农村土地征收管理条例

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农村土地征收管理条例范文第1篇

一、自然资源权益交易中的“市场失灵”

(一)自然资源权益与市场失灵自然资源既是人类生存和发展的物质基础，同时也是环境要素的重要内涵。为了对自然资源的节约形成激励，有必要“建立更为有效的生产要素交易市场，消除自然资源价格的低估和扭曲，使得各种资源价格能够真实反映其稀缺程度，从而迫使企业自觉减少稀缺资源的消耗，研发节约稀缺资源和利用替代资源的技术。作为权益的自然资源一般具有稀缺性、公共性、区域性特征，其较强的外部性与多样性特征又造就了其复杂的产权结构。”［1］市场是进行资源配置的方式或场所。市场失灵(MarketFailure)是在1958年由美国经济学家弗朗西斯•M•巴托(Francis．M．Bator)在《市场失灵的剖析》(TheAnatomyofMarketFail-ure)一文中首次提出，其通常意蕴为正常的供给和需求的市场力量不能对整个社会产生最优结果，也指市场机制不能正常发挥作用高效配置资源。从1776年《国富论》出版到1936年《就业、利息和货币通论》问世的160年间，市场失灵随着经济结构、经济规模及市场成熟度的变化而逐步凸显，从而使经济体制经历了一个由纯粹市场经济到市场体制与国家干预相结合的混合体制的转变，这个转变的过程也是经济法逐步产生和嬗变的过程。截至目前，学者们所认识到的市场失灵的形式主要有以下几种形式:市场的不完全;市场的不普遍;信息的不充分和偏在;外部性问题;公共产品;存在经济周期。［2］以上表现形式在根本上是由市场自身的缺陷以及经济人的“自利”性引发的。当自然资源权益作为一种特殊商品或者资源进入市场进行交易或者以市场机制作为配置资源方式进行流转，原则上就难以避免市场的种种“失灵”遭遇。

