国库集中支付管理实施细则
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国库集中支付管理实施细则范文第1篇
国库集中支付制度是以国库单一账户体系为基础，从而使各预算单位财政资金全部都集中于统一账户进行分类管理。国库集中支付制度是财政预算绩效管理核心内容，从根本上改变了财政资金拨付方式和账户设置，提高了财政资金使用效益、规范了预算收支行为、加强了财政管理的监督和管理。
一、国库集中支付制度实施中存在的问题
实施国库集中支付制度以后，在具体实施过程中还存在着一些亟待完善的问题，主要体现在以下几个方面：
1.难以有效解决集中性的违规问题
在推行国库集中支付制度以来，设立了国库集中支付中心，对于国库资金进行集中支付，也就是说各个财政预算单位要根据年初预算以及预算执行情况开具付款申请，国库集中支付中心景观审核确认无误后再进行财政预算资金拨付，实现对各预算单位财政资金拨付行为的管理。国库支付中心作为财政资金管理者，加强了对预算单位资金使用者的监管，但是如何有效对国库集中支付中心的管理，防止出现资金管理者“集中性”违规行为，还有待于进一步提高和完善。
2.难以确保统管单位的会计信息质量
随着国库集中支付制度的实施和深化，除了极少数不具备条件的单位是由集中支付中心进行记账，其它单位都是由单位记账，实行了远程记账，由国库支付中心的专管会计对其进行月度账务审核，这是国库支付中心的工作重心从专一的会计核算向对统管单位预算执行情况分析控制和对统管单位财务审核监督进行转变的重要举措。但是，由于国库支付中心人员较少，分管单位较多，特别是在相对集中的凭证审核期内，对统管单位的远程记账进行短期集中核算，难以发现其中存在的问题，一定程度上影响到会计信息质量，难以确保财政资金安全。
3.国库集中支付制度在内部管理方面还不完善
目前，我国一些国库支付中心在不断建立健全内部管理制度，通过培训不断提高人员素质，规范财政资金的支付程序。但是，仍然出现一些不和谐现象。例如湖北省潜江市的国库支付中心工作人员利用内部管理漏洞，多次转移巨额财政资金，最终携巨款潜逃，从而酿成了国库集中支付中心成立以来的一个重大盗窃、挪用财政资金案例，从侧面反映出国库支付制度在内部管理方面还存在不完善地方，给财政资金带来一定风险。
二、我国国库集中支付制度的完善对策
1.要建立健全国库集中支付制度监督制约机制
首先，要不断加强对各预算单位的资金使用监督，国库支付中心要能够认真审核各预算单位的资金使用申请和资金使用行为；其次，要能够不断建立健全国库支付中心的内部管理制度。财政资金管理部门要不断加强内控机制的完善和建设，重点排查财政资金在拨付过程中可能存在的漏洞，在此基础上以制度形式堵塞管理漏洞，进一步完善内控机制，明确岗位责任制，优化业务流程，加强对岗位之间的监督和制约，确保财政资金支付的规范性。要强化对财政资金支付各个环节和各个岗位的考核、监管，对于不规范的环节要及时纠正，杜绝各种影响财政资金安全行为的发生，真正确保财政资金的安全性。
2.建立一个与国库集中支付制度相适应的电子信息管理系统
电子信息管理系统要具备以下几个功能：第一，要能够满足资金使用者的资金需求申请。要能够及时便捷将预算单位的资金使用申请及时、准确、完整输入到电子信息系统中，形成支付申请，再通过网络及时输入到国库集中支付中心，在支付中心收到信息以后可查询到审核反馈结果，从而确定业务申报是否通过审定，对银行支付信息进行及时查询。第二，要能够满足资金管理者的审核和资金拨付需求。公共财政部门及时将预算相关指标各种信息录入电子信息系统中，然后审批给预算支付中心，一直到达基层国库支付中心。基层国库支付中心在收到单位的资金使用申请后进行审核，在生成授权支付凭证后再送交银行支付资金。第三，要满足银行的资金支付需求。银行在接收到国库支付中心的支付信息后，进行账务和报表处理，及时反馈给资金申请使用者和资金管理者相关拨付信息。
3.要不断建立完善国库集中支付制度的配套改革
为加强我国国库集中支付制度的完善，要建立健全相关配套制度的改革。首先，要逐步推行部门预算，加强财政预算管理。国库集中支付制度的基础性工作是预算必须要具体准确，但是目前我国财政预算编制还较为粗糙，年中预算追加随意性较大，特别是在国库集中支付制度实施以后，人为因素的影响更大，财政预算改革成效必然会大打折扣。因此，要严格执行预算相关规定，对财政预算内容编制细化，不断图形部门预算编制方法，尽力实现预算支出的项目和部门细分，为国库集中支付制度的实施奠定基础、提供保障。第二，要对《财政总预算会计制度》、《国人民银行会计制度》、《国库条例》及其实施细则、《国库会计核算办法》等相关财政法律法规进行修订，为国库集中支付制度的实施提供法律保障。
参考文献:
[1]岳 英:完善国库集中支付的建议[J].山西财税,2005(4).
