环境治理制度

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环境治理制度范文第1篇

    通过剖析政府机制在环境治理中的作用机理可以发现,政府自身的利益倾向及政府制定、实施的环境政策工具,都会影响政府机制在环境治理中的有效性。而决定或影响政府自身的利益倾向与实施的环境政策工具,既与民主、法制等制度构架及财政分权体制有关,也与环境政策制定与执行过程中人的有效理性及信息是否完备等有关。当然,政府内部的科层环保体制也是不容忽视的重要影响因素。

    1.环境治理中政府治理机制绩效的影响因素

    在环境治理的政府机制中,政府是最重要的环境治理主体。而政府是由多层级的不同职能部门组成的。政府的环境政策是由不同的部门或不同的政府人员制定、执行的。公共选择理论的相关研究表明,政府部门或政府雇员他们同样也是理性的经济人,是机会主义者,他们也有其自身的部门利益或个人利益。政府职能部门或政府雇员并不必然总是以社会利益最大化为目标,在具体的政策制定与执行过程中,是以部门利益最大化或个人利益最大化为目标。所以与市场机制一样,在环境治理中,政府机制同样也会表现出“政府失灵”。就我国而言,在现行的民主法制体制与财政分权体制下,政府机制在环境治理中“政府失灵”,可能表现为政府在环境治理中的低效或严重失效。在现行的民主法制体制下,由于环境政策的制定与执行都需要较强的专业知识,信息的不对称,导致社会公众难以对环境政策的执行部门或执行人员进行执法监督。

    环境政策的执行部门或执行人员可以利用其专业优势,为获取个人利益,实施机会主义行为,钻环境政策空子,与排污企业合谋,放松污染企业的环境规制。尽管存在上级政府对下级政府的内部监督,社会大众与新闻媒体对环境政策执法的外部监督,但是,由于信息的不对称或信息不充分,上级政府对下级政府的监督会存在信息失真,从而导致上下政府之间的内部监督失效。就环境政策执法的外部监督而言,由于信息的不对称,环境检测需要较强的专业知识,环境政策是否被如实执行,社会大众无从得知。环境政策执法部门有可能可以利用信息不对称及专业知识优势,与污染企业合谋,从而放松对企业的环境规制。

    另外,法制的不完备,也会为企业环境污染留下空间。根据我国法律规定,受害人对污染企业的控告需要原告举证,证明其受害与污染企业存在直接的联系。对于企业环境污染造成的环境损害,受害人存在举证困难,这导致法律对企业污染环境的行为约束低效,从而削弱了政府机制在环境治理中的作用。在现行的财政分权体制下,地方政府通过发展经济增加财政收入的目标往往会让位于环境保护目标。与中央政府相比,地方政府的财政收入占全国财政总收入的比重较小,而地方政府的财政支出占全国总财政支出比重较大,尽管有中央政府对地方政府的财政转移支付,但地方政府每年还是存在较大的财政收支缺口。在我国现行的财政分权体制下,增值税在地方政府的财政收入中占有较大的比重,各地方政府为获取更多的财政收入,会大力发展石化、能源、钢铁等重工业。而石化、能源、钢铁等属于环境污染较严重的高能耗、高污染的企业。

    由于地方政府与这些企业存在利益的一致性,所以在环境政策的执行过程中,相关政府部门往往会放松对该类企业的环境规制,如降低环境规制标准、减少罚款、任意扩大排放指标等。例如,2011年6月渤海湾康菲漏油事件,最后只对康菲公司罚款20万元。另外,石化、能源、钢铁等重工业企业规模大、实力强,有较强的影响能力,由于利益的一致性,这些重工业企业往往会形成利益集团,通过政治游说影响政府环境政策的制定与执行或通过邀请地方政府官员担任公司董事或管理顾问等形式“俘获地方政府”,从而使地方政府放松对其环境规制。即使环境政策制定与执行过程中不出现政企合谋,由于人的有限理性与信息的不对称,同样会导致环境治理中政府机制失效或低效。环境政策的制定具有超前性,环境政策具有稳定性,环境政策一旦制定,不会轻易改变。在制定环境政策时,由于人的有限理性,不可能对事后可能出现的各种环境污染与环境破坏作出详细而又明确的规定,也不可能对事后可能出现的违规污染作出充分预计,在环境政策的监管之外总有些污染行为存在,而且不受环境政策监管。

    2.科层环保管理体制在环境治理中的内在冲突

    利用政府机制实施环境治理,并不是单一依靠某一个政府部门,而是涉及到众多的政府职能部门,通过众多政府部门之间的分工协作来完成的。所以,环保体制是影响政府机制在环境治理中有效性的重要体制因素。如同马克思?韦伯所言,与市场组织不同,现行的政府组织是建立在分工及专业化基础之上的,依靠行政权威而非市场机制来维持运转的行政等级体系。这种行政等级体系一方面适应了社会化大生产与高度专业化分工的需要;但另一方面,也有其自身不可克服的弊端。就环保体制而言,这种弊端就是因专业化分工造成了环保相关部门职能的内在冲突。就中央政府而言,在环境治理方面,除了环保部外,还涉及到财政部、建设部、林业局、水利部、气象局、国土资源部、交通部、卫生部、科技部及国家海洋局等。部门之间的高度专业性分工,造成了环保部门之间职能的内在冲突。我国各地方政府的职能部门设置,基本上都是与中央政府对口。在地方政府内部,同样存在环保相关职能部门的内在冲突。

