以前的土地管理法
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以前的土地管理法范文第1篇
为进一步加强土地出让、转让管理，杜绝目前一些地方存在的用地秩序混乱，非法出让、转让土地使用权，特别是非法交易农民集体土地的现象，以及借“开发”之名非法集资、炒卖土地的行为，根据《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（〔1999〕39号，以下简称《通知》）的要求，并结合我区实际，提出以下贯彻意见。
一、认真贯彻落实《土地管理法》，依法加强土地管理
各级土地管理部门要结合当前学习、宣传、贯彻新《土地管理法》和《实施条例》的有利时机，深入贯彻《通知》精神，紧紧抓住土地用途管制这条主线，推进土地管理方式和利用方式的转变，通过农业开发和土地产权清理整顿工作，努力实现规划管理、审批管理、地籍管理的法制化、规范化。
二、采取有效措施，依法保护耕地
保护耕地，是新《土地管理法》的核心内容，是新法赋予各级政府的重要职责。各地在进行城市、村庄、集镇建设时，要严格按照土地利用总体规划确定的范围，不得随意突破用地规模。对于建设用地，要坚持做到充分利用存量土地，先用闲置土地，再用荒地。严格控制占用耕地，原则上不得占用基本农田。
三、加大工作力度，加快土地产权清理整顿工作步伐
土地产权管理是土地管理的一项非常重要的基础工作，多年来，土地权属不清、界址不明以及无证用地是导致土地市场秩序混乱，土地非法交易和土地权属纠纷不断出现的主要原因。为了确保《通知》精神的贯彻落实，各地必须对土地产权和农业开发用地清理整顿工作给予高度重视，要采取切实有效的措施，组织强有力的工作队伍，明确责任，突出重点，从国有土地到集体土地，从单位用地到个人用地，全面进行清理整顿，登记发证，不留死角。
四、严肃查处，规范用地
以前的土地管理法范文第2篇
一、维护农民合法权益，基本完成宅基地登记发证工作
加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证是维护农民合法权益，促进农村社会秩序和谐稳定的重要措施；宅基地和集体建设用地使用权是农民及农民集体重要的财产权利，直接关系到每个农户的切身利益。自2013年10月，我市开展农村集体土地使用权确权登记发证工作以来，市政府广泛宣传，强化督导，2015年底已全面完成了我市392.50平方公里1808个行政村、656556宗地（其中宅基地652710宗地，农村集体建设用地3846宗地）地籍调查工作；并对符合登记发证条件的1766个行政村531634宗地颁发了土地证，占符合登记发证条件宗地数100%，占总宗地数81%，登记发证工作基本完成。
二、严格审核用地条件，依法开展宅基地用地审批工作
自1986年6月颁布《中华人民共和国土地管理法》以来，农村宅基地的审批一直严格按照相关法律法规规定的条件和审批程序进行,审批渠道一直是畅通的。其中农村村民申请宅基地的条件根据《河南省实施<土地管理法>办法》第五十二条的规定执行，具备下列条件的，可以申请宅基地： (一)农村村民户无宅基地的；(二)农村村民户，除父母身边留一子女外，其他成年子女确需另立门户而已有的宅基地低于分户标准的；(三)回乡落户的离休、退休、退职的干部职工、复退军人和回乡定居的华侨和港、澳、台同胞，需要建房而无宅基地的(符合第(二)项的除外)；(四)原宅基地影响村镇建设规划，需要收回而又无宅基地的。对宅基地审批的前置条件、所使用土地的类别和宅基地面积标准根据《河南省实施<土地管理法>办法》第五十一条的规定执行，农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划和村镇建设规划，先使用原有的宅基地和村内空闲地。村内有空闲地的不得批准使用村外土地。农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地的面积按下列标准执行：(一)城镇郊区和人均耕地六百六十七平方米以下的平原地区，每户用地不得超过一百三十四平方米；(二)人均耕地六百六十七平方米以上的平原地区，每户用地不得超过一百六十七平方米；(三)山区、丘陵区每户用地不得超过二百平方米，占用耕地的适用本款(一)、(二)项的规定。对宅基地的审批程序根据《河南省实施<土地管理法>办法》第五十三条的规定执行，符合申请宅基地条件的农村村民，应向本集体提出申请，经村民代表会议或村民会议讨论通过，由村民委员会报乡(镇)人民政府或街道办事处审核后，报县(市、区)人民政府批准。同时为依法依规严格管理农村宅基地，对申请宅基地的农村村民，各县（市）区国土资源管理部门受理宅基地申请后，一是要到实地审查申请人是否符合条件，拟用地是否符合规划，并将批划宅基地报件的相关要求告知申请人。二是宅基地经依法批准后，要到实地按批准范围、面积丈量宅基地。三是村民住宅建成后，要到实地核查是否按照批准的面积和要求使用土地。通过这些措施，有力地保障了符合条件的农村村民对宅基地的用地需求，维护了他们的合法权益。
以前的土地管理法范文第3篇
第二条 本办法所称外商投资企业，是指中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业。
第三条 在本市行政区域内举办外商投资企业使用土地，适用本办法。在青岛经济技术开发区内举办外商投资企业使用土地，按经济技术开发区的有关规定执行。
外商投资企业可以按照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》及《青岛市国有土地使用权有偿出让和转让试行办法》取得土地使用权。
具体地块取得土地使用权的具体方式，由中外双方商定。
第四条 青岛市土地管理局（以下简市土地管理局）是本市外商投资企业用地的主管部门。各县（市、区）土地管理局负责所辖区域内的外商投资企业用地管理。
青岛经济技术开发区土地管理局负责外商投资企业使用开发区内国有土地的管理。
第五条 外商投资企业用地的审批权限，按照《土地管理法》和《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》中征用土地审批权限的规定执行。
第六条 外商投资企业使用本市城市规划区内的国有土地，必须按照《中华人民共和国城市规划法》和本市的有关规定执行。
集体所有的土地，必须先按照《土地管理法》的规定征归国有土地后，再提供给外商投资企业使用。
第七条 外商投资企业对取得使用权的土地，可以按土地使用合同的规定自行开发，也可以委托开发单位开发。
第八条 外商投资企业使用土地的合法权益受中国法律保护。
外商投资企业对所用土地只有使用权，没有所有权。不得买卖或变相买卖土地；不得随意动用、开采或破坏地上地下资源；不得擅自改变土地用途和使用范围；不得非法转让、转租、转借土地；不得非法进行房地产开发。
第九条 外商投资企业使用本市国有土地，按下列程序办理手续：
（一）提报使用土地申请书。
外商投资企业持有关部门批准的项目建议书、立项批复及其他文件和图纸，由所在地县级以上土地管理局提报使用土地申请书。
（二）签订土地使用合同。
（1）中外双方使用中方合营者原用场地举办合资、合作经营企业，且中方合营者以土地使用权作为合资、合作条件的，其场地使用费计算应与取得同类土地使用权所应缴纳的场地使用费标准相同，并把有关土地使用条款列入企业合同。
（2）中外双方使用中方合营者原用场地举办合资、合作经营企业，且中方合营者未以土地使用权作为合资、合作条件的，应由合资、合作经营企业与所在地县级以上土地管理局签订土地使用合同。
（3）新辟场地（包括征用、划拨土地和租赁国有土地上的房屋所使用的土地）举办外商投资企业的，须持城市规划行政主管部门核发的建设用地规划许可证，与所在地县级以上土地管理局签订土地使用合同。