[2]宋楠楠:对国库集中支付制度改革的几点建议[J].理论界,2009（9）.
国库集中支付管理实施细则范文第2篇
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【摘要】我国传统国库分散支付制度及其弊端随着有中国特色的社会主义市场经济体制的逐步建立和完善， 适应市场经济体制的财政、金融以及宏观调控等的理论研究和制度建设， 都得到了极大发展
【关键词】我国传统国库分散支付制度 其弊端随着有中国特色的社会主义市场经济体制的逐步建立和完善
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【正文】
我国传统国库分散支付制度及其弊端随着有中国特色的社会主义市场经济体制的逐步建立和完善， 适应市场经济体制的财政、金融以及宏观调控等的理论研究和制度建设， 都得到了极大发展， 但国库职能与管理的理论与改革研究却一直处于滞后状况， 传统意义的国库已越来越不适应市场经济体制的需要。因此对现代意义的国库管理理论进行深入地研究， 并指导国库管理的改革， 既是国库自身发展的客观要求，也是外部环境改变的必然。
二、我国建立国库集中支付制度的必要性分析( 一) 转变政府职能和构筑公共财政框架的客观要求和必然选择现代公共财政理论认为所有财政收支活动必须符合公平和效率两大原则， 实行国库集中支付就是要实现资金支付上的公平、公正和效率。同时，转变财政职能需要加强和完善财政监督， 尤其是要加强财政对事前、事中的监督。国库集中支付制度克服了过去财政无法进行事前监督的弊端， 在资金支付之前就可以知道资金的使用去向， 从而使财政的作用发挥得更为全面有效。( 二) 财政资金支付制度应与国际惯例接轨我国加入WTO 必然要求财政支付制度与国际惯例接轨。我国正在建立社会主义市场经济体制及公共财政支出框架， 在许多方面需要与国际惯例接轨。特别是我国加入WTO 后， 在经济制度安排和体制创新方面应以国际准则和市场经济国家的通行做法为借鉴。目前， 市场经济国家在财政资金支付方面大都实行国库单一账户， 库款集中管理， 支票集中签发， 资金集中支付， 政府各部门不在银行开设任何账户， 这是对财政收支实现规范化管理的标准办法。( 三) 预算管理改革必然要求建立国库集中支付制度预算管理是从预算编制到预算执行， 再到预算监督的全方位管理。三方面相互联系， 相辅相成， 缺一不可。目前， 我国预算编制改革己经启动并取得一定成效。但在预算执行上， 特别是财政性资金的支付手段上仍实行分散支付制， 导致财政资金使用分散， 运行效率低下， 监督不力， 难以调控的被动局面。因此， 要完善预算管理改革， 除按照零基预算方法、综合预算原则、部门预算方式早编细编预算外， 还必须实施预算执行改革， 建立国库集中支付制度。
三、建立国库集中支付制度的措施建立国库集中支付制度是我国财政预算管理的一项重大改革， 涉及面广， 情况复杂， 任务相当艰巨。要实现改革的预期目标， 不仅需要改变传统观念和传统管理方式， 而且需要采取必须的改革措施， 扎实细致地做好制度性和操作性的基础工作。( 一) 修订和制定相关法律法规和管理办法国库集中支付制度对现行账户体系设置、财政资金拨付程序都进行了重大改革， 并涉及银行清算制度， 需要相应重新修订《预算法》、《预算法实施条例》、《国家金库条例》、《国家金库条例实施细则》、《总预算会计制度》以及相关行政事业单位会计制度等。同时， 为了改革的顺利实施， 还要制定《财政资金支付管理办法》等， 为建立国库集中支付制度提供法律保障。( 二) 建立高效的财政管理信息系统和银行资金清算系统财政管理信息系统和银行资金清算系统是实行国库集中支付制度的技术基础， 也是现代信息技术发展的最终结果。通过这些管理系统， 可以节省财政管理的时间， 充分收集财政管理所需的资料， 提高财政管理效率。也只有在这种高效而健全的财政管理信息系统下， 国库集中支付制度才能最大程度地发挥效率。