农村扶贫政策
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农村扶贫政策范文第1篇
【关键词】扶贫政策 农村 收入分配
我国政府一直致力于发展生产力、消除贫困的工作。进入新世纪后，农村扶贫专项工作获得了举世瞩目的成就。我国有着庞大的人口基数，东西部经济发展状况差距明显，加大了扶贫工作的难度。可以说，我国扶贫工作取得的巨大成就是基于我国持续快速增长的经济总量和贫富差距双重大环境下实现的。日益增长的经济总量、完善的市场经济体系为我国消除贫困创造了有利的环境，不过持续增加的贫富差距，一方面加剧了社会矛盾，另一方面也导致我国经济改革所取得的成果无法惠泽基层大众。不断扩大的收入差距，会导致由于经济发展所产生的边际减贫效益出现急剧的递减趋势，此时，为了提升扶贫工作的效果，则势必需要具有高度针对性的扶贫政策。在我国持续推进改革开放工作的当今，我国政府始终保持着庞大的专项资金投入，以减少和降低收入差距影响贫困群体的效应。但需要注意的是，现阶段，还有着多方面不同的因素对我国扶贫政策的执行和推进造成了严重的制约，对这些因素进行全面和详细的研究分析是基于再分配来优化和提升贫困群体经济效益的重要途径。
一、扶贫政策与农村收入分配概述
学术界对于收入分配、经济增长和贫困减缓三者之间的关系有着较为全面而深入的研究，但对于收入分配与扶贫政策开展的针对性研究较少，且大多停留在理论层面。由于扶贫政策受多方面因素的影响而具备高度的复杂性，极大的提高关于扶贫政策影响收入分配研究的难度。扶贫政策和项目在减贫机制、管理方式、投入渠道和涉及部门上有着明显的差异，难以从全体层面分析扶贫政策消除贫困、影响收入分配格局的程度。项目不同，两者相互间的作用和影响程度也有着明显的差异。进入新世纪以来，我国主要采取开发式扶贫来降低和消除贫困人口，并结合救助式扶贫方式，取得了较为理想的成果。就分类而言，主要包括开发式政策以及补贴性政策，两者对收入分配格局的影响方式有着明显的差异，分别体现为直接影响以及间接影响。
二、扶贫政策对农村收入分配的影响分析
就扶贫政策来说，不但成为收入分配制度的有机组成要素之一，而且还会影响个体共享经济发展带来成果的能力。扶贫项目主要包括扶贫开发项目和补贴式救助项目，两种项目方式对我国调整和改变收入格局分别形成了直接影响和间接影响。总的来说，不断推进和深化的农村扶贫政策有效缓解和改变了已有收入分配格局，起到了积极的影响作用，不^还是存在相应的问题和不足。
（一）扶贫政策对收入分配直接影响
政府在扶贫项目推进过程中，投入和追加专项扶贫资金，来起到影响和调控收入分配的目的。进入新世纪后，我国专项扶贫资金投入持续提升，采取多样化的形式来增强项目覆盖率，大幅提升了中低收入人群的收入水平，合理的调控了我国的收入分配格局，消弱了贫富差距带来的社会矛盾。
截止2010年的统计数据，我国各级政府财政投入专项扶贫资金累计超过600亿元，资金得到了有效的应用。此后，资金投入继续保持高速增强的态势，增长速度平均增幅达到11%。扶贫政策得到了有效的贯彻和落实，并投入了大量的专项资金，使贫困人口收入增强幅度大幅高于全国平均水平。
在经济转型和持续推进改革的过程中，我国扶贫政策主要奉行的是开发式扶贫，主要包括劳动力培训、移民搬迁、产业化扶贫和整村推进等多种形式。因为扶贫资金对收入分配的影响相对复杂，可以基于PSM方法来进行研究能够取得较为科学、合理的研究成果。在得到扶贫统计数据之后，采用倾向得分匹配的思路来对贫困人口和总体人均收入来进行研究分析。分析数据表明，扶贫政策推进过程中，取得了显著的阶段性成果，实现了高出人均收入水平的贫困人口增长速度。可以发现，用于专项扶贫的资金投入对于贫困人群收入分配起到了显著的调控效应。充分说明，只要将扶贫资金真正用于贫困人群的开发式扶贫，就可以有效提升对象人群的收入水平，实现理想的脱贫效果，维护社会的和谐稳定。
（二）扶贫政策对收入分配的间接影响
虽然补贴式扶贫能够在短期达到明显的扶贫效果，然而该扶贫方式治标不治本，容易使对象重新变为贫困人群，所以，我国我国政府更多的是采取开发式扶贫工作。因为开发式扶贫关注的是水利、桥梁和道路等方面的投入，短期数据分析无法看出开发式扶贫对于收入分配的影响。所以，必须基于是否提高贫困对象脱贫能力来进行分析和思考。总的来说，严格落实和推进开发式扶贫政策，大幅增强了贫困对象的应对脆弱性、市场参与度和生产能力，最终实现了理想的扶贫效果。
三、扶贫政策对收入分配影响的思考和建议
基于相关统计数据和前文所述，笔者就扶贫政策影响收入分配的建议组要如下：
各级地方政府在推进和落实农村扶贫政策的过程中，不仅能够减缓和消弱地区之间经济发展所呈现出的高低水平，而且能够提高贫困对象的收入水平，减少社会矛盾，从而构建和谐社会。通过开发式扶贫，贫困区域建成了大量的基础设施，有效的提高了经济生产能力，从而营造了积极的环境，有利于贫困人口的创收脱贫。因为产业化、提高科技水平和大量基础设施的建设，大幅提升了贫困对象的收入水平，极大的缓解了我国经济发展不均衡的局面，消弱了收入水平对于社会和谐稳定产生的影响。若开发式扶贫未得到充分的贯彻和落实，就会大幅增加区域的收入差距水平。
在缓解脆弱性、市场参与度、生产能力和收入维度等方面，农村扶贫政策能够实现积极的效果，有效提升贫困对象的经济收入水平，提升了贫困对象的生产能力和经济收入能力，为他们创造了改善生活的条件。通过农村扶贫政策的推进和落实，增强了益贫效果，缓解了收入分配差距对于社会和谐稳定带来的负面效果，有利于改革开放成果分享于广大人民群众，惠及所有社会对象。
扶贫政策的差异化，影响收入分配的水平也有着明显的差异。政策落实就全局层面而言，提高了贫困区域和贫困对象的经济生产能力，从而使经济改革开放成果惠及所有社会大众，劳动力培训和以及产业化扶贫，主要是增强贫困对象的生产能力以及参与改革开放的程度，对于收入补贴政策和开发扶贫政策而言，前者主要通过直接作用在短期内对贫困脆弱性进行缓解，进而实现收入分配的合理优化。基于基尼系数衡量的研究方法，可以看出，不同^域和贫困对象，受政策影响所实现的扶贫效果也有着明显的不同，现实工作表面，前者能够极大的避免收入差距对社会稳定造成的影响，在短期内达到一定的扶贫效果，但容易出现复贫的结果，而开发式扶贫的相关举措能够缩小我国不同区域间原先较大的收入差距，不过有可能在区域内部造成更大的收入差距。通过扶贫政策的执行和落实，贫困人口及其人均纯收入占比大幅下降，根据2010年到2015年的统计数据表明，收入占比由原先的63%大幅降低至34%，实现了较为理想的扶贫效果。但需要注意的是，包括产业化扶贫、劳动力培训转移以及整村推进等扶贫政策在现实推进过程中，都会产生相应的偏差，作用于错误的对象之上，使非扶贫对象的中高收入人群成为主要的收入对象，影响扶贫政策的效果。