签订土地使用合同，应当包括用地地点、四周界限、面积、用途、期限、开发建设的出资进度、场地使用费、双方的权利、义务及其他需要约定的事项。
（三）审批土地的使用权。
土地使用合同应当报所在地县级以上土地管理局审批。土地管理局应从收到土地使用合同之日起二十日内办理用地审批手续，报经政府批准后，划拨土地。
外商投资企业持用地批准文件，申请土地登记，领取土地使用证。
第十条 外商投资企业自批准用地之日起一年内，未按合同规定使用土地的，由县级以上土地管理局报经同级人民政府批准吊销其土地使用证，收回土地使用权，已缴纳的场地使用费不予退还。如遇特殊情况需延长者，应经县级以上土地管理局审批，但延长期不能超过一年。
第十一条 外商投资企业用地年限，以该企业经批准的经营年限为准。没有规定企业经营期限的，由县级以上土地管理局核定土地使用年限。
外商投资企业用地期满或者提前终止用地，应交回土地使用证，办理注销登记手续。
第十二条 外商投资企业需要延长土地使用期限的，应在原定用地期满前，持企业延期经营的批准文件，到原批准用地的土地管理局办理延长用地期限手续。
第十三条 外商投资企业需要改变土地用途的，应到原批准用地的土地管理局办理规划允许的变更用地手续。
第十四条 外商投资企业不论使用新征土地还是中方合营者原用国有土地，均须按规定缴纳场地使用费。
场地使用费包括土地开发费和土地使用费。
第十五条 土地开发费，是指因使用土地而发生的征地、补偿、拆迁、安置费用和为企业配套的公共设施分摊的费用。具体数额按《土地管理法》和省、市有关规定计收。
第十六条 土地使用费，是指外商投资企业在经营期内，向国家逐年缴纳的有偿使用土地的费用。
第十七条 土地使用费标准，由市人民政府定期公布。土地使用费由县级以上土地管理局核收。其收费额，根据地理环境条件和土地用途确定（详见附表）。各等级幅度内的收费额，由市土地管理局审核确定。
第十八条 土地使用费自批准用地之日起计收。从批准用地之日起到本年度末不足半年的，免收土地使用费；超过半年不足一年的，按半年计收土地使用费。
第十九条 土地使用费赁土地管理局发给的缴款通知书缴纳。逾期不缴纳的，自滞纳之日起，每日加收应缴纳的土地使用费额千分之五的滞纳金。
第二十条 外商投资企业的土地使用费由外商投资企业缴纳。如中国合营者以土地使用权折价作为投资，其土地使用费由中国合营者缴纳；租赁房屋举办外商投资企业的，其土地使用费由出租者缴纳，如外商投资企业利用某一建筑物的部分房屋，从事生产经营活动，按该企业所使用的建筑面积（包括应分摊的公用建筑面积）占该建筑物总建筑面积的比例分摊土地使用面积，并按所分摊的土地使用面积缴纳土地使用费。
第二十一条 外商投资企业因不可抗力，造成严重经济损失，确实无力缴纳土地使用费的，经企业申请，县级以上土地管理局批准，可缓缴或减免土地使用费。
第二十二条 土地使用费自批准用地之日起五年内不调整。以后随着经济发展、供需变化加以调整。但调整间隔时间不少于三年。每次调整幅度，除国家另有规定外，不超过基数的百分之三十。
经批准改变土地用途的外商投资企业，从改变之日起，按新用途标准计收土地使用费。
第二十三条 产品出口型或先进技术型的外商投资企业，其土地使用费按标准的百分之三十给予优惠。
产品出口型的外商投资企业，由确认部门每年审核一次，发年达不到标准的，应在次年补缴上年度已经优惠土地使用费。
第二十四条 外商投资企业需要临时使用土地的，须向县级以上土地管理局提出申请。经审查批准发给临时用地许可证后，方可使用。
临时用地期限一般不超过两年。特殊用途的经县经以上土地管理局批准后可以适当延期。临时用地期满后，由原批准部门收回临时用地许可证。该地块内的新建筑物如需拆除的，由外商投资企业负责拆除清理，恢复原貌，或缴纳拆除清理费。
外商投资企业获准临时用地，应从获准临时用地之日起缴纳土地使用费。其收费标准和非临时用地相同。
第二十五条 预约用地，须持国家有关部门和地方人民政府批准的项目建议书及有关证件，向县级以上土地管理局申请预约用地登记，由其会同有关部门选定地块，发给其土地使用预约证书。预约用地者应当从批准预约用地之日起，缴纳该地块年土地使用费总额百分之五的预约金。
地的预约用有效期限最长为一年。申请延长预约期限，应在期满十天前向土地管理局提出。逾期不办理申请延长预约用地手续的，视为自动放弃预约，已缴纳的预约金不予退还。
第二十六条 外商投资企业有下列情形之一者，视其情节轻重，给予相应的处罚。
（一）违反本办法第八条，擅自改变土地用途、使用范围或非法买卖、转让、转借、转租土地、非法进行房地产开发、破坏地上地下资源者，由县级以上土地管理部门没收全部非法所得并处以当年土地使用费六至八倍的罚款，直至收回土地使用权。
（二）违反本办法第十二条的规定，逾期不办理延长用地期限手续的，取消延长用地期限权利或每逾期一天加收年土地使用费千分之三至千分之五的费用。
当事人对处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚决定之日起三十日内，直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议或者不向人民法院起诉又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第二十七条 因土地使用合同发生纠纷，由当事人协商解决；协商不成的，当事人可以申请中国涉外仲裁机构仲裁或者直接向人民法院起诉。
第二十八条 本办法前已经开办的外商投资企业，凡未办理用地手续的，应按本办法的规定，补办用地手续，申领土地使用证。其土地使用费，如原批文或合同中已经规定了标准和不调整期限的，仍按原规定执行；未规定的，从本办法公布之日起按本办法执行。外商投资企业在本办法公布之日起三个月内仍未补办用地手续的，按违法用地处理。
第二十九条 外商投资从事开发经营成片土地的，按照国务院《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》办理。
第三十条 香港、澳门、台湾的企业、经济组织或者个人在本市投资举办企业需要使用土地的，除法律、法规另有规定的以外，参照本办法执行，并按有关规定给予优惠。
第三十一条 本办法由市土地管理局负责解释。
第三十二条 本办法自公布之日起执行。本市以前的有关规定与本办法不一致的，按照本办法执行。
附表一：
青岛市土地等级划分范围
───┬────────────────────────────
│等 级│ 范 围 │
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│ 一 │中山路、贵州路以南、北京路、天津路、费县路、泰安路、肥城│
│ │路、广西路、莱阳路、金口路、文登路、南海路、太平路、胶州│
│ 级 │路、湛山路。 │
├───┼────────────────────────────┤
│ 二 │市南区除一级地区外的其他路段，热河路、辽宁路、上海路、济│
│ │阳路、冠县路、大连路、延安一路、馆陶路、新疆路、商河路、│
│ 级 │泰山路、市场三路、阳信路、德平路、聊城路、宁夏路、南京路│
│ │南段、山东路南段、四川路、青穴路（湛流干路）。 │
├───┼────────────────────────────┤
│ 三 │市北区除二级地区外的其他路段，延安路、延安二路、威海路、│
│ │台东一路、威海路、台东三路、华阳路、人民路、鞍山路、杭州│
│ 级 │州、金华路。 │
├───┼────────────────────────────┤
│ 四 │台东区、四方区除三级地区外的其他路段，四流南路、四流中 │
│ │路、振华路、永平路、小白干路。 │
│ 级 │ │
├───┼────────────────────────────┤