    以中央政府为例,环保相关职能部门的内在冲突如表1所示。具有环境管理职能的部门拥有环境监督职能与经济管理职能。其中的经济管理职能主要表现为审批权,对环境管理部门有较强的激励功能。由于各级环境保护机构具有“理性经济人”的特质,在行使职能过程中表现出逐利性。内部职能的相互冲突导致各级环保职能部门愿意经常使用一些获利的审批性职能,而放弃环境监控职能。就地方的环保部门而言,尽管实行垂直管理,但其经费来源是依赖于地方政府的财政拨款,其人事安排是由地方政府控制。而地方政府要增加财政收入与经济增长,往往会向地方环保部门施压,基于自身部门利益的考虑,地方环保部门也往往会放松对企业的环境规制,甚至利用本部门的环境监管职权获利。环境治理与生态保护是一个系统工程,需要统筹规划与统一管理。当环境治理与生态保护涉及到众多的政府职能部门时,其主要弊端就是职责不明确,部门间信息传递失真、沟通不畅,容易造成政府部门之间相互推诿。当有利益时,各部门相互争抢,当涉及到担责时,相互推脱。现实中“八龙治不好一水”就是这种科层环保体制低效的体现。环境治理与生态保护涉及众多政府部门,在政府行政信息不透明,政府外部监督与内部监督缺失,法制不健全的条件下,这种多次级的科层环保体制并不能有效实施环境治理与生态保护。国外环保体制改革的趋势是在高度专业分工的基础上,成立统一的管理部门,协调各职能部门之间的分工,同时加大对环保部门的外部监督。

    二、政府机制在环境治理中有效的作用条件

    环境治理具有较强的正外部效应,需要政府的参与。政府机制在环境治理中也会出现“政府失灵”。政府机制在环境治理中的有效性,依赖于一系列的约束条件。当这些条件不具备时,政府机制在环境治理中的有效性就会受到影响。

    第一,利用政府机制实施环境治理,首先要求政府是责任型的政府。所谓环境治理过程中的责任型政府,就是要求政府对社会公众负责,追求社会福利最大化。政府能够识别、预警、防范环境责任事故,有效执行环境政策。在环境治理政策实施方面,要求政府有充足的环境政策工具,灵活、有效防控环境污染与环境破坏。

    第二,利用政府机制实施环境治理,要求政府对经济主体的污染行为有充分完备的信息。政府部门只有掌握充分的信息,才能对污染者的产品与生产工艺制定污染指标,规定所有行业中的每个企业、每个消费者的污染物排放的种类、数量方式。同时也要求环境政策的制定与执行成本较低,否则会影响政府机制在环境治理中的作用效果。但是,实际上,环境政策的制订与执行成本可能并不低,政府也不可能拥有完备的信息。就政策成本而言,由于不同的企业或不同的行业都有其自身的特殊性,要为其量身定做污染控制手段与减排量,需要进行全面的调查。显然,这需要耗费大量的人力、物力与财力,加大政策制定成本。就信息而言,政府与企业双方存在信息不对称。污染企业不向政府部门透露真实的污染信息对其更有利,政府部门难以准确获取有关污染排放量与污染控制成本方面的充分信息。因此,高昂的成本与不充分的信息降低了政府机制在环境治理中的有效性。

    第三,健全的民主制度与完善的法制体系,是利用政府机制实施环境有效治理的制度保障。正如制度经济学家所言,如其说是政府的失灵,不如说是制度的失灵。针对环境治理中政府机制的失灵,同样需要完善民主法制体系。人的利已本性并不非随环境的改变而改变,政府工作人员在政治市场上与经济市场上并无二至。因此,需要通过建立健全的民主制度与完善的法制体系,强化对政府自利行为的制度约束。防范政府在环境治理过程中利用其拥有的行政资源优势谋利。

    第四,财权与事权相对称的财政分权体制,是增强政府机制在环境治理中有效性的重要条件。现行的财政分权体制决定了地方财政必然存在收支缺口。地方政府的财政支出压力,是导致地方政府以牺牲生态环境为代价,发展高能耗、高污染型重工业的诱因。所以,财政分权体制影响着政府机制在环境治理中的有效性。因此,建立健全财政分权体制,保障财权与事权对称是提高利用政府机制实施环境治理有效性的改革方向。

    第五,公开、透明的政府运行机制与有效的信息获取机制,是克服政府环境政策制定、执行过程信息不对称,同时也是减少政府环境执法过程中机会主义行为的有效途径。另外,是否存在统一的协调机构与足够的权威,化解环保部门之间内部职能冲突,并实施政府部门间的有效沟通,是影响政府机制在环境治理中有效性的关键因素。

