新出台的土地管理法
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新出台的土地管理法范文第1篇
关键词：土地征收；补偿制度；补偿范围；平等原则
中图分类号：D922.3 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2015）011-000-02
一、我国土地征收补偿现状
按《土地管理法》有关规定，在征地补偿过程中，全国各地方政府应根据当地实际情况，制定具体方案确定土地补偿费、青苗补偿费、安置补偿费等。但全国各地经济发展水平差异较大，若按此项规定，补偿制度会因缺乏统一的标准，导致各地补偿情况差别较大，存在较大的随意性与不确定性。并且，在征地补偿费用发放的过程中，存在程序复杂、补偿主体不明等情况，容易造成补偿费用流向问题。
二、土地征收补偿的现行标准
根据《土地管理法》第47条的规定，征收土地的，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》对《土地管理法》第47条规定的征收补偿标准进行了纠偏。它规定：“土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。”它规定：“县级以上地方人民政府应当制定具体办法，使被征地农民的长远生计有保障”，并提出了包括社会保障和补偿方式在内的各项落实措施[1]。
事实上，土地的原有用途产值既不能反映土地作为“永久性的和不可破坏的地力”的价值，也不能反映土地在城镇化进程中因“近邻效应”而产生的价值，更不能体现不可量算的环境和文化价值，按被征地前三年平均年产值的30倍补偿只相当于补偿土地原有用途30年的产值。现在全国各地，补偿标准最高的是杭州，征地价格一亩地按每年一千元的产值计算，也就十来万，为原有土地价格的 100倍也不止，但也只相当于100年的原有用途产值。这种补偿对农民来说是不相称的，因为对农民来说土地是世代赖以生存的基础，土地是永久性的。
三、我国土地征收补偿制度的缺陷
（一） 征地补偿标准制定方式不合理
一方面，现行的《土地管理法》中没有明确规定补偿标准，只是对补偿的最高与最低标准进行了限制规定，这样地方政府结合实际制定补偿标准时就有较大的主观性，为了减轻财政压力，一些地方政府会压低补偿标准，导致权益主体所得到的补偿较低。另一方面，目前，我国对征地补偿采用的是“产值倍数法”，这一方法受时间、地域等不定因素影响太大，不具有合理性，引起了众多争议。年产值的决定是根据所处地区的农业生产自然条件来定的，不能反映被征地的区位因素，这种补偿方法偏离了土地市场价格，所以争议较大。
（二）土地征收补偿范围过窄
目前，世界各国都制定了相应的征地补偿制度，都有关于权益主体方面的补偿条款，但就其补偿范围而言，我国较其他各国相比存在很大差异。我国现行的《土地管理法》只是对征地的相关补偿进行了笼统规定，没有给出具体的、统一的标准，对补偿范围没有进行细化，涉及到与土地直接相关的一部分损失补偿，但是不包括其他间接损失补偿，如迁移补偿、工事补偿等。这在发达国家都涉及到了，既有与土地本身价值直接相关的补偿还包括由此产生的一系列附带损失的补偿。而我国的征地补偿规定较为狭隘，难以满足相关权利人利益的补偿。
（三） 补偿权益主体不明晰
从理论上说，补偿权益主体本应为“集体土地所有权人”，但征地补偿制度对 “集体”这个概念没有进行明确定位，因此补偿实际中出现的所有权主体具有较大的可替代性，若真正的补偿权益主体无法确定，征地补偿费用可能会被冒用、截留等。根据相关部门的统计显示，土地补偿费如果土地出让成本价为百分之百，农民只能得百分之五到百分之十，村集体经济组织得百分之二十五到三十，县、乡（镇） 各级地方政府所得为百分之六十到七十，由此来看，征地权益主体只得到一小部分，极大地侵害了权益主体的利益。
（四） 补偿安置途径单一
《土地管理法》中规定土地补偿安置主要采取一次性货币补偿方式为主，其他补偿方式为辅。大多数失地人所获得的一次性补偿金不足以购买原来同等价值的房屋，只够保障其一段时间内生活，最终导致的结果是失地人生活标准大幅下降。笔者认为一次性货币补偿只考虑了实际操作的简易性，却没有考虑到是否能真正保障被征地人今后现实生活的需要。
四、政策建议
前文可见，我国现行的土地征收补偿制度仍存在着许多问题，为了能更充分保障失地人的相关权益，发扬国家以人为本的治国理念，应当对征地补偿制度加以完善。
（一） 扩大征地补偿范围
在这个问题上，我国可以打破以往的笼统分类体制，采用归类细分补偿事项的思路，将土地补偿费大体分为三大类：第一类为与土地直接相关的，如土地补偿费、青苗补偿费、地面附着物补偿费等；第二类为与失地人直接开销相关的，如失地人的搬迁费用、经营损失费、确认和产权变更登记的花费，及对其他相关财产的不良影响费用等；第三类为特殊补偿，在补偿的具体过程中，应充分考虑到被征地人的再就业风险、情感损失等，增加精神补偿。
（二） 结合法律明晰权益主体
在我国《土地管理法》中没有对“集体”的范围给出实质性的定位，因此，在我国的《土地管理法》中可以规定为：“集体土地所有权人只能是在相当时期内长期属于农村集体经济组织内的成员，即农民以及与土地有直接长期劳作关系的主体（ 如土地承包经营者） ”。根据规定，哪些不参与任何劳作的主体如外出务工人员、流动人口等，都不能看作是集体经济组织的成员。尤其要注意的是，征地补偿制度应注重被补偿主体与土地的直接关系，只有直接的关系才能使被补偿主体免于受到土地征收带来的侵害，还能有效避免各级地方政府在征地补偿款中的贪污、截留行为。
（三） 改进征地补偿标准
对于改进征地补偿标准，应充分考虑各方面综合因素，笔者认为主要包括以下几点：首先，应当考虑土地被征收以后，失地农民的所有损失；其次应注意土地价值的市场性与时效性，相关规定中不能只按照土地的原用途价值进行补偿，要按照被征收后的用途计算土地市场价值，以此为基础制定补偿标准；再次要考虑农民失去土地后基本的生活保障，也就是说要对失地农民进行基本生活安置补偿，确保农民生活水平在失地前后不会相差太大。具体的补偿标准应当以当地土地的市场价格为评估依据，在土地市场价格的基础上充分考虑土地对现实生活影响的程度。
（四）加强补偿制度人性化
首先，地方政府应对失地人的实际损失进行补偿；其次，可以引入被征地价值评估程序，由具有法定资质的评估机构对失地人的实际损失进行评估；最后，我国在征地补偿方式上，则采取住房安置补偿与货币补偿两者相结合的方式。然而，鉴于目前征地价值评估技术不足和地价狂涨等的情形，要充分体现完全补偿的原则，在补偿方式上仍然应该以货币补偿为主，以实物补偿、安排就业、兴建生产、提供生活再建设施、给予生产生活优惠政策等方式为辅，从而最大限度弥补失地人所受的损失，帮助其继续生活，且使生活水平不因失地有所下降，使失地人感到征地补偿制度是人性化的制度。
五、结语
被征地农民为地区建设所作出的牺牲及他们失地后的生活现状大家是有目共睹的，他们应该得到合理的安置，他们应该跟城市居民一样享受合理的社会保障。但被征地农民的土地征收补偿政策改革研究是一个复杂的过程，它涉及到多个方面的问题，包括社会基本保障制度、国家法制建设，国家土地制度等。因此改革被征地农民的土地征收补偿政策是完善我国地方政府征地补偿机制工作的重中之重。
参考文献：
新出台的土地管理法范文第2篇
（一）工作职责
负责全县国有土地使用权出让、租赁、作价出资或入股具体工作；拟定并执行国有土地使用权出让、转让的招标、拍卖方案；负责编制土地使用权年度供应计划、土地储备年度计划、出让方案、土地资产处置方案等；收回土地使用权的有关工作；组织基准地价和标定地价的测评，按规定确认土地使用权价格；组织土地供应信息。
二、国有建设用地的供应
1、按规划、计划供地。