│ 五 │沧口区除四级地区外的其他路段，308国道（ 城市规划区内 │
│ │段），板桥坊河以北，崂山城区、黄岛城区。 │
│ 级 │ │
├───┼────────────────────────────┤
│ 六 │县（市）城区 │
│ │ │
│ 级 │ │
├───┼────────────────────────────┤
│ 七 │青岛市区及县（市）城区以外的其他地区。 │
│ │ │
│ 级 │ │
───┴────────────────────────────
附表二：
以前的土地管理法范文第4篇
中国土地所有权性质的不同使得房屋征收形成了特有的二元制结构，集体土地上房屋征收补偿在实践中以《物权法》《土管法》等法律作为主要依据已不能满足现实需要。文章通过对2011-2015年贵州省高级人民法院受理的集体土地征收补偿180件二审行政案件的案由、特点、裁判理由和结果进行分析，归纳出集体土地上房屋征收补偿实施中存在的不足，指出行政机关征收执法过程中存在的主要问题，并提出集体土地上房屋征收补偿法治化建构中立法完善、规范执法、强化司法的路径和重点。
关键词：集体土地；土地征收；房屋征收；征收补偿；司法审查
中图分类号：D9233 文献标志码：A 文章编号：
10085831（2016）05012208
一、问题的提出
基于房屋依附的土地所有权性质不同，现行土地上房屋征收补偿制度分为国有土地上房屋征收补偿与集体土地上房屋征收补偿，二者法律定位①、法律依据、操作程序以及补偿机制（包括标准、范围、价值确定程序等）完全不同，形成了中国特色的房屋征收二元制。由于城镇化步伐加快，城镇建设用地需求加大，土地征用成为国家获得非农建设用地主要的手段[1]，但集体土地上的房屋依附于土地，没有对其专门立法，因而造成对于集体土地上的房屋所有权人没有得到合理的保护。征收行为缺乏必要的法律约束、行政机关采取的征收方式简单粗暴等造成侵犯被征收人合法权益的事件层出不穷。集体土地征收成为了产生大量诉讼和以及的重灾区。新行政诉讼法修改后大量土地房屋征收补偿行政案件进入法院，但法院对于农村集体土地上房屋征收案件受理范围、诉讼主体及补偿程序、补偿标准等问题存在不同认识，就连复议机关与司法机关、上下级法院之间也存在不同认识，该类案件存在依法行政与加快发展的价值性矛盾、公共利益与个人利益的物质性矛盾、充分保障被征收人合法权益与防止被征收人滥用诉权的结构性矛盾等问题。本文以贵州省法院受理的集体土地房屋征收补偿行政案件作为研究对象，通过梳理2011-2015年间此类案件的案由、特点、裁判理由和结果，归纳出集体土地上房屋征收补偿存在的不足，指出行政机关法律实施过程中存在的主要问题，并提出通过完善立法、规范执法、强化司法等途径实现集体土地房屋征收与补偿法治化。
二、贵州省集体土地上房屋征收补偿案件的基本情况与特点
土地权利人或利害关系人对涉及农村集体土地的行政行为不服，可以提起行政诉讼[2]。本文探讨范围界定为集体土地上房屋征收补偿，故，重点涉及房屋征收补偿相关争议，包括责令交出土地行政决定的非诉执行、补偿安置标准的行政裁决、土地征收决定等。本文采用了2011 -2015年贵州省法院裁判集体土地房屋征收补偿案件的所有二审案件数据，并对此进行了相关情况分析。
（一）案件基本情况
第一，案件受理逐年攀升。2011-2015年，贵州省高院共受理涉及集体土地房屋征收与补偿行政二审案件180件，每年的受案数量不平衡，其原因主要是受到土地利用总体规划、农用地专用的集中审批、用地人的经济实力、政府招商引资力度以及行政诉讼法修改和立案登记制的影响。2015年受案数量是2011年的38倍。
2011-2015年贵州省法院受理的涉及集体土地房屋征收补偿行政二审案件情况见表1。
说明：数据来源于贵州省法院行政审判庭受案登记本以及全国法院裁判文书网统计。
从表1可以看出，2011-2015年集体土地房屋征收与补偿行政案件前3年受案较少，也比较均衡，2014年有所增加，2015年达到井喷状态，原因主要在于2015年5月1日新施行的行政诉讼法将行政案件立案审查制改为了立案登记制，并且新法颁布后的宣传，使得很多以前没有诉讼意识的集体土地所有权人开始运用法律武器维护自己的权益。
第二，原告胜诉率较低。从表2可以看出，驳回诉讼请求在结案方式中占比较高，居于第二位的是全部撤销行政机关的行政行为判决。集体土地征收补偿案件原告的胜诉率比较低。造成这种特点的根本原因在于：案件争议焦点在补偿标准，司法审查难点在补偿合理性。但是大部分进入实体审查的案件其合法性基本没有问题，主要在于合理性，当行政机关的行政行为具有合法性但缺乏合理性时，法院对当事人的诉讼请求判决多采取予以驳回诉请的方式。因此，驳回诉讼请求判决的裁判方式占了所有案件的一半以上。
第三，案件多因补偿标准而起。纵观近几年该类行政案件，当事人争议的焦点并不在于土地征收的合法性，而在于补偿数额的多少。从案件协调解决的情况看，原告虽对土地征收的合法性提出异议，但其真实目的是想增加补偿的谈判筹码。补偿中存在相邻地区补偿标准不同一、同一地区因人而异、搬迁签约前后补偿不同、集体土地上房屋与国有土地上房屋补偿标准差异大的现象。如陆某等人诉贵州省黔东南州从江县人民政府房屋拆迁补偿纠纷案详见贵州省高级人民法院 “黔高行终字〔2015〕9号”行政判决书。：因修建贵广高铁需要征用陆某等人房屋所在土地，但后来该地区修建工业园区，对同一区域地段进行征收的补偿标准高于因修建高铁的补偿标准，陆某等人要求按照补偿较高的标准执行补偿，但政府认为由于没有政策依据而拒绝。此案反映了同一地方征收土地因时间不同、征用用途不同而补偿标准不同的现状。
（二）案件主要特点
土地房屋征收补偿行政案件是目前所有行政案件中关注度较高、对抗性较强、审判难度较大的案件种类。案件数量增长快、类型较复杂，且此类案件涉及农民权益，也涉及到其他多方利益。法院在案件审理过程中遇到的法律问题较多：对于省政府或国务院批准的征地行为是否可诉；司法可否进行公共利益认定；村民作为个人是否有权对征地行为提讼；集体土地被征收后地上房屋拆迁补偿的标准；“责令交出土地”的性质等法律适用方面的问题。目前案件情况反映出其特点主要是：第一，由于房屋涉及当事人切身利益，当事人对案件相当重视，与行政机关对抗性强、矛盾尖锐，容易引发。据了解，目前贵州省涉征拆行政案件的当事人请的诉讼人大部分是北京律师。2015年受理的153件该类二审案件中有135件详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕16号、19号、20-43号、58号、60-88号、89-93号、106-142号、146号、176-209号”行政判决书。案件当事人的诉讼人为北京律师，占到全年该类二审案件数的8824%。有的案件当事人还通过寻求舆论支撑，引发舆论炒作或造成网络事件，一旦处理不当，极易形成极端恶性事件。
第二，土地房屋征收补偿案件“连环诉讼”多发，往往一个问题引发多个纠纷。由于土地房屋征收补偿案件与信息公开、撤销国有土地使用证、集体土地征收诉讼交织，因此一个案件会引发多个案件甚至连环诉讼。在贵州省高级人民法院这5年受理的180件案件中与征收案件共同提起的信息公开诉讼就有30余起。如李某诉贵州省人民政府驳回复议申请一案
详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕143号”行政判决书。：在李某提起该案诉讼之前，其先提起了要求公开涉及征收其承包土地审批信息的信息公开诉讼，在信息公开诉讼中法院判决县政府予以公开相关信息，李某在获取了黔府用地函〔2011〕618号用地批复后再向省政府对用地批复的合法性申请复议；又如王某等人诉省政府驳回复议申请三案
