土地出让收入管理

前言：想要写出一篇令人眼前一亮的文章吗？我们特意为您整理了5篇土地出让收入管理范文，相信会为您的写作带来帮助，发现更多的写作思路和灵感。

土地出让收入管理范文第1篇

关键词：土地出让金；收缴；问题

中图分类号：F301；F812.43 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）02-0137-03

一、甘肃省土地出让金收入的基本情况

2006年，为规范国有土地使用权出让收支管理，国务院办公厅了《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（[2006]100号）等有关通知。规定从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。即收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。近年来，甘肃省土地出让步伐加快，土地出让收入大幅增长。

（一）土地出让宗数、面积不断扩大，土地出让收入规模快速增长

近年来，随着土地市场的活跃，土地出让宗数、面积、收入规模不断增加，分别从2007年的2 528宗、6 298.98公顷、29.27亿元增长到2013年的3 847宗、19 116.53公顷、266.03亿元，增长了52.18%、203.49%、808.88%。土地出让收入增速从2008年的48.17%震荡上升至2013年的118.90%。见图1。

（二）土地交易以出让方式为主，交易收入主要来源于拍卖和挂牌

土地储备中心收储土地并开发整理后，按政府批准的用地计划，分期在土地交易中心交易。土地出让收入包括划拨收入、出让收入（协议、招标、拍卖、挂牌）、租赁收入、其他供地方式收入、变更补缴收入。就甘肃省而言，实际缴纳价款以拍卖和挂牌两种方式为主。2010年、2011年、2012年、2013年仅拍卖和挂牌两类交易金额就占土地出让收入总额的89.82%、87.51%、82.32%、84.98%，占比均在80%以上，金额占出让总额的绝大部分。分开看，拍卖交易方式出让占比逐年下降，从2010年的47.85%下降到2013年的12.98%，而挂牌交易方式出让占比逐年上升，从2010年的41.97%上升到2013年的71.99%，到2013年挂牌交易已成为土地出让中最主要的交易方式。见表1。

二、土地出让金收缴入库中存在的问题

（一）地方财政对于土地出让收入的依存度不断增强，影响地方财政收入的可持续发展

近年来，伴随着土地市场的活跃，土地出让收入成为地方财政收入的重要来源，土地出让收入占地方财政收入的比重有所提高：2007年这一比重仅为12.22%，2013年已提升至27.09%（见表2）。一是地方财政增长对土地依存度的增强，使土地出让金具有的分配和调节功能没有得到体现。土地资源的稀缺性决定了其是不可能无限期持续供给，在可预期的将来所获得的卖地收入将不能得到持续保障，影响地方财政收入的可持续发展。二是土地出让金容易引发地方政府的债务风险。在地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额比例较大，使一些地方财政和金融体系面临较大考验。三是土地出让金是构成商品房价格的重要组成部分，土地价格的高涨进而导致商品房价格的不断攀升，既影响中央对房价的调控效果，又加剧房地产泡沫的形成，激化社会矛盾，引发社会不稳定。

（二）土地出让收入多采用专户汇缴形式，且缴库时滞较长

《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》（财[2009]74号）规定，土地出让收入原则上采取就地直接缴库方式，商业银行应当把收缴的土地出让收入及时足额划转地方国库。市县财政部门已将土地收入收缴至非税收入汇缴专户的，要严格执行10个工作日划转地方国库的规定，不得超时滞留已收缴的土地出让收入。但在实际收缴过程中，大多数土地出让收入先缴入商业银行的财政专户，由财政部门开具一般缴款书将资金划转国库，至于何时划转、划转金额多少则由财政部门综合考虑收入进度和财政库款情况来控制入库时间，很多土地出让收入在财政专户停留期限较长，有的超过了1个月，甚至更长，严重影响了土地出让金收入入库进度。同时，开设的用于核算土地出让收入的财政专户数量较多，而且存在未经批准和报备违规开设等情况。据调查，2013年，嘉峪关市财政局下发了《关于调整非税收入汇缴结算专户的通知》（嘉财字[2013]3号），批准开设非税收入财政专户4个，实际开设非税收入结算专户共6个。其中，在嘉峪关市建行开设的62001600108050429602账户和在嘉峪关农村合作银行开设的660030122000069690账户，未经批准和报备。天水市本级2011年初土地出让结余34 717.70万元，2011―2013年共征收土地出让金143 070.15万元，3年累计入库154 986.80万元，至2013年底，天水市非税收入管理局土地出让金结余22 801.05万元未上缴地方国库。

（三）土地出让收入欠缴问题严重，未能做到应收尽收

一是出让合同约定或政府承诺分期付款。为了切实推进地方经济发展，减轻企业项目落地的资金压力，在土地供应中，按照国家政策规定，在签订合同时，土地出让金采取分期缴纳的方式，造成部分企业土地出让金暂缓缴纳。例如，崇信县支库在2014年底应缴纳出让金1 119.65万元，但实际缴纳了 1 104.26万元，少缴15.39万元，主要原因是企业按照合同的约定分期进行缴纳。二是土地已供应，合同已签订，但由于拆迁未完成，在土地出让条件并不成熟的前提下“带病”出让土地，影响竞买者（开发商）对土地的开发，造成无法供地或因规划调整地块发生变更导致欠缴出让金。三是由于国家宏观政策调整、企业资金紧张、经营不善等原因，土地使用权人无法按照合同约定支付土地出让金，造成土地出让金欠缴。据统计，截至2013年底，甘肃省土地出让收入合同价款为280.96亿元，实际缴库价款为266.03亿元，欠缴14.93亿元。

（四）土地出让制度执行力弱，未按规定收缴违约金

《甘肃省国有土地使用权出让收支管理办法》（甘肃省人民政府令第42号）第十一条规定，国有土地使用权受让人不按照土地出让合同和征地协议等约定时限缴纳土地出让收入的，国土资源部门应根据其欠缴金额按日加收1‰的违约金。《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综[2006]68号）第三十四条和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条也有相关规定。而实际情况是，部分地区国土资源部门并未按规定收缴违约金，这就为受让人欠缴土地出让收入提供了“温床”。据调查：2011―2013年期间，嘉峪关市国土资源局99宗土地的出让金未按规定时间缴纳土地出让金，也未按规定加收滋生的违约金。

（五）不按规定上解中央农田水利建设资金，少提“教育资金”

根据《财政部、教育部关于从土地出让收益中计提教育资金有关事项的通知》（财综[2011]62号）及《财政部、水利部关于从土地出让收益中计提农田水利建设资金的有关事项的通知》（财综[2011]48号）文件规定，各级财政应统一按照当年实际缴入地方国库的土地出让金收入，按照10%的比例计提两项费用。由于教育资金属于政府性基金，专款专用，而计提的农田水利建设资金20%应上划中央，一些地方财政为了资金使用方便和给自己多留资金，尽量少提“两项费用”或不按规定上解中央农田水利建设资金。据调查，2011―2013年嘉峪关市少计提“两项资金”3 253.6万元（教育资金1 626.3万元，农田水利建设资金1 626.3万元），其中影响中央财政统筹的农田水利建设资金226.57万元。

（六）土地出让收入管理不透明，监管难到位

长期以来由于缺乏必要的监管措施和手段，难以发挥相应的职能作用对土地出让金的收缴、入库、流向及真实使用情况实施有效地监控。地方政府相关职能部门对土地出让收支情况一般不作官方的公布，相关信息不公开、不透明、不对称，土地出让收支过程缺乏社会性、公众性的应有监管，为某些土地出让相关管理部门进行暗箱操作提供可能性。如我国政策明文规定，任何地区、部门和单位不得以“招商引资”、“旧城改造”等各种名义减免土地出让收入。但受拉动地方经济发展、城市建设等利益驱动，通过土地换项目、先征后返、财政补贴等多种形式变相减免企业缴纳土地出让金的现象时有发生。另外，各地的土地出让金使用与政府融资平台有着千丝万缕的联系，部分资金去向的合规性也值得商榷。

