平台公司投融资管理制度

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平台公司投融资管理制度范文第1篇

【关键词】投融资平台；运行管理；地方政府投融资平台

改革开放以来，我国的经济发展呈现出了前所未有的局面，近年来中国经济更是以投融资为主，在一定程度上加快了我国国民经济的发展步伐。在我国的经济投融资中，政府投融资占总投融资的比例较大，投融资项目较多。地方政府为了促进地方经济的发展，一般都会参与投融资活动，或是发行国债、地方财政债券等，来获得资金用于地方经济事业的发展。地方政府组建投融资平台的来进行基础设施建设的由来已久，但是在2008年的金融危机时地方政府投融资平台才真正发挥出主导投融资作用。

近时期以来由于我国经济的不断发展，地方政府投融资平台的运作受到了各类经济冲击的影响，不少投融资平台出现负债现象，甚至面临倒闭的严峻境况，最为调控投融资运行的地方政府更是面临资金运行管理的严峻考验，该如何适应我国经济市场的发展变化，且不影响地方政府的基础设施建设和重点产业建设是目前地方政府投融资平台运行管理的当务之急。

1.地方政府投融资平台的涵义

地方政府投融资平台一般是指地方政府通过组建不同类型的公司，如城市建设的投融资公司、开发公司、资产经营公司等，或是通过土地房产的划拨等，来设立一个资产和现金可以在短时内满足发展需求的公司，重点投融资对象就是市政建设或公用事业等。地方投融资平台的定位就是为基础设施和城市建设而投融资的平台，是用某种组织或项目作为投融资载体，获得盈利，运用低风险来运作投融资计划，累积大量资金来进行特定项目的运作资本。

2.地方政府投融资平台的特点

地方政府投融资平台一般具有以下几个特点：①平台分类多、分布广，投融资方式多样。一般来说地方政府的投融资平台主要是城建投融资、土地投融资、综合开发投融资、公共交通投融资、公用事业投融资等，这些平台遍布政府所管辖的省、市、县，其中主要以县级平台为主。②以土地为核心进行融资，投融资经营的模式多样，其主要依靠投融资项目的收益和土地收益等来还款。③负债率高。地方政府投融资平台在运行中往往因为自身或是外界因素而导致投融资盈利低，不能及时还清融资贷款等。④地方政府投融资平台的可使用资金规模较大，使用周期长，但是盈利率低。⑤缺乏投融资平台缺乏规范性，且资金监管不合理。

3.地方政府投融资平台的设计目标

从宏观来看，地方政府投融资平台的设计目标主要包括两个方面，①在区域经济的发展方向上发挥引领作用，指引区域内的经济结构和产业结构建设。2010年我国把调整经济和产业结构作为国家经济发展的主要目标来实施，在此前提下，地方政府投融资平台的主要任务就是讲项目资金用作基础设施和重大社会事业项目中，调整投融资项目的结构，运行最佳经济模式。②要起到催化区域经济发展和金融增长的交互作用。发挥地方政府投融资平台的催化作用，一方面要以投融资平台作为催化剂，通过金融事业的发展促进地方经济的增长，通过建立多元化的金融组织结构来引进股份制的商业银行和外资银行，有效发挥金融中介的资源作用。另一方面，要鼓励地方民营银行，财务公司等非银行金融机构的投融资建设，来提升地方的金融机构发展质量，组建多结构金融体系。

从微观来看，地方政府投融资平台的设计目标主要包括：①建力适应市场经济发展，符合经济增长条件的投融资平台公司，合理利用资金来进行投融资项目的建设，其中投融资资金包括财政收入、经营项目的运营收入等。②投融资公司要结构明确，产权关系明晰，企业管理符合现代企业的管理制度要求，投融资收入与负债资金要匹配，收入与成本要匹配。③政府统一对投融资平台实施职能管理，建议项目的制定负责单位和资本运营单位，投融资各有侧重，突出主要投融资产业的发展，实施科学经营。

4.地方政府投融资平台存在的主要问题

当前，随着我国经济的发展，地方政府投融资平台也在快速发展起来。虽然随着投融资和融资渠道的扩展，平台发展比较顺利，各项管理制度也逐步走向完善、规范化，但是在其发展中依然存在许多有待解决的问题。

4.1 职能定位不清职能，缺乏发展规划。

在我国地方政府投融资平台的定位还不明确，对其投融资公司的性质和角色也没有很好把握。其实，地方政府的投融资平台就是介入行政、事业、企业之间的一个混合型组织，它既没有统一的经营模式，没有一个成形的管理支架，甚至是缺少管理和规范的一个游离机构。虽然是定位为企业，却是以项目的直接投融资为盈利目的。大多数投融资平台的对自身的只能不明确，也没有长远的发展规划，不能将自身的发展和区域经济的发展联系在一起，只是被动的享受政府支持，导致经营能力严重不足。

4.2 风险意识不强，负债不容乐观

多数地方政府投融资平台的风险意识不够强烈，负债情况比较严重。具体来说表现在两个方面。①其信用风险的隐蔽性较强，地方政府的债务结构比较分散，缺乏透明度，商业银行等金融机构并不能有效的评估其债务偿还能力，这样容易导致平台企业的风险意识下降，进而重复融资，过度融资。②平台在融资过程中一般都是采用土地价格的预期涨价来最为融资抵押的基础，甚至过度抵押，这样一来信贷政策的变化很可能导致企业资金链紧张，影响平台的投融资计划和健康发展。