详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕102-104号”行政判决书。，由于前期王某等人申请政府信息公开而获取了用地批复信息，王某等人对用地批复不服向省政府提起复议，省政府认为其不是利害关系人而决定对复议不予受理，法院经审查则认为由于政府之前因原告申请信息公开而向原告公开了批复，则其公开信息行为初步证明了原告与批复之间存在利害关系，则省政府以原告不是利害关系人而决定不予受理复议不当，最终判决撤销省政府不予受理复议决定，责令其重新作出行政行为。
第三，部分案件的行政相对人诉讼法律意识淡薄。部分行政相对人对行政诉讼相关法律知识不了解或一知半解，常常由于诉讼主体不适格、被诉行为选择不正确、诉讼请求和理由不适当、复议和诉讼关系理解错误、时机和举证时限不当等因素而败诉。并且行政相对人有的“不信法”，采取等方式寻求救济却最终因超过法定期限而败诉。 之所以集体土地房屋征收补偿出现前述特点，主要原因在于有关征地拆迁的法律规范尚不健全、地方政府征地行为不够规范、舆论氛围和司法环境不佳、个别被征收人素质不高、补偿期望值太高。
三、集体土地房屋征收补偿存在的问题及原因分析
集体土地房屋征收补偿实践中产生了很多诸如“以拆违代拆迁”“无主拆迁”“夜间突拆”“连带拆迁”等乱象，存在的主要问题及原因有以下几方面。
（一）征地拆迁补偿法律规范不健全，司法审查依据不充分
《中华人民共和国土地管理法》第47条第4款规定“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”。通过授权方式，对土地征收的规定最终转化为地方性法规甚至行政规章。农村房屋被作为集体土地上的“附着物”看待，其征收补偿标准由省、自治区、直辖市规定[3]，但具体由哪一个部门规定，实践中千差万别，有的是地方人大，有的是地方政府部门。而个别地方省级人大、政府又将该项权利授权给市、县级地方政府部门。再者，由于各地经济发展水平不同，其对集体土地房屋征收补偿标准高低无据，随意性极大。实践中征地补偿标准“政出多门”，甚至同一地方不同乡镇政府规定不一，十分混乱。征收农村房屋时，除了一些宣示性的法条外，几乎无法可依。2011年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）只针对国有土地上的房屋，不适用于集体土地上的房屋。与国有土地上的房屋相比较，被征收的集体土地上的房屋由于具有面积大、搭建多、被征收人背景复杂、合法建筑与违章建筑并存的特点，对其征收操作起来更加困难，问题也更为复杂。另外，不少被征收房屋处在城中村，对该区域房屋进行征收时，要考虑虽然其土地权属仍为集体所有，但由于房屋所在地已被纳入城市规划区范围， 如仍依据农村集体土地上附着物的标准给予补偿安置必然有所不妥。对此，最高人民法院行政审判庭《关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》（法行他字〔2005〕5号）规定“行政机关征用农村集体土地之后， 被征用土地上的原农村居民对房屋仍享有所有权， 房屋所在地已被纳人城市规划区的， 应当参照《城市房屋拆迁管理条例》对房屋所有权人予以补偿安置”[4]。《条例》颁布后，《城市房屋拆迁管理条例》被废止，该答复也随之失效。但最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》对前述规定的精神予以了延续，其第12条第2款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予以支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”
（二）“公共利益”法律界定不明确，公共利益与商业利益交织，司法审查认定难
中国《宪法》及《物权法》仅规定了公益征收，将国家征收的目的限于“公共利益”。《宪法》第10条第3款规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。《条例》第8条对“公共利益”列举了6种情形：国防和外交、能源交通水利等基础设施建设、文化市政等公共事业、保障性安居工程建设、旧城区改造、法律法规规定的其他公共利益。公共利益概念本身比较抽象，没有对“公共利益”形成统一的认定标准，中国法律没有对“公共利益”这一概念进行解释和规定，征收实践中出现了许多以“公共利益”的名义违法征地、占地等事件[5]。司法认定标准也存在不同认识，导致裁判尺度不统一，甚至出现同区域法官对类似案件裁判的不同[6]。
（三）政府规避法律，违反法律和相关程序征收土地
第一，违规下放土地征收审批权。地方政府打着便民的旗号，将土地征收的审批权下放，如将土地审批权层层授权到辖区县市乃至开发区或者乡镇，这不仅违背了《中华人民共和国土地管理法》的规定，还为地方政府违法征收土地提供了政策支持，导致开发区泛滥，出现圈占、倒卖、囤积土地的现象。
第二，地方政府为了经济发展，在土地征收过程中变通执行相关法律法规。具体表现在：（1）以租代征。通过租赁的方式直接将农民集体土地用于非农建设。如梁某等25人上诉黔西南州人民政府行政批复一案
详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2013〕19号”行政判决书。。某食品厂以建乡镇企业为名，行个人独资企业为实租用农村集体土地引发纠纷。（2）先征后批。地方政府为了加快征地进程，先征收土地再办理报批手续，违反法定的先批后征的审批程序。如雷某诉余庆县人民政府土地征收案
详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2014〕6号”行政判决书。中所反映出的政府在征收土地过程中具有先征地后审批的行为，虽然对该案法院以当事人诉请不明予以驳回，但是该案反映出政府在征地过程中的乱作为现象确实存在。（3）化整为零。《中华人民共和国土地管理法》第45条
《中华人民共和国土地管理法》第45条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过35公顷的；（三）其他土地超过70公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第44条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”规定由国务院批准征收超过35公顷基本农田以外的耕地或超过70公顷的其他土地由国务院批准。 一些地方政府通过化整为零的手法，或擅自调整规划，或拆分项目多次征地，达到避开审批程序大面积征地的目的。如张某等人诉安顺市西秀区人民政府土地征收案
详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2014〕32号”行政判决书。中张某等人提出区政府征收的集体土地达到1 200亩，应该由国务院实施征收，区政府无权征收。（4）临时改变用途。如贵州省高级人民法院审理的陈某、李某诉赫章县人民政府集体土地上房屋征收一案
详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2012〕10号”行政判决书。。原告在案件审理过程中，向国务院申请对省政府作出的用地批复进行裁决，国务院认定贵州省人民政府通过修改土地利用总体规划将基本农田调整为非基本农田进而批准征收，属于规避占用基本农田应当依法上报国务院审批的行为，违反了相关法律规定。鉴于被征收土地符合现已批准的赫章县新一轮土地利用总体规划，且用于赫章铅锌矿职工沉陷住宅区搬迁项目建设，解决已破产铅锌矿下岗职工生计问题，目前也已经建设完毕，如果撤销将会给公共利益造成重大损失，据此裁定确认省政府作出的用地批复合法。（4）强行征地。如吴某等人诉安顺市紫云县人民政府集体土地征收行政赔偿案