在现实中，虽然仅有极少的深度贫困对象能够实现真正的脱贫效应，但需要注意的是，这些对象通常在获得资金后会实现明显的脱贫效应。总的来说，当前所推进和执行的扶贫政策存在一定的问题和不足，需要尽快进行优化和完善。
四、结束语
长期以来，我国农村扶贫政策对于提高农村贫困对象收入水平，维护社会稳定起到了积极的作用。但是仍然需要加大专项资金的投入，另外，还需将资金用于真正需要的对象。首先，强化扶持我国贫困区域，增加财政投入，完善诸如大病救助、医疗保险和农村低保方面的制度体系建设，让贫困农户可以充分享受到我国改革开放所获得的成果，缓解社会矛盾，从而构建和谐社会。其次，科学和严格的开展扶贫项目的设计和执行，逐步细化扶贫对象，在扶贫区域脱贫大环境得以构建的基础上，将扶贫对象明确到具体的贫困农户之上，针对性的设计和开发具有现实可操作性和针对性的扶贫项目。经过多年的推广，我国农村扶贫积累了成熟的经验，接下来还会全面干预诸如产业、信贷、医疗和教育等诸多层面。可以预见，我国农村扶贫势必会取得理想的效果，缓解收入分配产生的社会矛盾，维护我国社会稳定和长治久安。
参考文献
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农村扶贫政策范文第2篇
一、农村低保扶贫行动落实情况
为了确保顺利实现脱贫摘帽，县委、县政府认真落实中央、省、市有关精准扶贫精准脱贫政策，并结合柳林实际，通过多次研究讨论，提出了实施生态扶贫、产业扶贫、企业帮扶、金融扶贫、兜底扶贫“五大行动”，农村低保制度作为兜底扶贫最重要的举措，我们严格按照省、市民政部门的有关精神，精准识别各类救助对象，全面落实保障救助扶贫政策，将符合条件的对象全部纳入民政兜底脱贫范围，社会兜底扶贫取得明显成效。
1、切实做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策的有效衔接
根据山西省人民政府办公厅《关于印发山西省农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接实施方案的通知》（晋政办发〔2017〕18号）和吕梁市人民政府办公厅《关于印发吕梁市农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接实施方案的通知》（吕政办发〔2017〕109号）精神，结合我县实际，制定出台了《柳林县人民政府办公室关于印发柳林县农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接实施方案的通知》（柳政办发〔2017〕161号）以及《关于农村特困人员社会保障精准兜底的意见》（柳民函〔2017〕17号）文件，为贫困户实现脱贫提供了政策保障。将符合条件的农村低保对象和建档立卡贫困户双向进入通道完全打开，做到了政策衔接、对象衔接、标准衔接、管理衔接、信息衔接，使他们共享国家脱贫攻坚有关政策带来的实惠。
2、推进低保线与扶贫线“两线合一”，实现应保尽保
对通过其他扶贫方式帮扶后仍难以达到脱贫目标的贫困户通过提高保障标准和补助水平，使农村最低生活保障线与贫困线合一（简称“两线合一”）。2016年，我县农村低保标准为每人每年3684元；
2017年，我县农村低保保障标准每人每为每人每年3924元，2018年，我县农村低保保障标准每人每年4164元，2019年，我县农村低保保障标准每人每年4764元，实现我县农村低保标准高于国家扶贫标准，继续保持我县城乡低保保障标准为全市最高水平。同时，将无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫且符合农村低保条件的贫困家庭，全部纳入农村低保兜底保障范围，实现应保尽保。目前，全县共有农村低保对象11086户18167人，其中，属于建档立卡对象3607户6400人，占全县农村低保对象比为35.2%，占全县建档立卡贫困人口比为19.2%，2019年全年发放农村低保金6136.6万元。
三、工作中的主要措施
多年来，县委、县政府始终把关注民生作为推动社会发展的头等大事紧紧抓在手上，特别是把城乡低保、特困人员供养等社会救助工作作为脱贫攻坚的切入点和主抓手，在政策、资金上给予了很大支持，各项社会救助制度逐年健全、管理逐年规范、救助标准逐年提升，在保障困难群众基本生活和确保我县顺利实现脱贫摘帽方面发挥了积极作用。
（一）社会救助制度较为完善
2013年，为了更好地维护困难群众的基本生活权益，促进社会稳定和协调发展，我县按照政府主导、社会参与、形式有别、相互衔接、制度健全、管理规范、城乡联动、分步实施的原则，制定了《柳林县人民政府关于建立健全全县城乡社会救助体系的实施意见》（柳政发〔2013〕44号）；
2015年，制定了《柳林县低收入家庭认定办法和柳林县低收入家庭经济状况核对办法》(柳政发〔2015〕2号)以及《柳林县最低生活保障审核审批办法（试行）》(柳政发〔2015〕3号)；
2017年，民政部门出台了《柳林县2017年民政兜底扶贫行动计划》(柳民发〔2017〕17号)。同时，进一步完善了社会救助监督机制，在定期组织社会救助专项资金检查的同时，加强纪检监督、审计监督、群众监督和舆论监督，确保各项社会救助制度落到实处。
（二）社会救助工作机制比较健全
按照《民政部关于贯彻落实国务院第162次常务会议精神做好困难群众基本生活保障有关工作的通知》（民电〔2017〕6号）及省、市有关精神，结合我县实际，出台了《柳林县人民政府办公室关于建立困难群众基本生活保障工作协调机制的通知》（柳政办发〔2017〕13号），建立了社会保障兜底扶贫行动联席会议制度，强化对社会保障兜底扶贫行动的组织领导，研究解决脱贫攻坚重大问题，推动社会保障兜底扶贫行动落到实处。建立健全了社会救助“一门受理、协同办理”机制，完善了受理、分办、转办程序，确保贫困人口“求助有门、受理及时”；