4.3 运行机制不力，发展难以持续

地方政府投融资平台的融资渠道比较单一，多数有银行提供贷款，导致风险系数扩大化。另外由于平台的偿还机制单一，只能出让土地等资源，特别是部分平台并没有采取公司形式的治理措施，投融资不遵守市场原则，缺乏专业投融资人士，风险调控人士等等，导致平台的运行缺乏持续性。

5.地方政府投融资平台运行管理措施

5.1 根据自身财力情况，安排基础设施投入，适当控制基础设施的投融资规模

由于地方政府投融资平台的主要投融资项目就是基础设施建设，所以，一定要根据自身的财力状况，来科学实施投融资，合理控制基础设施的规模，避免过度投融资。此外，要积极优化平台企业的负债结构，通过不同的融资渠道来筹备资金，在风险的基础上，制定投融资计划，掌握投融资规模。

5.2 地方政府应建立长效的偿债机制

地方政府要根据自身的发展情况来制定定期的还款计划，拿出财政收入的一部分，作为还款金额。在保证土地和投融资项目的收益基础上，来制定还款比例，加大自身的还款力度，维护地方政府的信用。

5.3 优化整合地方各类资产和资源

地方政府要准确掌握其国有资产的真实状况，进行科学的分类，在确保风险最低时进行国有资产的整合，并且将有盈利能力的国有资产投入到其投融资平台中，充实平台资本，提高自身的投融资能力。此外，地方政府可以整合自身可用于投融资的货币资金。闲置资产、无形资产等，将这些资产实行规范化的管理，用于正确的市场引导和调控作用，对外开展招商引资，对内引入民间资本，多好多元化的投融资规划，多渠道筹备资金，科学合理的运用资产资源。

5.4 地方政府应指导平台公司拓宽融资渠道，构建多元化筹资融资格局

地方政府不仅要争取财政资金来充实投融资平台公司的资本和先进流通量，还要划分盈利性和非盈利性产业，对那些盈利性强，市场前景好的项目做好投融资计划，发行理财产品，筹募本金，吸纳民间资金等，做好项目投融资。此外还要对组织机构指定健全的管理制度，对所投融资经营性项目公司，通过发行企业债券、票据、融资券等方式来扩大筹资。通过加强与商业银行等金融机构的合作来扩展融资渠道，开展信贷融资，减轻平台对财政资金的依赖性。

5.5 地方政府应加强平台公司债务融资风险管理，防止平台公司经营风险向财政风险转移

地方政府在投融资管理时要根据区域内经济发展的实际情况和自身的财力、管理能力等来对所投融资平台进行合理、有效的债务管理，根据债务率、偿还率，制定监控指标，使企业的债务规模与经济的发展步伐持平，增加可供支配的财务资金，此外，要科学指导平台企业的资金管理和债务管理，防止平台的财政风险扩大，逐步实现平稳收益，降低财政风险。

5.6 加强对地方政府投融资的监督和控制

要加强投融资平台的投融资管理，就要建立健全的监督和控制措施，形成决策、执行、监督并行，责、权、利分明的管理机制，对投融资平台进行督促检查，建立审计制度，过失责任制，一次来增加投融资平台的债务风险，增强其自身的经营能力和控制能力。

参考文献：

[1]贾银萍.关注地方政府融资平台贷款风险[J].银行家，2009（07）.

[2]邹宇.加快政府投融资平台转型是实现可持续发展的必然选择——由政府主导向市场驱动转变[J].城市，2008（11）.

平台公司投融资管理制度范文第2篇

关键词：地方投融资平台；风险类型；风险控制

中图分类号：F830 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）25-0141-02

一、地方投融资平台现状

国家审计署2011年首次公布了针对地方政府债务的全国审计结果，各地方政府的债务总额高达到10.7万亿元，相当于中国GDP的27%。其中融资平台公司政府性债务余额49 710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%。这一数据在社会上引起了广泛的关注，对政府信用和政府偿债风险的研究一时间成为热点。

地方投融资平台是由各级地方政府出面，通过划拨土地国有资产、国债、专项基金、规费和税费等方式注入资产而成立的现代企业，进而将资金运用于市政建设、公用事业等项目。截至2010年底，投融资平台政府性债务中，政府负有偿还责任的债务31 375.29亿元，占63.12%，政府负有担保责任的债务8 143.71亿元，占16.38%，其他相关债务10 191.68亿元，占20.5%。

审计结果显示有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。由于偿债能力不足，部分地方政府只能通过举借新债偿还旧债，截至2010年底，有22个市和20个县级政府的借新还旧率超过20%。有4个市和23个县级政府逾期债务率超过了10%[3]。巨大的债务风险和偿债压力引发公众呼吁，研究投融资平台风险类型和有针对性地提出管理对策迫在眉睫。