详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕60-88号”行政赔偿调解书。，紫云县政府因建设白云工业园标准化厂房的需要，对吴某等人所在的村组集体土地实施征收工作。紫云县政府在强制征收土地的过程中与吴某等村民发生暴力冲突，造成多名村民受伤，吴某等人即向紫云县政府申请行政赔偿。有的地方政府为了达到迅速拆除房屋的目的，采取通过与村集体签订补偿协议，然后通过民事诉讼先予执行或者通过以土地储备中心作为原告提起行政诉讼的方式，要求行政机关履行协议或者法定职责，再通过行政先予执行方式达到征地目的。
（五）行政机关忽视征收补偿的规范性要求
通过对近年来贵州省法院行政案件诉讼中行政机关败诉原因的具体分析，发现少数行政机关在集体土地房屋征收活动中存在片面强调行政效率而忽视依法行政，片面追求经济发展而忽视群众利益，不注重规范程序，不注重合理性，认定事实主要证据不足，甚至超越职权、等问题。主要表现在以下几个方面。
其一，重实体，轻程序。部分行政机关缺乏程序意识，对于行政行为必要的公告、通知、送达等程序缺失或者行为不规范，在集体土地征收的审批、公告、补偿登记及确定补偿方案、组织实施的几个环节中，行政机关始终处于主导地位，而土地所有权人并没有充分参与到征收环节中，缺乏与被征收人之间明确、自愿的协商。具体到实践中，以下问题尤其突出：一是行政机关作出行政决定的形式不规范。在集体土地征收过程中，对被征收人进行补偿、安置后，其拒绝交出土地的，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第45条
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第45条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”及《贵州省土地管理条例》第42条
《贵州省土地管理条例》第42条规定：“依法征用、占用集体土地和使用国有土地，且对当事人补偿、安置后，当事人拒不交出土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期交出土地；逾期不交出的，由土地行政主管部门申请人民法院强制执行。”之规定，应当由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出。法律、法规对责令交出土地形式未明确规定，实践中有的政府则采取“通知”形式。而“通知”一般不具有强制力，对当事人的权利义务不产生实质性影响。根据《中华人民共和国行政强制法》第37条《中华人民共和国行政强制法》第37条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”、最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第14条《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第14条规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第45条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件……”之规定，应当采取“决定”形式责令被征收人交出土地。二是土地征用的公告程序不规范。土地征用的两个必经程序在《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”中有规定，即地方政府对同意批准征用土地进行公告、土管部门对征地补偿安置方案进行公告。实践中，存在公告主体（地方政府或土地管理部门）混乱、公告程序缺乏的情况。
其二，重决定，轻救济。土地房屋征收争议，往往背景复杂，很难案结事了，单靠诉讼方式难以解决根本矛盾。一些行政机关单纯关注征收决定、补偿安置决定，忽视对被征收人的行政协调、行政裁决、行政复议等行政救济请求。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决[7]。如某综合养殖场诉省政府不履行法定职责上诉一案详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2011〕29号”行政判决书。 ，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，对征地补偿标准有争议，向拟定征地补偿安置方案的市政府的上一级政府申请协调，省政府收到上诉人协调申请书后，有责任对此依法作出处理；收到协调申请后未予答复处理的，属于不履行法定职责的行为。类似案件还包括赵某诉贵州省政府不履行征地补偿标准争议行政协调案详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕27号”行政判决书。 。
其三，重合法，轻合理。一些行政机关认为，合理性属于自由裁量权的范围，因此在一定程度上存在漠视被征收人合理诉求的情况，对因历时较长、居住困难、行政机关不作为或违规颁发用地规划、施工许可手续等原因形成的房屋，是否认定为违章、改建、扩建建筑等标准混乱。近几年受理的因征收补偿背景而引发的行政机关作出拆除违章建筑处罚决定的案件在行政案件中占有一定比例。比如韩某等人诉黔西县人民政府房屋案详见贵州省高级人民法院“黔高行终〔2015〕89-93号”行政判决书。 ：原告在诉请理由里便提到政府因为征地而将其房屋作为违章建筑，存在选择性执法的嫌疑，并且程序违法。类似案件还有杨某诉盘县人民政府案详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔20115〕144号”行政判决书。 ，由于政府违反行政强制法相关规定而被法院撤销决定，责令重作。
四、集体土地房屋征收补偿法治化路径
党的十八届四中全会提出依宪治国，建设社会主义法治国家，并指出“法律是治国之重器、良法是善治之前提。建设社会主义法治体系，必须坚持立法先行”。因新的行政诉讼法实施，行政案件由立案审查制改为立案登记制，集体土地房屋征收补偿行政案件出现井喷，给司法审查带来了一定压力。通过对这180件案件的分析可以看出中国土地征收立法还不完善，行政机关违法行政依旧存在，这使得完善土地征用法律依据、规范行政执法程序、加大司法保障力度、切实维护广大农民的合法利益成为当务之急。应当在中国《宪法》《物权法》《中华人民共和国土地管理法》等法律基础上，构建符合发展实际的农村土地征收的法治标准，以解决当前农村集体土地征收中出现的问题。
（一）加快集体土地房屋征收补偿立法进程
《中华人民共和国土地管理法》立法目的侧重于维护国家整体利益、社会经济秩序[8]，内容涉及土地所有权和使用权、土地利用、耕地保护、建设用地等土地管理基本制度。农村集体土地征收中房屋的征收与补偿是非常重要的一部分，需要立法作详尽、具体、完善的规定，而不是简单地作为土地的“附着物”进行征收补偿，可以考虑制定一部以保障被征收人合法利益为目的且涵盖集体土地房屋所涉权益内容的法规，如《集体土地上房屋征收和补偿条例》，立足该条例，提升立法位阶，整合《中华人民共和国土地管理法》及其《中华人民共和国土地管理法实施条例》，制定统一的《房地产征收法》[9]，以适用于城市房屋和农村集体土地上的房屋，实现征收主体、对象、内容、程序等全覆盖。