使用任何建设用地都必须符合规划、计划。必须安排在土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内，将农用地转为建设用地必须符合土地利用年度计划，这是《土地管理法》的规定。按计划供应土地，也是宏观调控土地市场的重要手段。目前的供地计划有两种，一种是《土地管理法》规定的土地利用年度计划，一种是国有土地使用权出让计划。2006年11月，国土资源部修订了《土地利用年度计划管理办法》（37号令）。对于市场供应来说，只有新增建设用地计划是不全面的。为此，国土资源部依据《城市房地产管理法》关于“拟订年度出让土地使用权总面积方案”的规定，在《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（部39号令）和《协议出让国有土地使用权规定》（部21号令）中要求，市、县人民政府土地行政主管部门根据杜会经济发展计划、产业政策、土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市规划和土地市场状况，编制国有土地使用权出让计划。这个计划既包括新增的，也包括现有的。但也是不全面的，因为划拨的一块依然不在这个计划内。这些需要我们在研究供地计划时应一并考虑。
2、按产业政策供地
产业政策是国家对经济进行宏观调控的重要手段。如果说计划是总量控制，那么产业政策就是结构调控，信贷政策和土地政策应与之相配合，才能使国家产业政策落到实处。
随着国家产业政策的不断调整，土地供应政策也在不断地完善和配套。2003年以来，为防止盲目投资、低水平重复建设，切实加强对宏观经济的调控，国务院和国务院有关部门出台了一些系列的宏观调控的政策措施。在土地供应的政策上，依照国家产业政策和《产业结构调整指导目录（2005年本）》，制定了新的《限制供地项目目录》和《禁止供地项目目录》（2006年本）。对淘汰类、限制类项目分别实行禁止和限制供地。
3、严格界定划拨和有偿供地方式。
划拨用地制度是计划经济时期所形成的。随着经济体制改革的不断深化，划拨供地的范围在逐步缩小。《城市房地产管理法》第二十三条和《土地管理法》第五十四条规定：建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以划拨方式取得①国家机关用地和军事用地；②城市基础设施用地和公益事业用地；③国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；④法律、行政法规规定的其他用地。2001年，国务院下发了《关于加强国有土地资产管理的通知》要求：严格执行《城市房地产管理法》和《土地管理法》关于划拨用地范围的规定，任何单位和个人均不得突破。除法律规定可以采用划拨方式提供用地外，其他建设需要使用国有土地的，必须依法实行有偿使用。国土资源部要依据法律规定，抓紧制定具体的划拨用地目录。现行《划拨用地目录》（9号令，以下简称《目录》）是国土资源部于2001年按照《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）的要求制定的。《目录》分总则和相关条款。（包括六条总则，四大类十九项具体内容）参见《划拨用地目录》）。这是我们依法划定划拨供地方式的重要部门规章，必须严格执行。
三、国有土地有偿使用制度
（一）国有土地有偿使用范围的确定
依据上述法规和政策，政府国土资源行政主管部门在供应国有土地时，凡不符合《划拨用地目录》的建设用地，应当一律以出让等有偿使用方式供应。对于原划拨土地（政府过去以划拨方式供应的土地）如何纳入有偿使用问题，我们认为，现有城市划拨用地绝大多数是在《城市房地产管理法》实施（1995年1月1日）前供应的，现有划拨用地如果不发生改变，法律法规未要求立即实行有偿使用，可以继续以划拨方式使用；如果原划拨土地改变用途或发生转让、企业改制时，应当与《划拨用地目录》核对，改变后不再符合《划拨用地目录》的，应当依法办理出让、租赁等有偿使用手续；改变后仍符合《划拨用地目录》的，经批准可继续以划拨方式使用。
（二）国有土地有偿使用方式
1、三种有偿使用方式的适用范围
(1)作价出资或者入股方式的适用范围。企业必须属于国务院或省级人民政府批准的授权投资机构和国家控股公司试点企业。
(2)出让方式的适用范围。出让方式是国有土地使用权有偿使用的主要方式，对所有土地和产业类型都适用。
(3)租赁方式的适用范围。租赁方式同样是法定的国有土地使用权有偿使用方式，是出让方式的重要补充，除商业性房地产开发外，其他土地有偿使用可采用出让，也可采用租赁方式。
2、国有土地出让的具体方式
根据《城市房地产管理法》、《土地管理法》和国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》等法律法规和政策规定，出让国有土地使用权可以采取协议、招标、拍卖或挂牌方式，招标拍卖挂牌方式和协议方式都是土地出让的法定方式。
2007年9月28日，部长徐绍史签发39号令《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，自2007年11月1日起施行。39号令保持了11号令的总体框架和主要内容不变，着重对与《物权法》有关的内容进行修改完善，同时针对11号令在实施过程中存在的突出问题，完善相关条款。可以说，与部11号令相比，新的39号令，进一步扩大了招标拍卖挂牌的范围，更充分体现了公开、公平、公正的市场经济原则，更有利于形成资源配置的价格形成机制，更大程度上发挥市场配置土地资源的基础性作用。
3、方式选择
根据上述法律、法规和政策规定，招标拍卖挂牌方式和协议出让方式都是土地出让的法定方式，各有不同的适用范围：在政府供地中，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让；上述四类经营性用地以外的土地，供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式供应。只有一个意向用地者的，方可采用协议方式供应。
4、协议出让国有土地使用权范围
出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式外，方可采取协议方式，主要包括以下悄况：
(1)供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以外用途的上地，其供地计划公布后同一宗地只有一个意向用地者的；
(2)原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式，但《国有土地划拨决定书》、《国有土地租赁合同》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外；
(3)划拨土地使用权转让申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式，但《国有土地划拨决定书》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外；
(4)出让土地使用权人申请续期，经审查准予续期的，可以采用协议方式；
(5)法律、法规、行政规定明确可以协议出让的其他情形。
5、对招标拍卖挂牌方式的认识
首先，从理论上看，国有土地招标、拍卖、挂牌方式均具有供地信息提前、供地过程公开透明、供地价格市场确定、供地结果向社会公示、配置效率高的特点．是符合市场经济发展的要求。
其次，从法律法规和政策规定上看，招标拍卖挂牌三种方式是同等的，没有谁优谁劣的问题。11、39号令没有规定哪种性质的土地必须以招标方式供应，哪种性质的土地必须以拍卖或挂牌方式供应。从政府这一供地主体来说，同一宗地，既可以招标方式供应，也可以拍卖或挂牌方式供应。对开发商来说，同一宗地，可能以招投标方式竞得，也可能从拍卖市场上取得，可在政府土地有形市场上摘牌取得。