二、投融资平台风险类型分析

投融资平台急速发展和参与主体存在的问题蕴藏着诸多风险，基于风险管理的视角，投融资平台风险可分为项目风险、管理风险和制度风险三大类。

（一）项目风险

项目风险是由投资主体、投资项目类型、收益形式、资金流等共同构成的风险因素矩阵，其中投融资平台举债筹资风险、债务偿还风险凸显。

1.筹资新建环节的启动风险。在创建地方投融资平台的初始动因中，缓解地方财政压力是主要初衷，因而政府投入的资本金普遍不足，举债筹资的门槛降低，造成偿还能力下降。作为政府出资的主要形式，国有资产的抵押、政府信用担保成为筹资兴建投融资平台的保障。但高估政府财政收入能力，重复抵押国有资产的行为大量出现，造成项目启动环节的高风险。

2.土地使用权过度资本化带来的资本市场清偿风险。政府和投融资平台在“土地财政、融资平台 、商业贷款”的基本模式中相互依存，政府依托巨额土地收益建立的土地财政既是该模式存在的物质基础，又随土地价格上涨催生更多合作平台。一旦土地收益建少，资金链条紧张或断裂，投融资平台的偿债能力就大幅下降，债务负担会全面成为政府负债，引发资本市场偿债风险和地方政府信用风险。

3.项目自身收益低带来的清偿风险。由下表可以看出，地方投融资平台的资金用途多为市政建设和基础设施建设。由于基础设施建设的周期长，补偿能力低下。资金循环在低收益的基础建设项目中，一旦后续资金不能及时到位就会寅吃卯粮将风险向下一期积累。同时项目建设周期往往长于政府行政周期，也会造成项目中途搁置、后继乏力的风险。

（二）管理风险

由于缺乏清晰的责权规制，地方投融资平台的运行存在大量的管理风险。

1.信息不透明造成的监管不力和责权不明必然会带来管理风险。由于兴建投融资平台是由政府担保的准政府行为。市场化程度低，信息披露与市场参与程度低，管理机制和问责机制不健全。审计结果显示，至2010年底，在36个省级政府中，有14个未建立政府性债务还贷准备金制度，24个未建立风险预警和控制机制。市级和县级政府债务管理制度不健全的问题更为突出，一些地方长期存在债务规模底数不清、偿债责任未落实等问题。

2.投融资平台运行中效率低下的管理风险。一些地方举债存在盲目性，资金投向未落实，有的项目准备不充分，导致资金使用效率低下。地方政府债务尚未支出的金额一万多亿元，有部分债务是2008年及以前年度举借，2010年未支出的债务余额有1 319.8亿元，为此支付利息67.74亿元 。

3.退出机制不健全造成的管理风险。投融资平台创建后如出现偿债困难和项目后续资金缺乏，应与其他公司同样进入破产程序，但由于破产后的债务将转嫁到作为担保部门的政府身上，造成信用风险和银行坏账。由于不能剥离与政府的关系，投融资平台的退出机制无法落实。

（三）制度风险

投融资平台的大量涌现与土地使用权资本化和收益权资本化制度密切相关。从地方投融资平台的分布可以看出，主要债务发生在东部，2010年底东中西部政府性债务余额，分别占49.65%、23.06%、27.29%。土地财政与投融资平台相互捆绑形成投融资平台过热运行的制度风险很大。2010年底，地方政府债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25 000亿元，共涉及12个省级、300多个市级政府。

三、控制投融资平台风险的对策建议

（一）项目风险管理对策

面对各地方投融资平台运行中发现的项目风险，要在项目初设、运行管理和退出机制三个方面采取措施。要强调项目的创设的合规性：平台公司创设、贷款管理、操作流程、还款来源、抵押担保等按规兴建。披露项目信息和平台运行信息，注重项目清偿管理，确保资金流的持续是杜绝风险的主要手段。

应设立风险警戒线，将贷款逾期率达20%的项目暂停担保贷款，设置黄色预警区域，进入预警区域的公司及担保单位要提高项目运行和资金到账效率，同时加大监管和督促力度；达到解禁标准可继续执行，持续运行困难则要将项目分解或冻结，考虑公司退出投融资市场。确保通过动态管理的思路及时控制风险。

（二）公司经营管理风险规制

投融资平台在经营管理方面，应逐步完善公司治理结构，建立专业的经营层队伍，形成有竞争力的专业经营部门，并在投融资管理方面，强化最高决策层和管理层分层授权决策体系，形成专业的投融资人员储备，严格控制投资经营风险。

同时增大地方政府举债，减少政府对投融资平台的依赖。不仅能加强政府的财政收支管理，而且还能从总量上控制地方债务的进一步膨胀。

（三）投融资平台发展制度风险的控制

要解决投融资平台迅速膨胀的问题，应该从根本上健全财政体制，按照财权和事权相匹配的原则，事权向中央政府转移，财权划分上向地方政府倾斜，划清各政府层级间的权利职责，减轻下级政府的财政负担和融资压力。同时抑制土地使用权收益和房地产价格的过快上涨，打破高估土地财政收入能力的预期，让土地的供应恢复到平稳格局，从而缓解投融资平台发展的制度风险。

参考文献：

[1] 国家审计署2011年第35号公告.全国地方政府性债务审计结果[EB/OL].国家审计局官网，2011.