进一步加强乡（镇）社会救助经办机构建设，探索通过政府购买服务等方式，增强基层经办能力；
同时指导村民委员会协助做好农村社会救助工作。
（三）社会救助标准不断提高
健全了社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制及自然增长机制，连续多年提高我县城乡低保、特困人员等社会救助标准。农村低保保障标准由2006年每人每年240元提高到2019年每人每年4764元；
城市低保保障标准由1999年每人每月60元提高到2019年每人每月585元；
城市特困人员、农村集中供养特困人员供养标准提高到每人每年9200元，农村分散供养特困人员供养标准由2006年每人每年1000元提高到2019年每人每年6300元，连续多年保持我县城乡低保、特困人员供养标准为全市最高水平。
四、存在问题
通过全县上下的艰苦努力，我县脱贫攻坚取得了巨大成效，特别是社会兜底扶贫行动工作有序推进，取得了一定的成绩，但仍存在一些问题和不足。一是基层群众不了解政策的问题还比较突出，特别是贫困户和部分非贫困户收入差距不大，但因享受的扶持政策差别比较大，造成非贫困户满意度有所降低，社会救助等扶贫政策宣传工作还有待进一步加强；
二是社会救助范围及水平不能满足困难群众实际需求，从总体上看，我县社会救助的范围和标准在逐年扩大和提高，困难群体的基本生活权益得到了基本保障，但随着社会生活水平的提高，以及困难群众出现的各种新需求，如上学、住房、医疗等，特别是因病返贫、因病致贫情况较为突出，在实际工作中我们的救助范围还比较窄，救助标准还比较低。
五、下一步打算
（一）重点夯实社会救助工作
进一步贯彻落实好国务院《社会救助暂行办法》，充分发挥我县困难群众基本生活保障工作协调机制的作用，研究、制定和落实好困难群众基本生活保障政策制度。一是继续强化农村低保和扶贫开发政策的有效衔接，切实提高扶贫合力；
二是不断提高低收入家庭经济状况核对水平，公正、公平开展好低收入家庭核对认定；
三是建立与经济社会发展相适应的保障标准调整机制，进一步完善分类施保和渐退帮扶措施；
四是逐步规范临时救助，重点解决群众临时性、突发性困难，做好“救急难”工作。
（二）进一步加强舆论宣传
农村扶贫政策范文第3篇
关键词财政激励金融扶贫扶贫贴息贷款
实践中，财政投入、金融支持一直都是精准扶贫的重要抓手，影响农民收入的增长。但中国贫困人口多、贫困程度深。截至目前，中国贫困人口还有3000多万人，要确保在2020年如期完成脱贫攻坚任务且脱贫人口不返贫，就需促进财政金融联动、优化资源配置、建立可持续发展的帮扶机制。
一、目前财政扶贫面临的主要问题
第一，财政资金总量不足。2016年我国在整体宏观经济下行、财政收支矛盾突出的情况下，中央财政安排专项扶贫资金667亿元，比上年增长43.4%。财政扶贫资金为农村扶贫攻坚提供了有力保障，然而相对于庞大的扶贫需求，财政投入的资金很有限，只能起到补充作用。
第二，扶贫贴息贷款政策形同虚设。贴息的主要目的是降低资金的使用成本，帮助贫困农户与企业更好地利用银行资金。但银行是以营利为目的的，格外重视风险控制，真正贫困的贷款人大多不能提供符合银行要求的抵押物或担保人，既然借不到钱，财政的扶贫贴息贷款政策就起不到作用。
第三，扶贫资金管理不到位。目前，地方财政扶贫资金主要包括：财政扶贫资金、以工代赈资金、老区发展资金、少数民族资金和项目管理费。资金的管理涉及扶贫办、财政局、民宗局、发改局等多个部门。有些部门独断专行，不与其他部门协作，为了政绩把有限的资金用在了“好看的扶贫”上。此外，管项目的部门不管钱，管钱的部门不管项目，常常使扶贫资金难以按时足量到位，导致项目错过最佳实施时间。资金到位后，相关部门对资金使用情况的监管也常常缺位，只采取事后审计监督的方式，使得财政拨给的扶贫资金发挥不了应有的效益。
二、目前金融扶贫面临的主要问题
主观上，金融机构扶贫积极性不高。目前，国家主管部门并没有指定某个金融机构承担金融扶贫的职能，所以几乎所有的金融机构都在地方政府的要求下参与扶贫事业。表面上看各个金融机构都在扶贫，实际上全力、深入扶贫的金融机构并没有几家。金融机构是自负盈亏的企业法人，出于政治任务考虑而扶贫只能短期奏效，长期还需遵循市场规律，形成良性的市场扶贫机制。
客观上，制度上的因素使得金融机构扶贫资金配置效率较低。原因主要有以下几个方面：
首先，扶贫政策性金融机构缺位。政策性金融机构在县级是很少有分支机构的，而交通不便、自然环境恶劣的偏远地区正应成为扶贫工作的重点，在对这些地区的支持上，政策性金融机构往往显得力不从心。
其次，扶贫政策性担保缺失。金融机构虽然将金融扶贫看作一項政治任务或社会责任，但企业的属性决定了其在放出贷款时必须考虑到风险和效益，对利息和担保的要求遵循金融运行的一般规律。目前，国家鼓励金融机构降低扶贫特色产业的贷款利率并延长贷款期限，要求金融机构对贫困村的“两基”建设贷款利率进一步优惠，并设立了比支农再贷款利率更低的扶贫再贷款利率，但都没有具体的操作办法和规定，也没有明确中央或地方财政是否贴息等问题，使得金融机构难以执行。
再次，扶贫政策性保险和风险补偿机制缺乏。贫困户可用于抵押及质押的资产质量差、数量少，难以满足金融机构的要求，国家缺乏相应的保险和风险补偿的顶层设计，加之地方财政可用于风险补偿或贴息免息的资金又很有限，使得政策性金融机构和商业性金融机构都对扶贫贷款持保守谨慎的态度。在这种情况下，很多金融机构都很难完成省政府下达的指标，持续性、长期性的金融扶贫投入更是难以实现。
三、财政金融联动的必要性
金融业本身是高负债经营的行业，农业又具有天然的弱质性，这使得金融扶贫事业面临较高风险，农村信贷的信息不对称性、高分散性等特点也增加了金融机构的经营成本，单纯依靠金融扶贫很难实现如期脱贫的宏大目标。而财政本身资金总量少、管理不到位等问题的存在又使得财政资金无法在扶贫攻坚工作中扮演主力军的角色。结合上文对财政扶贫、金融扶贫面临的主要问题的分析可以看出，政府要提高扶贫资源的使用效率、实现脱贫不返贫的目标，就要利用好财政和金融各自的功能和优势，建立完善合理的机制，使两者能相互配合、协同结合。
四、财政金融联动的对策建议