三、相关对策建议

（一）减少对土地收入的依赖，增强财政收入的可持续性

建立科学长远的土地出让收支管理机制，按照科学发展观的要求，改革现行对政府政绩考核的机制，遏制地方政府偏赖以地生财、以地融资的动机。以土地政策为杠杆，积极培植税源，利用好各类产业政策，发展既符合国家产业政策又具有地方特色的支柱，优化产业结构，转变经济结构发展模式，促进地区经济发展和地方经济增长方式的转变，实现土地利用和财政收入的可持续发展。

（二）强化土地出让收支监管，严格执行责任追究制度

强化对落实土地出让收支管理政策的监督检查，切实维护土地出让收支管理政策的严肃性，对于违反规定拖欠土地出让收入、越权减免缓缴或变相减免土地出让收入等行为，要严格依照相关规定进行处罚，并依法追究相关责任人员的行政责任。强化部门之间的联动，加大对土地出让金及滞纳金的征收和催缴力度，确保土地出让金及时足额上缴国库。

（三）优化土地出让收缴流程，提高缴库效率

土地出让金作为目前主要的财政资金，其缴拨流程应遵循“集中、便捷、安全”的原则，改变部分地区汇总商业银行财政汇缴专户再划缴国库的方式，使土地出让收入直接缴入国库，从而简化缴库流程，杜绝在财政专户中的时滞、延压现象，全面清理财政专户，加强收入缴库管理，加快土地出让金收缴入库的速度。

（四）加强土地出让金收支管理透明度，接受社会监督

地方政府应切实增强土地出让金收支管理透明度和控制机制，定期公开土地出让金收支情况，并进行政策披露，受社会监督，杜绝各种形式的非公开出让土地造成国家财政资金流失现象的发生。

（五）建立信息资源共享平台，提高征管电子化水平

采用现代化的征管手段，建立由规划部门、国土、土地储备机构、建设、房管、财政等部门的部门相互联网、信息共享的管理平台，通过信息共享平台对土地征收、储备、报批、供地及出让收支等环节进行全面的监测，确保信息对称，程序规范，有效防范风险。

参考文献：

[1] 蔡菊英.国有土地使用权出让收支管理实践与探索[J].新会计，2009，（7）.

[2] 刘湘.强化土地出让金收支的监管[J].决策与信息，2008，（5）.

土地出让收入管理范文第2篇

一、加强收入管理

（一）收入范围。中心城区国有土地使用权出让收入（以下简称土地出让收入）是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款。具体包括：以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的总成交价款（不含代收代缴的税费）；依法利用原划拨土地进行经营性建设应当补缴的土地价款；处置抵押划拨国有土地使用权应当补缴的土地价款；转让房改房、经济适用住房按照规定应当补缴的土地价款；改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，以及其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入等。

国土资源管理部门依法出租国有土地向承租者收取的土地租金收入;出租划拨土地上的房屋应当上缴的土地收益；土地使用者以划拨方式取得国有土地使用权，依法向政府缴纳的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费等费用（不含征地管理费），一并纳入土地出让收入管理。按照规定依法向国有土地使用权受让人收取的定金、保证金和预付款，在国有土地使用权出让合同（以下简称土地出让合同）生效后可以抵作土地价款。划拨土地的预付款也按照上述要求管理。

（二）管理职责。土地出让收入是政府性基金收入，收支应全额纳入本级政府基金预算管理。收入全部缴入“非税收入汇缴结算户”，经清算后及时缴入国库或财政专户，支出通过本级政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行“收支两条线”管理。市国土资源局、市财政局要按照职责分工，相互配合，做好土地出让收支管理工作。市国土资源局依法对中心城区内的土地资源实行集中管理，负责对中心城区的土地资源进行详查，依据规划部门提供的控制性详细规划及规划设计条件，会同规划部门拟定中心城区土地收储和出让计划；对收储土地进行整理和出让；负责土地出让收入的执收工作，按土地出让宗地建立基础台账。市财政局负责中心城区国有土地出让收支管理工作，编制国有土地出让收支预算，填报土地出让收支统计表。

（三）征缴、清算程序。

1、土地出让保证金的缴退。凡国有土地使用权实行网上挂牌出让的，由市国土资源局会同市财政局按照网上挂牌出让的有关规定，在指定银行开设网银保证金专用账户，专门用于保证金缴纳。参与网上挂牌出让的竞买人将保证金缴入网银保证金专用账户，竞得人支付的保证金，应在国有土地使用权出让合同生效后抵作宗地出让价款，并在挂牌出让结束后三个工作日内缴入“非税收入汇缴结算户”；未竞得人支付的保证金及时予以退还，不计利息。网银保证金专用账户仅用于网上挂牌出让，平时一般无余额。以其他方式出让国有土地使用权其保证金缴入“非税收入汇缴结算户”。竞得人支付的保证金在出让合同生效后，抵作宗地出让价款；未竞得人支付的保证金在3个工作日内予以退还。

2、土地出让收入的缴款。市国土资源局根据土地出让合同和划拨用地批准文件，开具“**市非税收入缴款通知书”，由国有土地使用权受让人在规定时间内到非税收入银行缴纳土地出让收入。各非税收入银行收到受让人缴款后，向缴款人开具“**省非税收入一般缴款书”，并及时将土地出让收入划转到“非税收入汇缴结算户”。

3、土地出让收入的汇缴清算。实行招拍挂的土地出让收入缴入“非税收入汇缴结算户”后，由市国土资源局依据国家相关政策，编制《土地出让收入清算单》，送市财政局审核。属代收代缴的税费等往来资金在“非税收入汇缴结算户”直接划转；土地出让收入全额缴入国库专户或金库，纳入基金预算管理。

二、明确支出管理范围

土地出让收入使用范围包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、支工支出、城市建设支出、国有土地收益基金支出、城镇廉租住房保障支出以及其他支出等。

（一）征地和拆迁补偿支出。包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费。

（二）土地开发支出。主要是指因出让土地涉及的需要进行的相关道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、土地平整等基础设施建设支出，以及相关财务费用等支出。

（三）支农支出。包括用于保持被征地农民原有生活水平补贴支出、补助被征地农民社会保障支出、农业土地开发支出以及农村基础设施建设支出。按照省财政厅、国土资源厅《关于转发财政部、国土资源部<用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法>的通知》规定，土地出让金用于农业土地开发的比例，按土地出让平均纯收益的15%计提。

（四）支工支出。新建、扩建工业项目所缴纳的土地出让收入，在扣除成本性支出及计提专用资金后的余额，全部作为财源发展专项资金，用于项目区内征地、拆迁补偿支出、土地开发支出和项目投资奖励支出等。

（五）城市建设支出。一是从土地净收益中按不低于20%的比例安排；二是从新建的城市道路两侧各200米的土地出让净收益中，按50%比例安排；三是从城市基础设施建设综合服务费（南城区8.5平方公里内的行政事业单位划拨用地，按从每平方米100元的标准收取）中安排。主要用于偿还因城市基础设施建设形成的债务及城市基础设施建设支出。

（六）国有土地收益基金支出。根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》文件精神，从土地净收益中按10%计提。主要用于土地收购储备及整理等相关费用支出。

（七）城镇廉租住房保障支出。根据《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》的规定，从土地出让收入中扣除成本费用后按10%计提，主要用于解决城市低收入家庭住房困难问题。