法律法规完善的重点应当立足于确立合理补偿原则。从对该类型案件的分析可以看出，当前激发矛盾的直接原因是补偿的公平合理问题，遵循合法合理的补偿原则是当务之急。一是扩大补偿范围。比如补偿扩大到农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等财产权益。二是提高补偿标准。农村房屋等土地附着物、建筑物的补偿应当参照适用城市房屋的市场价格补偿机制，确立市场等价有偿原则，缩小农村与城市房屋补偿标准差距，逐步推动补偿结构方式的同质化。三是拓宽补偿方式。除现金补偿外，也可借鉴其他国家的经验采取通过股权或债券进行补偿或替代性补偿的方式。
（二）严格规范行政机关的征收补偿行为
第一，尊重被征收人的参与权。行政机关应适用公开透明、平等参与的规范程序，进一步尊重被征收人的参与权。对于集体土地房屋征收补偿行政行为，正确适用《中华人民共和国土地管理法》，参照适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》，完善手续、规范程序。充分认识程序正当原则，并充分给予被征收人在征收过程中协商谈判的权利，避免程序违法。
第二，关注被征收人正当合理诉求。在注重政策原则、坚持依法补偿、一视同仁的同时，要考虑被征收人基于房屋的区位价值、使用状况、特殊用途等方面提出的正当诉求，根据实际情况确定适当补偿。对于当前争议比较集中的由于历史原因或者行政机关方面原因形成的“住改商”经营性用房、违法建筑，可根据实际经营使用状况、是否办理营业执照、是否具有纳税证明以及使用年限等予以适当合理补偿。
第三，完善补偿安置争议的行政救济程序。从案件分析中发现一些行政机关在对集体土地所有人进行征收补偿安置时行使的程序不完善，从实质性解决纠纷的角度，重视行政协调、行政裁决、行政复议程序，发挥行政机关的自我纠错优势。如某村村民诉省国土厅不履行行政裁决职责的案件
详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2011〕12号”行政判决书。 ，省国土厅提出贵州省尚未明确设置行政裁决职能部门。
第四，加大信息公开力度。对这180件案件进行分析可以看出因征地补偿而提起的信息公开诉讼不少，比如龚某等人诉贵阳市开阳县人民政府信息公开案
详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕106-142号”行政判决书。 中，龚某等人向开阳县人民政府申请公开省政府关于征地补偿方案的批复，虽然在一审过程中县政府已对龚某等人要求公开的信息予以公开，但是二审法院认为信息公开诉讼作为义务之诉，政府信息公开申请人提起行政诉讼的核心在于希望人民法院判决行政机关履行政府信息公开的法定职责。本案龚某提起本诉的目的是希望人民法院通过司法裁判的方式，判决开阳县政府向其履行政府信息公开的义务，开阳县政府在法定期限内未依法及时履行政府信息公开义务，其不作为行政行为违反了《政府信息公开条例》第24条
《政府信息公开条例》第24条：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。” 之规定。
（三）依法履行审判职能，在促进发展与保障被征收人合法权益中寻求平衡
在审理的集体土地房屋征收补偿行政案件中，面临依法行政与加快发展的价值性矛盾、公共利益与个人利益的矛盾，需要坚持法治底线，充分发挥司法审查功能，促进政府在法治轨道上加速发展。
1从严“公共利益”司法审查
为克服行政机关对公共利益目的的随意性扩大解释，司法应对是否属于公共利益作出审查认定，法院对公共利益认定具有审查判断权和终局性认定毋庸置疑。实践中，司法审查应通过严格的形式审查，坚持参与原则、比例原则、公共使用原则、正当程序原则，保障公共利益认定的程序，保证土地征收公共利益的正当性。这180件二审中有10余件法院在司法审查认定中对征地行为是否基于公共利益的需要进行了审查。如莫某等人在诉贵阳市白云区人民政府房屋征收案
详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2013〕7号”行政判决书。中，法院就认为区政府征收莫某等人的房屋是为了标准厂房建设，此项目所属的贵州省高新中小企业创新园系生态科技产业园的组成部分，由相关地方政府主导实施，与贵州省的科技发展密切相关，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第8条第1款第3项的规定，政府进行征收的范围是符合公共利益需要的。
2严格行政机关法律规避的审查
对于行政机关法律规避行为，应当根据是否有利于相对人权利保护、是否对相对人权利造成损害作出判定[10]。如果行政机关的法律选择有利于维护相对人权利，体现行政行为受益性，可以予以支持。反之，对相对人增设义务、减少权利的行为则应当严格制约。如对于集体土地上房屋的补偿标准，按照法律规定应当依据《中华人民共和国土地管理法》操作，但是如果行政机关选择按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的程序进行补偿，按照后者规定的补偿标准要高于前者，且程序更为严格，则在司法实践中对于集体土地上房屋的征收补偿，如政府主动参照《中华人民共和国土地管理法实施条例》进行，这属于有利于相对人权利的行为，法院应当予以支持。
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乡村地区距离城市较远，保持了其自然的生态环境，具有较高的社会和生态效益，具备了发展旅游业的条件，能够为目的地带来经济利益。近年来，城市居民对近郊旅游市场的需求日益增多，乡村旅游也就在这一基础上逐渐发展起来。与非农建设用地相比，农业用地由于受到自然因素的影响，往往具有较低的经济效益，人们仅通过从事简单的农业生产活动，难以实现收入的较高增长。在市场经济条件下，正是由于受到这种经济利益的驱动，农业用地有转化为非农建设用地的冲动[1]。当地政府意识到这一市场机会时，就会采取行动将本地的农业用地集中进行规划，转化为旅游用地。目前，很多乡村地区，将发展旅游业作为本地摆脱贫困状态、改善农民生活水平的一种有效手段，作为新农村建设的有效途径。郭清霞举了六个例子说明湖北省几个较贫困的乡镇通过发展旅游业，使本地农民的收入得以增加[2]。冉斌也指出吉林省安图县红旗村通过朝鲜族民俗村的建立，使本地走出了一条脱贫致富的新路[3]。正是基于这种发展乡村经济的考虑，具有一定区位优势的乡村地区，正不断地将农业用地转化成旅游用地。发展乡村旅游，从农民本身来讲，他们还是比较欢迎的。由于农业生产受到耕种土地质量、气候、作物品种、市场等不确定的自然和社会因素的影响很大，为了规避风险，当政府承诺补偿给农民一定的收益时，大部分农民都会将自己的土地交给政府进行统一的规划与建设。同时，由于从事农业生产活动，获得的收入相对较少，因此，本地很多年轻人到外地打工，自己的土地则留给老人或租给别人耕种，使农业生产的压力加大。将有条件的农业用地转化为旅游用地也会缓解本地人从事农业生产的压力，吸引年轻人回流农村就业。再则，农业用地的转化也是农地发展权的一个体现。农地发展权包括的三个层次中，其中一个就是变更为集体建设用地的权利，在集体所有权不变的条件下，其用途可作为农村宅基地、农村公共设施、公益事业用地以及企业建设用地[4]。转化为旅游用地，正是农地发展权的一个体现。因此，发展乡村旅游，将近郊农业用地转化为旅游用地是农地发展权的一个体现，也是新农村建设的有效途径之一，将近郊农业用地转用为旅游用地成为可能。然而，目前乡村旅游走出了一家一户自发经营的时期，通常由地方政府主导，将农民的土地集中起来统一规划，吸引外来资金进行规模化开发和经营，提高了土地整体的增值效益。随之而来的问题是，农民参与旅游活动的机会受到限制，外来企业可以不雇佣或低价雇佣当地农民，当然，强行要求企业雇佣当地农民，也与市场经济的要求相背。因此，农民的收益主要来源于土地补偿，农民的收入如何随着乡村旅游的发展而增加，这就涉及到投资者与农民怎样分享乡村旅游带来的土地增值收益。