第一，完善农村社会保障体系和基础设施，减少金融扶贫成本。农户的资金需求主要源于基本生活保障、住房、医疗、教育、生产等方面，其中大部分是生活性消费支出，属于公共产品，应主要由财政投入解决，政策性金融辅助。完善的农村社会保障体系可以降低商业性金融机构辨别生活性消费和生产性消费的信息成本，降低信用考察的难度和信息不对称。此外，由中央和地方财政支持的农村公共道路、农业工程建设，可以降低商业性金融机构贷后指导的管理成本，也有助于增加贫困农户的经济实力，减少了不能如期收回贷款的风险。
第二，给予税收优惠，减轻金融扶贫主体的负担。我国目前的金融业营业税税率约为5%，相对于其他行业来说是偏高的，重税政策虽然有利于筹集财政收入，但对于农村金融机构或非农村金融机构的涉农业务来说，是非常不利的。农村金融领域管理成本大、风险性高，不合理的税收负担往往会造成金融业盈利能力和竞争能力下降，影响金融扶贫事业的平稳运行和健康发展。此外，财政还应加大对扶贫龙头企业的税收支持力度，金融扶贫对象的负担减轻了，金融机构放出的贷款也会更有保障。
第三，健全农村担保体系，完善保险和风险补偿机制，降低金融扶贫的风险。担保公司为农户和村镇小微企业提供担保，可以在一定程度上缓解农村金融机构惜贷的问题，增加农村金融的有效供给。因此，各级财政可从支农资金中拿出一部分作为发展农户融资担保公司和信用担保公司的基金，以较少的财政投入，撬动农村金融市场的发展。此外，鼓励商业保险公司政策性农业保险业务，探索适合贫困地区发展的特色保险产品，开发连片承保、统保等方式，降低贷款人的损失风险，也有利于增强金融扶贫的积极性。财政还应以县为单位设立扶贫信贷风险补偿基金，对达到考核要求的金融机构发放奖励。对于确实无法回收的不良资产，规定适当的比例由基金进行注资，并制定鼓励金融机构资产证券化的财税政策，以此减轻金融扶贫资金投放的后顾之忧。
第四，政府提供培训服务，创造诚实守信的农村金融环境。扶贫类贷款对象一般为建档立卡的贫困农户，他们居住分散、抗风险能力差，很多人的诚信意识不强，金融机构的贷款管理难度大。财政应增加培训经费的投入，不仅让农民有一技之长，更要宣传法律法规、强化农户的诚信意识，增强其主动还款的意愿，培育可持续发展的农村信贷市场。
总体来说，打好扶贫攻坚战的关键在于整合，由财政打好基础，撬动金融机构信贷投入，利用金融市场强大的投融资能力，增强精准扶贫政策合力，从而达到从“输血”式扶贫向“造血”式扶贫的转变。
作者：常婧
参考文献
农村扶贫政策范文第4篇
实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接（以下简称“两项制度”）是党的十七届三中全会做出的重大决策，农村最低生活保障制度是社会救助，扶贫开发是提高能力；农村最低生活保障制度是维持生存，扶贫开发是促进发展。二者相辅相承，相互促进。为积极稳妥地推进我县两项制度有效衔接工作，使农村低收入人口得到有效扶持，切实保障农村贫困人口基本生活权益，加快扶贫开发进程，促进经济社会协调发展，按照《省扶贫开发办公室、省民政厅、省财政厅、省统计局、省残疾人联合会关于印发<省农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接工作实施方案>的通知》文件要求，结合我县实际，特制定此方案。
一、指导思想
以科学发展观为指导，深入贯彻党的十七大、十七届三中、四中全会和国家西部大开发会议精神，按照各级文件要求，积极探索贫困人口识别机制，建立健全“两项制度”有效衔接运行机制，充分发挥“两项制度”的扶贫作用，保障农村贫困人口基本生活，提高收入水平和自我发展能力，稳定地解决贫困群众的温饱并实现脱贫致富，促进贫困地区经济发展、构建和谐。
二、目标任务
（一）建立扶贫开发和农村低保对象的动态识别机制；
（二）建立扶贫开发和农村低保对象的监测管理机制；
（三）建立针对贫困户和农村低保户的分类帮扶机制。
三、基本原则
（一）坚持应保尽保、应扶尽扶的原则。对贫困人口实行应保尽保、应扶尽扶的全覆盖。
（二）坚持部门协作、分级负责的原则。建立健全部门协作、县级组织、乡镇负责、村抓落实的工作机制。
（三）坚持客观公正、阳光作业的原则。做到评估核定人均收入客观，对象确认公开、公平、公正，保障群众的知情权、参与权、监督权。
（四）坚持科学规范、简便易行的原则。工作中既要做到科学规范、减少遗漏，又要便于实际操作。
四、范围对象
（一）工作范围。
“两项制度”有效衔接的工作在全县12镇4乡353个行政村全面开展。
（二）标准确定。
农村低保标准，省上以维持全省农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用的测算，确定为1196元；农村扶贫标准，继续执行国家1196元的贫困标准，同时，按照我省的扶持能力和扶贫工作的长期目标，再以1500元的标准识别长期徘徊在脱贫与返贫范围的低收入人口。
（三）扶持对象。
根据全省贫困监测结果和省统计局的测算，我县低收入人口确定为10.8万人，扶持对象约为全县27%的乡村人口，包括家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准，因病、因残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村低保对象，以及家庭年人均纯收入低于农村扶贫标准、有劳动能力或劳动意愿的农村居民（含有劳动能力和劳动意愿的农村低保对象）。扶贫对象一次确定，多年扶持，定期动态调整。
五、主要内容
（一）对象衔接。
“两项制度”有效衔接工作由县“两项制度”有效衔接领导小组统一组织实施，农村低保和扶贫对象识别工作要在时间和程序上同步进行。在具体操作上，要严格按照农户申请、收入核查、民主评议、审核审批和民主公示要求，认定扶贫和农村低保对象。对于农户的申请，村民委员会要按照识别指标分别调查核实，集中进行民主评议，经乡（镇）人民政府审核后，属于扶贫对象的，报县扶贫办审批，属于最低生活保障对象的，报县民政局审批。村民委员会、乡（镇）人民政府以及县扶贫办要及时向社会公布民主评议意见、审核意见和审批结果。对于已经核实的农村低保
对象，县民政局在进行复核时，要配合扶贫办将其中有劳动能力和申请意愿的确认为扶贫对象。
（二）政策衔接。