( 三) 建立国库集中支付制度监督制约机制财政部门和其它职能部门在财政资金管理上存在着委托关系， 两者之间存在着信息不对称， 所以在推行国库集中支付制度时， 针对资金的申请、使用、支付、清算流程， 建立资金的监管体系， 提供制度上和机制上的保障是非常必要的。在目前根据我国的财政管理体制改革实际， 借鉴国际先进的管理经验， 建立我国国库集中支付制度监督制约机制的基本目标是: 建立以财政资金支付实时监控为中心、以现代信息网络技术为支撑、以国库集中支付系统和动态监控系统为手段、以内控管理和外部监管制度为基础， 综合运用多种监管方式， 强化财政事前、事中监管， 建立健全国库动态监控体系， 保证预算执行的科学化、规范化、透明化。四、小结考虑到我国目前国库集中收入制度改革的条件尚未成熟， 改革要循序渐进、逐步深入， 目前各地只对国库支付制度进行了改革， 按照建立公共财政的要求， 借鉴国际通行做法， 推行了国库集中支付制度. 这项制度的推行虽然取得了一定的成效， 但也存在诸多困难， 因此有必要对它从理论到国际通行经验等方面作出深入研究， 并结合我国的改革实践， 从而得出适用于我国的改革方案
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国库集中支付管理实施细则范文第3篇
一、强化高校预算管理
实行国库集中支付制度以后，财政资金不再直接下拨到高校，而是由财政支付中心将年度经批复的部门预算和追加调整预算通过网络以指标的形式下达给预算单位，各预算单位按照指标的数额在年度内分月编制用款计划，经上级主管部门汇总后上报财政部门审批，财政部门根据审批后的批复计划给预算单位下发用款额度，预算单位按照用款额度和用款计划中的项目分别以财政直接支付和财政授权支付两种方式使用资金，而用款计划编报和批复的依据就是高校的部门预算。国库集中支付要求预算具体准确，而目前高校的预算编制比较粗糙，年中增加预算的随意性大，集中支付后，人为的因素一定不小，改革的效果会大打折扣。所以，必须强化高校的预算管理。
1、推行校内综合部门预算，细化预算编制单位。对学校所属各部门都要求编制预算，要坚决实行“零基预算”法，克服学校预算内容不实、预算约束不强和预算执行不了的情况，为国库集中支付制度推行提供可靠保障。
2、实行预算经费定员、定额管理。无论是人员经费还是一般公用经费均按定员、定额来测算，对专项经费实行滚动预算，建立预算项目库。
3、严格执行预算，推行复式预算管理。实行复式预算管理，强化财务管理的计划控制职能。实行复式预算管理，有利于强化财务监督管理职能，可以把各项收支按其不同性质分开管理，并根据其财力来确定两种资金的比例，从制度上杜绝两种不同性质资金在安排使用上的相互挤占和挪用。同时，实行复式预算管理后，对不同性质的经费实行不同的管理方法，能较快地提高财务预算的约束力度。
4、建立预算的跟踪、分析和评价制度，完善预算控制制度。优化资金的支出结构和确保资金正确使用，提高资金的使用效益，使预算更趋公平、合理、透明。这样才能更好地适应国库集中支付制度，提高高校财务预算管理水平及工作效率。
二、加强高校内部财务管理制度及监督控制制度
实行国库集中支付后，新的财政国库管理体系建立，银行账户管理、高等学校会计财务体系、资金支付方式等发生了重大的改变，现行的高等学校内部财务管理制度及监督控制制度已不适应新形势的需要。因此，修改和完善高校内部财务管理制度、实施细则以及监督控制制度日显重要。
一是针对在改革中遇到的各种问题。根据国家的政策法规，结合高校自身的特点和实际情况，在工作岗位设置、工作程序调整、工作环节衔接、会计电算化核算等诸多方面进行全面，彻底的改革，制定一系列财务管理制度，包括预算内外资金管理、各项费用支出管理、资产管理、财会人员职责分工等各方面管理办法。应力求明确、严谨，有可操作性，不能让规定仅仅写在纸上、贴在墙上。实行财务公开，定期公布单位的财务收支情况，自觉接受群众监督，共同把好财务管理关。