(二)自然资源权益交易中的“市场失灵”理论上，市场是合理配置资源的有效途径。通过反映资源稀缺性的价格这一敏感信号，有效运行的市场机制作为“看不见的手”可以引导配置各种资源以发挥其最大的效用，甚至能够使市场追逐私利的“经济”人行为产生有益于社会公益的理想效用。然而鉴于自然资源权益的特性，其交易往往难以完全达致上述效果，在一定条件下甚至违背构建交易机制的初衷，以种种“失灵”的方式表现出对市场的背离。其一，市场不普遍。价格机制是市场配置资源的主要途径，丧失价格机制作用的空间即构成市场机制不能有效发挥的空白范域，整体上构成不普遍的市场。自然资源权益的价格构成中开发成本的非完全性、利用成本的非充分性及自然资源税收的非合理性，使自然资源权益价值产生瑕疵，价格机制难以依照市场规律正常调节对自然资源的开发利用。未将自然资源开发利用中的各种成本足额有效的反映到价格构成中，就无法保持自然资源权益价值构成的完整性，促进自然资源的高效开发与利用就成为奢谈。由此价格机制的失范容易发生在自然资源领域，资源权益因市场的“缺位”而处于低价甚至无价的境地，甚至对滥用资源及破坏环境构成激励。其二，存在外部性问题。外部性(externality)指由于市场活动给无辜第三方造成的成本或指社会成员在从事经济活动时，其成本与后果不完全由该行为人承担，进而造成行为举动与行为后果不一致的情形。外部性分为负外部性和正外部性，负外部性是指私人收益大于社会收益而私人成本小于社会成本的情形，例如自然资源的滥伐或环境的污染;负外部性的存在往往对不良行为构成激励，而正外部性则可能减损对良好行为的激励。二者都将促使资源配置偏离帕累托最优点，而降低资源配置的效率。自然资源市场难以有效克服生态保护负外部性。例如滥伐自然资源既是一种行为，也是一种“公共害品”;在环境侵害的案例中，负外部效应的受体为了维持原有生产或消费效用，必须增加一定的成本支出，如安装防污设施等，其将造成私人成本与社会成本、私人收益与社会收益的不一致。正外部性是指私人收益小于社会收益而私人成本大于社会成本的情形，如教育或个人注射甲流疫苗。对于正外部性问题，自然资源市场自身仍无法解决。由于自然资源市场的正外部性使生产者无法获得其收益，即正外部性是第三方公共益品。有利于维持自然资源质量、保护生态环境的行为，如植树造林、退耕还林、农林水利工程展等，均属于生态正外部性。此种公共益品往往被集体所消费，而“搭便车”等现象的存在使提供者通常不能通过市场机制收回“扩散”出去的社会福利，自然资源配置当然也难于达到帕累托最优。更难以避免市场失灵的是外部性的时滞效应，例如对林木等自然资源的乱伐滥采所造成的气候无常、生物多样性贬损等负外部性需要长达几十年乃至几代人的时间跨度才可能被察觉到。此类外部性的时滞效应是自然资源市场失灵的典型表现。其三，信息失灵。与普通市场体制并无二致，自然资源市场体制同样是一个决策分散化的体制，在此类体制中，包括公权机构、企业等在内的各种主体常会作出多种决策。信息是一种构成决策基础的稀缺性资源，由此市场中的各主体对信息的依赖性更大，但现实中并不当然存在充分、有效、易于获取的信息，由此决策主体在作出决策时往往面临信息不足、偏在等问题，进而导致更多不良效应。同时，根源于信息问题的道德风险将高概率导致市场配置资源的低效率，由信息失灵而产生的关系交易可能使市场被人为割裂，由信息不对称而产生的逆向选择甚至可能导致市场的消亡。［3］(P．1－28)即便在非因道德风险造成的信息不对称情形中，信息问题也可能导致市场机制功能的缩减。例如处于信息较为封闭的社会环境条件下的自然资源交易者，其只有在急需转让手中的自然资源权益时，才会重点关注并收集到相关有效信息;这种根据短时间内收集信息所作出判断的准确性毫无疑问会受到质疑;而长期从事该行业的经营者会由于掌握更多获取信息的途径而处于优势地位;这种信息不对称所导致的交易成本分布不均不仅使市场主体在事实上处于不平衡地位，市场机制的正常发挥也将遭受影响。

二、自然资源权益交易中的“中国面相”