最后，从实践上看，选择具体的出让方式与一个地区经济发展水平、市场发育程度、出让方的偏好等均有关系。在具体的出让活动中，土地行政主管部门应视国家产业政策、政府对土地的要求、土地用途、规划限制条件等因素选择适宜的出让方式。一般而言，对于土地使用者和土地用途无特殊限制，以获取最高土地出让金为目标的经营性用地，应采用拍卖、挂牌或招标方式；对于除获取较高出让金外，还具有其他综合目标或特定的社会、公益建设条件，土地用途受严格限制，仅少数人可能有受让意向的经营性用地，应采用招标方式出让。从近年来各地的操作情况看，竞争性不强或土地市场不发育的西部地区，选择挂牌出让的情况居多，如宁厦，不论是商品房开发用地，还是商业用地，基本上都是挂牌方式供应。市场比较发育的地方如东南地区，选择招标拍卖的情况居多；对土地开发条件约束较多的，选择招标拍卖的居多；对土地开发要求条件不多的，如一些小宗的商业用地，采取拍卖方式的居多。但是，采取什么方式，没有绝对的标准，上海土地采取招标方式出让的居多，选择拍卖和挂牌的较少，而四川省则规定房地产用地全部以拍卖方式出让。
6、浅析国土部39号令
39号令是根据《中华人民共和国物权法》、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》及相关法律法规的要求，对《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第11号）中有关内容进行修改而成。
（1）关于建设用地使用权的名称和空间范围，在39号令中，“国有土地使用权”一律称为“国有建设用地使用权”；在第二条中明确，“在中华人民共和国范围内以招标、拍卖或者挂牌出让方式在土地的地表、地上或者地下设立国有建设用地使用权的，适用本规定”；将11号令第九条、第十五条、第十七条中拟出让土地的“位置”一律修改为“界址、空间范围”。
（2）关于招标拍卖挂牌出让范围，鉴于《物权法》明确将工业用地出让纳入招标拍卖挂牌范围，39号令在第四条第一款中规定，“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让”，明确将工业用地纳入招拍挂范围。
（3）关于挂牌出让申请时间和截止问题，39号令对挂牌申请截止时间作了进一步明确，在第十一条规定：挂牌出让的，出让公告中规定的申请截止时间，应当为挂牌出让结束日前2天,即留下一定的审查时间即可。这样，就为潜在竞买人随时提出竞买申请提供了尽可能多的时间，出让方在挂牌期间仍可以接受新的申请人申请，使潜在竞买人可以随时加入竞买。39号令第十九条对11号令中挂牌截止的内容重新进行了明确，修改为“挂牌截止应当由挂牌主持人主持确定”。
（4）关于缴纳出让价款和发放建设用地使用权证书，为进一步规范土地出让管理，防止欠缴土地出让金，针对一些地方存在受让人未缴清全部出让金但分期取得建设用地使用权证书的情况，39号令将11号令第二十三条修改为“受让人依照国有建设用地使用权出让合同的约定付清全部土地出让价款后，方可申请办理土地登记，领取国有建设用地使用权证书。未按出让合同约定缴清全部土地出让价款的，不得发放国有建设用地使用权证书，也不得按出让价款缴纳比例分割发放国有建设用地使用权证书”。
39号令的出台，进一步规范了国有建设用地使用权出让行为，为优化土地资源配置，建立公开、公平、公正的土地使用制度。
四、新形势下的地价管理工作的重点
(1)国家对协议出让国有土地使用权采取最低限价。其主要作用是防止各地竞相压价出让，增加土地出让工作的透明度，便于上级政府对下级政府出让行为的监督，便于使用者和投资者了解不同行业的地价优惠幅度，确定合理的投资方向。
（2）政府可以按经济和城市建设的需要，对单位和个人的土地使用权实行提前收回。此规定便于政府因社会公共利益需要，适时调整不合理的土地利用结构。
（3）政府对土地使用权的转移有优先购买权。该规定的主要目的是防止交易双方瞒报交易地价，维护土地市场秩序。
（4）政府对地价上涨可采取必要的行政手段进行干预。该规定的主要作用是防止市场地价的不合理上涨和土地投机行为，满足社会各方面对土地的需求。
（5）通过征收土地增值税，防止交易双方虚报、瞒报交易地价，将社会发展造成的土地收益收归国家。
五、具体问题探讨
1、划拨土地使用权人申请改变原划拨土地用途应如何办理？
根据上述规定，经批准改变划拨土地用途，改变后的土地用途符合《划拨用地目录》的，经批准，可以继续以划拨方式使用，办理相应的划拨用地手续，换发新的《国有土地划拨决定书》。
改变后的土地用途不再符合《划拨用地目录》的，应当依法办理有偿用地手续。具体可分两种情况：
（1）地方法规或行政规定明确划拨土地改变用途应当收回土地使用权的，或者《国有土地划拨决定书》明确改变用途应当收回土地使用权的，应当由市、县人民政府收回划拨土地使用权，依法有偿供应，属于经营性用地的，应当依法以招标拍卖挂牌方式供应。
（2）地方法规、行政规定没有明确，《国有土地划拨决定书》也没有约定的，根据国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发〔**〕28号）第17条的规定，经批准可以办理协议出让手续，但应当按照上地市场价格补缴土地出让金，即应补缴的土地使用权出让金额=新用途的出让土地使用权市场价格－原用途的划拨土地使用权市场价格。
《协议出让国有土地使用权规范》具体明确了相关程序。
2、划拨土地使用权转让，应当如何办理？
根据《城市房地产管理法》第39条规定，划拨土地使用权转让，应当报有批准权的人民政府批准。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方与市、县人民政府土地行政主管部门办理土地使用手续。
经批准转让的，转让后土地用途符合《划拨用地目录》的，办理相应的划拨用地手续，颁发《国有土地划拨决定书》。转让后土地用途不符合《划拨用地目录》的，应当由受让方办理出让等土地有偿使用手续，具体可分两种情况办理：
（1）地方法规或行政规定明确划拨土地转让应当收回土地使用权的，或者《国有土地划拨决定书》明确划拨土地转让应当收回土地使用权的，应当由市、县人民政府收回转让人的划拨土地使用权（对划拨土地使用权人给予相应补偿，补偿金额根据划拨土地使用权价格确定）后，依法有偿供应，属于经营性用地的，应当依法以招标拍卖挂牌方式供应。
（2）地方法规、行政规定没有明确，《国有土地划拨决定书》也没有约定的，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔**〕28号）第17条的规定，应当在土地有形市场公开交易，从成交价款中优先扣缴土地出让金（扣缴的土地出让金应按照土地市场价格确定，即成交价格扣除划拨土地使用权价格后的余额，划拨土地使用权价格属于对原土地使用权人的补偿），受让方与土地行政主管部门签订土地有偿使用合同，与原划拨土地使用权人签订土地补偿合同。应交纳的土地使用权出让金额=出让土地使用权市场价格－原划拨土地使用权市场价格；转让方应取得的土地补偿=划拨土地使用权市场价格。
《协议出让国有土地使用权规范》具体明确了相关程序。
3、出让土地使用权改变土地用途，应如何办理？年限如何确定？补擞出让金额如何确定？
根据《城市房地产管理法》第17条和第43条的规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。此外，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔**〕28号）第16条的规定，供地时要将土地用途、容积率等使用条件的约定写入土地使用合同，土地使用权人不按照约定条件使用土地的，要承担相应的违约责任。因此，土地使用者未经批准不得搜自改变土地用途，经批准改变出让合同约定的土地用途的，应根据原《土地使用权出让合同》的约定不同分两种情况处理：
（1）《国有土地使用权出让合同》明确约定土地使用者改变土地用途应当收回土地使用权或者地方法规或行政规定明确改变土地用途应当收回土地使用权的，应当由市、县人民政府收回土地使用权（对出让土地使用权人给予相应补偿，补偿金额根据余期出让土地使用权价格确定）后，依法重新公开供应。
（2）《国有土地使用权出让合同》没有约定、地方法规、行政规定也没有明确规定的，土地使用者应当按规定报经出让方（市、县人民政府土地行政主管部门）和城市规划行政主管部门批准，批准后应当签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，即对原出让合同约定的土地用途、出让年期、出让金额等进行相应调整，重新核定。