    三、简单结论与对策

环境治理制度范文第2篇

【关键词】 制度 评估 研究 我国

一、保证金制度研究与出台情况

《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》（国发〔2005〕28号）明确规定“财政部、国土资源部等部门应尽快制订矿山生态环境恢复的经济政策，积极推进矿山生态环境恢复保证金制度等生态环境恢复补偿机制”。财政部、国土资源部、原国家环保总局《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》（财建〔2006〕215号）明确要求要求各省（区、市）建立矿山地质环境治理恢复保证金制度，落实企业治理责任。《矿山地质环境保护规定》（国土资源部令第44号）明确规定采矿权人应当依照国家有关规定，缴存矿山地质环境治理恢复保证金。上述一系列文件、规章对建立和完善我国矿山地质环境治理恢复保证金制度进行了明确规定。目前保证金制度已成为推动企业履行矿山地质环境保护与治理恢复义务的重要抓手。

事实上，自2002年开始，中国国土资源经济研究院相关研究人员就已经开展了保证金制度的系列问题研究。《矿山环境管理需要保证金制度》提出了建立保证金制度的必要性，依据及原则等（孙贵尚，2003年）；《我国矿山环境恢复治理投资机制研究》分析建立了什么样的投资机制解决历史遗留的矿山环境问题，针对新建矿山在未来环境恢复治理的投资问题，建议建立保证金制度，并对保证金的收取标准、收取方式、如何返还等提出了具体的建议（白雪华，2003）；《矿山环境恢复治理保证金制度研究》提出了我国矿山环境恢复治理保证金制度的框架，深入探讨了建立保证金制度的依据和原则，针对保证金制度建立过程中可能遇到的问题提出了具体的对策建议（内部研究报告，2005）；《我国矿山环境恢复治理保证金制度体系构成研究》提出要研究制定我国保证金制度标准和管理办法（孙贵尚，2009）等等，这些研究为该项政策的出台提供了坚实的理论基础。

二、运行成效

国土资源部大力推进全国矿山地质环境治理恢复保证金制度建设。全国31个省（区、市）相继出台了矿山地质环境治理恢复保证金管理办法，开展了利用保证金督促与约束矿山企业进行矿山地质环境保护与治理恢复的各项工作。各地在保证金制度实施过程中，有效采取保证金缴存与采矿权审批、年检挂钩，与矿山地质环境治理恢复方案挂钩等方法，使得保证金缴存工作总体上顺利推进。全国应缴保证金矿山数量为88592个（应缴存保金证993亿元），已缴存保证金矿山数量为71726个（已缴存保证金612亿元），已缴存保证金的矿山数量占应缴矿山数量的80%。缴存率达到100%的省份有北京、天津、吉林、山东、贵州5省（市）。

1、各省（区、市）形成了各具特色的保证金缴存管理体制

保证金缴存管理体制呈现出三种模式，即：国土资源部门单独收存管理、国土资源部门与财政部门分工管理和国土资源部门与财政部门共同收存管理三种模式。

（1）国土资源行政主管部门单独收缴管理的体制模式。国土资源行政主管部门单独核定收存与管理矿山地质环境治理恢复保证金的体制又可细分为以下四种型态：依照采矿权的审批权限分级由国土资源行政主管部门收缴管理；由矿山所在地的设区市级国土资源行政主管部门负责收缴管理；由矿区所在区域的县级或其上级国土资源行政主管部门收缴管理；由地（市）、县两级国土资源行政主管部门按照矿山规模分别收缴管理。

（2）国土资源部门与财政部门分工收缴管理的模式。矿山地质环境治理恢复保证金由国土资源行政主管部门与财政行政主管部门分别负责核定和收缴，如：黑龙江省的矿山地质环境治理恢复保证金缴存核定由矿山所在地的国土资源行政主管部门核定，收缴由矿山所在地的财政主管部门负责。

（3）国土资源部门与财政部门共同收缴管理的模式。矿山地质环境治理恢复保证金由国土资源行政主管部门与财政行政主管部门共同负责收缴管理。该模式的典型是贵州省、广东省、重庆市、河南省、江西省和北京市。

2、各省（区、市）保证金缴存标准形式多样

31个省（自治区、直辖市）矿山地质环境恢复治理保证金缴存标准制定不尽相同，大体可分为：缴存基价以采矿许可证登记面积为计算依准、缴存基价以矿种和采矿许可证登记面积为计算依准、缴存基价以矿种矿石产量为计算依准。缴存标准的主要影响因素有：矿区面积、开采方式、有效年限、矿山规模、采石量、地表坑道口数、基价、采场数、分层采矿法、坑采法、高边坡采矿法、充填法、崩落法、空场法（允许地表塌落、不允许地表塌落）等16种。