二是完善内部监督制度建设。有些高校内部管理松弛，财务监督不力，一些单位内部管理监督制度极不健全，甚至没有建立内部监督制度。有的虽有规章制度，但不落实、不考核，形同虚设。多年来，只停留在应付财政、审计等部门的外部检查上，对内部财务监督工作抓得不紧，存在内部监督由外部监督“”的现象。财务监督方式的单一性――只有事后的检查。高校应抓住这次国库集中支付改革的时机，及时建立健全财务监督制约机制，根据实际情况制定切实可行的制度与办法，做到有章可循、有法可依、违法必究。防止违法乱纪行为的发生。要建立完善的事前、事中预防机制和适时控制措施，将内部监督寓于财务核算之中，在内部监督的有效性上下功夫。财务管理和内部监督是相互联系、相辅相成的，没有有效的监督和控制，财务管理的质量就难以得到保证；而在财务管理过程中有效进行事前、事中、事后监督，将内部监督与会计管理、预算管理、财务管理、国有资产管理业务结合起来，寓监督于管理之中，就能够保证会计工作规范有序地进行，提高内部监督的有效性，提高财务管理的效率。
三、加强财务队伍建设，提高综合业务水平
要提高高校的财务管理水平，就必须有高质量的管理人才，搞好财会队伍建设是加强财务管理的基本保证。特别是部门预算和国库集中支付制度实施以后，高校财务人员逐步由“记账、算账”的“核算型会计”向“事前预测、事中监督、事后分析”的“管理与经营型会计”转变。转变财会人员的财务观念，提高财会人员的综合业务素质是提高高校财务管理水平的关键。
首先，彻底转变重核算轻管理的观念。充分认识到在财务管理工作中财会人员的重要性，变被动为主动，充分发挥人的创造性、积极性和自觉性，深入到教学、科研一线，准确把握高校事业发展与财务管理之间的内在联系，逐步树立管理与经营型会计的理念。
其次，加强思想和职业道德教育。牢记诚信是为人之本，是中华民族的优良传统，也是财会人员安身立命的最基本的职业道德。
第三，切实提高专业技能和业务素质。一是参加专业知识培训，财会人员要刻苦钻研业务，努力学习财务会计的专业知识，了解和掌握国家财经法规以及审计、税务、统计、电算化、经营管理等方面的知识，使其知识不断更新提高，能够适应社会发展的要求。二是鼓励和支持他们参加各种形式的学历教育，以提高理论水平和业务技能。
国库集中支付管理实施细则范文第4篇
一、当前基层央行经理国库工作中的资金风险点
（一）操作风险
由于操作人员因主客观原因造成对系统功能不熟悉或风险意识不强，出现的风险。目前基层人行员工年龄普遍偏大，为缓解国库人员紧张的矛盾，又从非业务部门抽调人员替岗，有的只能无证（会计证）上岗，形成国库人员业务素质的参差不齐，部分人员不懂国库核算原理和系统操作，办理业务过分依赖个别人，形成变相的业务“一手清”。另外，国库人员在业务操作过程中有章不循，违反制度规定办理业务，加之对推出的新硬件、软件设备以及服务功能不熟悉，因操作失误而引发风险，如操作人员没有认真审查外来凭证，接收不规范凭证，没有认真执行与财税部门及上下库之间的对账等。
（二）制度风险
由于现有法律法规及相关制度不能涵盖新增国库业务全过程，使得部分业务环节处于失控状况。表现在迅猛发展的网上银行、电子银行以及横向联网业务等，都涉及电子信息，电子票据，而现行的《中华人民共和国国家金库条例》、《中华人民共和国票据法》、《国库会计管理规定》、《国库会计核算业务操作规程》等尚未涵盖这些内容。针对新业务不断创新推出，有关实施细则、制度办法等大多各自为阵，没有系统性和连续性，缺乏一系列新的法律法规对这些新业务加以规范，基层行在业务过程中遇到的新问题只能向上行反映，而涉及跨系统跨部门的问题往往不了了之。
（三）监管风险
由于国库业务的更新而产生新的风险点，使现有监管水平难以跟上，容易造成监管缺位而产生风险。在集中支付业务先支付后清算的方式使资金出口监管处于被动地位，由于国库集中支付清算行较多，办理清算时间集中，对于大量的明细支付信息支行审核主要集中在清算凭证票面要素的完整、合规等方面，对资金支付的真实性、资金的用途、科目使用是否符合规定等方面则因缺乏准确的依据和必要的审查时间而不能进行及时有效的监督。国库直拨业务加大了国库监管难度，如家电下乡、库区移民、退耕还林补贴等都通过国库小额批量直接支付，此类业务均由财政人员利用人行提供的专用工具将补贴用户的信息转换为电子加密信息，再提交人行国库部门通过小额批量支付程序直接拨付到用户账户中，由于人行是电子化传输信息，经办人员面对简单的一纸清单难以识别风险，要担负起事前预警、事中控制、事后监督的全方位的风险监管重任深感力不从心。