对农村低保对象，要按照政策规定发放最低生活保障金；对农村扶贫对象，根据不同情况，享受专项扶贫和行业扶贫等方面的扶持政策，要加大扶持力度，采取项目直接到户（产业项目、扶贫异地搬迁、雨露计划培训、危房改造等）、资金直接到户（小额信贷、互助资金、教育免费及补助等）、帮扶措施到户（党员干部帮扶、社会各界扶贫）等形式，确保扶贫对象受益。
（三）管理衔接。
县扶贫办、民政局，以及各乡（镇）人民政府要分别建立农村扶贫和低保对象档案，要会同统计、残联等部门，加强对农村低保和扶贫对象实行动态管理，两种对象的调整同步进行。要采取多种形式，定期或不定期了解救助和扶持对象的生活情况。对于收入达到或超过农村低保的对象，要按照规定办理退保手续；对于稳定实现脱贫致富的对象，经过民主评议和公示后，要停止相关到户扶贫开发政策；对于收入下降到农村低保标准以下的农村居民，要适时地将其纳入低保范围；对于返贫致贫的农村居民，要适时地将其纳入农村扶贫对象。
六、工作程序及进度安排
第一阶段：前期准备（2010年10月8日—10月25日）。
（一）成立工作机构，落实工作人员，明确工作职责；
（二）研究制定具体的工作方案；
（三）召开动员会，广泛开展宣传、培训活动
（四）成立村级民主评议小组。
第二阶段：核定扶持规模（2010年10月26日—10月31日）。
首先按照县级和村级登记表（详见附表1、2）要求，认真调查全县和所有行政村的基本贫困状况，填写登记表，并录入贫困户管理软件系统。其次，根据全县总的扶持对象规模，县上按照统计局贫困监测数据及各行政村的贫困状况，将扶持对象规模分解核定到村。
第三阶段：识别扶持对象（2010年11月1日—11月20日）。
采用参与式群众评议方法，按照个人申请、村组评议、乡镇审核、县级审批、公告公示的工作程序，将低收入人口按照既定规模识别到户：
（一）户主申请。由农户本人提出申请（见附件1），并在申请书上签名后，由村民小组组织群众初评申报对象收入并对各户收入排序后，交村民委员会审核；
（二）民主评议。村民个人申请由村民委员会组织村级民主评议小组，根据确定的识别对象规模，按照统一的收入调查指标和住房、家用电器、农机具等直观指标逐一核实各户贫困状况后，进行集中民主评议，并将评议通过的申请对象在全村张榜公示（第一榜），再由村“两委会”调查复审，初步确定扶贫户、低保户、扶贫低保户、五保户四类扶持户，经张榜公示（第二榜见附件2）7天无异议后，报乡镇审核；
（三）审核。乡镇人民政府组织人员以村为单位进行逐户核查，全面核实各类扶持对象的基本生产生活情况、贫困状况、受扶持情况和扶持项目需求情况，经审核并公示（第三榜见附件2）5天无异议后，报县扶贫办审批；
（四）审批。县扶贫办和民政局、残联等部门共同组织相关人员对各乡（镇）进行重点抽查，抽查合格后，进行审批确认，并将审批结果在一定媒体或公开场所公示（第四榜），最终确定各类扶持户。
第四阶段：扶持对象建档立卡（2010年11月21日—12月20日）。
对确定的扶持户，填写贫困户登记表（详见附表3），录入到贫困户信息管理系统。此后，将有关档案、资料逐级汇总整理，做到户有卡、村有册（见附件3）、乡（镇）有薄、县有电子档案，一户一档，资料齐全。同时，按照“应保尽保、应扶尽扶、应退尽退”的动态管理要求，对低保对象和扶贫对象分别实行逐年和定期审核，适时调整。通过抽样调查统计监测，根据扶持对象家庭经济的变化情况，及时调整进入或退出扶贫、低保对象，动态调整和完善档卡资料。
总的时间要求是，12月20日之前，完成对象识别，信息录入，年底回顾总结和查漏补缺。
七、工作要求及保障措施
（一）加强组织领导。两项制度有效衔接是一项庞大而复杂的工程，涉及面广、工作量大，政策性、专业性强，为确保各项工作任务落到实处，高标准、高质量全面完成任务。成立县农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接工作领导小组，具体成员如下：
各乡镇人民政府要成立相应的工作机构，制定本乡镇具体的实施方案，配备专门的工作人员，每村至少保证一名素质高、能力强的乡镇干部参与这项工作；要组织经过培训的专门人员进入行政村填写《行政村登记表》，逐户登记《贫困农户登记表》；审核各村确定出的贫困农户；搞好本乡镇的宣传，组织广大干部群众积极参与。
各村由村民大会推选成立民主评议小组，具体负责受理农户申请、核查和评议家庭收入，按照标准初步选定农村低保和扶贫开发对象，经公示无异议后，由村委会报乡镇政府审核。
县政府将把这项工作纳入各乡镇目标管理和扶贫工作考核的重要内容，工作启动后，县“两项制度”领导小组办公室将组织对乡镇工作开展严格的阶段检查验收和考评，确保工作顺利推进，取得实效。
（二）落实部门责任。各有关单位和乡镇要积极配合，互相支持，通力协作，逐步建立分工明确、定期协商、协同推进的工作机制。扶贫办要做好“两项制度”有效衔接的牵头工作，重点研究并提出工作方案、“两项制度”有效衔接长效机制和扶贫开发对象的到户帮扶政策，同时对扶贫政策实施的针对性和有效性进行评估并提出完善的建议。民政局要积极配合扶贫办落实交叉对象的扶持政策。财政局要提供工作经费等支持，负责资金管理和监督。统计局要及时提供统计技术支持和贫困监测数据，参与制定对象识别的直观指标。残联要及时核对残疾人情况，对扶持对象中的残疾人提供重点帮扶。监察局负责监督识别程序公正合理。
（三）大力宣传培训。“两项制度”有效衔接涉及面广，政策性强，必须要有广大贫困农户的积极参与和支持，因此要通过召开村民大会、分发宣传资料和利用广播电视、村务公开宣传栏等多种方式广泛开展“两项制度”有效衔接的宣传动员，使这一惠民政策深入民心。要根据“两项制度”有效衔接工作的需要，县级部门、和各乡镇都要抽调一批专业水平高、敬业精神强的人员开展工作，对有关业务人员进行专门培训，提高工作人员的素质。同时，要配备现代办公设备，提供必要工作条件，完善、整合农村低保和扶贫开发数据库，健全网络管理，做到信息共享，为各部门提供通用的工作平台，提高管理水平和服务质量。
农村扶贫政策范文第5篇
关键词：农村低保扶贫开发功能定位发展机制