以矿种作为矿山地质环境治理恢复保证金缴存基本标准单元的省（区）有：广西、山东、云南、黑龙江、甘肃、辽宁、江西、陕西、河南、北京、贵州。这11个省（自治区、直辖市）对能源矿产中的煤、石油、天然气、煤层气、地热等矿种，金属矿产中的铁、锰、金等，非金属矿中的磷矿、铝土矿、矿泉水等矿种，分别规定了矿山地质环境恢复治理保证金缴存的基本标准。其中广西、山东、云南、黑龙江、甘肃、辽宁、江西7省在核算不同矿种的缴存保证金总额时，与采矿权人的矿区登记面积相挂钩。北京针对煤、铁、非金属矿产不同的生产规模制定了不同等级的缴存标准。此外，广东和重庆的缴存标准比较特殊，广东将矿种分为三类，分别对同属一类的矿种规定统一的缴存标准。

以采矿许可证登记面积作为矿山地质环境治理恢复保证金缴存计缴单元制定缴存标准的省份有福建、湖南、湖北、青海、浙江、四川、安徽、宁夏、内蒙古、江苏，共10个省（自治区、直辖市）。这10个省份是依据面积大小，按每平方米N元的标准直接提取保证金的。

比较特殊的是，甘肃省的非金属矿保证金的缴存依据是基于矿区登记面积，能源矿产保证金的缴存按照矿种分别缴存。新疆同时考虑面积和矿种因素，根据不同的矿种的面积大小，设定每平方米提取N元保证金的单价标准。

以矿种、矿石量作为矿山地质环境治理恢复保证金缴存计缴依准的有陕西、河南、贵州、北京4省（市），其在核算不同矿种的缴存保证金总额时，与产出矿石量相挂钩。

3、各省（区、市）保证金形成了缴存与返还动用机制

（1）保证金缴存机制。各省（自治区、直辖市）都已建立矿山地质环境恢复治理保证金缴存账户，且是以现金或者以现金账户划转作为缴存方式，不接受其它资产抵存。各省（自治区、直辖市）实行的缴存机制是以一次性缴存、分期缴存并行或独立形态存在。

其一，一次缴存和分期缴存并行。湖北省、辽宁省、江苏省、江西省、宁夏、山东省、内蒙古、新疆、四川省等省（自治区、直辖市）都明确规定了保证金缴存的方式采用两种方式并行，并且是以采矿许可证有效期满3年（含3年）为时间点，作为划定采取何种缴存方式的依据。即：采矿许可证有效期在3年（含3年）内的，必须一次性全额缴存保证金（浙江省，是以采矿许可证有效期5年为时间点），采矿许可证有效期3年以上的，采取分期缴存。各省对分期缴存的首次缴存额度比例、缴存次数、余额缴存方式等实施细节稍有差别、各有千秋。如：湖北省规定：“每年度按照一定比例分期缴存，第一次缴存的额度不得少于总额的30%，余额按剩余期限年均数予以缴存。最长年限不得超过采矿许可证有效期。福建省规定的第一次缴存的保证金不得少于总额的20%。”辽宁省规定采矿许可证有效期3―6年的分2次缴存，6―10年的，分3次缴存，10年以上的，5年缴存1次。

其二，采取分期缴存方式。北京规定保证金按照年度进行分期缴存。青海省规定采用分期缴存，首次缴存的保证金额度不得低于总额的50%，余额分年度平均存储，有效期满前一年全部缴清。

（2）保证金返还机制。各省（自治区、直辖市）基本建立了矿山地质环境治理恢复保证金返还机制，缴存矿山地质环境治理恢复保证金的矿山达到了治理恢复标准，国土资源行政主管部门在对其治理恢复的矿山地质环境工程项目组织经验收认定合格后，按照一定的比例逐步返还或者一次性返还。有的省还规定了“保证金”未能返还而转作矿山环境治理恢复资金的程序。各省（自治区、直辖市）在返还方式和返还比例上略有不同。广西规定分段返还的比例不得超过保证金总额的85%，山东省规定分期返还比例为50%。黑龙江省，辽宁省和宁夏回族自治区等省（区）规定采矿权人完全履行矿山地质环境保护与治理恢复义务的，且经验收合格，保证金本息予以一次性返还。比较有特点的是，广东省将保证金返还方式同采矿权人投入治理资金挂钩，规定投入治理恢复资金超过1000万元的，且分期完成治理恢复并验收合格的，可申请提取总额不超过已投入资金50%的保证金。

（3）保证金的政府动用机制。各省（自治区、直辖市）基本建立了保证金的政府动用机制，动用方式基本贯彻落实44号令所提出的“采矿权人未按照经批准的矿山地质环境保护与恢复治理方案进行治理或者治理工程验收不合格，且经责令限期治理，但仍不合适的，由负责审批的国土资源行政主管部门会同其他相关部门以公开招标的形式组织有资质的单位给予治理，治理费用由采矿权人缴存的保证金中支出”要求。江西省规定了“保证金”未能返还而转作矿山环境治理和生态恢复资金的程序。山西省将矿山环境治理恢复保证金的动用直接同矿山生态环境恢复治理的具体方案相挂钩。