（四）系统风险
随着计算机、网络技术在国库业务中的广泛运用，特别是大小额支付系统以及TIPS的使用，计算机系统风险大大增加。由于基层行科技力量薄弱，应急处置能力不强，遇到网络通讯故障很难及时解决。另外，国库TBS系统服务器设备老化，由于系统配置原因，在现有计算机上安装此系统难度较大，超负荷运转而造成系统风险。
（五）道德风险
有的国库经办人员由于工作责任心不强，制度执行不力，造成业务差错，影响国库资金的安全，甚至个别人生观、道德观发生偏离，利用职务之便，贪污、挪用国库资金，使国家资金遭受巨额损失。
（六）协调性风险
基层行国库业务一方面受上级行国库部门的领导，同时要执行财政、税务部门甚至是地方政府的相关政策，但地方财政部门却不能及时向辖内人行提供有关的预算执行计划和预算调整方案，这种模式使得人行国库部门很难把握其依据的可靠性和真实性，在预算支出、收入退库管理中出现被动局面，难以发挥其应有的职能作用。另外，财、税、库、行在工作交往中沟通联系不够，业务人员的接触只停留在报表数据上，没有更深层次的交流，不利于跨系统跨行业创新业务的开展。
二、基层央行防范国库资金风险的几点建议
（一）强化内控管理，规范操作，提高国库工作人员综合素质
基层人行国库要推行风险评估和资金安全监测制度，适时发现安全隐患，并加以规避。成立由国库、会计、科技等部门组成的风险评估和资金安全监测小组，通过排查评估本级国库在业务运行中的风险隐患和薄弱环节，提出改进意见并督促实施。适时修订完善内控制度，把新业务实施后涉及的风险点补充到内控制度的防范措施中，在制度上保障业务操作的安全可行。充分发挥基层人行会计主管的现场监督作用，对经办人员业务操作中的违规行为做到及时纠正。强化国库人员业务培训，不断提升业务技能和风险防范能力，制定行之有效的奖惩办法，做到努力奖罚分明，打造一只爱岗敬业，技术精良、业务过硬的国库队伍。
（二）完善法规体系，提升国库制度的法律层次
目前，基层国库部门行使职责的主要依据是《中华人民共和国国家金库条例》及其实施细则等，这些法规制定于80年代末期和90年代初，带有一定的计划经济色彩，已不适应现代国库业务的发展。因此，加快国库监管法规建设，从法律上使我国的国库体制与世界先进模式接轨，并与金融财税体系相适应。目前，在完善国家金库条例的同时，建立商业银行国库集中收付业务管理办法实施细则。进一步明确人民银行经理国库的职能，明确国库对财政收支的监督责任，成为具有法定权力的行为主体。另外，要建立和完善与新业务环境相适应的国库会计制度和方法，明确规定新业务环境下各岗位的设置、经办人员的职责、资金清算方式及风险防范措施，从制度上规范业务操作，防止案件发生。由人民银行牵头，协调相关部门制定跨部门、跨行业、跨单位的横向联网操作指导意见及多种类的应急演练方案，避免出现应急时各自为政的现象。
（三）完善监管机制，确保相关制度得到有效贯彻执行
在建立风险评估和资金安全监测制度、及时完善各项国库内控制度的基础上，着力建立国库事前、事中、事后监督体系。通过开发网上财政、国库、银行间对账功能，实现国库与财政部门支付余额在网上进行自动勾对；通过序时加强财政拨款监督，特别是对财政支付额度的审核，横向联网业务监控等建立事前监督机制。在发挥好会计主管适时监督作用的同时，开发国库业务同步监督程序，对重要会计事项，重大业务处理、大额资金划拨等业务环节进行事中监督，对国库直拨、横向联网等新增业务风险点设置预警提示等，把国库资金风险杜绝在萌芽之中。强化监督检查机制建设，发挥好内审、事后监督、纪检等部门的审计检查作用，形成事前、事中、事后业务全过程，上级有关部门、本行交叉的监督检查机制。
（四）创建安全体系，加强系统管理