[2] 武彦民，张丽恒.地方投融资平台债务的风险状态与控制[J].天津商业大学学报，2011，（3）.

[3] 高培勇.中国财政政策报告 2009/2010[M].北京：中国财政经济出版社，2010.

[4] 巴曙松.不宜过分夸大地方政府投融资平台风险[J].经济导刊，2010，（5）：8-9.

平台公司投融资管理制度范文第3篇

关键词：创业投资;中小企业;投融资

一、创业投资和中小企业投融资平台高效对接的障碍

（一）市场运行机制不顺畅

创业投资支持中小企业是中小企业投融资有效渠道，但是，从我国现有的运行状况分析，创业投资支持中小企业运行机制还不顺畅。一是创业投资与中小企业对接缺乏政策的支持。自2007年我国实施《科技中小企业创业投资引导基金管理办法》后，国家行政机构就再没有出台关于创业投资与中小企业对接的行为标准和行政支持;二是创业投资与中小企业供求不均衡。创业投资的资金供给严重滞后于中小企业对资金的强烈需求;三是原有的行业规范已经不能满足现有情况的需求。创业投资和中小企业都缺少行业信息公开制度、行为监督管理制度、自我监督制度等;四是创业投资在与中小企业对接后退出渠道不完善。由于我国上市条件比较严格，上市门槛高，中小企业难以顺利上市，导致了大量的中小企业通过创业投资融资期限到达后，创业投资不能通过有效的渠道退出。

（二）资金来源范围小

资金多少决定了创业投资支持中小企业平台建设的规模，相比国外创业投资的融资来源，我国的融资来源明显范围比较小。政府出资促进了符合支持条件的中小企业早期发展。但是我国严格限制银行、证券公司、保险公司和社保基金等机构将资金投向创业投资。资金来源范围小，严重影响创业投资与中小企业资金的供求平衡。政府投资和国有法人投资是创业投资主要的资金来源，由于缺乏高效约束激励机制，导致投资资金运用效率不高。

（三）创业投资内部运行制度不完善

我国创业投资发展的时间较短，创业投资的内部运行制度完全参考国外创业投资的内部结构进行设置。内部组织缺乏科学化，我国的创业投资机构在组建时，由于缺乏专业人才，导致创业投资机构部门设置不完善;创业投资投资决策不健全，我国的创业投资机构普遍缺乏投资决策的监督机构;创业投资机构没有响应的激励机制，在我国创业投资由于其股份是以初始出资而决定，导致创业投资没有多余的股权激励员工。

（四）投资方向不均衡

在我国由于创业投资发展的时间比较短，运行方式不够成熟，再加上我国的经济结构目前依旧以第二产业为主导，导致我国的创业投资机构在投资总量上依旧有很大一部分投向传统的工业企业。随着创业潮的到来，第三产业的快速发展，创业投资机构在投资方向上就更加显现的不均衡。

（五）VC、PE投资存在无序性

随着我国VC、PE对中小企业投资范围和资金额度的增加，创业投资通过VC、PE对中小企业投资的无序性也凸显出来。在投资方向方面，VC、PE的无序性表现在偏好周期性短、收益性高的高新技术企业，这样的投资结构，使VC、PE面临较大的风险冲击。在投资额度方面，VC、PE的无序性表现在缺乏对长远利益的考虑，随着我国对中小板、创业板和新三板的开通和扩容，VC、PE更愿意把大量的资金投入到那些即将上市或者已有条件上市的中小企业之中，从而忽视了对需要资金的初创企业的投资。在投资区域范围方面，VC、PE的无序性表现在集中投资在某一特定地域范围，从2015年我国VC、PE投资范围来看。我国VC、PE在“北上广”投资占总投资额度的50%以上，地域范围投资的不均衡导致中西部的大量中小企业无法享受到VC、PE资金支持。

二、创业投资支持中小企业发展的投融资对接平台的构建

（一）完善法律法规制度

创业投资支持中小企业发展投融资平台对中小企业发展起着促进的作用，不完善的创业投资管理法律法规导致目前我国创业投资不仅面临巨大的市场风险，更是面临巨大的政策性风险。所以要完善我国创业投资支持中小企业发展投融资平台建设。国家立法机关应尽快出台专门的创业投资法，为创业投资提供法律保障。国务院应根据我国创业投资发展的现状制定更适合当前情况的法规或者管理办法。地方政府应出台一些鼓励创业投资支持中小企业发展的地方行政管理办法。同时，适当放宽保险基金和养老基金等机构投资者介入创业投资的限制，拓宽资金来源渠道。

（二）实行优惠的创业投资税收政策，激发民间出资人的投资热情

在我国创业投资成本主要表现在创业投资费用和税收两个方面。对创业投资者实施税收优惠政策，减免相关投资费用，以提高创业投资的积极性。取消或者降低不必要的费用，比如将教育费附加和地方教育附加二选其一，降低水利建设基金和文化事业建设费水平，提高免征费用限额标准等。调整创业投资的应纳所得税额，将未上市的中小高新技术企业投资满两年调整为12个月;降低对持有满两年创业投资股权税收等。同时，帮助中小企业建立管理成本约束机制，降低管理运营费用和顾问成本。

