教育类法律的重要依据
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教育类法律的重要依据范文第1篇
关键词：教育公平；高等职业教育；改革
作者简介：董仁忠，男，苗族，湖南湘西人，职业技术教育学博士，江苏省职业技术教育科学研究中心副研究员，主要从事职业教育研究。
基金项目：江苏省哲学社会科学基金重点课题“建设现代高职院校制度研究”(项目编号:11JYA001)阶段性成果，主持人：董仁忠。
中图分类号：G718.5文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2012）10-0018-04
教育公平与高等职业教育改革既是一个重大的理论问题，又是一个紧迫的现实问题。作为一种特殊的高等教育类型，高等职业教育具有不同于其他类型高等教育的独特个性。高等职业教育发展中的教育公平问题既与一般意义上的教育公平问题具有共同点，又区别于一般意义上的教育公平问题。不管是从现实层面还是从理论层面来看，开展教育公平与高等职业教育改革问题研究都具有重要意义。一是从现实层面来看，高等职业教育发展中的不公平问题日益凸显，而加强教育公平与高等职业教育改革问题研究则是制定、执行高等职业教育政策的重要的基础性工作。二是从理论层面来看，尽管已有大量研究从不同学科的视角来探讨教育公平问题，但是教育公平与高等职业教育改革问题研究却相当薄弱。
一、作为高等职业教育决策依据的教育公平
教育公平是社会公平的基石。要把教育公平作为高等职业教育决策的重要依据，使追求教育公平成为高等职业教育改革和发展的基本价值取向，充分发挥高等职业教育发展促进社会平等的社会功能。
（一）约翰·罗尔斯(John Rawls)的两个正义原则
公平是人类的永恒追求，建立公平社会是人类社会的伟大理想。从字面上理解，公平意即“公正”和“平等”，它与社会资源分配相联系，是一个历史范畴。哲学大师、自由主义思想家、美国哈佛大学教授约翰·罗尔斯提出两个著名的正义原则。“第一个原则：每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。第二个原则：社会的和经济的不平等应这样安排，使它们被合理地期望适合于每一个人的利益；并且依系于地位和职务向所有人开放。”[1]第一个原则处理的是政治上的权利及自由的问题，指每个人有获得最广泛的、与他人相同的自由；第二个原则处理的则是社会与经济方面的问题，具有两个方面的含义：人获得的不均等待遇, 其所获得的地位、职位、利益应该对所有人开放；如果起始状况(收入和财富分配)不同,处于不利地位者的利益应用“补偿利益”的办法来保证。约翰·罗尔斯的正义原则可以为理解教育公平内涵提供有益启示。
（二）从教育权利平等走向教育结果平等的教育公平
教育公平是社会公平在教育领域的延伸，它既是一种价值取向，又是一种教育理念。教育公平与教育权利和权益、教育资源配置等紧密相关。教育公平同样具有一定的历史性，在不同历史时期人们对教育公平呈现出不同的期待和要求。在法律上，公民平等的受教育权已经受到法律的保障，《中华人民共和国教育法》不仅规定“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、等，依法享有平等的受教育机会”，而且提出“受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利。”在理论上，对教育公平的理解和认识可谓众说纷纭：一些研究者强调受同等的教育权利，比如认为教育公平是指人们不受政治、经济、社会地位和民族、种族、信仰及性别差异的限制，在法律上享有同等的受教育权利和机会[2]；一些研究者强调教育的机会公平、过程公平和结果公平，比如有研究者认为教育公平是一种理念，教育公平是指人际间教育利益关系的反映、度量和评价，它包括教育的机会公平、过程公平和结果公平[3]。在唯物史观视野中，教育公平已依次历经教育权利平等、教育入学机会均等、教育过程平等和教育结果平等等不同的发展阶段。具体地，教育权利平等意指从法律上保障每个公民具有平等的受教育机会，它是教育公平的法律保障；教育入学机会均等(即“起点平等”)意指在实践中确保每个公民有权利和机会接受教育，它是教育公平的基本前提；教育过程平等意指受教育者能够接受与其知识水平和能力相适应的教育，能够公平地分享公共教育资源，能够平等地参与各种教育活动，它是教育公平的核心内容；教育结果平等意指体现在学业成就、教育质量上的平等，它是教育公平的理想追求。