土地用途和出让年限确定后，即可根据新旧土地用途、出让年限和批准时的土地市场价格水平确定应补缴的土地出让金额。应补缴的土地出让金额＝批准时的新用途、新出让年期下的土地使用权市场价格—原用途在批准改变用途时的剩余年期出让土地使用权市场价格。
4、出让土地使用权转让应具备什么条件？如何理解？
根据《城市房地产管理法》第38规定，出让使用权转让应当符合两个条件：1、按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得《国有土地使用证》；2、按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的25％以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。因此，出让土地使用权转让不需要也不要求土地行政主管部门批准，但具备上述两个条件是法律明确的转让人的义务，转让人在达成转让协议前必须满足上述两个条件，并在申请变更土地登记时出具双方转让协议、原《国有土地使用证》以及已投资额达到总投资额25％以上等的书面证明文件。
5、招标拍卖挂牌出让工作中，毛地和净地出让有什么不同？
“毛地”和“净地”都是俗称。从形态上看，毛地指地上存在需要拆除的建筑物、构筑物等设施的土地；净地指已经完成拆除平整，不存在需要拆除的建筑物、构筑物等设施的土地。从产权和法律关系上看，二者也有明显不同，毛地出让往往是政府出让土地时尚未完成国有土地使用权收回和拆迁补偿工作，涉及多方法律和经济关系，需要衔接好国有土地使用权收回、补偿和出让等方面的法律关系；净地出让则往往是政府已经完成了出让前的土地使用权收回和拆迁补偿工作，法律关系相对简单。
鉴于毛地出让涉及的法律关系复杂，还涉及到土地使用权收回、出让与《房屋拆迁条例》规定的拆迁程序等的衔接问题，同时，出让后拆迁和开发也往往容易出现纠纷问题，因此我们提倡在工作中推行净地出让。
6、出让土地使用权能否提前收回？应如何收回？
《城市房地产管理法》第十九条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。《土地管理法》第五十八条观足：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：
1、为公共利益需要使用土地的；
2、为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；
依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”
因此，根据上述法律规定，出让土地使用权一般不得提前收回，在特殊情况下，为公共利益需要或为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，土地使用权可以提前收回，但必须经过批准并要履行法定的收回程序，并对原土地使用权人给予相应补偿。
新出台的土地管理法范文第3篇
关键词：集体建设用地；入市；认知；意愿
一、引言
集体建设用地（集体非农用地、集体非农建设用地）入市的探讨早在20世纪90年代中后期就已经开始，研究者就集体建设用地入市所需法律支撑、制度政策设计、市场架构及支持体系等诸多方面形成了众多优秀的研究成果，并提出了很多具有操作价值的建议。对于集体建设用地入市的必要性和可行性，目前学界已经基本形成共识，但部分学者强调集体建设用地入市的障碍和风险，对集体建设用地入市提出了他们的担心。这些学者的担心在一些地区的实践中不幸被印证。一项旨在保障农村集体和农民的土地权益，同时也有利于城市化进程的产权改革，其结果为何背离了改革设计者的初衷？这是值得认真反思的一个现实问题，需要我们对各个试点区域集体建设用地入市的制度设计进行深刻的反省。与此同时，集体建设用地入市的各利益相关方对这一制度的认知状况及其利益诉求（意愿）显然也是认识上述问题的一个重要视角。
浙江省是我国在城乡一体化方面走在前列的省区，各利益相关方对农村集体建设用地入市的认知与意愿可以从一个侧面反映我国实施这一制度需要关注的一些问题。为此，2010年7月我们在浙江省杭州、宁波、温州、台州、湖州、舟山、丽水、衢州共8个市各随机选取了1个县（市、区）共8个县（市、区）作为问卷调查样本区，每个样本区选取3个县局干部（2个国土局干部和1个农业局干部）、6个乡镇干部（随机选取2个乡镇的各3个乡镇干部）和6个农民（随机选取2个乡镇的各3个农民）共15人作为调查样本，进行了以集体建设用地入市的认知与意愿为目标的专题问卷调查，总计调查样本120个，回收有效问卷120份。
本次调查问卷涉及认知和意愿方面的选题15个，其中集体建设用地入市制度认知方面的选题13个，意愿方面的选题2个。
二、对集体建设用地入市的认知状况
调查对象对集体建设用地入市的认知方面的13个选题的问卷调查结果，如表1所示。
问题1：“您是否了解现行的土地制度及法律法规”。主要用于检测土地管理的相关法律知识的普及程度。设计了三个选项，分别是A比较了解、B有一定了解、C完全不了解。结果表明大多数人对此都有一定了解，但比较了解的仅有15.00%，而有15.00%的人则完全不了解，说明在我国已经施行了近30年的土地管理法的知识普及还相当不够，很可能某些地区对农民的土地管理法普及工作就没有进行过。
问题2：“您认为集体建设用地入市是否合法”。用于检测调查对象对集体建设用地入市的合法性的认识。设计的三个选项是：A合法、B非法、C属于灰色地带。结果显示，仅有14.17%受访对象认为集体建设用地入市是合法的，绝大多数受访者则认为集体建设用地入市是非法的或是可以做但不能说的灰色地带。但对于入市究竟是属于明确的非法行为，还是属于灰色地带，则分歧也较大，持这两种看法的人分别占了两个差不多大小的比例，表明大家对这一点的认识比较模糊。对这一问题的回答结果与问题1的回答结果相悖，在大多数受访者对土地管理法了解不多的情况下却又对集体建设用地入市的不合法性有如此一致的认识，说明一些地方在实践中明令禁止集体建设用地入市，而另外一些地方已形成隐性的集体建设用地市场。
问题3：“集体建设用地入市是否有利于经济发展和体制改革”。用于检测调查对象对集体建设用地入市的价值认识。设计的三个选项是：A对两者都有利、B只有单方面的促进作用、C都不会有效。结果表明，超过半数（55.00%）的受访者认为是对经济发展和体制改革都有利的，另有29.17%有访者认为只具有某一方面的促进作用，即绝大多数受访者认为集体建设用地入市是有好处的，仅有15.83%的人不看好这项政策，认为什么积极作用都没有。这一结果表明集体建设用地入市是顺应主流民意的。
问题4：“谁是集体建设用地入市后最大的受益者”。用于检测调查对象对集体建设用地入市收益分配的预期或当前的收益分配结构。设计的选项为：A政府、B村集体、C村干部、D农民。四个选项的选择频率由高到低依次是：政府（31.67%）、村集体（26.67%）、农民（24.17%）、村干部（17.50%）。这一结果显示了以下方面的认知内涵：其一，这一旨在保护农民集体和农户土地权益的制度安排与其现实利益分配状况并不一致，近1/3的受访者认为政府将成为最大的受益方，而仅不足1/4的受访者认为农民才是最大的受益者；其二，受访者的历史经验使其对各类制度安排的最终效果持有怀疑，政府的强势往往使普通民众降低在某一制度安排中的受益预期；其三，仅有17.5%的受访者认为村干部是最大的受益者，这说明许多人对农村干部可能侵害农民利益的担心有一定的道理，同时通过多年的村级民主制度，浙江省的村级干部已为大家所认同；其四，受访者对农村土地的集体所有具有较为清晰的认识，若把选项B和选项C均用于表示村集体的受益，则两项合计的选择频率达44.17%。总体上看，先国家、后集体、再个人的传统价值观念仍然有着较大的力量。