（三）完善担保监管制度，推进政府性担保机构设立

担保机构是中小企业与投资机构的桥梁，必须要完善担保监管制度，推进政府性担保机构设立。在完善担保管理机制方面，一要通过立法的手段保护担保方、被担保方和第三方的权益不受侵害;二要完善监督管理机构，保障投资担保公司不会爆发内部风险。在推进政府性担保机构方面，我国应建立多层次的政府担保公司，以满足不同层次的需求。

（四）提供高效的投资服务政策环境，解决信息不对称问题

信息的畅通是创业投资支持中小企业投融资平台和中小企业合作的基础，现今，信息不对称依然困扰投融资平台和中小企业。要解决信息的不对称必须要提高创业投资支持中小企业的投资服务政策环境。完善政策，建立公平的政策环境;完善创业投资支持中小企业的服务组织，比如律师事务所、投资咨询公司等;建立完备的中小企业备选库，为投融资平台提供资源，为中小企业提供平台等。

（五）推进中小企业信用机制

完善中小企业信用评级制度，对创业投资支持中小企业有推进作用。推进中小企业信用机制，首先要从中小企业下手，培育中小企业信用意识，遵循在市场交易中诚实守信、公平竞争的原则;其次要完善中小企业内控制度和职工监管制度，内控制度有利于中小企业防止出现企业内部风险，职工监管制度有利于提高中小企业内部员工工作的积极性;最后要加强中小企业财务管理制度和财务披露办法，完善财务管理制度。完善财务披露办法，可以帮助创业投资了解中小企业发展状况。

（六）积极推进组织制度创新，建立有效的内部激励约束机制

在我国创业投资的形式基本是有限责任公司的模式设立的，单一的组织制度容易阻碍行业的发展，所以我们应当借鉴国外的创司。首先，创司可以建立项目终身责任制度。所有项目人员对自己负责的项目或项目环节承担连带责任;其次，提高决策的精度，严格控制风险。创业投资本身就具有高风险性，这种风险可以分为系统性风险和非系统性风险，创投企业应该把握非系统性风险，加大风险控制，减少或者消除一些人为的风险。再次，若投资失败，也可根据损失大小，追究相关责任人的责任。最后，当公司出现亏损时，可首先从管理合伙人的收入中扣减;不足以弥补时，用管理合伙人的其他财产予以弥补。

参考文献：

[1]杨敏利，李昕芳，仵永恒.政府创业投资引导基金的引导效应研究.[J]科研管理.2014（11）.

平台公司投融资管理制度范文第4篇

设施融资所组建的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型公司的总称。常规的做法是,政府搭建平台公司,以各种形式注入资产(或以部分政府性收入作为公司收入来源,形成银行贷款所必需的资金流),然后通过资产抵押和政府信用担保的形式获取银行贷款,实质上是利用公共资产和政府信用来获取银行贷款。通过融资平台融入的资金重点投入市政建设、公用事业等基础设施项目中①。需要特别指出的是,由于我国缺乏多样和有效的直接融资方式,导致目前政府融资平台债务主要集中在银行贷款上,债务集中度较高。

2008年金融危机爆发后,扩张性经济调控措施成为主流,具体来说就是扩大政府支出。中国政府也出台了一系列刺激经济的政策措施,其中最引人注目的是4万亿投资,从构成上看,其中只有1.18万亿是中央政府投资,其他则来自社会资本和银行信贷。现行财政体制下的地方财政基本上是吃饭财政,日益高涨的民计民生需求已经让地方政府疲于应对,更无力提供配套财政资金,将近3万亿的资金投入缺口只能由银行信贷来承担。2009年初中国人民银行与中国银监会联合《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》,提出“支持有条件的地方政府组建融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。可见,由于市场发育不足,在地方配套融资有限的政策选择中,组建融资平台应是地方政府所能采取的最好方式。

从实际运行效果看,融资平台既从形式上满足了合规市场主体的要求,也及时有效地充当了扩张性资本向实体经济转移的桥梁。通过分析融资平台刺激经济复苏的政策力度,我们发现,正是这些融资平台实际担当了刺激经济迅速恢复的主要力量。因为,在刺激经济政策的一揽子方案中,民营和个人只是非常小的部分。在出口、投资、消费“三驾马车”拉动经济的格局中,由于出口受挫,诸如“家电下乡”等扩大消费、启动内需政策对于国民经济在短期内复苏只发挥了有限的作用,政府的注意力不能不聚焦在投资上。可以说,地方政府组建的融资平台发挥了重要的作用。

融资平台的最大特点,是在特定时期内强化了政府的政策导向性。新公共管理(NewPublicMan-agement,NPM)理论①认为,政策是政府机构的“产品”和影响社会关系的工具,政策的传导机制具有多样性。政府性融资平台设立的初衷是代替政府实现市场机制无法完成、但却为社会发展所必需的功能,最为典型的是基础设施和公共事业领域,由于存在较强的外部性,逐利的社会资本难以进入,按照传统逻辑,在市场失灵的条件下,政府天然地要担当起责任,于是,这些融资平台也就自然地发挥了极强的政策导向作用。可以说,融资平台的任务目标充分体现了政府在特定时期的政策导向精神。