2007年7月，在全国贫困人口大幅度减少的情况下，中国政府决定在全国农村全面施行最低生活保障制度；2009年3月，中央决定大幅度提高扶贫标准，新的标准将原来的绝对贫困标准和低收入标准合二为一，并统一提高到家庭人均纯收入1，196元。上述制度安排标志着我国农村贫困人口的温饱问题已经基本解决，中国政府对抗贫困的斗争已经进入了“两轮驱动”的历史阶段：低保制度维持生存、扶贫开发促进发展，开发与救助相结合。
作为一项重大而且长期的制度安排，低保制度必然对中国农村的扶贫开发工作产生巨大影响。在以往的扶贫工作中，所有贫困人口的生存和发展问题都是扶贫开发工作部门的职责所在，而在低保制度背景下，扶贫开发的工作对象和工作职责与目标已经发生变化，职能部门对此不仅必须在理论上要有清晰认识，更应在实际工作中做出切实可行的政策设计。一个非常关键的问题是，在低保制度背景下，扶贫开发应该有着区别于低保的职能定位和工作分工，对此已有共识。但究竟如何定位，建立什么样的工作机制才能实现其“发展”目标，迄今为止尚未见到系统和深入的理论研究，在实践中也没有成熟的经验可循。
一、农村低保制度出台背景和实施过程
最低生活保障制度(简称低保制度)是法律赋予每一个公民在不能维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需要的物质援助的社会保障制度。其通常的做法是政府对贫困人口按最低生活保障标准实行差额救助，其保障对象则是处于温饱线以下的贫困家庭。
在国民经济快速发展和国家财力稳步提高的大背景之下，为了切实解决少部分极端贫困人口的生活困难，让贫困人群分享改革开放的发展成果，从上个世纪90年代初，中国就开始探索建立城市低保制度。经过十多年的努力，到2006年9月底，中国城市居民最低生活保障人数达2，227余万人，人均月保障标准为162元，1至9月份的人均补助差额为76元。应当说，中国城市低保制度基本覆盖了全体城镇居民，城市低保制度基本实现应保尽保。
我国对农村低保制度的探索并不晚，实际上还早于城市，但受传统农村集体福利思维定式的束缚和农村税费改革等因素的影响，其进展一度比较缓慢。2003年，在城市低保制度取得突破后，民政部着手重新部署农村低保制度的建设工作，并决定在在全面摸清农村特困户底数的基础上，在未开展农村低保制度的地区建立农村特困户救助制度，由此中国农村形成了低保制度和特困户救助制度“双轨并行”的局面。这一制度安排也在事实上为顺利实现“全民低保”目标奠定了基础。党的十六大以来，我国确立了构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村两大战略目标，中央和地方政府对民生的关注被提升到空前的高度，农村低保制度的建设步伐因此明显加快。到2006年底，建立农村低保制度的省区市已经达到24个，2007年6月底，全国31个省区市都已经建立了农村最低生活保障制度，覆盖了2,068万人。2007年7月11日，国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，明确提出要在全国农村全面建立低保制度，并确保在年内将最低生活保障金发放到户。至此，先经地方政府实践探索，后经中央政府正式确认，中国农村最低生活保障制度最终得以全面确立施行，这是中国政府继全面取消农业税等重大惠农政策之后的又一项具有历史性意义的重大决策。
二、农材低保制度演进趋势
1农村低保制度将是一项长期的制度安排
中国国家层面的农村低保制度的确立迄今只有不到3年，但应看到，这项制度绝非权宜之计，而将是一项长期的制度安排。首先，从理论上讲，对于任何一个社会，即使在保证起点公平的前提下，由于人的个体差异，会导致获取资源能力上的不同，最终导致人的经济情况的差异。而要完全地保证起点公平，人类至今的社会实践还没有找到这样一种制度能够实现这一目标。因此，无论从人道主义还是社会和谐的角度出发，对于整个人类社会来说，不管是经济发达国家还是发展中国家，实施基本的社会保障制度都将是一项长期的制度安排。除此之外，对于社会主义国家而言，共同富裕是终极的发展目标，在这一目标的指引下，保障人民的基本生活水平是应有之义，对此，作为最重要的具体实施手段之一的低保制度也将是长期的；其次，从国际经验看，社会保障制度始于20世纪初，迄今全世界已有139个国家和地区建立了这一制度。今天，在许多国家和地区，社会保障是政府为促进社会福利所做努力中最核心的部分。在许多工业化国家和前社会主义国家，在国家的公共支出中，社会保障是占份额最大的项目。在发展中国家，社会保障在公共支出中的比重也在增加；再次，从我国的国情看。虽然经过六十年的社会主义建设，特别是改革开放三十年来的经济发展，我国农村的贫困得到很大改善。“按照中国官方的贫困标准计算，中国农村的贫困率(人口数量比例)从1981年的18.5％下降到了2004年的2.8％，农村贫困人口数量从1.52亿下降到2,600万。按照世界银行的贫困标准(按2003年农村价格计，平均每人每年888元人民币)计算，中国的扶贫成就则更为显著。从1981年到2004年，在这个贫困线以下的人口所占的比例从65％下降到10％，贫困人口的绝对数量从6.52亿降至1.35亿，5亿多人摆脱了贫困”。但是，由于中国人口数量庞大，处于贫困线的人口绝对数仍然很多，而且，随着扶贫工作的深化，这部分贫困人口的致贫原因极为复杂，有的甚至是自身能力的缺乏，因此，单纯依靠他们自身的发展并不能解决脱贫的问题，这也在客观上要求低保制度保持长期性和稳定性。综合上述几条理由，我们认为，农村最低生活保障制度将是我国今后相当长的历史时期内的一项重大而长远的制度安排。从某种意义上讲，农村贫困将是我国的基本国情，最低生活保障制度也会成为一项基本的国家制度。
2保障标准将逐步提高
我国农村低保制度建立伊始，受政府财力所限，低保制度标准较低。但2007年国家《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》中指出，农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整，这也是国际惯例。随着我国基本公共服务均等化和城乡一体化改革进程的加快，保障力度势必持续加大。就近期动态来看，这种趋势已经比较明显。两年以来，由于中央政府和地方政府的高度重视，我国农村低保的标准也在不断提高。到2D08年年底，全国农村平均低保标准是人均988元／年，月人均补差是49元。2007年，云南省决定起步阶段先将国家统计局公布的上年家庭年人均纯收入低于693元的228.4万农村绝对贫困人口全部纳入农村低保范围，救助标准为月人均30元。从2008年1月份和7月份起，该省按每人每月10元的标准两次提高了补助水平。其它省、市、区的政策动态也表现出了相同的趋势，有的地方(如辽宁省大连市)甚至开始建立城乡低保标准自然增长机制，今后根据物价特别是生活必需品价格变动情况，城乡低保标准每年都将有所提高。