问题5：“如何看待《土地管理法》不许集体建设用地入市的规定”。用于检测调查对象对集体建设用地入市的合理性的认识。设计的选择项分别是：A不够合理，需要完善和改进；B总体合理，国家有慎重的考虑；C其他。与问题3关于集体建设用地入市的价值认识中近85%的受访者认为这一制度具有明显的价值相悖，这里有2/3（68.33%）以上的受访者又认同禁止集体建设用地入市的合理性。其原因在于：一是普通民众对国家制度安排的无条件信任，大多数民众相信只要是国家层面做出的制度安排都应该是对的，许多制度政策之所以出问题都是下面执行上的原因；二是受访者在某种程度上意识到了这一制度安排存在的风险；三是受访者对集体建设用地入市制度安排的收益预期较低。但也有29.17%的受访者表达了对现行土地法规禁止集体建设用地入市的不满。
问题6：“十七届三中全会提出统一地产市场的政策含义”。用于检测调查对相关国家新出台政策的解读能力和认知水平。设计的三个选项是：A表达了中央政策改革农村土地政策的意向；B只是一项单纯的政策而已；C其他。超过七成（70.83%）的受访者意识到了这是国家释放的一个强烈集体建设用地改革信号，表明浙江民众对中央新的政策精神较强的解读能力，这也可能是浙江的许多改革能够走在全国前列的重要基础。
问题7：“集体建设用地入市在操作上是否可行”。用于检测调查对象对集体建设用地入市的障碍因素的认识。设计的选项是：A可行，只要设计得当；B不可行，因素太多；C其他。结果显示，59.17%的受访者对集体建设用地入市制度的施行持乐观态度，相信通过巧妙的设计，各种各样的问题与障碍都会被克服掉。但有30.00%的受访者则认为这一制度施行的障碍因素较多，因而并不可行。哪些因素会最终阻碍这一制度的施行，将是我们需要进一步重点关注的问题。
问题8：“集体建设用地入市在不久的将来会否实行”。用于检测调查对象对集体建设用地入市政策出台的必要性认识和时间预期。设计的四个选项是：A为社会经济发展会较快实行；B事关国家大政，需很长时间；C不可能实行；D其他。结果显示，95%的受访者认同这一政策施行的必要性，认为这一政策的施行只是时间的迟早问题，更多的（70.83%）受访者显示了他们对这一政策准备过程的耐心，认为这一政策事关国家大政，需要较长的时间准备，仅有24.17%的受访者认为这一制度应较快施行。
问题9：“集体建设用地入市会否引发风险”。用于检测调查对象对集体建设用地入市风险的认识和估计。设计的三个选项是：A必然产生；B目前难以预测；C没有风险。结果表明，63.33%的受访者认为集体建设用地入市存在必然的风险，另有35.83%有受访者认为政策施行的风险不确定，目前难以预测，仅有0.83%的受访者认为不存在风险。这表明了受访者的政策风险意识较强和风险评估的理论，以及集体建设用地入市风险的现实存在。
问题10：“集体建设用地入市存在哪些风险”（可多选）。用于检测调查对象对风险的辨认能力和各类风险的评估。设计的四个选项是：A不利于保护耕地；B导致经济建设的短视和投机；C影响社会稳定；D其他风险。四个选项按照选择频率的高低依次是：A（71.67%）、B（69.17%）、C（49.17%）、D（2.50%），其中A、B两项的选择频率相当且2/3以上受访者认为存在此类风险，表明受访者认为此两项为集体建设用地入市的最主要风险，次之为C。
问题11：“预防集体建设用地入市风险应做好哪些准备工作”（可多选）。用于检测调查对象对集体建设用地入市风险防范体系的认知。设计的选项包括：A完善相关的法律法规，堵住相关制度漏洞；B统一城乡土地权利，实现同地同权；C建立统一健全的城乡土地流转市场；D其他。四个选项按照选择频率的高低依次是：A（77.50%）、C（66.67%）、B（55.83%）、D（3.30%）。有超过半数的受访者选择了A、B、C作为应对集体建设用地入市风险的措施，其中A、C两项选择频率在2/3以上，表明完善法律法规和统一城乡土地市场是受访者普遍认同的主要风险防范手段，其次是需要在法律授权上实现真正意义上的同地同权。
问题12：“控制风险政府要做哪些工作”（可多选）。用于检测调查对象对政府在集体建设用地入市风险防范中的责任的认知。设计的四个选项为：A建立行政责任承担与问责机制；B完善集体土地所有权和建设用地使用权的登记发证制度；C严格控制集体建设用地入市的总量和用途；D其他。四个选项按照选择频率的高低依次是：C（77.50%）、A（66.67%）、B（52.50%）、D（3.33%）。与上一问题的选择结果类似，同样有超过半数的受访者认为A、B、C工作应该成为政府控制集体建设用地入市风险的主要措施，其中C、A两项选择频率在2/3以上，表明受访者最希望政府把好入市源头这一关，同时需要建立集体建设用地入市的行政责任承担与问责机制，约束政府行为。此外，建立一个完善的登记发证制度，使土地流转市场能够有序高效地运行，也是受访者的普遍期待。
问题13：“降低风险民众要做哪些工作”（可多选）。用于检测调查对象对集体建设用地入市风险防范工作的民众责任的认知与意愿。设计的四个选项为：A改进自身的观念，增强风险防范意识；B了解相关法律法规，用法律武器维护自己的权利和珍贵的土地资源；C实际操作中守法守德；D其他。四个选项按照选择频率的高低依次是：B（80.00%）、C（64.17%）、A（63.33%）、D（1.67%）。其中A、B、C三项的选择频率均超过60%，表明受访者的具有较高的风险防范意识和高度的主人翁责任感，这应该是集体建设用地入市风险的重要壁垒。
三、对集体建设用地入市的意愿
调查对象对集体建设用地入市的意愿方面的2个选题的问卷调查结果，如表2所示。
问题14：“是否愿意将本村（或本乡本县）作为集体建设用地入市试点”。用于检测调查对象实施集体建设用地入市的意愿。设计选项为：A支持；B反对；C无所谓。结果表明，有47.50%的受访者明确表示支持集体建设用地入市在其所在区域的实施，另有28.33%的受访者抱无所谓的态度，这两部分成员（75.83%）不会成为集体建设用地入市的阻力；明确反对集体建设用地入市在其所在区域试点的受访者仍有较高的比例，他们反对的原因值得深入探讨。总体上看，集体建设用地入市的民众意愿较强，支持率较高，制度出台的时机已经成熟。
问题15：“集体建设用地是否应该入市”。用于检测调查对象对集体建设用地的入市意愿。设计的选项为：A从权利平等和发展经济的角度，应该入市；B与国家相关规定抵触，不应该；C无所谓。结果显示，有57.50%的受访者明确表示集体建设用地应该入市，这一比例略高于上一选题中的明确支持者，另有11.67%的受访者抱无所谓的态度，这两部分成员（69.17%）应该成为集体建设用地入市政策施行的重要依靠对象；而认为不应该施行这一制度的受访者（30.83%）明显多于上一选题中的明确反对者，表明部分受访者尽管能够认识到集体建设用地入市的好处，但基于国家对集体建设用地入市的制度性禁止，而得出了不应该施行这一制度的价值判断。
四、结论
第一，民众的法律意识和法律观念明显增强。尽管大多数受访者表示对于土地法规只是有一定的了解，但绝大多数受访者集体建设用地入市不合当前的法律法规，并且认为对于集体建设用地入市而言，普通民众需要做好法律的学习和普及工作。
第二，集体建设用地入市的必要性和可行性基本形成共识，对这一制度的出台有较为紧迫的需求。
第三，集体建设用地入市存在一定的风险，需要社会各界的共同努力以避免可能出现的风险。要重点关注研究集体建设用地的入市的两类风险，一是耕地资源安全风险，需要研究建立更加严密的耕地资源监控体系，防止耕地以各种隐蔽的形式转化为建设用地；二是各类以地生财的投机和短视行为风险，需要研究建立严格的市场监督机制，防止围湖造地、毁林毁草造地、囤积居奇等行为。
第四，要高度关注集体建设用地入市制度中的利益分配制度设计，防止政府成为最大受益者这一情形出现。一要明确集体建设用地的产权归属和产权性质，实现真正意义上的“同地同权”；二要在制度上规范政府的行为，防止政府成为集体建设用地入市的直接受益者。
参考文献
1、杨毅，王晓霞，蒋一军.中国农村集体建设用地使用权流转政策的梳理与展望[J].中国土地科学，2009(4).