（八）补贴掇刀区城建支出。对掇刀区20**年以前城市建设形成的历史欠账，由市财政局进行清理、锁定，确定补贴基数，在每年的土地收益中予以安排。《**市人民政府关于印发**市城区土地收益征收管理试行办法》文件中有关市、区分成比例的规定停止执行。

（九）其他支出。包括土地使用权出让业务费、缴纳新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费以及支付破产或改制国有企业职工安置费用、规划部门编制控制性详细规划所需费用及相关政策允许在土地收益中列支的其它支出等。

三、建立、健全预决算制度

编制年度土地出让收支预算要坚持“以收定支、收支平衡”的原则。土地出让收入预算按照上年土地出让收入情况、年度土地供应计划、地价水平等因素编制；土地出让支出预算根据预计年度土地出让收入情况，按照年度土地征收计划以及规定的用途、支出范围和支出标准等因素编制。每年年度末，各相关部门应当严格按照财政部门规定编制土地出让收支决算，并分别纳入政府性基金收支决算，报财政部门审核汇总后，编入市综合财政预算，向市人民政府报告。

土地出让收入管理范文第3篇

关键词:土地储备土地出让收入土地储备资金融资

目前，国务院、财政部对土地出让收入实行了严格的收支二条线管理，但有些地方政府未按照[2006]100号、财综[2006]68号文件建立健全年度土地出让收支预决算管理制度，对土地储备资金的拨款历年没有下达明确的预算金额或指标，也没有明确的土地出让收入分配政策，土地储备机构（以下简称土储机构）只能按实际拨入的土地储备资金确认“财政拨款收入”。有些地方财政部门返还土地出让收入往往时间滞后，土储机构通过账面确认的“财政拨款收入”不能真正展示土储机构的还款能力，且无法确认未返还部分尚有多少能形成储备资金，即土地全成本核算在土储机构，而对应的土地出让收入作为土储机构贷款的主要还款来源在财政部门核算，在上缴财政前，却不属于土储机构的土地储备资金。土储机构设置土地储备资金账套进行核算时，为了向银行展示其整体的还款能力，主要有以下两种处理方法：其一是预测财政应返还额度，其二是将“土地出让收入”全额确认收入。

一、预测财政应返还额度

土储机构在土地使用权转让交易成交确认后，按一定方式（如：前期成本+土地出让收入×1%+土地出让收入×5%）确认“财政拨款收入”，同时挂列“财政应返还额度”科目借方，待实际收到财政部门拨付的预算资金后，冲减“财政应返还额度”。由于部分地方财政部门未安排上述预算资金，实际返还的金额也远远小于土储机构确认的金额，且往往时间滞后，导致土储机构虚列“财政拨款收入”。

上述做法不符合《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综[2006]68号) “第四条土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的‘收支两条线’管理。”及《土地储备资金会计核算办法（试行）》第4001号科目 财政拨款收入“一、本科目核算当期财政部门拨付的土地储备资金。……三、财政拨款收入的主要账务处理如下：（一）土地储备机构收到财政部门拨付的土地储备资金时，借记‘银行存款’等科目，贷记本科目。采用财政直接支付的方式支付收储支出时，借记‘收储项目’、‘待摊支出’等科目，贷记本科目。”和第1004科目 财政应返还额度“一、本科目核算实行国库集中支付的土地储备资金年终应收财政下年度返还的资金额度。”的规定。

二、全额确认土地出让收入

土储机构按下列方式进行会计核算：

A、收到竞买保证金

借：银行存款

贷：其他应付款―竞买保证金

B、签订成交确定书

借：应收账款―XX开发商

贷：主营业务收入

C、成交后上缴竞买保证金入国库

借：利润分配―上缴财政专户款①

贷：银行存款

D、同时：

借：其他应付款―竞买保证金

贷：应收账款―XX开发商

E、开发商上缴国库剩余地价款项，将缴款书交收储中心

借：利润分配―上缴财政专户款②

贷：应收账款―XX开发商

F、收到财政拨款：

借：银行存款

贷：财政拨款收入

月末：

G、将收到的地价款视为利润全额上缴财政：

借：主营业务收入

贷：利润分配―应缴财政专户款③=①+②

H、将财政拨款视为上级返回利润

借：财政拨款收入

贷：利润分配―储备资金④

I、结转交付项目成本

借：利润分配―储备资金⑤

贷：交付项目支出

上述办法的好处为：

（1）有效地避免了无依据确认“财政应返还额度”、“财政拨款收入”的问题，使账面资产水平更真实合理；

（2）向银行办理贷款时，要以“土地出让收入”作为主要还款来源，因此从土地出让收入、开发成本全貌反映土地相关收支水平（包括土地出让收入由财政进行的最终分配，即不返还部分视为利润上缴），能更好地适应贷款融资的要求。

但是此种做法仍有不妥之处，主要为：

（1）仍然与《土地储备资金财务管理暂行办法》相抵触，《土地储备资金财务管理暂行办法》主要精神就是土地储备资金实行专款专用、分账核算，实行预决算管理。

（2）根据国有土地使用权出让收支管理的相关规定，市财政部门负责土地出让收入的管理，土储机构为执收单位，因此，土地出让收入的核算主体应为市财政部门，如土储机构也将其纳入核算范围，则会存在“会计主体”不明的问题。

另外，对于应缴未缴的“土地出让收入”，实质为负债性质，但上述核算方法账面上反映为“未分配利润”，无法以负债形式反映。

三、我们的观点

(一)区分土地储备资金收入、土地出让金收入，正确核算土地储备资金的收入

土储机构应向市财政部门申请，早日完善“土地出让收支预算”，明确土地出让收入的分配政策（建议参考银发[2003]121号文“对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款，贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70％，贷款期限最长不得超过2年。”的要求制订分配政策），落实每年取得的土地出让收入中能有多少额度返还土储机构，即能真正成为土地储备资金的额度（明确预算额度）。年末按财政部门最终预算确认“财政拨款收入”，年终时如确有应收财政下年度返还的资金额度，按该额度确认“财政应返还额度”余额，如与“财政应返还额度”账面已计列余额有差异，应将该差异原渠道冲回。

平时不使用“财政应返还额度”科目，在收到财政部门拨付的土地储备资金时，借记“银行存款”等科目，贷记“财政拨款收入”；财政直接支付的方式支付收储支出时，借记‘收储项目’、‘待摊支出’等科目，贷记“财政拨款收入”。年底只有当财政部门在预算内安排土地储备资金尚有余额时，收储中心才能将其作为土地储备资金来源，使用“财政应返还额度”科目确认“财政拨款收入”。

(二)分账核算

依据《土地储备资金财务管理暂行办法》第五条“土地储备资金来源于下列渠道：(一)财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；(二)财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金;(三)土地储备机构按照国家有关规定举借的银行贷款及其他金融机构贷款;(四)经财政部门批准可用于土地储备的其他资金;(五)上述资金产生的利息收入。”的规定，地价款（土地出让金）和竞买保证金（退回竞买人、或抵顶地价款）在上缴财政前，不是土地储备资金，因此土地市场交易过程中收到的竞买保证金、土地出让金收入的执收、土地出租收益应该与土地储备资金的收支实行分账核算。

土储机构可在事业经费账套（或单独设账套）核算上述代收代缴款项。在宗地挂牌成交确认时，按成交价全款列账，即：借记“应收账款”，贷记“应交财政专户款”；中标单位上缴财政地价款时，土储机构依据银行回单列账，借记“应交财政专户款”，贷记“应收账款”；收竟买保证金时,借记“银行存款”，贷记“其他应付款”；成交后保证金抵地价款时，借记“其他应付款”，贷记“应收账款”，同时，借记“应交财政专户款”，贷记“银行存款”。