3低保制度覆盖面将继续扩大
美国近10年来，每年享受贫困线救助的人相当于总人口的14.5％。目前，我国的农村低保覆盖面仅有6.15％。这说明在使农村贫困群体分享社会、经济发展的成果方面，我们的差距还是相当明显的。
造成这种现象的主要原因是现阶段我国政府的财力还比较有限。受财力所限，我国在低保制度建立之初设定的政策标准还比较低，这使许多应该得到制度保障的低收入农民家庭暂时被排除在制度框架之外。在现有政策实施过程中，同样也是受财力所限，符合政策标准的困难农户未能做到“按标施保”和“应保尽保”。上述两个方面的因素导致迄今为止，中国农村低保制度的覆盖面还远远低于理论数字。可以预期，将来随着政府财力的不断增长，农村低保标准将逐步提高，更多的低收入农村家庭将加入到低保制度覆盖范围之内，符合低保标准的困难家庭也将应保尽保，低保制度的实际覆盖面将继续扩大。
三、低保制度对农村扶贫开发工作的影响
1积极影响
总体上和长远来看，农村低保制度的全面实施对我国扶贫开发工作的影响是积极的。主要表现为两方面：一是作为一项兜底性的制度安排，直接减少了绝对贫困人口，分担了扶贫开发的一部分压力；另一方面，低保制度也提供了物质条件，使扶贫开发工作从维持生存的包袱中解脱出来，专注于发展目标的实现。低保对象主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活困难的农村居民。将这部分人群从扶贫对象中分离出来，不仅可以减轻扶贫开发工作负担，更重要的是，扶贫对象的特征更加趋向“同质化”，这一变化将更加有利于探索制定富有针对性的激励和约束机制及相关政策，从而促进发展目标的实现。
2对扶贫开发工作的挑战
农村低保制度大面积实施前后，对于扶贫开发工作的政策走向一度出现思想波动，甚至有人提出“全面实施低保制度后还要不要扶贫开发”的疑问。在2007年国务院副总理回良玉的重要批示以后。上述思想波动问题基本已经解决。
但是，争议的尘埃落定，却意味着新的挑战也随之凸显出来。主要体现为：随着农村低保制度的全面建立，扶贫开发的目标和任务不再是解决贫困人口的温饱问题，而是要着力于促进贫困人口增加收入，促进贫困地区发展。在这一新的形势下，应当坚持实事求是的原则，按照与时俱进的要求，尽快对低保制度实施后的工作思路和政策作出调整。具体包括：一是扶贫开发工作的目标和职能必须重新界定；二是为了确保完成自身职能和发展目标，必须进行积极探索和创新，尽快确立“发展型”的激励和约束机制；三是虽然扶贫与低保性质有不同，职能有分工，但实际工作中又存在交叉或重叠，如何进行组织协调和政策衔接，也是一个迫切需要解决的问题。本文只对前两个问题进行分析和探索。
四、低保制度背景下农村扶贫开发工作的重新定位
1传统扶贫开发工作：兼顾“扶贫”与“低保”双重目标
我国的传统扶贫政策虽然以“扶贫开发”、培育贫困者的自我发展能力为目标，但在国力匮乏、贫困人口大量存在的情况下，此一政策实际上同时承担着人道主义救济和推动区域经济发展的双重职能。这两项职能的性质不同，其实现的机制也应不同。对于前者，资源分配的主要依据是“贫穷”——只要足够贫穷，达到一定的标准，政府就不能袖手旁观；而对于后者，问题就要复杂得多，但无论如何，扶贫资源的分配必须至少考虑两项内容，一是贫困，扶贫资源必须瞄准其对象——贫困者；二是扶贫资源的分配必须有助于发展目标的实现。那种只能照顾到贫穷，而无助于脱贫目标实现的政策应该予以摒弃。但是，当贫困人口(尤其是极端贫困人口)大量存在、而扶贫资源又极度匮乏的时候，要将有限的扶贫资源集中赋予其中的“发展的贫困者”，不仅存在操作上的障碍，而且势必面临巨大的政治压力。因此，现实的政策选择必然是，扶贫开发既要发展，又要救济，发展与救济目标同时兼顾。
2双重目标的实践困扰：产生逆向激励，不利于发展目标实现
扶贫开发工作兼顾双重目标和职能虽然有其历史必然性，但却不利于发展型机制的建立。扶贫开发救济、发展“一肩挑”实际上使扶贫开发政策成为一种普惠性的政策，或者在很大程度上，使扶贫开发政策成为一项福利制度：只要是贫困人口，就会成为扶贫开发政策的受惠者，就会得到政府的资金或其它支持。
这样的做法导致三个结果：一是对贫困人群中的无发展能力者(丧失劳动能力的老弱病残等人群)扶贫开发政策亦需兼顾，致使扶贫开发资源被分流；二是贫困人群中本就存在一部分“无发展意愿者”(有劳动能力但不愿付出努力者)，他们也能享受扶贫开发政策与资源；三是受上述第二种人群的影响，大量的既有劳动能力又有发展意愿的正常贫困人口得不到正确和足够的激励，其发展意愿亦趋向弱化。
在这三个结果中，第一个虽然导致部分扶贫资源分流，但亦无可厚非，因为这部分极少数的无发展能力的贫困者本来就应该得到政府和社会的救济，只不过，在低保制度建立之前这种救济职能部分地由扶贫开发来承担而已；第二种情况流弊最大，极少数有劳动能力但不愿付出努力的贫困者不仅“窃取”了本就不属于自己的极为稀缺的扶贫资源，更为严重的是，他们的“不劳而获”极大地影响了其它绝大多数正常的贫困者勤劳致富的积极性和能动性，甚至使少数贫困者不愿脱贫。尤其是，当政府对贫困者给予的贫困援助足够大时，与千辛万苦自己努力发家致富相比，维持贫困以获取政府的援助很有可能成为一项理性选择。
上述情况看表明，在传统体制下，尽管扶贫开发政策的初衷是促进发展，但双重职能一肩挑的做法却决定了其对发展的激励不足，甚至存在“逆向激励”(鼓励更多的人成为穷人)。虽然在实际工作中，为了调动干部群众的能动性，扶贫工作部门和基层组织也进行了多种形式的积极探索，但是，在同时兼顾扶贫与低保、发展与救济双重目标和职能的历史阶段，由于无法区别对待不同类型的贫困人群，也就无法从根本上确立发展型的扶贫工作机制。从这一意义上讲，扶贫开发有时更像一项福利制度而不是发展型的制度安排。