二、旅游用地的估价方法及其补偿内容
将农业用地转化为旅游用地的关键问题是对农用地价值的评估。土地既是农民最基本的生产资料，也是农民最基本的生活来源，因此，在农用地转用过程中，必须是有偿的，需要以土地价格为基础，支付给农民一定的土地征用费用。这一征用费用也正是农用地价值的综合体现，它包含农用地的价格，也体现了对农民失地后损失的补偿。目前没有专门的农用地转用为旅游用地的评估方法，现行的对土地的估价有多种方法，主要的评估方法有：根据《土地管理法》执行的补偿办法；通过收益还原法对农地进行的估价；影子地价法[5]；实物期权法[6-7]；基于产出模型的耕地价格评估方法[8]；以及其他一些经过改进的方法。其中除按《土地管理法》执行的办法，其他一些方法都在一定程度上不断加以完善，进而弥补《土地管理法》在执行时出现的问题。尽管出现了多种评估方法，但是目前按《土地管理法》执行的补偿办法仍是采用较多的补偿方式，另外一种采用较多的方法是收益还原法。
（一）《土地管理法》的执行标准及缺陷
1998年修订的《土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”，“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。”2004年又对征地补偿办法做了修订[6]：“土地补偿费和安置补助费合计按年产值30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴”。《土地管理法》在补偿内容上肯定了土地本身的价值要补偿，失去土地后的农民应得到安置补偿。按《土地管理法》执行的征用价格有一个明显的特点，就是它是由政府制定的，具有行政刚性，易于执行，因此，很多地方愿意采用这种方法。然而随着社会经济的不断发展和农民生活水平的不断提高，这种补偿已不能从根本上保障农民的利益，并且逐渐表现出其存在的不合理性。
1．对于土地的补偿标准偏低
征地具有强制性，但其实质是一种权益交易。耕地或农用地在我国的权属性质上属于农民集体所有，征地的结果往往是农民永久性地失去了被征地的所有权[9]。而这种方法只规定补偿前3年平均产值的6至10倍（2004年修正后改为30倍），相当于补偿给农民6年至15年，最多是30年的使用费用。但是土地作为农民基本的生产生活资料，如果不被征用，30年后仍享用着土地为他们带来的生存与发展的权利。这种补偿办法明显是没有考虑到农民今后发展的需要。另外，简单的采取前3年平均产值的标准，则忽略了农业生产的波动性和不确定性，难以反映被征用土地的本质特性。如果受气候影响，前3年正好处于荒年，那么对农民的补偿，则会低于正常水平，低估对农民的补偿。如果前3年社会上出现了卖粮难的现象，也会降低平均年产值。因此，采用这种估计方法极易造成政府在征地过程中侵占农民利益的问题。另外，按传统的粮经作物比测定前3年的农业产值，没有或极少顾及到现在的城郊农村，农业已不是传统意义上的农业，而是集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的现代都市型农业。土地产出已不是普通的粮食或蔬菜价值可比的[10]。因此，按这一标准形成的土地征用价格不能真正反映被占耕地本身的产出价值，是偏低的价格。
2．没有全面考虑土地对农民的社会保障价值
现行《土地管理法》的规定只提出了一个安置补助费。但是缺乏对失地农民的择业成本、从事新职业的就业风险等间接损失的考虑。由于农民本身就是一个文化水平较低的群体，失去土地后，只能从事一些简单的体力劳动，而通过这种方式取得的收入或许远低于他们凭借土地生产获得的收入。土地作为农民赖以生存的物质基础，在人均耕地面积一定的前提下，耕地的生产力水平越高，农民的收入水平和生活水平越高，单位面积耕地对农民的社会保障作用也就越大[11]。因此，出于对农民社会保障权利的考虑，应该在《土地管理法》中对农地的社会保障作用给出明确的规定。
（二）收益还原法的优劣
收益还原法又称收益资本化法或地租资本化法，它是将土地的纯收益按一定的还原利率资本化，即在一定贴现利率下土地未来纯收益的总和[12]。这种方法是以生产要素分配理论为基础的，土地作为最基本的要素，其贡献就是总收益扣除劳动工资、资本利息及管理报酬之后的收益剩余，也就是利用土地的纯收益。将这部分纯收益折算成现值，就成了土地的价值，并且作为对当地农民的补偿。收益还原法的优势在于，其以纯收益和还原利率为基础确定土地价格。采用这种方法，正常情况下，农民的纯收益较易估计出来，还原利率给定后，便能够比较方便地计算出应给予当地农民补偿的具体额度，并且易于操作。傅青山等[13]指出在现阶段，收益还原法比较适宜目前我国的农用地价格评估。并且指出以地租理论与土地收益理论为依据的收益还原法的应用条件：待估地产未来年收益可以用货币计量；土地收益的产生是连续的；纯收益在数量上必须稳定；还原利率可以确定；土地收益过程中的风险可以估量。收益还原法虽然是目前对于土地价格评估采用较多的方法之一，但是由于其本身应用条件的限制，也使其在应用方面出现了一些问题。郭爱请等[14]指出我国一般采用总收入减去总成本的差额来测算农地纯收益，这就会出现用实际纯收益代替预期纯收益的问题。
同时，在生产费用的测算方面也存在不合理之处。农用地转用将带来更多的预期收益（如果不是这样，那么就没有必要将农用地转化为其他非农建设用地），这一预期收益并非来自农业生产用途，而来自于其他非农用途，因此，用实际纯收益代替预期纯收益往往会产生对农用地价格低估的问题。同时，采用收益还原法时，还要对还原利率加以确定，还原利率的取值是否科学关系到土地收益价格是否客观、合理。目前我国城市地产估价工作中所采用的还原利率至少有8种，但现存著作及文献中，有关农业用地宗地价格评估的资料还不多见，涉及农业用地还原利率选择的论述就更少，有的农地价格评估时直接借用城镇地产评估中所用的还原利率进行计算[15]。因而，对收益还原利率的确定仍存在一定的争议。虽然收益还原法存在着上述一些问题，但由于农用地的用途管制，使其长期限于农业领域，并不断产生收益。因此，现阶段，比较适宜采用收益还原法对农用地进行估价。影子地价法是从土地资源有限性出发，认为土地资源总是有限的，需要合理分配使用，这样在一定配置资源约束条件下，以使每增加一个单位土地资源，得到最大经济利益[5]。其考虑的是土地资源得到最优利用的价格，即以农用地最佳替代用途的贡献来估价。而实物期权法是从实物期权角度，将农户承包土地看作是农民投资并收益的一个项目，农户以一定的代价取得经营所分得土地的承包权，付出劳动力和农用物资投入进行务农，卖出农作物后获得回报[6]。这种方法反应了在不确定的市场条件下，进行土地开发的决策分析，并且考虑了农业生产的波动性，认为农民未来有权自由决定农地使用情况的当前价格。基于产出模型的耕地价格评估方法，则强化了因耕地资源质量的差别而导致的资源增值现象，并且采用维持耕地资源总产出所需追加的投入替代了耕地资源本身产出的净效益。这几种方法对于纯收益的获取有了进一步的思考，但其仍多是基于土地本身的质量价格而加以考虑，对农用地的社会保障价值则没有给予较多的论述。另外，对于土地价值的测算多是根据土地原有用途加以分析，给予农民一定的补偿，而农民则没有参与分享当地由于土地用途改变而带来的增值收益，也就是说，农用土地的市场价值没有得到体现。因此，对农用地转化为旅游用地的非农用途的补偿还需要考虑农用地转用后带来的收益增加值。