我国的自然资源权益交易既具有上述共性揭示的表征，更因我国长期以来公权对自然资源产权市场的管制、自然资源的分布特性以及其他中国“特色”因素，而呈现出更多的“中国面相”，对这些现象的考察宜于全面而针对性的提出公权的职能定位及介入的路径。第一，市场不完全。我国自然资源产权市场经过60年的制度变迁，尚没有完全淡出公共所有、政府管制的模式，自然资源产权市场运行并未摆脱较强的公权特征，私权交易自然资源产权仅局限于部分领域，整体意义上的自然资源产权市场并未真正发育起来。有研究者从矿权交易这一侧面对我国自然资源市场的不完全提供了具有价值的分析，其将这种不完全性总结为个别领域的表现，具体包括矿业权出让不规范、矿业权转让中存在“炒矿”现象、政府在矿业权市场中的职能定位不明晰、矿业权价格形成机制不合理、改革措施还没有完全到位、中介服务不完善、法律制度不完善等，［4］如果这些表征的深层次原因的“同类项”加以抽取可以发现市场不足的根源多与我国长期以来的国家对自然资源市场的公权垄断与严格控制不无牵连。从长久的公权垄断到对市场的逐步放权再到较高程度自由市场的过渡并非一朝一夕之功，市场体系的欠完善，市场力量的薄弱与微观交易效能的匮乏实为我国必须正视与直面的阵痛。从这一点不难暂时作出初步而模糊的设想———解决中国自然资源权益交易市场问题，更重要的不是“规制”，而是“培育”。第二，市场发展的不平衡。相较于其他国家市场的现状，我国自然资源市场的发展的不平衡性尤强，从整个市场构建来看，这种不平衡性会影响全国性资源市场的健全和市场机制的高效渗透。以农地交易为例，我国的农地制度具有强烈的区域差异，姚洋(2004)将之归纳为6种农地制度安排类型。同样，中国的农地市场也具有显著的地区性差异。根据地理位置将17个被调查的省份分为东北地区、东部沿海地区、中部地区和西部地区。分析表明，我国东北地区和东部沿海地区的土地流转市场发育相对更成熟一些，而中西部地区比较落后。此种不平衡性在我国矿权、林权等资源交易市场都有所体现，且为带有地方性特色的市场自身无法克服，由此协调与均衡的需求为公权的介入提供了空间。第三，信息严重不对称。从路径依赖角度阐释，鉴于我国的历史文化传统等原因，相对于其他国家，我国自然资源市场的信息失灵问题尤为突出，且信息不对称为其中的“重灾区”;这在我国矿权交易中得到了较明显的展示。因为我国矿产方面资源多埋在深度较高的地下，同时，矿区内的分布格局非常不匀称，由此容易使矿产的品味与储量或开采的难度等相关信息，难以为其他人所获取与证实。由于信息的难测，矿权价值的确定难度随之上升，并且成本也比较高，可行性方面也大打折扣，甚至成为不可能完成的作业。基于此，相应的矿权交易费用是偏高的;再结合信息不易被第三方所证实，矿权转让方存在提供不实信息的“负面激励”。例如，将矿产资源的储量与前景预测予以一定程度的夸大，或者对品位进行虚假预测，或“人为”制造降低开采难度的事实等;换言之，转让方可能具有相当强的机会主义动机。由此即便是受让方发现上述转让方的欺骗事实后进而向法院提出救济请求，却因为虚假事实之的难以得到“证实”，转让方受到惩罚的可能性随之降低。当然假如交易当事人之间的合作具备一定程度的“反复性”，则基于长远利益与合作关系的考虑，转让方也具有将自身的机会主义动机加以适当抑制的可能性。然而，不可忽略的事实是，矿权交易的频率在整体上是非常低的，甚至仅仅为“一次性”买卖;由此，期待转让方自己对机会主义动机施加遏制是不具有较高的现实性的。因而在一般情形下，为避免或降低遭受欺诈的可能性，受让方将很可能对转让方提供的相关信息，如地质情况、和储量及其分布等进行高度仔细的甄别与考量，进而辅之以田野式的“实地勘察”，达到证实或亲身获取信息的目的。鉴于此，考虑到为防止欺诈而大量增加的信息收集成本，实际的交易费用在事实上是大幅度提升了。从这个角度考虑，交易当事各方“前交易阶段”的现实费用是相当高昂的。［5］这无疑严重损害了市场机制本应具有的效率机制。

三、公权在我国自然资源权益交易市场中职能定位

由于市场自身无法克服体制内外的障碍，公权介入成为必要，但从某种层面上被视为市场天敌的公权在介入市场的过程中应扮演何种角色，承担何种职能注定是敏感而不容忽视的议题。

(一)统筹规划———走出“失灵”的基石对于我国自然资源权益交易的考察可知其中的市场失灵实乃“事出多因”，局限与偏颇的矫治路线无法克服具有强烈中国特色的结构性缺陷。系统论知识为我们提供了出路:以整体性、关联性、等级结构性、动态平衡性、时序性的视角展开矫正工作，而具备此项行动能力的只可能是同时拥有高位阶、强制性、多资源的国家公权力。这种统筹规划使官方的基本态度、自然资源市场的结构比例等综合性要素与体系性指标具有尽可能明确的显示度。公权的统筹规划职能是避免市场混乱，抑制市场盲目性的基础性工作，如排污权市场中对环境容量的确定，水权市场中对初始水权的分配，土地市场中对土地储备量的核定，对矿权市场体系的确立以及对林权流转机制改革的目标厘定及结构划分等等，都属于帮助克服或避免市场失灵、保持市场稳定性、有序性与维护市场发展的均衡性的亟待细化的前提性作业。