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3、王小映.推进集体建设用地市场化改革[J].中国土地，2005(12).
4、黎平.农村集体建设用地流转治理的路径选择[J].中国土地科学，2009(4).
新出台的土地管理法范文第4篇
【关键词】城市地下空间 开发利用 问题 对策研究
一、引言
近年来，随着城市化进展加快，城市规模不断发展壮大，由于地上空间有限，对城市地下空间的开发利用逐渐加强。城市轨道交通的建设也带动了地下空间资源的开发利用。城市地下空间不同于地上土地资源，其开发利用有不可逆性，同时也要满足人防工程的要求。目前，在城市地下空间开发利用过程中，存在着很多问题，亟须寻求切实有效的对策进行解决。
二、我国城市地下空间开发利用现状
我国的城市地下空间利用，开始于60年代的人防工程建设，80年代中期以来，在北京、上海等大城市，随着旧城改造工程的起步，与城市再开发相结合的地下空间利用项目不断增加，类型和规模不断扩大。城市地下空间利用主要包括以下几个方面。
1.城市轨道交通
城市轨道交通的建设极大的改善了城市交通状况，地下空间的优势得到明显体现。目前国内有北京、上海、广州、深圳、南京等22个城市已经建成并运营城市轨道交通线路101条，修建规模还在不断扩大。郑州市已开通地铁1号线，2号线、5号线正在建设中。
2.城市隧道工程
城市隧道工程是城市道路交通的重要组成部分。随着城市化进程的推进，城市机动车的数量正持续高速增长，而城市已没有再进行规模化道路建设的可能，建设城市隧道已成为必然趋势。以郑州为例，2014年开工建设了中州大道4处下穿隧道、金水路3处下穿隧道，市政隧道的建设将极大改善了道路交通状况。
3.地下街、地下商场及地下综合体
我国许多大、中型城市的繁华地区都建有地下商场、地下商业街及地下综合体。地下商业街通常结合地铁车站建设，既能满足过街交通需求，又能带来商业效益。目前北京、上海、哈尔滨、沈阳、大连、成都等大型城市都建有数万至十多万平方米的地下综合体和地下街。郑州新建成的地下街有二七区德化步行街等；郑州市地铁1号线站点与商业设施也做了互通互连，例如人民路站与丹尼斯、二七广场站与北京华联均做了互通互连，发挥地铁站点与周边商业设施的综合效益。
4.地下公共设施
国内许多城市都在积极规划建设综合管廊。北京于1958年在天安门广场下铺设了1000多米的综合管廊。上海于1994年规划建设了大陆第一条规模最大、距离最长的综合管廊――浦东新区张杨路综合管廊，全长11.1公里。目前，国内很多城市都在新区规划建设综合管廊，如深圳中心区、上海松江大学城、广州大学城、宁波东部新城等。
三、存在问题分析
城市地下空间开发涉及土地、规划、管理、运营维护等诸多环节和因素，在开发利用过程中，问题逐渐呈现，概括如下。
1.国家层面法律、法规体系缺失。
目前，国家层面地下空间开发利用的相关法律法规尚不完善，《城乡规划法》、《土地管理法》和《物权法》等对地下空间只是“原则表述”。建设部规章《城市地下空间开发利用管理规定》（1997）仅涉及规划、建设等方面原则性规定；《人民防空法》仅对人防工程建设与管理做出了规定。对于地下空间权的有偿使用，产权取得、转让、租赁、抵押等，国家尚未出台专门的法律、法规。技术层面存在土地出让金的收取、容积率的计算、规划设计条件的确定、产权登记政策的明确等一系列需要研究确定的问题。
2.地方层面相对分散、缺乏支撑
国内部分城市结合自身实践积极进行探索，相继出台了一些地方性法规、规章和政策，例如，天津市于2008年出台了《天津市地下空间规划管理条例》、上海市于2013年出台了《上海市地下空间规划管理条例》、杭州市于2009年出台了《杭州市区地下空间建设用地管理和土地登记暂行规定》、西安市于2014年出台了《西安市地下空间开发利用管理办法》，均从不同角度加强了对地下空间开发利用的管理。郑州市于2014年出台新的《郑州市城市地下空间开发利用管理暂行规定》，从地下空间的规划、产权确定及管理维护等方面，进行了规定，要求，编制城市总体规划时，应当同步编制城市地下空间及人防开发利用规划。
地方层面对地下空间开发利用管理的规定在土地出让金征收标准、供地方式、产权性质界定等方面差异较大，也都明显滞后于城市地下空间的实践运行。
3.缺乏技术标准和规范
城市地下空间开发利用的技术标准不一，无明确的规范依据。例如对开发深度和层数均无明确规定。
4.管理体制机制不完善
在我国对地下空间开发利用的管理过程中，存在多头管理与无人管理并存现象。对于多头管理，地下空间的开发用涉及土地、规划、人防等多个部门，管理权限条块分割、缺乏统一协调，无法明确各部门的权利责任，导致其各行其是。对于无人管理，很多工作职能分工尚不明确，例如，对地下空间的使用管理监控不到位。多头管理与无人管理并存的矛盾现象无法保证开发投资者的利益，还对开发地下空间的积极性造成了严重影响。
郑州市城市地下空间利用存在以上普遍问题，尤其是缺乏地下空间技术标准规范，在控制性详细规划中，对地下空间的部分指标无法做出明确要求。规划审批、建设管理、使用维护等环节均存在问题。
四、对策研究
针对以上存在问题，结合实际调研，经过分析研究，提出以下对策。
1.国家层面制定法律、法规
研究出台城市地下空间开发利用法律、法规，从国家层面为地下空间开发利用提供法律依据。对地下空间产权进行界定，同时，体现对地下公共交通的控制引导，明确监督主体，保障开发建设严格按照规定执行。做到有法可依、执法必严、违法必究。法律、法规能够具体指导地方建设。
2.明确地下空间权属划分和收费标准
结合国家法律法规，地方层面能够明确地下空间权属划分和收费标准。对地下空间使用权进行产权登记，主要包括取得、转让、抵押、继承、赠予等要做出明确规定。出台有关地下空间土地使用费标准，积极鼓励引导多元化资本进入地下空间开发。
3.研究制定相关技术指标规范
研究制定城市地下空间开发利用有关技术标准规范，从技术指标层面对地下空间开发利用提供规划和建设依据，不断完善地下空间开发利用的技术标准规范体系。对方案技术审查提供直接依据。
4.理顺管理体制机制
城市地下空间开发利用涉及多个部门，建议理顺工作体制机制，明确责任和监督主体。完善对地下空间工程竣工验收程序，加强对地下空间工程平时主要使用功能的监督管理。逐步完善我市城市地下空间的规划、建设和管理工作。
针对郑州市的情况，按照新出台的《郑州市城市地下空间开发利用管理暂行规定》（2014）严格执行规划、维护管理等要求，编制城市地下空间利用及人防工程专项规划，在地块控制性规划中明确地下空间指标体系，同时，部门之间加强协调沟通，不断完善工作机制。
五、结束语
城市地下空间的开发利用可以有效缓解城市土地资源紧张问题，已经成了现代城市可持续发展的重要保证，城市地下空间的开发有广阔的前景。目前，开发利用过程中存在的问题不容忽视，应当在在不断创新发展中解决问题。多措并举、多管齐下，城市地下空间开发利用将会更加规范合理有序。
参考文献：
[1] 邓少海、陈志龙、王玉北.城市地下空间法律政策与实践探索[M].南京：东南大学出版社，2010