(三)报表转换

在土地出让收支预决算管理制度未能健全之前，可以通过转换会计主体的形式来总体反映土储项目贷款的还款水平，即土地出让收入水平。土储机构作为市政府的一个事业单位，负责土地一级市场的开发、整理和储备工作，其贷款行为也是政府融资的一部分，其还款来源主要是“土地出让收入”，鉴于土地出让收入的管理在财政部门，而土储项目的成本在土储机构，利用存量土地融资作为政府融资的一部分，可由二个部门联合进行。即土储机构严格按《土地储备资金财务管理暂行办法》、《土地储备资金会计核算办法（试行）》的要求进行核算，专款专用、分帐核算；向银行贷款时，可由财政部门出具一份关于“土地出让收入”的收支报表。在此报表中，用于非土地储备的资金，按照相关性和重要性原则，可统一归属于上缴财政项目。

由于宗地挂牌出让时，土储机构与竞买人签订成交合同，因此“土地出让收入”收支报表可由土储机构代编。土储机构代编“土地出让收入”收支报表时，可利用核算代收代缴地价款、竞买保证金的账套。

“应交财政专户款”贷方年累数为“土地出让收入”收支报表的收入数，明细项目宗地号与应收账款开发商一一对应。

“应交财政专户款”借方年累数为“土地出让收入”收支报表的支出数，如果该支出数大于土地储备资金报表的收入数，表示地方财政部门将实际收到的地价款一部分作土地储备资金安排预算下达给土储机构，其他的地价款作其他用途安排预算支出。

“土地出让收入”收支报表经财政部门确认（或报备案）后，与土储机构的土地储备资金报表进行合并。

土地出让收入管理范文第4篇

我国在实施土地出让制度的十几年来，全国统一的土地出让金的管理制度一直处于空白，除《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（[2006]100号，以下简称《通知》）外，关于土地出让金管理的制度性规定相对较少，地方政府操作空间大，缺乏合理运用土地出让金的前瞻性，造成土地出让金使用的不合理。改进土地出让金管理制度和加强政府的土地收支管理，既是政府部门面临的重要课题，也是社会各界普遍关注的问题。

二、文献综述

土地出让金制度在实践中暴露的问题越来越多，学术界普遍认为存在着管理不规范、出让金流失严重以及支出不合理等问题。如李建功（2002）等学者认为土地使用者利用现有的土地政策，高进低出发土地财。在经济利益的驱动下，通过各种投机方式，造成国家土地收益的流失。学界还认为土地出让金的流失与地方政府管理不规范，维护地方政府利益以及地方竞争等因素有关［1］。其次，在土地出让金的支出方面，也存在着很多的问题，例如，一些地方政府以未来土地出让收入作担保，通过大量借贷进行城市建设，而用于农业土地开发的资金欠缴严重；有的地方政府挪用土地出让金，用于平衡财政预算。如何规范土地出让金的收支管理呢？江峰（2006）认为各级政府当期出让土地使用权获得的土地纯收益不得全部用于当期支出，要按一定的比例留存收益，作以后年度使用［2］。汪利娜（2009）则提出，建立土地出让金收支专户、土地出让金全额进入地方预算、建立土地出让金的分配体制、建立国有土地收益基金的设想是把土地出让金纳入到统一管理的模式，实现出让金的透明化管理［3］。研究资料表明，我国土地出让金收支管理制度还有很大的不足，有待更加系统的、全面的完善，土地出让金制度的设计仍有深入研究的空间。因此，完善土地出让金的收支管理制度，有效解决土地出让金收支管理中各个环节出现的问题，保障土地出让金各方的利益，才能确保国有土地出让金收支管理开发有序，出让有方，核算有据，分配有道。

三、土地出让金收支管理的基本情况

（一）土地出让金的含义

我国实行土地公有制，《中华人民共和国宪法》第十条规定：“城市的土地归国家所有”。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（即国务院第55号令）也规定，我国的土地归国家所有，有偿使用。即，在土地使用者向国家支付一定的土地出让金后，国家可以将土地使用权有偿转让给土地使用者。土地出让金是国家作为土地所有者向土地使用者收取的地租价格，是土地使用权的交易价格。在国务院办公厅出台的《通知》（［2006］100号）中，将土地出让金称为“国有土地使用权出让收入”，并将其定义为“政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等。”［4］从性质上看，土地出让金的本质是地租，相当于土地出让年限内的所有地租收入的贴现值之和，是国家向土地使用者收取的使用土地的经济报酬，是国家财政的重要来源和组成部分。我国政府对土地使用权的最高年限进行了规定。其中居住用地最高年限70年；工业用地、教科文体用地和综合用地最高年限是50年；第三产业用地最高年限40年。

（二）我国土地出让金收支管理的情况

我国土地出让金收支管理是伴随着土地使用权制度的确立发展起来的。《中华人民共和国土地管理法》第五十五条规定，“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费用和其他费用后，方可使用土地”［4］。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条对“支付出让金”做出规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照土地出让合同支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿”。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条对“以划拨方式取得土地使用权的房地产转让”做出规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人们政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权的出让金。并规定土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算”［4］。1990年，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（即55号令）颁布，不仅规定土地征收的出让金管理，还规定将土地使用权出让金列入财政预算，作为专项基金管理。55号令将对土地使用制度的改革，从一般地收费收税调整为由市场配置土地资源、决定土地价值，从而进一步完善了土地使用权制度。55号令还对国有土地使用权出让和转让的各个环节、各项工作都做出了比较具体的规定，使我国的土地出让、转让工作以及出让金的征收工作都有了法律依据和保障。这标志着我国的土地出让金制度已基本形成。2006年底，土地出让收支实行“收支两条线”管理，收入全额缴入地方国库，支出则一律通过地方基金预算，从土地出让收入中列支。关于土地出让金的使用范围，国家也作了相关规定。依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，政府土地收益使用范围主要用于城市建设和土地开发；《城市房地产管理法》则进一步明确为用于城市基础设施建设和土地开发。《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》对土地出让使用范围做出明确规定，其使用范围包括：征地和拆迁补偿支出（包括土地补偿费、拆迁补偿费、地上附着物和青苗补偿费、安置补助费）、土地开发支出（包括前期土地开发性支出以及按照财政部门规定与前期土地开发相关的费用等）、支农支出、城市建设支出、其他支出［5］。