加强对基层行科技人员的培训，提高业务水平和应急处理能力。全面排查计算机及其网络方面存在的安全隐患，对超期“服役”功能低下的计算机进行更新换代，加快TCBS系统的推广上线。
（五）采取多种形式，着力打造高素质的国库队伍
加强国库人员的世界观、人生观、价值观教育，增强责任感和成就感；大力开展央行国库文化建设，建立丰富多彩的兴趣活动小组，充实员工业余文化生活；加大对干部职工的监管力度，建立领导干部廉政档案，严格执行要害岗位人员谈话制度和年度考核制度，继续做好国库岗位的风险排查，关注员工八小时以外行为，有针对性地开展教育管理，提高案件防控能力；严肃查办违纪违法案件，对有案不查、瞒案不报的，要严肃追究责任。
国库集中支付管理实施细则范文第5篇
一、分散化公共财政下的国库体系
中国传统公共财政框架的基本特征是：一个高度集权的财政体制，加上一个高度分散化的财政管理框架。从上个世纪80年代以来，中国财政改革的重心一直集中在财政体制方面，到90年代中期实施分税制财政体制以后，财政体制的集权化程度已经大为降低了，但是高度分散的财政管理框架却没有改观。财政管理框架的分散化集中体现在国库功能的分散化方面，这种分散式支付制度,是重复和分散设置账户，将预算确定的各部门和各单位年度支出总额按期拨付到各部门或单位在银行开立的账户,由其自主使用。主要存在以下三个问题:
一是支出过程脱离财政监督。预算资金一旦拨付给了部门和单位,就脱离了财政监督,资金使用缺乏事前监督，财政部门只能依赖各支出部门的财务报告进行事后审查监督,不能及时发现和制止支出过程中的违纪违法行为,各种挤占、截留、挪用资金的现象无法控制，财政资金入库时间延滞，大量资金经常滞留在预算单位，降低了资金使用效率；特别是建设项目资金,经过层层截留、挤占、挪用，落实到具体项目上的资金往往少而又少,容易出现“豆腐渣工程”现象。
二是资金分散支付和存储,使用效率不高。由于各单位资金都有个逐渐支付的过程,在预算资金按期拨付,由各单位分散保存的情况下,必然会使大量财政资金分散在各单位形成沉淀,而财政部门为应付短期资金需要,有时不得不向银行借款或发行短期公债,从而大大增加财政利息负担。
三是财政资金运行的信息反映滞后。因为财政资金大量分散于各单位、各部门在商业银行开设的账户,财政部门和中央银行无法全面了解整个财政资金的运行过程，导致财政资金活动透明度不高，不利于对其实施有效管理和全面监督；财政收支信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供准确依据。
二、推行国库集中支付制度势在必行
针对现行国库管理体制存在的种种问题,从深化财政支出管理与监督的实际需要出发,应建立和推行市场经济国家普遍采用的国库集中支付制度。所谓国库集中支付制度,即将所有的政府性财政资金全部集中存放到国库或国库指定的行开设的单一账户,所有的财政支出必须由国库单一账户集中支付的一种制度。在这种制度下,财政部门对各预算单位的经费不再事先预拨,财政资金的使用,由各部门根据细化的预算自主决定,财政部门核对后准予支出,财政资金将由单一账户进行转账结算。但在实际支付之前,所有的资金都集中在国库,财政部门可以统一调度。这种制度减少了财政支出的中间环节,杜绝了财政资金被挤占、截留、挪用等问题,确保了财政资金的使用效益。
通过分析各国实行国库集中收付制度的经验以及我国财政资金管理现状,笔者认为,推行国库集中支付制度改革,具有重要的现实意义。
第一,实行国库集中支付制度,有利于库款统一调度,降低财政资金运行成本,提高财政资金使用效益。实行国库集中支付后,可以有效解决过去财政资金多环节拨付和多户头存放问题。使过去的财政向多头拨款变为向一头拨款,由一次大量拨款变为多次小量拨款,由单位分散存放变为单一账户集中存放,由层层下拨支出变为国库直接支付。这将有利于财政对资金加强统一调度和管理,增强财政宏观调控能力,有效降低资金划拨支付成本,提高财政资金的使用效益。