从融资平台的产生和发展来看,这些机构实际承载着政府公共管理职能从计划经济模式向市场经济模式的转变,其发展、成熟、分化的过程也同时引导着政府公共管理制度上的创新。在计划经济体制下,投融资的主体是政府(银行可以视为政府职能部门之一),由此风险也可以表述为政府风险。在市场经济条件下,投融资的主体主要是市场活动主体,也就是具有独立风险承担能力的机构,政府参与投融资也要遵守市场规则。新公共管理理论认为,市场经济体制下的公共部门应师法私人部门管理,建立“企业家型政府”。按照世界银行专家的观点,生态宜居、经济竞争力、政府善治与融资能力四个要素共同构成城市可持续发展的战略目标②。四个要素之间相辅相成,互为因果,投融资能力不但是城市经济竞争力的直接体现,还为生态宜居、政府治理提供了经济上的保障。

我国地方融资平台不乏成功的案例,以天津城市基础设施投资集团(以下简称天津城投)为例,天津城投成立于2004年,是市政府授权的国有独资公司,主营业务有:海河综合开发、市区快速路网、地铁、城市环境绿化等四大类基础设施项目的投资、建设、经营开发与运营管理。下属四个子公司:天津市海河建设发展投资有限公司、天津市城市道路管网配套建设投资有限公司、天津地下铁道有限责任公司、天津市环境建设投资有限公司。从公共管理角度看,天津城投是部分政府职能延伸的载体。从这种体制设计运行结果看,几年来,天津的城市基础设施建设进展迅速,市容市貌都得到了很大改观,应该说,效果非常明显,基本达到了预期目标。

尤其是在应对金融危机的过程中发挥着举足轻重的作用。目前,融资平台风险之所以成为争论的焦点,主要是因为其过大的规模和负债集中度。相关资料显示,在2009年全国新增贷款中,投向融资平台的贷款达到了3.8万亿。根据中国人民银行天津分行调查显示,截至2009年末,天津市主要金融机构对各类政府融资平台发放人民币贷款余额为4325亿元(不含票据融资),同比增长101%,占全市各项贷款余额的39%;2009年,这些政府融资平台公司全年新增贷款2171亿元,占全市新增贷款的62.5%。这些贷款由众多行政机关担保,但行政机关既无担保债务的资格,也无担保债务的能力。因此,有学者质疑这种贷款风险有可能因为地方财政无力偿付,进而不得不由中央财政埋单,将其最终转嫁给纳税人。

此外,融资平台负债结构也是形成风险的原因之一。通过地方政府融资平台进行的基础设施建设,一般周期比较长,属于中长期贷款。如果从国家开发银行等拥有稳定长期资金来源的政策性银行融资,借贷期限相对匹配,风险有限。但如果从商业银行获取大量资金,就难免使信贷风险在短期内聚集。同时,在基础产业融资项目筛选上,如果对优化产业结构目标实施力度不够,还有可能造成新的产能过剩,资源浪费,给长期经济发展带来隐患。另外,大量的信贷指标投向融资平台意味着对其他领域资金供给不足,这种信贷挤出效应会在一定程度上影响到社会经济结构整体的平衡发展。

上述问题的产生,归根结底在于投融资平台把地方政府基础设施建设和公共事业产生的债务信贷化(尹中卿,2010)。这种信贷化的主体是地方政府,深层次原因是地方政府背负着发展经济的任务,并且核心指标GDP是上级部门考核的主要内容。此外,地方政府还背负着众多上级部门赋予的社会发展、民计民生、节能环保等责任(周汉华,2009)。相比这些指标和任务,地方政府能够正常调动的资源却非常有限。1994年财政体制改革后,财政收入的中央集权化呈现出越来越明显的趋势,而地方政府可支配财力增长速度远远落后于中央。一方面地方政府的责任层层加码,另一方面地方财政收入却捉襟见肘。由于财政体制不完善,进而导致公共管理制度问题。面对金融危机带来的有效需求不足,我们通过组建融资平台来带动银行信贷投放,成功实现“保八”目标。但危机过后,我们不得不面对接踵而至的新问题:治理政府性融资平台的债务风险。政府相关的公开数据显示,2009年9.5万亿元人民币新增贷款中,投向融资平台的贷款占新增贷款总量近40%。换言之,融资平台的风险大量集中在银行系统。

如何理性地看待融资平台风险需要从多角度综合分析。首先,风险只是一种预期。有学者认为,风险是指在一定条件下和一定时期内,由于各种结果发生的不确定性而导致行为主体遭受损失的大小,以及这种损失发生可能性的大小,风险以损失发生的大小与损失发生的概率两个指标进行衡量。科学评估融资平台风险可以分为发生风险的概率和发生风险所造成的影响。因此,需要掌握此类负债的总规模(占GDP的比重等),并与发生债务危机国家的相应数据进行对比。至于发生风险的概率,需要综观中国经济发展的宏观情况,虽然目前我国的经济结构存在诸多问题,但整个经济层面是好的,并且处于向上快速发展的良好态势。而且,庞大的经济总量也为管理层应对风险提供了较大的空间,因此爆发系统性、全局性风险的可能性不大。作为一种政策工具,融资平台的产生也是我国社会经济转型的一个标志。