发展型机制的缺位给扶贫开发工作带来了极大的不利影响。虽然我们的反贫困工作取得了举世瞩目的成绩，但农村基层贫困地区和贫困人口中“等、要、靠”现的思想和表现也非常普遍、非常突出。近年来我国减贫速度趋缓、边际效益递减的现象在此也可以得到部分解释。对此，国际上也有不少深刻的经验和教训。总之，现有的理论成果和国际相关领域的教训表明，“一肩挑”的扶贫开发传统体制必然导致对发展的正向激励不足，甚至产生比较严重的逆向激励，因而不利于发展目标的实现。
3理论分析：扶贫与低保既有联系，更有区别
农村最低生活保障制度(简称“农村低保”)是对年收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口，按最低生活标准实行差额补助的制度，它是农村社会保障体系建设的一个重要组成部分。农村扶贫开发(简称“农村扶贫”)是中国农村扶贫工作的成功实践，它是对过去传统的分散救济式扶贫的改革与调整，其基本方针是开发式扶贫，即：以经济建设为中心，引导贫困地区群众在国家必要的帮助和扶持下，以市场为导向，调整经济结构，开发当地资源，发展商品生产，改善生产条件，通过发展生产力，增强自我积累、自我发展的能力。开发式扶贫方针是我国多年扶贫开发最根本的经验，也是制定一切扶贫政策的核心和基础。
从理论上讲，上述两种制度安排至少存在两个方面的共性：一是二者覆盖的服务对象都是弱势群体、贫困地区和贫困人口，在市场作为配置资源的基本手段的情况下，他们都是公共财政支持的重点领域：二是两种制度安排都是缓解贫困的重要手段，二者相辅相成，而不是相互排斥。
但是，在看到共同点的同时，我们也必须看到二者的重大区别：首先，性质和功能不同。农村低保是为农村极端贫困人口提供起码的生存条件，其目的是保障人的基本生存权，进而构筑一道社会的安全底线；而扶贫开发则主要关注农村贫困人口的发展权，与低保“授人以鱼”不同，扶贫更关注的是通过“授人以渔”，使被扶贫者逐渐拥有自身发展的能力，进而实现农民脱贫致富和农村经济发展；其次，服务对象和政策标准不同。从政策实践上看，农村低保对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成常年困难的农村居民；而农村扶贫对象是家庭年人均纯收入低于农村扶贫标准、有劳动能力的农村人口。这里的关键是，虽然存在少量的重叠，但从制度设计的初衷来看，扶贫开发主要针对有劳动能力的贫困人口，而低保则主要针对没有劳动能力或劳动能力丧失的贫困人口。从理论上讲，同一地区的低保标准应该低于扶贫标准。根据现行政策规定，农村最低生活保障标准通常由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，报上一级地方人民政府备案后公布执行；而农村扶贫标准，以国家统计局公布的扶贫标准为准，即2008年家庭年人均纯收入1，196元；第三，目标和任务不同。低保制度的目标和任务主要是将符合救助条件的农村贫困群众纳入保障范围，稳定持久地解决农村贫困人口的温饱问题。而扶贫开发的目标更为宏大，任务也更为艰巨：扶贫开发的目标是缓解和消除贫困，尽快解决并巩固农村贫困人口的温饱，根本上改变贫困地区社会经济的落后状况，缩小地区差距，最终实现全国人民的共同富裕。因此，“在建设社会主义新农村的进程中，扶贫开发承担着促进贫困农村经济社会全面进步的重大任务；在全面建设小康社会的进程中，扶贫开发承担着帮助贫困人口增加收入、脱贫致富的重大任务；在构建社会主义和谐社会的进程中，扶贫开发承担着缩小发展差距、关爱弱势群体的重大任务；在建设生态文明的进程中，扶贫开发承担着保护资源环境、促进可持续发展的重大任务”；第四，工作重点和方式不同。低保制度的核心是将符合低保标准的农村人口甄别出来，并制定合理的政策标准对其予以保障，其保障的主要方式是生活补助；而扶贫开发则以提高农村贫困人口自我发展能力为重点，因为这是贫困地区脱贫致富的根本出路。为此，必须坚持开发式扶贫方针，“必须着力加强贫困地区基础设施建设，努力改善生产生活条件；必须切实加快贫困地区经济发展，通过发展生产力，提高贫困人口自我积累、自我发展的能力；必须注重加大对贫困人口的人力资本投资，把发展教育培训和医疗卫生事业作为突出任务，不断提高贫困人口的综合素质。”
综上，农村低保与扶贫既有联系，又有区别。虽然同为解决农村贫困问题的重大战略举措，但“低保制度是社会救助，扶贫开发是提高能力；低保制度是维持生存，扶贫开发是促进发展，二者相辅相承，相互促进，不能相互替代。”
4低保制度实施后农村扶贫开发工作的重新定位：剥离救济功能，专注发展目标
2007年以后，中国开始在农村全面推行最低生活保障制度。笔者认为，这一制度不仅为农村的贫困人口获取政府的资金援助提供了完善的制度保障，还在客观上为发展型机制的确立和实施创造了条件。在此制度背景下，极端贫困者(即使是不愿为自己的发展付出努力的贫困者)都可以获得最低生活保障，低保制度扮演起“救急”(生活救助)的角色，扶贫部门也就没有了后顾之忧，完全可以回归其“救穷”(经济发展)的本来面目。
基于以上的分析，我们有理由认为，随着低保制度的不断完善，未来我国扶贫开发政策将沿着这样的方向向前发展：剥离救济功能，专注发展目标。当然，这一政策转向的程度与快慢客观上还取决于低保制度的完善程度。在现阶段，由于低保覆盖面较窄，保障标准较低，现有的低保制度尚无法完全承担起对绝对贫困人口的收入和生活保障任务，扶贫开发尚需部分承担低保的职责。超级秘书网
五、关于扶贫开发“发展型”工作机制初步设想
发展型扶贫开发工作新格局客观上需要确立发展型机制”。这里的发展型制特指在扶贫开发工作中以贫困地区和贫困人口的发展为基本目标和行为导向的激励和约束机制，其中的重点是，政府分配扶贫资源、向贫困者提供资助时，要区别于传统的扶贫开发和新近施行的农村最低生活保障制度，主要依据“贫困的发展”而不仅仅是贫穷。也就是说，扶贫资源的分配将主要依据贫困者“发展”的意愿、努力和绩效，只有具有发展能力、意愿并付出努力的贫困者才能得到政府扶贫政策的眷顾，发展能力越强、意愿越强烈、付出的努力越多、取得的发展效果越好的贫困者，政府越应该予以扶持，而那些没有发展能力的贫困者、或者具备发展能力而无发展意愿、不愿为自身的发展付出努力的贫困者，将不能像以前一样享受政府的扶贫开发政策。其核心思想是“把激励搞对”，即在扶贫开发工作中全面确立和强化正向激励机制，尽量减少或避免逆向激励。