（三）各地土地出让金收支管理情况概览

1.上海。2008年，上海市出台了《上海市市级国有土地使用权出让收支预决算管理办法》、《关于规范本市国有土地使用权出让收支管理的意见》、《上海市土地储备成本认定暂行办法》，不断强化土地出让金收支管理。其主要措施有：建立土地储备、供应和出让收支相互衔接的管理体系，对土地使用权出让收支进行统筹平衡、综合协调；明确土地储备成本认定办法，明确土地储备项目预算及预算调整审核和项目决算核销等工作要求；建立定期报告预决算制度；规范土地出让收入缴库办法和专项基金（资金）的提取比例。2.四川。其主要做法是：加强部门协作，建立国有土地出让、储备及收支信息共享制度；严格执行征地“两公告，一登记”制度，不断改进征地补偿安置费的发放方式；切实保障被征地农民和被拆迁居民的合法利益。3.江西。江西省出台了《江西省国有土地使用权有偿使用收入征收管理进行办法实施细则》，规定：凡在我省境内有偿转让土地使用权的中华人民共和国境内外的部门、公司、企业、其他组织和个人，应按照标准缴纳土地出让金，由所在地的市、县财政部门统一征收管理，土地管理部门代收代缴。4.浙江衢州。浙江省衢州市通过对国土部门的土地出让金收支情况作了一个全面的审计过后，探索出适合本地的土地出让金征收管理新机制。（1）加强对规范征收的管理。衢州市首先在制度上明确国土部门、财政部门的不同工作职责，其次坚持“国土开票、银行代收、财政统管”的原则，构建起“国土征收、财政监管、政府所有、收支两线”的土地出让金征管新机制。在实际工作中，衢州市主要是围绕“两清（清理土地出让金收入过渡户，清理土地出让金专用票据）”、“两建（建立土地出让金收支专户制度，建立土地出让金专用票据领用、结报和核销管理制度）”、“三规范（规范土地出让金征收行为，规范土地出让金专用票据使用行为，规范土地招标、拍卖和挂牌出让行为）”目标，加强土地出让金的征收管理工作。（2）严格控制支出的成本。众所周知，土地出让金收支管理的环节不仅多，而且复杂，从土地征用、收购储备，到前期开发、组织出让，再到成本费用支拨等。一旦某个环节监管出现疏忽，就会影响到整个土地出让金的使用效益。因此，衢州市详细地制定了相应的规章制度，如建立征地费支付备用金制度和土地保证金直接退付办法。尤其是对土地征用成本费用、土地储备资金、土地出让金业务费收支以及征地费用保证金的支付、退付行为等进行全面的监管。通过对土地出让金收支活动的全程监管，有效地保证了土地出让金的使用效益。（本文来自于《重庆科技学院学报.社会科学版》杂志。《重庆科技学院学报.社会科学版》杂志简介详见.）

四、我国现行土地出让金收支管理制度存在的问题及成因

现在看来，《中华人民共和国土地管理法》和国务院第55号令的相关规定还是显得有点滞后和粗糙。面对审批权限、权属登记、土地作价、收益分配等具体问题，尚缺乏有针对性的规章制度。导致一些地方政府要么无所适从，要么自行其道。从2007年1月1日开始，土地出让金收支管理实行彻底的“收支两条线”。然而，各地并未严格实施，导致每年有大量的土地出让金收益流失。从征收结构上看，土地出让金不仅成为地方政府收入特别是地方政府性基金收入的主体，而且其增速远超其他经济指标的增速。在部分地区，土地出让金的增速甚至出现失控局面。政府为获取土地出让金对土地进行粗放式的开发导致诸多问题，如容易导致政府官员的寻租行为；征收的土地出让金不能及时缴入国库；造成土地出让金看不见的流失，这些问题的存在不利于经济社会的可持续发展。在支出结构上，土地出让金支出范围过大，支出结构要求模糊，预算编制和管理精细化程度不高；土地出让金支农不足，加剧了城乡二元结构的分化；在征地和拆迁补偿等方面存在者偏差，损害了失地农民的切身利益；用于保障性住房的支出比例有待进一步提高［6］。

上述问题的主要原因有：第一，对土地出让金征收管理的配套制度还不完善。当前虽然从中央到地方出台了不少加强土地出让金征收工作的法规、规章制度，但对如何及时足额征收和解缴则没有严格的管理和处理、处罚制度，缺乏强有力的约束力。第二，对征收的土地出让金还缺乏严格的监督管理。在一些地方，土地出让净收益未能按照规定的要求，被纳入到基金预算管理之中。由于土地要素的非完全市场化，使得地方政府在征地、供地的过程中居于主导地位，在这种情况下，如果对土地出让金的收支缺乏严格的监督管理，极易导致一些地方政府违法、违规出让土地，擅自减免土地出让金等现象的发生，从而导致土地出让金的大量流失。第三，土地出让金征收还缺乏统一规范的管理制度，征收环节衔接不紧密。按照国家有关规定，财政部门是土地出让金的征收管理部门，应负责国有土地使用权出让的政策制订、监督执行和收支管理；而国土部门则是具体征收部门，应严格执行财政部门制订的征管政策，负责按法律法规和出让合同将土地出让金及时足额征收到位。但在实际工作中，存在着国土部门集土地出让政策制订、地价评估、出让交易、权证管理、收入征收于一身，甚至连支出也一并管理的现象，导致欠缴和漏缴土地出让金现象十分严重［7］。

五、完善土地出让金收支管理制度的主要途径

土地出让收入管理范文第5篇

〔关键词〕 土地财政;经济增长;转型

〔中图分类号〕F812.7 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2014）01-0028-07

〔作者简介〕葛扬，南京大学经济学院、长江三角洲经济社会发展研究中心教授、博士生导师;

钱晨，南京大学经济学院硕士研究生，江苏南京 210438。

一、引言

土地财政在我国GDP近十多年持续高速增长中的作用不可小觑，主要体现在以下三个方面：一是通过划拨和协议出让土地等方式招商引资，促进制造业、房地产业和建筑业超常规发展，以此带来高额营业税、企业所得税等地方税，并随着土地出让，建设用地增多必将带来周边其他项目的投入增长，进而带动整个区域经济增长;二是通过招、拍、挂等方式收取土地出让金，并以土地使用权和收益权获得土地融资，以此带动地方经济发展^〔1〕;三是以土地进行银行抵押贷款，获取城市基础建设资金。如此，土地财政成为地方政府建设城市必不可少的一部分。^〔2〕

目前学术界对土地出让收入所引发的土地财政问题研究基本上是定性分析，而且多持批判态度。^〔3〕但是，“土地财政”并没有因为人们的批判而消失。“土地财政”的出现及其存在有其必然因素，也应该有一个客观的认识和分析。本文采用计量分析方法，从定量的角度就“土地财政”对地方经济增长的影响进行实证研究，并探讨处于不同经济发展阶段的不同地区“土地财政”作用的差异。既客观地认识“土地财政”对地方经济增长的作用，也不回避“土地财政”所产生的负面影响，从而为“土地财政”转型提供理论依据。

二、现阶段我国“土地财政”的构成和特征

土地财政收入的构成，不仅包括由政府行使土地所有者权利过程中形成的权益性的各种土地税收收入，而且包括政府作为社会管理者依法强制征收、为公共服务提供财力支持的各种非税收入包括土地出让收入。前者是制度内土地收入，后者是制度外收入。

1.制度内土地收入

现阶段我国制度内土地收入以土地税费为主，包括与土地直接相关的税收、与土地间接相关的税收和部门收费项目三大部分。^〔4〕

（1）与土地直接相关的税收，是指土地使用和转让过程中需要缴纳给政府的相关税费，主要有城镇土地使用税、耕地占用税、契税、土地增值税等，这些税种在分税制改革后均归地方所有，由地税部门收取。自2001年开始，与土地直接相关的税收以较快速度增加，而此部分税收基本上全部归属于地方政府的财政收入。

（2）与土地间接相关的税收，主要是指土地征用以及与房地产业有关的税费。这部分土地收入主要是由建筑业和房地产业带动产生的税收，包括房地产税、房地产业和建筑业的营业税、所得税等。与土地间接相关的收入应该还包括其他一些方面，在此无法一一赘述。由于地方财政可以取得建筑业和房地产业的所得税（2002年后与中央共享）和营业税等税收收入，并且这些税收收入已经成为地方政府预算内收入的重要来源，在强烈的税收收入激励下，地方政府多年来一直乐于推动城市化建设，且在此过程中获取了更多与土地间接相关的税收。考虑到仅房地产业、建筑业已产生较大规模的土地间接税收，而其他产业如第三产业也有许多收入与土地征用、出让有关，因此本文判断土地财政被低估的可能性极大。