[2] 王鹏飞、王向华.对郑州市地下空间开发利用的思考[J].地下空间与工程学报.2012（2）
新出台的土地管理法范文第5篇
一、农村土地承包经营权在流转过程中存在的问题
农村土地承包经营权作为一种财产性权利，可以为承包主体带来收益。实现收益的方式除了农户自行经营承包地之外，将土地承包经营权以转包、出租、互换、转让等方式进行流转，也是实现收益的重要途径。在现实生活中，农村土地承包经营权早已广泛流转。笔者在司法实践中发现，农村土地承包经营权在流转过程中极不规范，不同程度地存在以下问题，并由此产生大量诉讼。
1.以租代征现象普遍。农民以转包的方式将其拥有的农村土地承包经营权流转给他人，有利于农村土地的集约使用与规模经营，与统筹城乡发展的改革方向相一致。然而，笔者在司法实践中发现，“以租代征”现象普遍。所谓“以租代征”，是指用地单位绕过法定的农用地转用和土地征收审批手续，通过租用农民集体土地，而直接进行非农业建设的行为。“以租代征”不是法定的农村土地承包经营权流转方式，而是违反《土地管理法》的行为，受到法律明令禁止。然而，在经济利益的驱动下，以租代征现象在地处城乡结合部、经济相对发达的近郊区普遍存在。由于“以租代征”合同所设定的租赁期限普遍较长，而合同签订时的土地价值不高，双方约定的租金标准也不会太高，“以租代征”实质成为一种“圈地运动”。一方面，随着统筹城乡改革的深入以及城镇化进程的加快，土地价值凸显，带给经营者的收益成倍增加，双方约定的租金显得微不足道；另一方面，签订租赁合同的农民在很长一段时间内将失去土地经营权，而土地经营权对农民而言，意味着生存保障。可以预见，如果不加以引导，“以租代征”问题在统筹城乡发展过程中可能凸显。随着时间的推移，“租赁双方”因租金标准问题产生的纠纷将大量出现，从而影响到社会的和谐稳定。
2.流转主体不适格。在我国，农村土地承包方式分为家庭承包与其他方式承包两种，且以家庭承包方式为主。其他方式承包仅适用于不宜采用家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地。在家庭承包中，承包以户为单位，即承包方为本集体经济组织的农户。一般情况下，该农户派出一名代表人与发包方(集体经济组织)签订农村土地承包合同后，该农户取得土地承包经营权，遂被称之为承包经营户。该承包经营户才是决定其承包经营权是否流转以及如何流转的权利主体。值得注意的是，家庭承包中的“承包经营户”与户籍管理中的“家庭户”并不吻合。例如，年迈父母与成年子女居住在一起，在户籍管理中，也属于同一个家庭户口。但在土地发包时，父母与成年子女分别与发包方签定了农村土地承包合同，则父母与成年子女就分属于不同的承包户。反之，父母与成年子女早已分家居住，且在户籍管理中，也分别拥有各自的家庭户口。但在第二轮承包时，因当时各种农赋税及提留尚未取消，许多集体经济组织担心如果父母因年迈而无力耕种时，村社无法完成农赋税及提留任务，因此将父母与分家居住的成年子女合并在一起，与之签订农村土地承包合同。在此情况下，父母与成年子女就属于同一承包户。
过去在农业负担过重，土地收益甚微的情况下，大量农民长期外出务工。一些农户因长期在外而无法耕种土地，愿意将其拥有的农村土地承包经营权进行流转。由于这些农户长期在外，故出面处理流转事务的主体通常是其留守在家的近亲属如父母兄弟等。流转的土地由他人耕种后，数年来也从未发生过争议。随着统筹城乡发展的深入以及城镇化进程的加快，致使原本不值钱的农村土地价值成倍增加，原本无争议的土地承包经营权流转关系受到冲击，大量与土地流转有关的纠纷诉诸法院。既有原土地承包经营权人以签定流转合同的主体（其父母、兄弟等）并非权利人为由，主张流转关系无效的纠纷，也有以流转合同的签订主体虽然是土地承包经营权人，但侵犯了自己作为共有权人的利益为由，主张流转关系无效的纠纷。
3.流转形式不规范。在现实生活中，农村土地承包经营权流转方式多种多样。《农村土地承包法》针对不同的流转方式设定了不同的形式要件。例如，“转包”与“转让”的区别在于：转包是指承包方在一定期限内（不超过承包期），将部分或者全部土地承包经营权让与第三方，但承包方与发包方承包关系维持不变的流转方式；而转让则是承包方将全部或者部分承包地的承包经营权在剩余期限内彻底让渡给他人，承包方与发包方在该承包地上的承包关系随之终止，由受让的农户与发包方确立新的承包合同关系，是最为彻底的土地流转方式。正是鉴于转让比其他任何一种流转方式都更为彻底，如果转让不当，对农户的切身利益损害最大，故《农村土地承包法》为了体现对农户的保护，对转让设定了最为严格的实质条件和形式要件：第一，承包方必须有稳定的非农职业或者稳定的收入来源；第二，必须经发包方同意；第三，受让方应当是从事农业生产经营的农户。而转包是不需要发包方同意，只需报发包方备案即可。然而，在现实生活中，相当数量的农村土地承包经营权的设定形式不符合《农村土地承包法》的要求。多数情况下，农村土地承包经营权流转双方均为不具备法律专业知识的普通农户，双方在设定流转关系时，有的甚至采取口头约定的形式。虽然有的流转协议采用书面形式，但错别字多、措辞含糊不清、内容与形式不符等问题大量存在。例如，协议措辞为“转让”，但约定内容却与“转包”相似。有的居然约定转让的是土地“所有权”，约定流转期限时使用“长期”“永久”等模糊字眼等等。此类纠纷诉诸法院时，可能致使承办法官在适用法律时面临两难境地。
二、解决农村土地承包经营权流转问题的对策
重庆市作为国务院批准设立的全国统筹城乡综合配套改革试验区，探索出一条既好又快地促进农村土地承包经营权流转的有效途径，是我市在统筹城乡发展过程中应当解决的重大课题。农村土地流转问题不仅是个经济问题，更是一个政治问题。故我市在探索如何加快和促进农村土地流转时，应当更多地关注农民利益、关注社会的和谐稳定。
1．谨慎推行“以农村土地承包经营权入股”的流转方式。如前所述，农民为获得稳定收益，可能选择将属于自己的农村土地承包经营权以出租的方式流转给他人以获得稳定的租金收入。如果租赁合同签署不当，则可能出现“以租代征”的情况，使得出租土地的农民沦落为失地农民，而获得的补偿却是原本微薄却还逐年贬值的租金收入。为了解决农民不能分享土地逐年增值所带来的利益成果问题，可以考虑以谨慎的态度、试点的方式，逐步推行“以农村土地承包经营权入股”的流转方式。