二、在这种具有中国特色融资平台风险背后,更多地映射出公共管理机构职能转变的必要性和紧迫性。尽管从经济理论上分析,融资平台风险完全可以按照市场条件下各个主体的角色、职能和权限进行测度,并按照优胜劣汰的机制运行,但在实践中并非如此。因此,必须结合我国国情,循序渐进、有条不紊地完善财政管理体制,健全地方财政融资机制,通过合理调整、规范运作等手段化解风险隐患。

1.区别对待,有序化解。在防范和化解风险的工作中,既不能搞“一刀切”,也不能简单地“急刹车”,重点应以规范和限制为主。2010年上半年,银监会采取了“解包还原、重新立据”等诸多方式控制信贷规模,与2009年的基调完全相反,这种“急刹车”式的做法,使得一些在建工程和项目面临资金链断裂进而“烂尾”的风险。政策急转带来的风险已经大于政策调控对象自身的风险。从全国范围看,主要的问题是县级融资平台膨胀得太快,且管理不完善,存在着较大风险;而在一些经济和财政增长能力较强、负债水平相对较低的发达地区,适当的政府信用支持不会导致实质性风险;还有一些地区已经探索出对融资平台风险管控的有效措施,如天津、重庆等。因此,对于管理规范的融资平台国家应继续予以政策支持,对于存在较大债务风险的平台公司要制定全面的处置方案,避免将风险简单地转嫁给社会。

2.科学分类,规范运作。按照责任主体、工作任务和资金来源等标准对现有的平台公司进行分类,明确界定政府性平台公司和市场性平台公司。对于政府性平台公司要严格监管、规范运作,明确公司在完成政府交办任务后要及时退出,同时给予公司相应的公共资源保障,做到责权利相匹配。由于政府性平台公司具有比上市公司更透明的公共性,是典型的公众公司,因此,引入外部监管机制能够有效确保此类公司规范运作。其中重点要把握好:一是公司设立之初的可行性分析,要引入第三方论证,超过一定规模可以试行提请同级人大审议、政协评议;二是动态控制,平台公司的资金属于公共资金,使用过程中在一定程度上向社会公开,接受公众监督;三是引入交叉审计。

平台公司投融资管理制度范文第5篇

一、地方政府性债务的内涵

地方政府性债务问题由来已久，其可以追溯到上个世纪90年代的分税制改革时期。由于中央政府将财权上收，地方政府的财权和事权不匹配的现象比较严重，导致地方政府需要通过借债的方式来行使政府职能，逐渐形成了地方政府性债务问题。地方政府性债务是相对中央债务而言的，主要指的是地方政府作为债务人或者债务担保人直接借入、欠账、担保等形成的，最终需要由地方政府来偿还的债务。

地方政府性债务可以分为显性债务和隐性债务两种，或者可以分为直接债务和担保负债。地方政府的显性债务一般包括向外国政府或金融机构的贷款、国债转贷资金、地方发展专项借款等；隐性债务主要包括地方政府担保的债务、由地方政府担保的外债、地方金融机构的坏账呆账、社保基金缺口等，这些债务在清算时需要由地方政府来承担。

直接债务主要是指由地方政府部门以及企事业单位直接向外借贷的债务，包括一般公共服务部门、财政部门以及其他职能部门的负债。值得注意的是，地方投融资平台债务以及城司债务都被划分为地方政府的直接债务。担保负债主要是指由地方政府部门、企事业单位以及融资平台公司为其他单位所提供担保的债务。

二、我国地方政府投融资平台债务风险概况

1、地方投融资平台债务增长较快，总量庞大

近些年来，伴随着我国经济的飞速发展以及城镇化建设的推进，地方政府在基础设施建设中的投资力度也在不断扩大，在各级地方政府财力十分有限的情况下，地方政府通过各种形式的借债来为投资和建设融资。尤其在2008年金融危机之后，中央实施了四万亿的投资刺激计划，地方政府在投资中面临大量的资金缺口，地方投融资公司成为地方政府向外借债的主要平台。根据相关的统计数据显示，我国地方各级投融资平台公司的数量已经达到一万家的规模，其中主要为区县级平台公司。对于地方政府性债务规模，根据审计署2013年的数据，截止到2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务规模已经达到了108859.17亿元，而由地方政府提供担保的债务达到了26655.77亿元，另外还有四万多亿的地方政府可能会承担救助责任的债务。统计数据还显示，地方政府性债务余额在近三年的年均增长达到了19.97%，债务增长的速度非常快。地方政府性债务庞大的总量和较快的增长速度，不仅对地方财政造成了巨大的压力，也加大了中央的财政风险。尽管我国法律中没有明确规定地方政府在出现债务违约等信用危机时中央政府需要承担还债义务，但是出于社会稳定以及政府行政考虑，一旦爆发债务危机，中央财政将是最后的兜底者。