（3）部门收费项目，是与土地直接有关的收费。指根据政府文件规定的项目和标准，用地者在办理征（拨、使）用地手续或办理土地登记和变更登记时应缴纳的各种费用。主要包含耕地开垦费、土地复垦费、征（拨）用地管理费、新增城镇建设用地有偿使用费、土地出让业务费等。另外还有政府各部门在土地征用、出让、房地产开发过程中所收取的种类繁多、内容复杂的收费项目，如土地证书工本费、建设用地批准书工本费、土地登记费、土地权属和用途变更费等。

2.制度外土地收入

我国现阶段税费外土地收入指土地出让金。土地出让金并非税费，而是政府出让土地得到的租金，也叫“国有土地使用权出让收入”。分税制改革后，在2007年以前，土地出让收入先纳入预算外专户管理，再将扣除征地补偿、拆迁费用以及土地开发支出等成本性支出后的余额缴入地方国库，属地方政府性基金预算管理，这便使土地出让金收入明确地归属了地方政府，成为地方政府的预算外财政收入，所以土地出让收入一直游离于政府财政预算管理体制之外，仅被作为政府财政预算外资金或非预算资金管理。如此一来直接形成了土地出让收入的“管理体制外、收支预算外”模式。

我国土地实行公有制，为了规范国有土地使用权出让收支管理，近年来中央政府已相继制定了一系列管理办法和措施加以规范。本质上，土地出让金的性质与税费不同，为政府出让土地使用权所得租金，是土地使用权利的价格体现。以城镇土地出让为例，住宅用地、工业用地和商业用地这三类用地的出让使用年限分别为70年、50年和40年。理论上看，土地出让金应该等于今后若干年土地租金收入的贴现值，但实际操作中，土地出让金的金额却是根据土地市场供求情况，采取公开“招、拍、挂”方式确定的。

3. 土地财政的特征

土地税费收入和土地出让收入构成了我国“土地财政”的基本内容，且具有如下特点：

（1）土地出让收入所占比重快速提升，地方政府对“土地财政”依赖过度。研究表明（如图1）， 2000年以前，土地出让收入在地方财政收入和全国财政收入中的占比都维持在10%以内的较低水平，2001―2003年二者占比持续上升至近几年最高值，此后一直高位徘徊，2009年土地出让收入在全国财政收入中占比达25.07%，在地方财政收入中占比达52.69%，成为地方财政收入的支柱性来源，导致地方财政收入增长结构单一，地方财政对土地及房地产业依赖过度。而地方政府支出对土地财政收入的高度依赖本质上是对土地资源开发利用的依赖。

图1 1996-2009年我国土地出让收入在

全国财政收入占比和地方财政收入占比

数据来源：1999-2010年《中国国土资源年鉴》，1997年《中国土地年鉴》，1997-2010年《中国统计年鉴》。

（2）土地收入支出明确，形成显著的“二元”路径。一是以隐性“土地财政”推动工业化进程，地方政府通过压低地价或者相关土地税收优惠政策、甚至免费方式将土地提供给投资方，进行招商引资，加速地方的产业发展。实际上地方政府是以特有的土地“一次性投入”在推动工业化并换取工业化之后的产业年度税收收益。二是以显性“土地财政”推动城市化进程，地方政府通过不断提高的地价获得高额土地出让收入，以此作为城市建设资金，用于城市基础设施和公共设施建设。

（3）土地税费项目的设立缺乏合理性，相关管理制度不完善。土地收费项目几乎全部出自地方性法规，不少收费项目都是由地方政府自行制定的，这就导致地方政府在有关土地税费征收上具有很大的随意性。从土地财政收入构成看，土地直接税收有四种，但其中有两种是按面积征税，还有一种基本处于停征状态，没有能够体现级差地租收益。间接税收以建筑业和房地产业的营业税为主，主要来自投资和建设规模，而不是来自地方产业升级及经济可持续发展。尤其值得关注的是，目前地方政府对土地出让金的成本核算透明度不高，对土地税费的管理和使用效率的监督更处于明显滞后状态。

三、我国土地财政对地方经济作用的实证分析

1.计量模型的建立和数据说明

本研究运用的生产函数模型是有三种常规投入（土地、劳动、资本）的柯布―道格拉斯函数，以具体分析土地各要素对地方经济增长的影响。依据经济增长与土地、资本、劳动力等因素的关系，本文选取各地区生产总值表示被解释变量，用Y表示;选取土地出让收入表示解释变量之一的土地生产要素建设用地出让成交价款，此处土地出让收入的统计口径是《中国国土资源统计年鉴》，用land表示;选取固定资产投资作为解释变量之二的资本要素投入，用capital表示;依据我国经济的增长与第二、三产业发展的密切关系，选取第二、三产业就业人数总和表示解释变量之三的劳动要素投入，用字母labor表示;剩余的变量为截距和随机扰动项，截距表示除基本要素投入和制度因素之外的其他因素对地方经济增长的影响，由此得到下面的估计等式：

lnYi=α0+α1lnlandi+α2lnlabori+α3lncapitali+εi

这里α是需要估计的参数，ε是误差项。各地区生产总值Y、土地出让收入X和固定资产投资K的单位为亿元，第二、三产业就业人数总和L的单位为万人，这四个变量均是对数形式。本研究所采用的相关数据均来自国家统计局编制的2010年度《中国统计年鉴》和《中国国土资源统计年鉴》，并以地方数据为考察对象。

2.计量结果的说明和分析

本文首先选取2009年31个省（市、自治区）的截面统计数据进行研究，考察所选取的各种生产要素与其生产量之间的关系，以此分析地方土地出让收入对地方经济的影响。考虑到地区差异的影响，本文先对各省份进行回归分析，然后再分别对东中西三大地带内部各省份进行回归分析比较，最后选取典型城市1998-2009年的面板数据进行回归分析。

（1）全国省份回归分析

将选取的31个省（市、自治区）的数据代入模型，利用最小二乘法回归得到如下结果：

本文采用的数据为2009年31个省市自治区的截面数据，由于地区之间存在经济发展差异，因此土地出让收入对各地经济会产生不同程度的影响，这种差异使得模型很容易产生异方差，从而影响模型的估计和运用。为此，本文利用White检验对该模型是否存在异方差进行检验，由检验结果可以看出，nR2=7.444816，但不可以拒绝“不存在异方差”的原假设，得出原模型不存在异方差的结论。

原模型回归结果可以看出：R2接近96%，修正后的R2也高达95.5%，F值在99%的水平上显著，模型拟合度较好;ln（land）前的系数为0.172965，且在1%的水平上显著为0，在99%水平上拒绝β为0的假设;ln（labor）前的系数为0.177956，且在12%的水平上显著为0，在88%水平上拒绝β为0的假设;ln（capital）前的系数为0.650414，且在1%的水平上显著为0，在99%水平上拒绝β为0的假设。以上结果说明，从31个省（市、自治区）综合来看，土地出让收入对地方经济增长有显著正向推动作用，2009年经济数据的回归结果显示土地出让收入每增加1%，对地方经济增长就有0.173%的推动作用。随着近年土地出让收入规模的扩大化，其对我国地方经济增长的影响不断提高，地方经济增长对土地出让收入的依赖性也逐年增强。

（2）东、中、西部省份回归分析

由于地区之间存在经济发展差异，因此土地出让收入对各地经济会产生不同程度的影响。下面对我国大陆东、中、西部三大经济地带的经济数据进行分区域研究，以此比较各区域土地收入对区域经济不同的影响程度。目前统计上东中西部的划分是：东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南11省市;中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8省;西部地区包括重庆、四川、贵州、云南、、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、内蒙古、广西12省区市。