农用地转用后的价格评估几乎没有具体涉及到对农用地转化为旅游用地3的价格评估问题。据笔者对成都市农用地转化为旅游用地情况的了解，其补偿办法大部分是依据《土地管理法》执行，只对土地作为农用时的价值进行了补偿，而且多半采取的是一次性买断土地使用权的方式。在农用地转化为旅游用地的实例中，成都市三圣乡红砂村采取的租金加红利的方式，在某种程度上保障了农民的利益。红砂村的土地由村政府统一经营，采取集体入股的方式入股花卉公司发展旅游业。每亩土地为1股，年底按股分红。土地租金的收益每年每亩大约1000-1200元，加上年底分红100-300元，农民每年出租土地的收益为1500元左右[16]。这种补偿方式保障了农民的长期利益，使其能够长期地获得较为稳定的收益。但是这种稳定的收益仍存在一些问题。花卉公司的经营是不断发展的，而农民获得的利益保持不变，当花卉公司发展到一定阶段时，当地农民和花卉公司经营者之间，就会产生利益分配上的矛盾，激发农民的不满情绪，因此不利于当地旅游业的发展。另外，每年出租土地获得1500元左右的收益也明显偏低。据朱华[16]的分析，红砂村的土地按最长的土地承包期30年计算，每亩土地的总租金共计4.5万元。即使租金每年以10%的比例增长，每亩土地30年的租金总额也不到15万元。目前成都市三圣乡的土地使用权拍卖价每亩已超过100万元，据此计算，农民的土地出租金最多仅是目前土地使用权市场价值的1/22。由此可以看出，当地农民并没有真正享受到农用地转为旅游用地后为他们带来的增值收益。作为当地农民唯一投资工具的土地，为他们带来的收益明显偏低。通过上述分析可以看出，各估价方法对农民的补偿都或多或少存在一些问题，主要集中在三个方面：一是用农用土地的原用途价值作为测算标准，低估了农用土地价值的评估；二是很少考虑土地对农民的社会保障价值；三是没有考虑土地利用方式转变后为当地农民带来的增值收益，即农民缺乏土地增值价值的分享。也就是说，依据《土地管理法》的规定，给予农民一定的土地价值和社会保障补偿后，还要使其能够参与到土地转用后增值收益的分享，才能使农民的利益得到有效保障。因为农用地转为旅游用地后，土地经营的收益是按市场价格获取，而《土地管理法》的补偿标准没有包含土地用途转变后的增值价值。如果没有对土地价值增值的预期，农用土地就没有转变用途的必要，土地增值收益的分享是农民改变土地使用方式的动力，也是发展乡村旅游实现农民增收，农业生产方式转变的途径。
三、旅游用地价值增值补偿途径
（一）农用地增值补偿的合理性
农用地转化为旅游用地，对农民的补偿除了土地价值和社会保障外，关键是随着乡村旅游的发展，农民如何合理分享土地增值收益的问题。傅青山等[13]指出土地用途改变，增值收益评估既不能在农用地地价体系中评估，也不能在建设用地地价体系中评估，需要另行建立有效的评估技术路线。并且提出了以征地区片价为指导，根据被征用宗地本身实际情况评估宗地土地用途改变的增值收益。乡村旅游的发展带来乡村旅游住宿、娱乐设施租赁价格的不断提高和设施使用率的增长，后者带来的收益增加是投资者经营管理能力强弱的直接结果，而前者增长的收益，一方面与投资者的经营策略有关，另一方面来源于农用土地转化为旅游用地的市场升值收益。投资者以非市场价格取得农用土地使用权，土地升值收益几乎全部为其所有，这部分收益分配存在不合理现象，即投资者不仅获得了投资资金带来的效益，而且还侵占了农民的土地升值收益。将土地的升值收益补偿给农民，是提供土地要素的农民，与提供资金要素的投资者平等享有乡村旅游发展利益的权利。目前，在乡村旅游发展中，失去了土地未获得土地增值补偿的农民，他们有两种选择。由于缺乏必要的知识与技术，旅游投资者只能为一部分农民提供一份简单的工作，使其参与到当地的旅游发展之中，并获得数量不多的稳定收入；而另一部分不愿意参与或者投资者不希望其参与旅游企业生产的农民，则是自己想办法，利用当地发展旅游这一条件参与旅游经济活动，实质属于一种搭便车的行为。这两种行为，在某种程度上说，解决了农民依赖土地获得发展的问题，并且在付出了劳动后，获得的收入也会有所增加。然而，前一种可能拉大农民与投资经营者的收入差距，带来新的矛盾冲突；后一种，其最终结果是扰乱乡村旅游发展的秩序。所以，乡村旅游要获得健康的发展必须考虑农民对土地增值价值的分享，在市场机制的框架下建立农民对土地增值收益的分享制度。农用土地转化为乡村旅游用地之初，由于不能进入土地市场交易，土地的市场价值无法衡量，加之，紧邻土地均为农业用地，农用土地转化为旅游用地的市场增值价值在开发之初的确无法估计。但随着乡村旅游的发展，游客人数不断增加，愿意经营乡村酒店、餐馆的人增多。因此，乡村酒店、餐馆、旅游纪念品门市等旅游设施的租售价格不断上升，土地的增值价值才逐渐表现出来。在农用土地不能进入市场交易，在发展之初不能给予农民合理的市场价格补偿的情况下，根据乡村旅游发展进程让农民分阶段地分享土地获得的增值收益是符合乡村旅游发展实际的，也是可行的。
（二）农用土地增值补偿的措施
乡村旅游是一个市场化的过程，也有市场艰难的开拓期，快速发展期，在发展过程中还存在因种种原因不成功而失败。农用土地转化为旅游用地的增值效益也有一个从无到有的过程，也还存在不确定性。借用企业生命周期理论，让农民充分了解企业经营的不同阶段，在获得了《土地管理法》规定的一些基本补偿后，在政府主导下，参与分配土地不同阶段产生的增值收益，既保证了农民土地转化后的增值收益，又考虑了投资者市场经营的风险因素，有利于农民收入的增加和投资企业的健康发展。企业的生命周期大致可以分为四个阶段：创业阶段、成长阶段、成熟阶段和衰退/再生阶段，不同阶段企业的获利状况是不同的。根据旅游企业经营的不同阶段，将农民土地增值价值的补偿也分为几个相应的阶段，如初创阶段由于农业用地刚刚转化为旅游用地，乡村旅游处于尝试阶段，游客不多，愿意租买投资者旅游设施进行经营的企业也不多，投资者的租售价格便宜，收益低。因此，补偿给当地农民的土地增值收益应少。随着乡村旅游业的不断发展，游客人数增加，投资者的收益快速增长，旅游业进入成长与成熟期，这就吸引了许多经营者参加到乡村旅游中来，各种旅游设施的租售价格上升，土地增值明显。这时，应提高农民的土地增值收益，使之随着旅游的发展而增加。因此，将农民土地的增值收益与投资者的经营活动结合起来，根据乡村旅游设施租售价格的变化，来分阶段地给予农民土地增值补偿，是农用土地转化为旅游用地后增值价值补偿的有效措施。然而，进行土地增值补偿的难度在于，旅游设施租售价格的增长与投资者经营策略相关。投资者品牌打造得好，该地乡村旅游发展快，饭店、餐馆等设施租售价格就高。如何从旅游设施的价格中来区分哪是旅游经济自然增长带来的土地价值增值，哪是投资者的经营策略创造的价值，也就是说，用什么标准来分割旅游设施租售价格中投资者与农民的利益。由于乡村旅游的区位条件和面临的市场环境差异，以及投资者投入的不同，统一的分割标准难以形成。因此，需要发挥政府的主导和监督作用，依靠政府的行政权利来协调农民与投资者对土地增值收益的分享。政府应根据乡村旅游设施租售价格的变化来确定投资企业所处的生命周期，并按照一定的比例及时调整农民土地增值收益的大小，确保农民土地增值收益的实现。“一定的比例”就是合理地分割旅游设施租售价格增长幅度与补偿给农民的土地增值额的比例。目前，一些地区将土地的增值收益分为固定收益和风险收益，如成都三圣乡村民土地集中经营后获得的租金加红利的补偿方式。租金就是农民土地增值的固定收益，红利即投资者经营活动的风险收益，这是一种将农民的土地折为一定的股份参与企业经营分配的补偿方式，它较好地体现了农民土地要素在乡村旅游中产生的价值。由于农民风险承受力弱，因此，投资者将红利分为两部分，一是固定红利，以租金表现；另一部分为风险红利，与企业的经营效益相联系。低风险获得低报酬，所以，投资者承诺的固定收益部分往往比较低。风险红利与企业的盈亏相联，由于不能像上市公司那样财务公开，乡村旅游经营的增值价值的实际情况，作为“股东”的农民难以知晓，事实上风险红利部分的增长幅度也很小。农民土地以股份形式分享增值收益，在实际操作中获取的利益还是不够的。政府作为第三方，根据市场租售信号来提高农民土地的增值收益，对确保农民增收和乡村旅游发展是十分必要的。