（三）实现高等职业教育跨越式发展的教育公平意蕴
教育公平不仅是价值取向和教育理念，而且还是行动准则。教育公平同样是高等职业教育科学决策的重要依据。1999年，中国高等教育毛入学率在5%左右，远远低于发达国家80%左右的水平，2002年，由于大学扩招，我国高等教育毛入学率约为15%，这说明我国高等教育发展已开始迈入大众化阶段。到2003年全国各类高等教育总规模达到1900多万人，高等教育毛入学率达到17%。自1999年，我国高等职业教育迈入跨越式发展的“快车道”，成为高等教育大众化进程中的主力军，不管是从院校数量还是从招生人数来看，2003年高职高专都已经超越普通本科院校。高等教育大众化是对传统的精英高等教育体系的重大突破，实现高等职业教育的跨越式发展对促进高等教育入学机会均等具有重大的意义，在我国接受高等教育已不再成为少数人的特权。扩招因此成为高等教育发展过程中实现教育公平的重要举措。
（四）把教育公平作为高等职业教育决策依据的意义
教育公平不仅表现为提供足够多的教育入学机会，而且应体现在高等教育体系中的高等职业教育和其他类型高等教育之间、高等职业教育体系中不同类型(区域)的高等职业教育之间要实现教育过程平等和教育结果平等。把教育公平作为高等职业教育决策的依据，意味着要把实现教育公平作为判断高等职业教育决策质量的重要标准。而把教育公平作为高等职业教育决策的依据具有重要的现实意义，它不仅有助于政府正确处理高等职业教育发展与其他类型高等教育发展的关系，摆脱高等职业教育发展的弱势地位，为高等职业教育发展创造条件，而且有助于制定具有针对性的、科学的高等职业教育发展政策，提高高等职业教育质量，促进高等职业教育的科学发展。
二、高等职业教育发展中的教育不公平问题
当前高等职业教育发展中存在着若干日益凸显的教育不公平问题，这已经使得高等职业教育促进社会平等的功能未能充分彰显，并成为制约高等职业教育发展的重要因素。剖析这些不公平问题，既可以增强高等职业教育改革的迫切性，也能为推进高等职业教育改革提供现实依据。教育不公平问题往往与不公平的教育制度相伴相生，剖析教育不公平问题因此可以从分析不公平的教育制度着手。
（一）政府对高等职业教育存在歧视，高职生生均拨款标准普遍过低
高等职业教育与其他类型高等教育之间不存在高低贵贱之分，而只有类型上的差异，因此，政府应该平等地对待高等职业教育，而不应对高等职业教育存在歧视和偏见。然而，实际情况并非如此，由于受到根深蒂固的传统文化影响，歧视、鄙薄高等职业教育的观念依然严重。据笔者调查，与本科院校相比，共计高达81%的高职院校领导和教师认为政府对高职高专存在歧视或较大歧视(或很大歧视)。[4]由于政府对高等职业教育存在歧视和偏见，与对待本科教育相比，以生均拨款为例，政府对高职生生均拨款要远低于本科生生均拨款。与本科院校相比，高职院校生均拨款普遍过低不仅使得高职生不能平等地享受公共教育资源，而且会造成教育过程和教育结果的不公平。
（二）高等教育区域发展不平衡，欠发达地区高职院校数量严重不足
比较中国大陆普通高校区域分布规模(见表1)，发现东北、东部、中部和西部地区每百万常住人口普通高校(包括本专科)数量分别为1.94所、1.61所、1.48所和1.37所，依次递减，中西部欠发达地区远低于东部地区；西部地区每百万常住人口高职高专和普通高校数量分别为0.83所和1.37所，都要远低于东部和中部地区。可见，东部、中部和西部地区高等教育资源分布严重不平衡，中西部人均占有高等教育资源的规模要远低于东部地区；高等职业教育区域发展不平衡，西部地区高等职业教育资源严重不足。从实际看，欠发达地区高职院校主要集中在省会城市，众多地市级城市甚至没有高职院校。不仅如此，中西部地区高校(尤其是西部地区高职高专)的办学条件更是不可与东部地区同日而语，教育质量很差。因此，对于广大中西部地区受教育者来说，既存在严重的教育机会不公平，还表现出教育过程和教育结果的不公平。