由东部经济数据回归结果可以看出：R2接近95.4%，修正后的R2也高达93%，F值在99%的水平上显著，模型拟合度较好;ln（land）前的系数为0.320483，且在11%水平上显著为0，在89%水平上拒绝β为0的假设;ln（labor）前的系数为0.377208，且在10%水平上显著为0，在90%水平上拒绝β为0的假设;ln（capital）前的系数为0.323822，但是不能拒绝此系数为0的假设。以上结果说明，在经济发达的东部11省市，土地出让收入对地方经济增长有显著正向推动作用，回归结果显示2009年东部地区土地出让收入每增加1%，对东部地区地方经济增长就有0.320%的推动作用，较全国整体对地方经济增长影响有约超一倍的贡献度。

中部地区OLS回归结果如下：

中部经济数据回归结果所得出的是一个与东部不同的结论：R2接近92%，修正后的R2也较大，F值在95%的水平上显著，模型拟合度较好;ln（land）前的系数不同于一般情况，为-0.354329，且在10%的水平上显著为0，在90%的水平上拒绝β为0的假设;ln（labor）前的系数为0.606827，且在5%水平上显著为0，在95%水平上拒绝β为0的假设;ln（capital）前的系数为0.425886，但是不能拒绝此系数为0的假设。以上结果说明，在资源丰富、重工业基础较好的中部地区8省，土地出让收入对地方经济增长有显著负向推动作用，不同于全国整体和东部地区的情况，中部地区地方经济对土地出让收入依赖较小，土地出让收入对地方经济无明显促进作用，相反有一定负面影响，中部地区经济增长更多地依赖劳动力和固定资产投资增长，二者及其他经济因素对地方经济有一定的正向推动作用。

西部经济数据回归结果如下：虽然R2接近99%，修正后的R2也高达98.9%，F值在99%的水平上显著，模型拟合度较好;但是ln（land）前的系数较小，接近0，为0.001332，且不能拒绝此系数为0的假设;ln（labor）前的系数为0.081255，也不能拒绝此系数为0的假设;ln（capital）前的系数为0.936781，在1%的水平上显著为0，在99%的水平上拒绝β为0的假设。以上结果说明，在经济欠发达的西部地区12省市自治区，土地出让收入对地方经济增长虽有正向推动作用，但不明显，接近于0，劳动力的增长对西部地区的经济有一定正向影响，但同样作用较弱，对西部经济的增长产生显著正向推动作用的因素为固定资产投资。近年西部大开发如火如荼，国家对西部的固定资产投资在很大程度上拉动了地方经济增长，相对土地出让收入，西部地区的地方经济更多依赖于地方投资的增长。

综合东中西部三地区回归分析结果可以看出，东部地区地方政府更多依赖土地出让收入拉动地方经济增长，中部地区更多依赖劳动力和固定资产投资的增长，而西部地区则更多依赖固定资产投资的增长。经济越发达的地区，地产价格越高，房地产市场越繁荣，投资回报收益越高，土地出让收入越丰厚，政府的土地财政对地方财政就有更大的占比，地方经济的增长也更多地依赖土地出让收入的增长，所以东部地区的地方经济对土地出让收入的依赖较重;而中部地区有着丰富的煤矿资源，重工业基础较好，经济发展更多依赖地方工业的发展，地方政府通过划拨和协议出让土地等方式招商引资，土地出让收入较少，对当期地方经济影响很小甚至为负向作用，土地的价值更多地反映在长期;西部地区因开发历史较晚，经济发展和技术管理水平与东、中部差距较大，但目前国家正在积极推行西部大开发，政策扶持力度很大，所以地方经济更多依赖固定资产投资，同时由于西部国土面积较大，开发较晚，地价较低，土地出让收益较少，眼前对地方经济增长的促进作用显得微乎其微。

（3）东部发达地区面板数据的回归分析

上文分析看出，经济越发达地区，地方经济对土地出让收入的依赖性越强，但鉴于截面数据分析的局限性，未能把时间维度纳入分析框架。下面选取1998-2009年经济发达的四个地区――北京、上海、广东和江苏的经济数据进行面板数据分析，考虑到物价水平的影响，先对地区生产总值Y、建设用地出让成交价款land、固定资产投资capital三项变量进行剔除物价的处理，扩展模型如下：

lnYit=α0+α1lnlandit+α2lnlaborit+α3lncapitalit+εit

A. 单位根检验

为避免伪回归，需对模型中的变量进行单位根检验，以检验其平稳性。本文将分别采用LLC检验（Levin、Lin和Chu，2002）、IPS（Im、Pesaran和Shin，2003）、Fisher-ADF和Fisher-PP检验（Maddala和Wu，1999）四种单位根检验方法，且均假定H0存在单位根。结果显示，所有变量通不过单位根检验，所有变量一阶差分可以形成平稳序列，但因变量和解释变量之间的关系还须进行协整检验。

根据前面的分析可知，lnYit、lnlandit、lnlaborit和lncapitalit都是一阶单整变量，继而可以进行协整检验。为了保证结论可靠，分别采用Pedroni的统计量和Kao的ADF统计量进行面板协整检验。检验结果如表3所示：

从检验结果可以看出，大部分检验方法的结果在显著水平下拒绝原假设，因此，本文认为地方经济增长与土地出让收入、劳动力投入及固定资产投资之间存在着长期稳定的均衡关系。

C.实证结果

在确定地方经济增长与土地出让收入、劳动力投入及固定资产投资之间存在协整关系之后，本文将以下模型

东部发达地区北京、上海、广东和江苏1998-2009年的面板数据回归结果显示：R2较高接近95%，修正后的R2也高达94.5%，F值在99%的水平上显著，充分表明模型拟合度较好;ln（land）前的系数为0.007724，但不能拒绝此系数为0的假设; ln（labor）前的系数为0.235698，且在1%的水平上显著为0，在99%的水平上拒绝β为0的假设;ln（capital）前的系数为0.842636，且在1%的水平上显著为0，在99%的水平上拒绝β为0的假设。这一结果说明，土地出让收入对上述发达地区地方经济增长的正向推动作用不明显，在过去12年的时间维度上，土地出让收入产生的影响较弱，以往长期看地方经济主要依靠劳动力投入和固定资产投资拉动，土地出让收入的正向影响是近几年才逐渐显现的。

综合2009年横截面数据回归分析结果和1998-2009年面板数据回归分析结果看，经济越发达的地区，地产价格越高，房地产市场越繁荣，投资回报收益越高，土地出让收入越丰厚，政府的土地财政对地方财政有更大的占比，地方经济增长更多依赖土地出让收入的增长，所以经济发达的东部地区地方经济对土地出让收入的依赖较重;加入时间维度研究后发现，土地出让收入对发达地区地方经济产生较大影响是在近几年逐渐显现的，随着房地产市场逐渐繁荣，地价逐渐飙高，发达地区地方经济的发展近几年更多依赖土地出让收入的增长，正是更多的土地收入使得地方财政较充裕，从而更大程度地刺激了地方经济。

四、“土地财政”在正、负效应中如何转型

通过以上实证研究可以发现，2009年横截面数据表明东部地区地方政府更多依赖土地出让收入拉动地方经济增长，中部地区更多依赖劳动力和固定资产投资的增长，而西部地区则更多地依赖固定资产投资的增长;1998-2009年发达地区的面板数据表明，在过去12年的时间维度上，土地出让收入的影响较弱，以往长期看地方经济主要依靠劳动力投入和固定资产投资拉动，说明土地出让收入对发达地区地方经济的正向影响是在近几年才逐渐显现的。随着近几年国内经济发达地区房地产市场的繁荣，地价逐年升高，发达地区地方政府的土地出让收入比较丰厚，政府的土地财政对地方财政有越来越大的占比，地方经济的增长也更多依赖于土地出让收入的增长。

