫的情况下，银行贷款中的泡沫随之膨胀并在经济形势逆转时迅速破灭，其所带来的结果不仅仅是个别银行的倒闭，而是整个银行系统的不稳定甚至危机。

美国80年代早期曾因现场监管的削弱，对金融机构的问题没能及时发现，发现了的，又因资金不足、措施不当等多方面原因没有及时有效地处置，因而付出了失败机构增加，处置成本加大的代价。如在处置储贷机构危机时，美国联邦储贷保险公司允许大量实际已经破产的储贷机构长期维持经营，指望它们有机会降低风险、纠正不足，但实践证明这样做的结果反而使处置成本从1982年的1000亿美元增加到80年代末的3150亿美元。从我国的情况来看，提前发现风险，及时处置风险都是我们的薄弱环节。尤其是在及时处置方面，很多时候受资金、政策及其它方面的制约而无法采取有效措施，使本已相当严重的问题久拖难决。对此，极有必要完善风险处置的相关配套政策，为及时处置风险创造条件。否则，金融风险愈积愈大，处置成本会愈来愈高。

三、20世纪80—90年代兴起的银行热给我国民营银行的带来了深刻的启示

我国虽未有明确政策允许民间资本办金融，但事实上，上个世纪80年代初许多新设立的金融机构是直接或间接地受控于民间资本。因此，民间银行在我国已不是要不要的问题，而是已经存在，如何让其健康发展、扩大功能作用的问题。为此，我们有必要一下我国民营银行发展的曲折历程，进一步明确下一步民营银行的发展道路。

自1979年以来，我国的金融改革的一个很重要的就是发展各种金融机构。在全民办公司、层层办金融的热潮中，出现了大批的城市信用社、基金会和信托公司，如城市信用社鼎盛时期多达5000余家。在1997年亚洲金融危机之后，这一大批基层金融机构多数出现了严重的经营风险问题，甚至演变成支付危机，国家不得不下大力气进行治理整顿，付出沉重的代价。例如广东曾关闭了2000多家基层金融机构，政府被迫拿出380多亿元用以兑付信托公司和所属证券部、城市信用社、农村基金会遗留下的“窟窿”。

这些金融机构为什么失败呢?原因可以归结为多个方面，但其中最主要的两个原因值得我们高度重视。

一是没有对金融机构形成正确的认识。只把它看成是融资实体，没有将它看成是“自私的营利”主体。相当一批金融机构形成了内部人控制，变成了违规经营的载体。例如出资人与经营者没有分开，许多信用社变成家族式机构，把信用社当作圈钱的机构，高息揽存、违规拆借，大量的贷款变成呆账、坏账。以海南为例。从1988年至1997年，海南共有 34家城市信用社、近10家信托公司。这些城市信用社和信托公司都是以支持建设海南特区为名建立起来的。由于批准时就是基于“多个机构多个融资渠道”的指导思想，而没有在监管上按照以风险为核心，将其视同求利机构进行严格监管，因此这些机构都普遍存在内部人控制，把大量贷款投入到自己的关联公司或股东，连本带利长期不还，而是反复借新还旧。资产质量差，债权债务关系混乱，是这些金融机构普遍存在的问题。1997年，由于海南经济形势的变化，这些金融机构全面陷入困境。1997年5月受海口人民城市信用社主任携款潜逃案件的，该社储户产生恐慌心理而挤兑存款。继而琼山金海城市信用社由于股东大量贷款不还引起支付危机，随后波及全省十几家城市信用社，引发海南省城市信用社较大面积的支付危机，人民银行被迫进行清理整顿。在清理整顿中，由信托公司组建而成的海南发展银行，又由于组建不久陷入经营困难，人民银行即使提供了近四十亿元再贷款也不能维持其清偿支付能力，市民突击挤提储蓄的恐慌风潮日益扩大，最后甚至到了每个储户一天只能取到100元现钞的地步，最后在1998年6月海南发展银行也被迫关闭。海南的这段告诉我们：民间资本介入银行，它就是为了赚钱。这个动机是我们立法的基础，更是我们监管的基础，切莫为了融资和效率的需要去鼓励民营银行。

二是既然民间资本办银行是为了盈利，就要围绕这个动机去明确产权、明确责任。而我们的金融机构都恰恰违背了这一条，导致大家都是银行的主人，却没有人对银行的失败承担责任。这中间涉及产权问题。而产权问题的核心本质是权、责、利的严格对称和内在

统一。中外金融机构之所以大面积经营失败，关键在于失败的成本可以外化给，金融机构相当于软预算约束，因此经营不善、出现大量不良资产就成了众多金融机构的必然结果。因此我们认为，向民间资本放开金融领域，并不是一蹴而就的事，为了保证其健康发展，有关制度的配套性改革是必要的。