注：①东部地区包括北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南，共计10个省(市)；中部地区包括山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南，共计6个省；西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆，共计12个省(市、区)；东北地区包括吉林、黑龙江和辽宁，共计3个省。[5]②表中数据根据《2010年第六次全国人口普查主要数据公报(第2号)》[6]和《2011年具有普通高等学历教育招生资格的高等学校名单》[7]统计得出。
（三）高等职业教育资源配置导向不合理，未能向薄弱高职院校倾斜
任何政策都是对社会资源的一种分配或再分配，政策在高等职业教育发展中发挥着非常重要的作用。在理想层面，公共教育资源的配置理应遵循约翰·罗尔斯的正义原则，为处境不利的受教育者提供利益补偿。然而，一直以来政府对高等职业教育资源配置导向不合理，未能充分体现教育公平理念，强调“锦上添花”，漠视“雪中送炭”，未能更多地照顾到薄弱高职院校。一般来说，优秀高职院校和发达地区高职院校往往更容易得到各级政府的支持，而那些亟待政府支持的薄弱高职院校和欠发达地区高职院校却不容易获得各级政府的扶持。以国家示范性(含培育和骨干)高职院校为例，据笔者统计，东北、东部、中部和西部地区每省(市、区)的国家示范性(含培育和骨干)高职院校①均数(所)分别为6所、8.9所、7.67所和4.67所。[8]这一政策明显向东部地区倾斜。其马太效应非常明显，只会加剧不同地区高职院校之间以及同一地区不同高职院校之间发展的失衡。这种不公平的政策人为地导致不同地区的人们不能平等地享受公共教育资源。
（四）高等职业教育体系不完善，未能疏浚高职生升学和转学的通道
为实现教育公平，尤其是确保教育过程和教育结果公平，必须建立起完善的高等职业教育体系，制定开放、灵活的高职生升学和转学制度，根据高职生的意愿、志向和能力，满足高职生升学和转学的需要。然而，目前我国高等职业教育体系远未完善，是一种封闭的高等职业教育体系，未能疏浚高职生的升学和转学通道，高职生还不能根据自身意愿灵活地在高等职业教育与其他类型高等教育之间、大专层次高等职业教育与本科层次高等教育之间实现升学和转学。以升学为例，目前即便有专升本通道，高职生仍然缺乏自主选择高校和专业的自由，招生大专层次高职毕业生的本科院校数量不多，未能充分满足高职生的升学需求。不仅如此，在现行制度设计中，大专层次高等职业教育与本科层次高等教育之间未能有效地实现培养目标、课程体系、学业评价等方面的衔接。
（五）高职院校制度建设的特色不鲜明，模仿甚至照搬本科院校制度
让高职生接受到与其选择相吻合的教育，是衡量教育公平水平的基本尺度。作为一种特殊类型的高等教育，高等职业教育面向特定的职业岗位或岗位群，为经济社会发展第一线培养高技能型人才。而学校制度建设则是实现培养目标、达成学校使命的重要保证。高等职业教育与其他类型高等教育之间的类型差异要求高职院校制度建设理应具有不同于本科高校的鲜明特色。然而实际上，高职院校制度建设的类型特色却并不鲜明，而且呈现出浓郁的本科化特征。不管是在高职院校人才培养、科研管理、师资聘任、实践教学和质量管理等方面还是在高等职业教育管理、高职院校内部治理及其日常管理制度等方面，都存在模仿甚至照搬本科院校制度建设的倾向。其直接后果就是，高职生未能接受到与其期待、兴趣、知识和能力等相适应的教育，高职毕业生的职业能力不强，这对高职生来说同样是不公平的。
三、推进追求教育公平的高等职业教育改革
如上种种不公平问题，不符合社会大众的期待，违背社会公平的价值，阻碍高等职业教育的发展，因此，要把教育公平作为价值追求，深入推进高等职业教育改革。这不仅要求我们把教育公平理念作为高等职业教育决策的重要依据，而且要求把实现教育公平作为高等职业教育改革的价值目标。