三、存在问题与建议

目前，全国保证金制度建设工作仍在正在稳步推进。但由于这项工作起步较晚，且各地经济社会发展状况不一，该制度建设进度和完善程度也存在差异。保证金制度建设实施工作，仍存在着困难与不足之处。

一是法规位阶较低。从国内外情况综合来看，保证金制度的实施，对于建立经济责任机制，监督采矿权人履行治理义务具有显著效果。但目前，该制度尚未在《矿产资源法》等有关法律中予以明确，基本依据主要是政府文件、部门规章和一些地方法规，法律效力较低，给实际操作带来一定困难。二是管理仍需完善。目前，中央层面只对保证金制度建设提出了指导性意见，具体管理办法由各（区、市）自行制定。各地操作过程中采取的标准和管理方式各不相同，也存在一些不完善之处：一方面是大部分省（区、市）规定的保证金缴存标准过低，企业缴存的保证金不足以满足其矿山地质环境治理费用，存在“只缴不治”的做法，没有实现保证金制度出台的初衷，这在一定程度上也造成返还率过低。另一方面是部分省（区、市）规定的一次性缴存额或者分期缴存中的首次应缴额过大，资金占用时间过长，对个体中小型矿山和采矿许可证有效期限较长的国有大中型企业造成影响较大，不利于企业发展。同时，部分省（区、市）保证金存储按活期计息，或存入财政专户，不计利息，对于存储时间较长的矿山企业造成一定损失。三是部分地区矿山企业保证金缴存率较低。

因此，建议国家出台相关法律，将保证金制度法律效力提升；同时建议保证金缴存按照一矿一评的原则进行，保证标准的可行性。

【参考文献】

[1] 国务院：国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知[S].2005.

[2] 财政部、国土资源部、环保总局：关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见[S].2006.

[3] 国土资源部：矿山地质环境保护规定[S].2009.

[4] 孙贵尚：矿山环境管理需要保证金制度[J].西北地质，2003（36）.

环境治理制度范文第3篇

一、过去两年以来工作进展情况

20**年以来，市政府认真贯彻落实《决议》，以解决危害群众健康和影响可持续发展的环境问题为重点，全力推进了生态环境的治理和保护工作，生态环境治理保护的责任意识进一步增强，执法力度进一步加大，减排目标超额完成，生态环境得到有效改善。

（一）以科学发展观为指导，统领生态建设实践。学习实践科学发展观必须坚持以人为本，两年来，市政府始终坚持将宣传工作摆上重要日程，将生态环境保护作为重要内容，全面加强了全市领导干部、公务员和中青年后备干部教育；以“六•五”世界环境日主题宣传为载体，以新闻媒体宣传为主阵地，围绕污染减排、“811”环境保护新三年行动计划、生态市建设和“人人守望、呵护绿色家园”环保专项行动等工作开展大力宣传，并在市各中小学全面开设环境教育课程，进一步加强了对公众生态环境保护宣传教育，营造了全社会共同参与的良好氛围。同时，实行了“重点排污企业法定代表人向社会公开承诺制、违法排污企业公开曝光制和作出公开检讨”的“三公开”制度。对群众关心的环境质量进行公告，不断扩大公众对环境保护与建设的知情权、参与权和监督权，引导市民树立生态环境保护意识，提高了公众对环境保护工作的认同度和满意度，使生态环境治理保护工作具备了广泛的群众基础。

（二）以落实决议为牵引，深化组织推动实施。20**年，市政府以《决议》为依据，以生态市规划为基础，结合市政府五年主要工作安排，编制并下发了《慈溪市生态环境治理保护五年规划（20**-2011年）》。两年来，市政府将实施《慈溪生态市建设规划》、《慈溪市生态环境治理保护五年规划（20**—2011年）》和各年度的《生态环境治理保护工作实施方案》进行了全面整合，通过每年层层签订《生态建设任务书》，切实将生态环境治理保护工作任务分解落实到市级各有关部门和各镇、街道；通过把生态环境治理保护工作列入了目标管理考核体系和《效益和谐新慈溪评价指标体系》，制定了慈溪市生态环境建设和生态环境治理保护工作任务督查督办工作制度》及各年度的《慈溪市生态环境保护工作任务考核意见与考核评分标准》，有效开展了对各镇(街道)和市级有关部门年度生态环境治理保护工作情况的跟踪督查，并就督查情况及时通报，进一步加大了考核力度，有力地推进了我市生态环境保护各项工作的稳步、有序开展，