第二，实行国库集中支付,有助于强化财政预算执行,有效地防止单位挤占、挪用和截留财政资金。实行国库集中支付制度后,把预算执行的事后监督变为事前和事中监督,把对支出预算总额的控制变为对每笔支出的控制,使各项支出能严格按预算执行,从而减少预算执行的随意性,强化预算的严肃性。同时,由于实际资金不到单位账户,单位想挤占、挪用和截留财政资金已不可能。
第三,实行国库集中支付制度,有利于健全财政监督机制,从源头上有效预防和遏制腐败。实行国库集中支付制度,财政部门内部实行预算的编制、执行、监督相对分开,从机制上防止营私。财政预算部门、支出单位、财政国库支付部门三者形成相互制约、相互监督的有机体,有利于加强对财政支出全过程的监督和管理,杜绝不合理支出,提高财政资金的使用效益。同时,还能有效地防止利用财政资金谋取私利等腐败现象的发生。
三、实行国库集中支付制度应遵循四个原则
法制原则。鉴于国库集中支付这项改革尚处于试验阶段，为了规范其运行和防止出现偏差。近期内在没有正式的相关法律出台之前，仍应以财政部、中国人民银行联合颁布的《财政国库管理制度改革方案》、财政部国库司制定的《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》、《财政国库管理制度改革试点会计核算办法》、《财政国库管理制度改革试点资金支付银行清算办法》为基本法规依据。
便利原则。在法制和规范的前提下，国库集中支付要使各部门、各单位用款更加方便，解决过去财政资金层层拨付，流转环节多，资金滞留、沉淀和流转慢的问题。
效益原则。在推行这项改革的过程中，必须坚持效益原则，加强财政对资金的统一调度和管理，有效遏制资金挤占、转移、挪用等现象，降低财政资金划拨支付成本，提高财政资金使用效益。
积极稳妥、分步实施原则。国库集中支付是一项复杂的系统工程，涉及到多方利益关系，必须做充分的调研和宣传工作，取得各个方面的理解和支持，以减少改革的阻力。具体实施时，要先易后难，对各种资金合理分类，分步实行集中支付。要做好试点工作，总结经验，不断完善。
四、建立国库集中支付制度应建立五项保障措施
（一）国库集中支付以明确政府职能为首要前提。
社会主义市场经济体制下的财政是公共财政，是国家（政府）以社会和
经济管理者的身份取得收入，用于政府公共活动支出、保障国家安全和社会秩序、提高社会公共服务水平、促进社会公平、实现经济均衡发展的政府财政活动，整个政府预算管理体制的建立是以划分市场和政府各自的职能为基础的，只有明确了政府在国家事务和社会经济生活中的角色，才能确定政府应该通过税收、各种收费、国债等方式筹集多少财政收入，分别用于那些项目，各花费多少。国库集中支付制度要求各级政府支出部门根据年初预算合理确定所需购买的商品和劳务或者它们所需调拨的资金数额，而制定预算计划本质上就是决定政府的支出安排。这种支出安排的范围应主要限定在政权机关和那些代表社会共同利益和长远利益的非盈利性的领域和事务，包括政权建设、基础教育、基础科研、环境保护等。因此，明确政府职能和各级政府的事权范围是实行国库集中支付制度的基础和前提。
（二）国库集中支付以建立和完善部门预算为先决条件。
国库集中支付与部门预算是相互配套，不可分割的。预算编制只有采取部门预算的方法，国库集中支付才能付诸实施，因为集中支付制下的分类账户本身就是按政府各支出部门设置的，各支出部门必须严格按照编制好的部门预算来确定用款项目和用款时间，并通过单一账户进行资金划拨，这有利于预算的执行操作，防范和制止预算执行中的不规范做法，便于预算审查和监督。另一方面，国库分类账户和政府财务信息系统很好地反映了各部门资金的使用情况和预算执行效果以及存在的问题，有利于下一年度按照零基预算的方法重新编制新的部门预算。
（三）国库集中支付以建立国库单一账户体系为核心内容。
国库单一账户体系应由五部分组成：（1）财政部门在中国人民银行开设的用于记录、核算、反映纳入预算管理的财政资金的国库单一账户；（2）财政部门按资金使用性质在商业银行为预算单位开设的用于预算资金的日常支付和与国库单一账户清算的零余额账户；（3）财政部门在商业银行开设的用于记录、核算、反映预算外资金使用情况的预算外资金账户；（4）用于记录、核算和反映预算单位的小额零星支出的小额现金账户；（5）经国务院批准或授权财政部批准开设的特设账户。国库单一账户集中了所有的财政资金，并且只有财政国库部门才可以签发支付命令。