重庆市工商行政管理局出台了《关于全面贯彻落实市第三次党代会精神服务重庆城乡统筹发展的实施意见》（以下简称《意见》）。该《意见》第十六条载明：“支持探索农村土地流转新模式。在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下，允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社；经区县人民政府批准，在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作，积极推进土地集约、规模经营，提高农民组织化程度，加快发展现代农业”，明确允许以农村土地承包经营权入股成立有限责任公司。该实施意见一出台，就与北京“小产权房”、广州“宅基地使用权入市”等话题一样，引起全社会的广泛关注与巨大争议。重庆市农办在《重庆市农村土地流转问题的调查与思考》中对农民以土地入股组建公司存在的法律障碍作了如下分析:虽然《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》都允许“承包农户自愿联合将土地承包经营权入股从事农业合作生产”，但《物权法》和《担保法》均没有赋予家庭承包土地经营权的抵押和担保贷款的权利，其中《物权法》仅赋予家庭承包土地经营权以用益物权，《担保法》则明确规定集体所有的耕地使用权不得用于抵押。此外，《公司法》还明确规定：有限责任公司由50个以下股东出资设立；全体股东的货币出资金额不得低于有限责任公司注册资本的30%。前者限制了股田制公司吸收农户的数量不得高于50户，否则有的农户就没有股东资格，影响股份制公司规模的扩大。后者由于农户出资多以土地折价方式进行，其现金入股能力有限，影响公司的注册和运行。
笔者认为，以农村土地承包经营权入股成立有限责任公司在目前的法律框架下确实面临诸多问题。除了市农办分析到的法律障碍之外，还涉及与《公司法》所设定的法人人格独立原则相矛盾。《公司法》第三条第一款规定:“公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。公司以其全部财产对公司的债务承担责任”。独立性表明公司能够以自己的名义去持有财产、取得财产和处分财产。股东出资完成之后，作为出资的财产或者财产性权利就属于公司所有。股东以其出资额为限对公司承担有限责任，而公司却以其全部资产对公司债务承担无限责任。如果农村土地承包经营权能够作为一种财产性权利入股，那么此种流转方式实质就是以转让的方式将农村土地承包经营权从农户手中流转到公司手中。如前所述，鉴于转让比其他任何一种流转方式都更为彻底，法律对农村土地承包经营权的转让设定了最为严格的条件与程序。农村土地与城镇土地不同之处在于，前者属集体经济组织所有，其使用权是基于身份关系获得的，故只能转让给其他从事农业生产经营的农户，而后者属国家所有，其使用权可以自由转让。因此，国有土地使用权可以作价出资，而农村土地使用权因转让受限，在现有法律框架下是不能作价出资设立公司的。
笔者认为，法律作为上层建筑总有滞后于经济基础的时候。在现有法律框架下，国有土地使用权可以作价出资设立公司而农村土地使用权则不能，实质是由于我国实行二元结构的土地制度造成的。而统筹城乡发展的意思是将城市的发展与农村的发展联系起来加以考虑。而重庆作为统筹城乡综合配套改革试验区，可以在一定范围内、一定程度上对城乡二元结构的土地制度加以突破。并且在现有法律框架下，农村土地使用权也仅仅不能用以作价出资开办公司，但如果以其出资开办农村合作经济组织、合伙企业等，是没有法律障碍的。因此，可以以谨慎的态度，逐步推行“以农村土地承包经营权入股”的流转方式。
2．为农村土地承包经营权流转提供规范的合同范本。笔者在办理了大量涉及农村土地流转纠纷后，感触至深的是此类案件普遍存在证据认定困难的问题。《农村土地承包法》规定：“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同”。而在现实生活中，大量当事人以口头约定的方式设定土地流转关系。一旦发生纠纷，法院很难查明事实。由于当事人文化程度普遍偏低，加之订立土地流转合同专业性强，需要熟悉相关法律法规，故即使双方当事人在设定流转关系时签署了书面协议，也普遍存在权利义务约定不明、措辞不当、内容有误等问题。因此，笔者建议对于此类专业性、政策性极强的合同，可以由政府为当事人提供内容完备、形式规范的合同范本。此举可以起到规范农村土地流转关系，预防纠纷的发生，维护社会和谐稳定的积极作用。
需要提及的是，重庆市农办早于2006年就向各区县印发了《农村土地承包经营权流转文书格式》，规范重庆市土地流转中的五种合同文书和四种流转文书文本。五种合同文书包括转包合同、出租合同、互换合同、入股合同、转让合同；四种流转文书文本包括流转委托书、转让申请表、变更登记本、流转登记簿。市农办要求进行土地流转的双方当事人必须按照范本提供的基本内容和格式，结合当地实际和流转土地的类型、用途，增补相应的约定条款，订立正式书面合同，明确流转双方的权利、义务和违约责任。市农办强调，原来签订的土地流转合同，不符合法律和政策规定的，应当重新签订；不完善的，应当逐步补充和规范；没有签订土地流转合同的，要按照新的合同格式及时补签。
然而，笔者在司法实践中至今未发现一起流转双方是按照市农办提供的格式合同来设定流转关系的案例。笔者认为，此种现象可能说明两个问题：其一，格式合同推广不力。多数情况下，设定流转关系的双方当事人均为普通农户。他们既不懂得如何撰写规范的流转合同，也不知道政府为其提供了可以参考的合同范本，可以向当地土地承包管理机构索取，也可以在重庆农村信息网上下载，更不知道双方签署的协议需要报发包方备案。其二，格式合同确实起到了规范与稳定农村土地流转关系的作用。在笔者承办的土地流转纠纷中，无一例外地未使用规范的流转合同范本，从侧面可能说明启用规范的流转合同范本确实起到了预防纠纷发生的作用。在双方当事人按照流转合同范本设定流转关系的情况下，因约定的权利义务关系明确，双方在履行合同的过程中就不会出现争议。因此，产生纠纷并诉诸法院的便只有未采用规范合同范本的情形。以上两点都说明了推行格式化、规范化的土地承包经营权流转文书的必要性。农业行政主管部门应当依靠集体经济组织，加大教育宣传力度，推行用以农村土地承包经营权流转的格式文书。
3．坚持以农户为主导的流转模式。农村土地承包经营权的权利主体是获得土地承包经营权的农户，故流转主体也应当是农户。农户有权依法自主决定土地承包经营权是否流转以及以什么方式流转。《农村土地承包法》也以法律明文规定的形式对此进行了强调。然而，在现实生活中，基层地方政府以及村民自治组织在农村土地承包经营权流转中发挥了主导作用。一些基层地方政府以及村民自治组织为了引进企业、发展当地经济、增加收入，要么将农户承包的土地集中起来，统一租赁给第三人，要么应用行政强权促成土地流转。纵观全国，这种企业依靠政府以政治化手段低价要地，其后农民又开始“夺地”的土地纠纷频出。在此类土地流转模式中，由于行政强权的介入，农民利益未得到充分尊重。在有些土地流转过程中，居然从上到下盖的都是官印，没有农户的签章，为纠纷的发生埋下了伏笔。一旦土地大幅升值之后，农民发现流转收益太低，分配太不合理，大规模的“夺地”纠纷就会发生。
笔者认为，在统筹城乡发展过程中，加快和促进农村土地承包经营权流转是必要的。而重庆市作为统筹城乡综合配套改革试验区，在土地流转问题上，步子还可以快一点，胆子还可以大一点。但各级政府在促进农村土地承包经营权流转过程中，其角色应当定位在宏观引导，而并非个案介入，更不能依靠行政公权，以政治手段为某企业低价要地，从而损害农民利益。在统筹城乡发展过程中，政府要在稳定土地承包关系和尊重农民意愿的前提下，坚持“依法、自愿、有偿”原则，从实际出发，积极探索土地流转的多种形式，稳步推进土地适度规模经营。