（三）以循环经济为核心，调整产业布局结构。为从源头上加强生态环境的治理和保护工作，20**年，市政府实施“管理工程”，不断加强产业引导，持续优化三产结构。引导工业结构逐步从低加工度、低级化转向高加工度、高级化，产品结构从低技术、低附加值为主向高技术、高附加值转变，提高产业层次、产品档次和国际竞争力，资源利用从低效、污染向高效、环保转变。重视节能降耗，严把项目审批关，严格新建项目准入，制定了《慈溪市建设项目环境保护管理若干规定》，指导企业开展清洁生产审核和ISO14001认证，20**年新增清洁生产审核企业4家，新增ISO14001环境管理认证企业17家，走资源节约化、生产清洁化之路，提高产业的竞争力。2008年，市政府进一步深化推进污染减排工作。通过实施“结构减排”、“工程减排”、“监管减排”、“源头减排”，全面落实减排指标，2008年全市化学需氧量净削减219.89吨，比上年削减4.29％，二氧化硫净削减394吨，比上年削减5.86％，超额完成年度目标（最终数据以上级减排办核定为准）。在“结构减排”方面，慈溪杭州湾沿海49.5MW风电场建成投用，33台风力发电机并网试发电，预计可满足我市近四分之一居民的生活用电；在“工程减排”方面，实施燃煤锅炉脱硫改造工程，25家企业完成脱硫设施改造，废水中水回用率提高到80%以上；完成宁波众茂杭州湾热电有限公司、金轮热电有限公司循环流化床锅炉炉外脱硫改造。在“监管减排”方面，35家重点排污企业接入污染物在线监监控系统，其中21家实现省、宁波、慈溪三级联网。四是以严格环保准入门槛为抓手；在“源头减排”方面，加强建设项目审批管理，严格落实环境保护“一票否决”和环保审批前置制度，坚决否决不符合国家产业政策和布局不合理的项目，全年共否决重污染或选址不合理项目110件。

（四）以污染整治为突破口，遏制环境污染势头。20**年，市政府组织开展了“百日环境污染整治行动”，一是全面排摸了辖区内的污染源；二是部门联合执法，集中打击了一批群众反映强烈的环境违法行为；三是各镇(街道)向社会公开工作目标、主要对策及重点任务，依靠社会各界和广大群众的共同参与，20个镇、街道建立了共计3763人的“人人守望、呵护绿色家园”环保志愿者队伍，并组织开展活动53次；四是加大了对农村污水处理设施和镇级污水管网配套建设的力度；五是积极探索了农村环境污染整治长效机制，确保了农村环境持续有效的改善。此次行动，为掀起生态环境治理保护打下良好的基础。2008年，组织开展了“整治违法排污企业、保障群众健康”环保专项行动和无证无照专项治理工作。共检查企业3100余家次，作出行政处罚233件，罚款567万元，申请法院强制执行案件257件，受法院委托对204家未履行环保处罚决定的单位实行强制执行，6名当事人被司法拘留，切实维护了环保执法的权威性和严肃性。重污染行业整治实现了跨越式突破，杭州湾漂印染基地和电镀园区已建成投入运行，分散于全市各地的36家漂印染企业已进入漂印染基地，实现了集中供热和污水集中处理。13家集中整治的电镀企业已整合成5家，并全部完成搬迁，做到废水分质汇集、集中处理。宗汉、新浦铜熔炼污染整治工作已于2008年9月通过宁波市污染整治办的“摘帽”验收。开展了重点行业和重点企业的污染整治。启动了横河镇相士地轴承企业油污染集中处理设施建设，推广以水代油等技术开展油污染治理，基本完成全市51家年产值2000万元以上轴承企业的油污染专项整治。分批对全市小印花加工业进行有序取缔，全市共取缔小印花39家。继续加大了对废塑料行业的规范与打击力度，全市42家废塑料加工企业（户）被责令限期整改，14家污染严重的加工户被立案查处，全市五个重点镇(街道)的废塑料加工户己从3264户减少到2047户，减少了37.3％，案件由20**年的247件同比下降到152件，下降了38.5％。已编制完成《慈溪市废塑料再生利用行业环境整治方案》，对废塑料行业的进一步治理作出了部署。目前，桥头镇废塑料再生利用产业基地一期工程已启动实施，完成了原废塑料交易市场的规范化整治任务。饮用水源地上游污染整治工作扎实开展，启动梅湖水库上游污染综合整治，开展饮用水源上游5个村、5个单位生活污水治理，实施了12个村不同模式进行生活污水治理的试点项目。观海卫镇开展了保护区内畜禽养殖场(户)关闭、搬迁试点工作，匡堰镇、桥头镇已全面取缔上滩头片区内的餐饮业，基本完成了梅湖水库清淤工程，并启动了梅湖水库上游环境污染综合整治工作，确保市民喝上“放心水”。加强医疗废水和医疗废物整治，完成了5家镇级以上医疗单位的医疗废水整治工作，全市746家医疗单位均与宁波市指定的医疗废物处置中心签订了定点回收合同，医疗废物的安全处置率达到100%。全面完成污染源普查任务，通过全市1000余名污染源普查员的共同努力，完成了全市17290家污染源普查任务。环境调处能力全面提升。市环保局针对环境案件连年高发的严峻态势，努力改进和加强环境工作，积极畅通渠道、规范工作行为、创新调处方法，倡导环境查处“四不准”工作标准，即不准把矛盾上交、不准袖手旁观、不准督办不力、不准查而无果，努力化解集体和越级上访，全年共受理调处群众环境1983件，调处率达100％。