（四）国库集中支付以严格的监督管理和控制体系为重要保障。
完善责任制度，强化执法监督是有效发挥国库职能的重要保障。国库集中支付制度要充分发挥其强化预算约束和监督、提高资金使用效率的作用，离不开严格的管理、监督执行机制，包括财政内部监督和外部监督，专业监督、社会监督和舆论监督，对资金和财务的监督，事前、事中和事后的监督等。这是国库集中支付体系顺利进行的一个关键环节。
五、国库集中支付制度应与政府采购制度相互配合
国库集中支付的显著特点是资金的流转链条短、速度快、支付程序简洁，各资金使用部门没有资金的直接支配权，因此填补了预算外资金管理方面的漏洞。但是，仅有集中支付制度还不足以保证政府支出的绝对合理性、合法性和安全性，因为它无法彻底排除由于利益驱动而使支出部门与供货商勾结起来共同侵吞财政资金的可能性，因而也就无法实现由“共谋博弈”向“囚徒博弈”的转变，不能根本杜绝腐败现象。政府采购制度遵循“公开、公平、公正”的原则，极大地增强了采购过程的透明度，在提高财政资金使用效益的同时，使腐败行为失去了滋生的蔓延的土壤。因为此时支出部门只需将所需商品和劳务的规格和数量告知政府采购机构，由该机构负责具体的招标事宜，因而切断了支出部门与供货商之间的联系渠道。
六、完善国库集中支付制度的具体设想
（一）改革现行机构设置和管理体制。
实行国库集中支付制度，首先要改革财政部门现行的机构设置和现行的财政核算体系，建立国库支付中心、会计核算中心、政府采购部门有机结合的支付体系，确立预算审核、资金支付、监督管理为一体的预算机构设置和管理体制。具体思路是：进行机构分设，实现预算编制和预算执行相分离。预算编制部门只负责编制预算和必要追加，不管执行；国库集中支付中心作为预算执行部门则按照预算计划具体执行，两者各司其职，保证预算执行的严肃性、公开性，提高预算执行的透明度。
财政部门国库资金管理机构负责财政资金整体调度，审核预算单位的资金使用安排，并下达资金支付指令，对资金拨付、使用的全过程进行监督和调控。人民银行国库部门负责财政资金的出纳、结算业务和国库单一账户管理，并对国库资金的运行情况进行监督。
资金支付中心是财政部门国库资金管理机构的直属部门，负责为各预算单位建立支出总账和分类账，根据国库资金管理机构的支付指令通知银行付款，并提供相应的财务信息。
支付业务的商业银行接受人民银行委托，根据支付中心的指令具体承办财政资金的支付和结算业务。
(二)改进资金管理方式
根据国库集中支付制度的基本内容和国外经验，应当建立单一账户和分类账户相结合的账户体系，实现集中资金、集中核算、集中支付。我国目前应在坚持资金使用权和审批权不变的前提下，取消各预算单位原来的一切账户，由国库集中支付中心在人民银行开设“国库单一账户”，将所有财政资金都存放于该账户，并在预算单位需要实际支付时，将资金从国库单一账户直接拨付供应商。在此之前，资金应该始终存放于国库单一账户中。与此对应的是建立国库分类账册管理体系，即在国库单一账户下为每个预算单位都设立支出总账和分类账，记录它们各自的预算执行情况和资金使用情况。财政部门每年给预算单位下达预算指标，并审批预算单位提出的用款申请，委托支付中心办理具体的支付手续按照这种资金管理方式，财政资金支付都在国库单一账户体系下统一进行，财政部门还要在商业银行开设零余额账户，并为预算单位开设零余额账户，通过零余额账户，对财政资金采取财政直接支付和财政授权支付两种方式支付到商品和劳务供应商。商业银行支付的财政资金，每日与财政部门开设在中国人民银行的国库单一账户进行清算。
（三）规范资金运行程序。
资金管理方式的变革要求资金支付程序也随之进行改革。按照财政资金的用途和性质，可将支出分为大宗购买支出、工资性支出和其他支出三大类，分别采取不同的方式进行支付。
(四)实行国库集中支付制度需要配套解决若干问题