一是谨防政府过多的干预。政企分开，产权明晰，这是民间金融业实现自主经营，自我约束的必要条件，也是民营银行的核心竞争力。因此，如何保证民营金融机构能顶住部分政府部门的强制干预，为它们创造一个宽松的金融环境，是首要的难题。

二是要在完善基础上，按市场化原则，严格依法准人与退出。只有这样金融机构才会真正优胜劣汰，才能堵住其向社会转移失败风险的渠道，硬化预算约束，才能迫使民营银行选择高素质的经营者，并且努力审慎经营。同时可以改变央行监管的被动局面，降低监管成本与风险，提高监管的有效性。

三是要尽快建立存款保险制度，建立适合我国国情的新的金融稳定机制，及时对出现严重问题、破产或濒于破产的金融机构进行处置。同时要转变控制金融风险的思路，从千方百计不惜成本防止金融机构破产转向允许破产，隔离破产事件，控制破产事件的影响扩大。即按市场原则处置金融风险，通过允许金融机构破产和控制单个金融机构破产的外在影响来实现维护整个金融体系的稳定和尊重市场纪律的目的。

四、发展我国的民营银行必须正确处理好的三个关系

一是现有银行体系的改造与民营银行的新建问题。

我国银行体制在经历了近二十年的改革后，虽然形成了包括国有银行、股份制银行、地方性商业银行在内的多层次、多种形式的银行业格局，但总体上银行业的集中度仍然很高，近70%的存、贷款增量仍然被国有和国有控股银行所掌握，按照洛桑国际管院的竞争力指标(IMD)来衡量，我国金融体系的效率仍然是所有产业部门中最低的部门之一。上述20世纪80—90年代我国银行业对民间资本开放的政策目标之一就是通过引入体制外竞争，用外部压力推动国有银行内部运行机制的转变和优化，遵循的是增量改革的思路。事实证明，这种改革模式的成效并不明显，虽然对金融改革的深化能起到积极的作用，但却无法担当金融改革的大任。国有银行垄断下的低效和市场失灵的问题并没有得到很好解决，系统内积聚的风险越来越大。而且由于面临制度上的歧视和经营网点少的限制，民营银行在存款市场和结算市场上相对于国有银行的绝对垄断地位而言注定竞争力不足，会重复走上低效运作的老路。因此从现实的角度出发，除了要适当进行新建民营银行的增量改革外，同时更重要的是要在“存量改革”上多下功夫，对现有银行体系进行彻底改造，推行银政分开和国有银行的股份化改革。要把国有银行的股份制改革与民营资本的进入结合起来，充分发挥民间资本在银行所有权和经营管理中的核心作用，让民营资本在股份制银行中占有相当比重，最终实现国有银行业的民营化。

二是存款保险制度与市场约束硬化的问题。

存款保险制度有隐性和显性。无论哪种，都存在道德风险加剧、市场约束软化的问题。尤其是隐性存款保险制度，其弊端大于显性存款保险制度。我国实行的是隐性存款保险制度，覆盖面广，不但四大国有商业银行因“大而不倒”享受政府对其存款的隐性担保，其他小型金融机构的存款人也无存款损失之虞。这种制度的弊端是：一是在个别银行出现支付危机时，中央银行通常采取返还存款准备金或者提供再贷款以增加银行额外的支付手段。这部分额外的货币投放事前并未打人货币投放计划之中，因而容易导致通货膨胀压力的积累，干扰货币政策的实施。二是随机性大。事先没有规则，中央银行、金融机构、政府、股东、债权人、债务人等相关利益主体各自到底应履行何种职责、承担何种义务不明隙。问题出现后，到底如何解决取决于各方的博奕能力，因此时间长，结果难以预期。三是极易引发道德风险。银行往往会热衷于短期投机甚至恶意经营，造成资源的错配，最后将风险转嫁给政府了事。同时激励了存款人只关心利率高低，不问金融机构信誉好坏，听任银行承担过度的风险。四是中央银行的救助能力也有限度，不可能对所有危机银行都进行援助，是否援助取决于中央银行关于银行支付力的判断和稳定金融的考虑，通常会对陷入困境的大银行会不遗余力地进行救助，而中小银行受保护程度会降低，影响社会公众对中小银行的信心。

在民营银行发展的起步阶段，建立一个什么样的存款保险制度，使之在更规范、有效和及时地处置出现严重问题的金融机构，更规范和公平地对存款人实施保护和保护金融体系稳定运行方面发挥积极作用的同时，又能有效地防范道德风险、强化市场对金融机构和存款人的行为约束是十分重要的。对此，我认为存款保险制度的建立要坚持这样几条原则：(1)要从隐性变为显性；(2)要按照商业化原则由各金融机构出资；(3)要实行限额保险；(4)对各金融机构的救助成本要在各受益金融机构之间分摊。