（五）以水环境保护等重点项目为支撑，确保目标任务全面完成。从20**年开始，市政府全力实施了“碧水”、“蓝天”、“绿色”、“清静”“四大工程”，取得了明显效果。继续推进市域污水治理工程。北部污水处理厂工程进入设备调试阶段，东部污水处理厂工程累计完成90%工程量，东部、北部污水处理厂工程湿地进入招标程序；东部、西部地区集污干管及主干线泵站工程通过竣工验收，乡镇管网工程C6包累计完成73%工程量，C7、C8包累计完成25%工程量。大力推进引水工程。曹娥江至慈溪引水工程慈溪段全线贯通并具备通水条件，拓疏面宽80米的八塘横江17.6公里，完成投资9800万元，市域内形成较为完整的南北引水通道，具备接纳外来水条件；姚江引水配套工程已基本完成并通过试运行。扎实开展骨干河网建设。东部三塘横江、潮塘横江二期等拓疏工程有序推进，新二江、周家路江疏浚工程和周家路江至长岭江贯通工程全面完成。圆满完成镇村河道整治五年规划目标。2008年完成镇级河道整治及重点村三类河道整治102条、长178公里，累计完成镇级主干和二类河道整治335条、长684公里，完成重点村河道整治村297个；累计建成生态河道86条（段）、长222公里，宁波市级水环境整治示范村5个，新增沿河绿化60余万平方米。继续推进生活垃圾无害化处理工程。市环卫作业中心和粪便处理中心建成投用，镇级粪便沼气处理中心和市生活垃圾焚烧发电项目加快建设，东、中部垃圾渗滤液处理站基本完成，管线铺设工程全面完成。

同时，有效开展了新一轮城河治理。20**年，按照“治理整体化、截污彻底化、两岸景观化、沿岸生态化、项目公司化、管理制度化”的总体要求，全面实施水体生态修复工程，力保城河水质不出现富营养化。湖里头江、纤绳路江综合治理工程正有序推进，中江河道疏浚工程通过竣工验收。2008年启动实施引水环通、城区河道疏浚、城区污水管网铺设、污染源整治、河道两岸违章整治等五大工程。引水环通工程方面，抓紧开展前期调研及规划编制工作，完成《下姚江引水冲释城河引水调度》课题调研，制订城河河网水系引水配置环通工程方案，编制完成《慈溪市河道水体流动规划》；城区河道疏浚工程方面，周家路江北段及华陀殿江、三灶江等河道疏浚基本完成，宗汉街道范围内的西六灶江等三条Ш类河道疏浚全面完成，白沙路街道范围内Ⅱ、Ш类河道疏浚有序推进。中心城区集污管网工程全面完成，日处理能力3万吨/日的教场山污水处理厂扩建工程完成主体工程建设。污染源整治工程方面，全面实施小印花、横河轴承油污染、漾山路江污染源、城区“五小”行业和原经济开发区二、三产业等“六大”整治工程。河道两岸违章整治工程方面，对虞波江-六灶江、华陀殿江-三灶江河道两岸违章建筑进行拆除，共完成拆违109户、面积15490平方米。

（六）以农村环境基础设施建设为抓手，改善农村环境面貌。继续推进畜禽养殖污染治理。出台畜禽养殖禁养区划分与管理办法以及畜禽养殖污染综合整治工作实施方案，加大对禁养、限养、非禁养区的管理与治理力度，关闭或搬迁禁养区内畜禽养殖场52家，完成限养区和非禁养区内15个畜禽养殖场生态化改造，新建畜牧小区5个,实施排泄物治理工程的慈龙畜业有限公司养猪场成为污染治理示范场。加快推进农村生活污水治理试点工程。启动农户标准三格式化粪池和污水的规范收集改造。建成公厕粪便集中处理中心10座，在建9座，总处理能力达到415吨／日，城区粪便处理中心建成投用。深入开展饮用水源保护工作。关闭或搬迁位于饮用水源保护区内的畜禽养殖场，取缔保护区内餐饮经营点，完成梅湖水库清淤工程，开展饮用水源上游5个村、5个单位生活污水治理，启动梅湖水库上游污染综合整治。实施12个以整村或自然村推进并以不同模式进行生活污水治理的试点项目。扎实推进联镇带村建设新农村。在沿山线、中横线成片连线推进环境整治,新增宁波市级全面小康村6个，326个庭院整治示范村完成复评工作，预计新增环境整治村35个。全市新增造林绿化面积4397亩；大力推进绿色产业基地建设。20**年，新建了3个万亩以上的大型绿色产业基地和万亩无公害水产养殖基地建设项目，大力开展无公害、绿色、有机食品认证。启动了绿色畜牧小区建设，基本完成了列入省“811”环境污染整治的11家500头以上生猪规模养殖场的粪便无害化治理任务，。