理论上，作为稀缺生产资料的土地，所有者或使用者利用其参与社会经济活动并获得收益是一种合理的经济行为;同样，政府作为公共产品的提供者，对于生产资料的交易、所得采取相应的税费措施也属于以政控财、实现政府调控经济目标的合理内容。从制度框架看，我国实行的是土地公有制和土地用途管理制度，因此，政府兼具土地资源管理的规划、审批、执行及使用占有等多重任务，调控土地资源具有独有的强势地位。目前我国仍处在以城市化为主要内容的产业转型升级阶段，今后一段时期内必然还将继续在某种程度上发挥“土地财政”的历史作用。因此，无论从理论上还是从制度上看，政府依靠土地优化资源配置、将土地作为调控经济的手段和形成政府收入的“生财”手段本身并无问题。

回顾我国的工业化、城市化进程，土地财政发挥过重要的、积极的作用，随着改革的深入，其制度弊端越来越明显和突出，已经成为经济社会可持续发展的障碍。但是，由于相关的有效制度供给不足、约束和管理不到位，我国“土地财政”呈现出“以经济建设支出为主要支出，以土地收入为主要收入来源”的特点，土地配置与财政分配有所游离，造成地方财政收支结构扭曲。土地是一种稀缺资源，这就决定了土地出让收入为主的“土地财政”具有典型的不可持续性，资源开发得越深入，问题就会越突出。首先，地方政府通过“土地财政”的融资模式，与银行等金融机构相结合，以举债方式实现了资金的融入，以土地作抵押融资进行基础建设，在现行体制下融资规模容易失控。地方政府对土地财政依赖程度越大，土地储备贷款额度通常越大。但是，一旦土地出让价格出现波动，地方政府将出现财政危机。其次，我国的土地融资由于缺乏监管，以及土地出让和抵押在实际运行过程中存在巨额利益因而常常出现违约、寻租等情况，导致腐败的滋生和土地资源的不合理配置，比如政府土地征管中的不合理征用，以及征用后补偿不合理等因素对被征地人利益的损害。发生这种情况时，征地行为对被征地者而言就是对其财富的掠夺，有可能间接减少收入，使其处境恶化。这无疑为社会安定积累了不利因素。再次，在城市化和国民经济高速发展条件下，我国房地产市场需求旺盛，高地价必然向下游商品房价格传导，高额回报的房地产业必然吸引其他产业资本进入，影响其他实体经济发展，阻碍产业转型升级。最后，由于金融体系的高杠杆特征，一旦出现问题，损失往往被放大，甚至可能影响整体经济的运行。

显而易见，“土地财政”背后是有原因的。从财政收入分配的角度看，分税制改革导致了“集权”的出现，因为作为地方政府税收主要来源的增值税增量由中央政府直接控制。但是，从财政支出的角度看，中央财政支出和地方财政支出的格局并没有因为分税制而发生明显改变，而且还呈现放大趋势。由于分税制集中了地方预算收入，却并没有改变中央政府和地方政府的支出格局，结果中央集中的收入仍然需要通过转移支付由地方政府支出。值得注意的是，经过上述“一上一下”的过程，地方政府可以自由支配的财政收入份额明显减少，但支出压力并没有减轻，甚至还出现增加的势头，这就是学界通常所说的分税制“财权层层上收、事权层层下移”而导致地方政府事权、财权不对称的问题。这种制度压力使得地方政府必须寻求新的地方财政收入增长源泉。作为财政包干制下形成的追求财政收入增长的利益主体，在分税制后，地方政府的这种利益主体意识非但没有削弱，反而被大大加强了。对于地方政府而言，急迫的问题是如何寻求新的、能够自主支配的财政收入以缓解支出压力。“土地财政”便应运而生并且快速膨胀起来。可见，“土地财政”是其内、外因素使然的结果。对于“土地财政”的简单否定或者简单肯定都不是科学的态度。

总体来看，在现行制度框架下，“土地财政”仍不可或缺，且主要还应该用于地方经济增长和城市建设。离开土地财政，将城市化带来的城郊土地非农使用增值收益全部留给农民，这与当前中国土地制度安排中的“涨价归公”基本原则也是相悖的，而且对中国经济未来发展可能造成致命的伤害。因此，不能因为土地财政本身存在弊端就采取完全否定和彻底取消的态度。正确的态度应该是不断地完善土地财政，推动其转型。

从短期角度看，应侧重于采取相关治标措施。第一，以构建“公共服务型”政府体制为原则，改变GDP导向的干部考核机制，在干部考核指标体系中增加民生指标权重，将土地财政状况纳入地方政府官员的考核和离任审计内容，完善对地方政府的政绩考核，促进地方政府关注社会和谐和可持续发展。第二，从土地财政收入中截取一部分设立专项资金，解决土地财政可能带来的生态破坏、被征地人员后期安抚等社会问题。第三，逐步改变目前我国税收制度中增值税占比过大的问题，将政府税收的主要来源由增值税过渡到所得税。第四，完善土地出让收支管理制度，将土地出让收支全部纳入政府性基金预算管理，使土地出让收入和支出实现全过程透明化。

从长期看，土地的稀缺性和公共性决定了土地的增值收益应该以社会和人民为本^〔5〕，必须立足社会和谐可持续发展而创新制度。第一，财政体制改革应与土地制度改革同步进行，以改变地方政府对土地收益的财政路径依赖，通过改革土地制度，保障土地产权的社会公平进而推动构建稳固的地方公共财政制度基础。改革集土地管理与土地经营于一身的行政体制，将土地经营职能分解出去，打破地方政府垄断土地一级市场的格局，完善土地增值收益分配机制，逐渐改变当前财政分成体制;第二，规范国家对土地收益的使用支出，可以考虑把土地财政收入纳入中央政府专项收入，实行基金式管理，让中央政府承担原来由地方政府承担的一些教育、社会保障和农业科技事业支出。第三，通过再造预算约束政府，推进预算改革，引入现代预算制度，将各级政府包括“土地财政”在内的各种行为展现在阳光下。第四，重新构建中央和地方的税收和财政关系，按照事权与财权相统一的原则，调整中央与地方政府的税收来源和财政支出结构，减轻地方政府预算内的财政压力。将土地预算纳入中央范畴，由中央统一调配审核土地资源预算，适当限制土地供应量。第五，中央和地方政府应努力开拓新税源，将原有的房产税、城镇土地使用税、耕地占用税进行综合改革完善，以“简税种、宽税基、低税率”的原则开征房地产税。第六，探索完善地方政府发债融资制度，使地方政府形成合乎逻辑的融资途径。中央政府应着手制定有关政策和法规，对土地储备的宗旨目的、收储范围、机构设置、法人地位、储备土地的贷款资格、抵押方式等作出明确的法律规定，结束政出多门、各行其是的无序状态。

〔参考文献〕

〔1〕陶然，袁飞，曹广忠. 区域竞争、土地出让与地方财政效应：基于1999～2003年中国地级城市面板数据的分析〔J〕. 世界经济，2007，（10）.

〔2〕蒋省三，刘守英，李青. 土地制度改革与国民经济成长〔J〕. 管理世界，2007，（9）.

〔3〕陶然，袁飞，曹广忠. 区域竞争、土地出让与地方财政效应：基于1999～2003年中国地级城市面板数据的分析〔J〕. 世界经济，2007，（10）;董再平. 地方政府“土地财政”的现状、成因和治理〔J〕. 理论导刊，2008，（12）;陈志勇，陈莉莉. 财政体制与地方政府财政行为探讨――基于治理“土地财政”的视角〔J〕. 中南财经政法大学学报，2009，（2）.