(二)制度供给———自主型立法与需求型“变法”并进市场经济是法治经济，除去市场自身缺陷外，市场中的诸多弊端都是制度缺位或瑕疵所致。关于人与规则关系的研究表明，在普通场合中，有强制力作为后盾的正式制度(包括法律和政策)由于可惩罚性与责任追究机制的保障而具备更强的服从性与执行力。公权之“公”很大程度上是正是国家机器这一强力资源为权力行使者提供了上述保证。立法机关、政府提供的组织与文本共同勾勒出制度受体的行为疆域，而市场的自利倾向与个体性特征无法产出在根本意义上维持自然资源市场整体有序性和公平性的组织与文本。同时，这些制度构成既包括公权者高瞻远瞩下的自主型立法，如早期的《水法》、《森林法》、《矿产资源法》、《煤炭法》、《农村土地承包法》等涉及自然资源交易的原则性规定;也包括其审时度势式下的“市场需求型”变法，如当原则性规定不符合市场需要时所产生的执行性、操作性更强的法律文本，如《取水许可和水资源费征收管理条例》中关于水权交易依据与《森林资源资产抵押登记办法(试行)》中关于林权交易担保的规定等等，即创新型立法与修正型立法并进。这些制度大致包括但不限于自然资源产权初始分配制度、市场主体管理制度、市场行为管理制度、市场集中规制制度、自然资源价格规制制度、交易信息披露制度、交易收益分配制度等。

(三)利益衡平———弥补集体有限理性的实质公平观在中国正在进行的“和谐社会”构建进程中，利益上的和谐是各方面和谐的重要推动力与衡量指标;中央提出的改革成果公平分享目标也是为实现此目标的基础性动因。有学者以公权之于美国排污权市场的多重利益及其协调为例对自然资源市场中利益维度的“和谐化”进行分析———“在美国，对排污权交易市场的参与人员没有什么限制，其初衷在于让公民表达自己的意愿，扩大环保的群众基础。即环境保护组织或个人希望改善环境状况，可以进入排污权交易市场购买排污权，然后将其控制在自己手中，不再卖出。但是，实现这种自由有一定的规则基础，即隐含在排污权交易市场秩序背后的规则并不是一般的规则，它具有抽象性、非特定目的性和否定性的特点。这种抽象性体现在这些规则不是具体地、详尽地或干涉性地规定了市场主体的具体行为内容，而是通过制定一些抽象规则，从否定的角度，以不干涉和侵犯他人经济自由和基本权利为界创造了一个自由活动的空间。这些规则将每个人的行为限定在可预知的范围内，从而扩大了所有人所能够享受的自由。在这个自由空间里，形式各异的偏好、五花八门的利益以及不同信仰的人都可以和平相处，其冲突都可以被这些抽象的、公正的、否定性的一般规则所化解。”［6］尽管经济学公设中存在两种相悖的人性假设，即人类可能同时具有利己主义和利他主义两种倾向，但由于自然资源市场多主体多目标的存在，当作为经济人的行为形成一个集合的时候，很难将各方利益衡平与冲突的协调押宝于市场;我国自然资源市场中弱势群体利益长期难于保障的现实也揭示了私权博弈中利益均衡方面的尴尬。市场中集体理性的有限性决定了实质公平的实现难以仰仗于市场自身，公权的介入却为失衡利益的弥补提供了可能性。同时，对包括弱势交易主体的公权救济与平衡也不是绝对的，“公权可基于公平、效率、安全等考虑，对交易进行各种形式的干预，但公权对交易双方的倾斜性利益配置必须非常谨慎。这种运用公权力进行的损人利人的干预必须是公权机构解决棘手问题时的最终办法，在穷尽其他所有可能办法而不能较好解决问题的情形下，公权的这种干预才可以被考虑。”［7］由此公权在行使平衡利益职能的时候，对公平的维护还应尊重市场规律，收集相关自然资源市场信息，在成本收益分析的基础上作出恰当的制度安排。