2、地方投融资平台公司管理存在缺陷，具有很大风险隐患

由于我国地方政府没有直接发债的权力，因此地方投融资平台公司成为地方政府向外借贷和融资的最重要渠道，其在推动我国城市基础设施建设、促进经济增长、提升城镇化水平等方面都发挥了重要作用。然而，随着我国地方投融资平台公司数量的不断上升以及融资规模的上涨，投融资平台公司在管理中逐渐暴露出很多缺陷，具有极大的风险隐患。很多地方投融资平台公司缺乏完善的内部治理结构，公司的责任主体不清晰，在具体的管理操作过程中存在很多不规范的情况，逐渐形成了“多头融资、多头授信”的格局。很多地方政府对投融资平台公司的监督和管理不力，甚至不了解投融资平台公司的负债情况，政府直接负债以及担保负债交织在一起，债务管理非常混乱。同时，地方投融资平台的担保人都是地方政府，在借债时由地方财政或者人大出具担保函，这种担保方式最终兜底人属于地方财政，一旦投资项目出现问题不能及时偿还本息，地方财政将承担还债义务。近两年来，我国地方政府债务违约的概率越来越大，一旦爆发大规模债务违约，将给我国经济带来巨大的冲击。

3、地方政府投融资平台借债与融资缺乏规范性

由于管理机制不健全，地方政府在借债和融资方面缺乏规范性，主要表现为地方政府在举债的过程中没有进行科学的规划，具有很强的随意性和主观性。目前，我国地方政府的债务收支计划没有被纳入到同级预算中，大多数债务项目处于预算的管理范围之外，尚没有科学的制度以及机构来对地方债务进行统筹管理和约束。根据相关的审计数据显示，截止到2013年6月，地方政府及其所属事业单位违规提供担保3359.15亿元；地方融资平台公司等违规发行债券423.54亿元；另外，尽管国家下达了相关管理规范文件，仍然有533家承担公益性项目融资任务且资金来源主要依靠财政的平台公司仍然存在违规融资行为；部门地方甚至将资金违规投入房地产市场、资本市场以及其他高风险项目。

三、加强地方投融资平台债务风险管理的对策建议

1、深化财政体制改革，提升地方政府财政能力

我国现行的财政体制还存在很多不合理的地方，尤其是地方政府财权与事权不匹配严重制约了地方政府充分行使其职能权力。地方政府在城市基础设施建设、民生工程以及社会保障方面往往存在大量的资金缺口，导致需要通过大量举债来筹集资金。因此，要解决地方政府性债务问题，就要从源头入手，进一步深化我国的财政体制改革，为地方政府创造更多的收入来源。首先，要进一步扩大地方政府的收入来源，逐步使地方政府的财权和事权能够相匹配。要稳步推进增值税改革，在适当时期开征房产税和财产税，将更多的税收收入向地方政府倾斜，从而为其创造更多的税收来源。对于关系到国计民生的重大项目，中央政府应该承担更多的责任。通过财政体制改革，可逐步使地方政府摆脱对债务的依赖。其次，要逐渐赋予省级地方政府发行公债的权力。随着我国经济体制改革的不断深化，允许地方政府发债将逐步提上日程，国家要完善相关法律法规体系，对地方政府发行公债的主体、条件、步骤以及相关监督体系都要予以明确。通过发行公债，进一步充实了地方政府的收入来源，为债务问题的逐步解决奠定了良好的基础。

2、推动地方投融资行为市场化

目前，我国地方投融资平台筹资渠道比较狭窄，大多数筹资来源于政府信用担保的银行贷款，造成投融资平台公司的资金结构不合理，来源单一，缺乏抗风险能力。因此，各级地方政府要不断推动地方投融资行为的市场化，逐步将投融资平台推向市场，充分发挥市场机制在投融资行为中的作用，从而降低投融资平台的风险。首先，地方投融资平台要不断拓展融资渠道，可以引入市场化程度较高的股权融资、公司债、产权交易等多渠道资金，并通过资产管理公司以及产权交易平台等来对投融资平台进行整合，从而提高风险防范能力。其次，要不断降低信贷融资在投融资平台中的融资比重，优化平台的资金结构，降低融资成本，分散资金风险。可以借鉴西方发达国家先进经验，逐步赋予地方政府发行公债的权力，如发行用于城市公共设施建设的市政债。最后，要逐步完善风险定价机制以及信用评级体系，对投融资平台公司进行严格的信用评级和风险分类，鼓励资产结构合理、信用等级程度较高的公司发行公司债、中期票据等来进行融资。

3、加强地方投融资平台的监管力度

地方政府要加强对融资平台公司的监管力度，抓紧对平台债务进行清理、核实以及处理。要按照分类管理、区别对待的原则，对尚未偿还的债务以及在建项目的后续债务问题分别进行处理。首先，要对地方融资平台公司的业务性质予以区分，将其划分为经营性业务、准经营性业务以及非经营性业务，并根据业务的性质和特点制定合理的财务制度，将平台公司的融资来源和投资责任对应起来，从而推动融资平台公司将服务重心向具有良好偿债能力的项目转移。对于一些具备经营性业务的平台公司，要进一步推进其市场化改革，促使公司向自主经营、自负盈亏的市场主体转变。其次，要加强融资平台公司的融资管理以及金融机构的信贷管理。不断完善投融资平台公司的内部控制制度和风险管理制度，健全其管理信息系统。