（一）制定高职生生均拨款的基本标准，鼓励各地提高高职生生均拨款
制定高职生生均拨款的基本标准，鼓励各地提高高职生生均拨款，有利于确保教育过程和教育结果公平。这不仅要求构建科学、民主、法治、高效的高等教育公共财政支持体系，而且要求人们转变鄙薄高等职业教育的观念，正确认识、科学定位高等职业教育。首先，要认真研究不同类型高校办学条件基本标准以及各自教学、科研和贡献，分类制定高校生均拨款培养成本核定办法，为制定高职生生均拨款基本标准和学费标准提供依据。其次，制定高职生生均拨款基本标准要求确立正确的国家宏观政策导向，使其与控制低成本专业无序扩张、克服一些专业脱离社会需求的弊病相结合。再次，考量到中央财政拨款总量有限、高等职业教育办学的高成本等因素，中央需要出台相关政策，鼓励各地根据其经济社会发展水平提高高职生生均拨款。
（二）调整和优化高校布局结构，大量增加欠发达地区高职院校的数量
统筹规划，调整和优化高校布局结构，以地市级城市为主，大量增加欠发达地区高职院校的数量，对实现高等教育入学机会均等具有重要意义。首先，要根据现行高等教育布局，统筹规划，研究欠发达地区经济社会和产业发展规划及其对高等职业教育的需求，把大力发展欠发达地区高等职业教育尤其要把大量增加欠发达地区地市级城市高职院校的数量作为重点纳入“西部开发”和“中部崛起”整体规划。其次，加大中央对欠发达地区高等职业教育发展的投入力度，尤其要强化中央财政的转移支付功能并设立专项资金，重点支持欠发达地区高等职业教育尤其是新升格高职院校发展；国家出台鼓励东部地区对口支援中西部地区高等职业教育的政策。再次，均衡发展不是平均发展，要根据欠发达地区经济社会发展的实际追求特色发展，实现欠发达地区高等职业教育与其他类型高等教育优势互补，整体提升欠发达地区高等教育发展水平。
（三）确立公平优先原则，转变政府对高等职业教育进行资源配置的政策导向
确立公平优先的原则，转变政府对高等职业教育进行资源配置的政策导向，是确保教育过程和教育结果公平的重要保证。首先，确立公平优先原则意味着政府对高等职业教育资源配置不再“扶强扶优”，而是以追求教育公平价值取向为主，兼顾效率，从“锦上添花”向“雪中送炭”转变，为薄弱高职院校尤其是新升格高职院校以及欠发达地区高职院校提供补偿性资源配置。其次，在全面把握各地高职院校发展现状的基础上，政府要以加强师资队伍、教育教学设施、课程教材开发、实习实训基地等方面的建设为重点配置高等职业教育资源，加强薄弱高职院校基础能力建设，确保每所高职院校都能达到基本的办学条件要求。
（四）扩大高职生专升本规模，发展本科和研究生层次的高等职业教育
扩大高职生专升本规模，发展本科和研究生层次的高等职业教育，有利于满足高职生升学和转学的需要。首先，要总结高职生专升本教育的经验和教训，增加参与高职生专升本的本科院校与专业的数量，逐步扩大高职生专升本的规模和专业范围。其次，大胆开展国家示范性高职院校升格为应用性本科院校、具有专升本经验的一般本科院校向主要面向高职生招生的应用性本科高校转型的试点，积极发展面向高职生招生、本科和研究生层次的应用性高校和专业，构建现代高等职业教育体系。再次，满足高职生转学和升学的需要不只是意味着要为高职生提供足够的升学和转学机会，而需要完善相关的配套制度，尤其要实现师资、培养目标、课程体系、考核评价等方面的衔接。
现代高职院校制度是体现职业教育特点的现代大学制度。增加入学机会，改善办学条件，并不必然就意味着能实现教育公平，而重构政府、社会和高职院校的关系，加强现代高职院校制度建设，则有利于实现教育过程和教育结果公平，真正实现教育公平理想。对此，鉴于笔者此前已有较为系统的相关研究，在此不再赘述。
注释:
①据相关统计，现有国家示范性高职院校100所，重点培育高等职业院校建设9所，国家示范骨干高职立项建设院校100所，共计209所。
参考文献:
[1](美)约翰·罗尔斯著.正义论[M].何怀宏,何包钢,廖申白译.北京:中国社会科学出版社1988：60-61.
[2]刘平秀.教育公平与教育政策选择[J].湖北社会科学,2010(2).
[3]李廉水,吴立保.和谐社会视野下高等教育公平的制度设计研究[M].北京:科学出版社，2010:15.