（七）以生态创建为抓手，夯实全社会创建基础。20**年，申报全国环境优美镇2个、省级生态镇2个、宁波市级生态镇3个、宁波市级生态村34个、宁波环保模范(绿色)单位44个、省级绿色社区2个。2008年，有4个镇创建申报省级生态镇，有3个镇、56个村申报创建宁波市级生态镇、村，配合上级部门对32家宁波市环保模范(绿色)创建单位和8所学校创建省级绿色学校，10个村编制了国家级生态村创建规划。慈溪国际大酒店和慈吉小学力争创建国家级绿色饭店和绿色学校，杭州湾大酒店荣获国家级绿色饭店。2009年，稳步推进了“两创工作”，有效开展了“两创”指南手册和农村环境保护工作宣传手册的编写工作，并继续开展了抓“两创”工作生态建设典型示范项目工作，对“两创”典型示范项目进行了深入的调研，广泛收集项目，现已完成初稿。

（八）以机制创新为动力，建立完善各项保障措施。一是把生态环境治理保护纳入领导干部政绩考核，实施“审批”和“评优”中的一票否决制。建立健全市、镇（街道）、村（社区）三级环境治理保护管理网络，完善环保机构内部配置，通过教育和培训，提高了执法人员素质和技能。建立在线监测系统，提高监控自动化率，21家省控企业与省监控联网，与宁波市监控联网企业已达64家。分解落实总量控制目标责任，按时完成总量控制目标。二是积极开展联合执法。建立了环保部门牵头，工商、卫生、公安、供电、司法、监察等部门分工负责、齐抓共管的环境联合执法工作机制，形成强大的执法合力，切实提高了环境执法效率。三是着力延伸经济手段，全面实施“绿色信贷”机制，将企业环境信用等级作为贷款发放的重要依据，从资金链上遏制高耗能、高污染产业的盲目扩张，做到企业不环保银行不放贷，充分发挥了金融杠杆对环境保护的调控作用，在实践绿色信贷中谋求社会和谐与科学发展。

三、主要问题及剖析

在充分肯定成绩的同时，对照市人大及其常委会的要求和全市人民的期望，我们还必须清醒地看到，我市的生态环境治理保护工作仍存在不少薄弱环节，长期积累的环境问题尚未解决。突出表现在：一是生态宣传和环境教育有待进一步加强。部分干部较狭隘地把生态环境治理保护工作等同于环境卫生和环境整治，造成在工作上缺乏高度和全局整体意识，个别职能部门、镇街道参与力度不够、主动性不强、工作不到位，造成本系统、本单位无生态建设亮点工程的支撑。二是局部区域的环境质量状况不容乐观。废弃矿山生态治理进展较缓、治理率低，废塑料回收加工污染、鞋业边角废料焚烧、部分河道水发黄、发黑等问题仍十分突出，市域水环境质量尚未得到根本改善，杭州湾新区和慈东开发区环境基础设施不配套现象突出，生态环境治理面临发展与保护的双重压力。三是慈溪经济快速发展给污染减排带来较大压力。考虑到经济发展产生的新增污染排放量，需要削减的污染物数量较大，污染物减排任务依然十分艰巨。四是农业面源污染严重。超标使用农药、化肥现象较为普遍，水环境质量潜在的危害较为突出。农村生活污水直排现象普遍，公厕“二次”污染严重，建筑垃圾随处倾倒现象突出。畜禽养殖禁养区关闭和污染整治不到位现象依然存在，严重影响了农村人居环境质量。五是环保队伍力量有待加强。市镇两级环保体制机制需要进一步健全，环境执法力量、监管力量明显不足等等，在以后的工作中必须加以解决。

四、下步计划与措施

（一）加大舆论宣传力度，努力营造生态建设氛围。切实加大生态环境保护宣传力度，开展多形式、多渠道、多视角、全方位的宣传，扎实开展生态理念教育和环境警示教育，力求生态建设宣传教育渗透到社会各领域，努力提高全体市民的思想道德素质和社会责任意识，形成全市上下人人关注、支持和参与生态建设的浓厚氛围。

（二）突出重点，标本兼治，努力改善生态环境。一是继续推进“蓝天工程”。坚持从构建长效管理制度着手，加强对重点大气污染企业的整治，确保废气达标排放。大力推行清洁生产，抓好重点企业的脱硫治理工作。积极推进油烟净化治理、建筑施工扬尘治理、城市道路二次扬尘治理和废弃物焚烧整治等工作，有效防治废气、恶臭污染，确保空气质量达到二级标准天数大于300天。二是继续推进“碧水工程”。强化饮用水源保护工作，更换饮用水源地保护区标志牌及警示标牌，按照“一规范、二取缔、三整治”部署要求，全面取缔保护区内排污口和污染源。继续推行以总量控制为基础的排污许可证制度，强化水环境污染企业监管，确保废水达标排放。进一步完善环保基础设施，扎实推进污水管网建设。着力推进城河治理，按计划推进曹娥江引水工程，做好引水通道大塘江入口等相关引水通道的整治工作，启动实施虞波江、漾山路江流域综合治理，有序轮疏清淤中心城区7条Ⅰ、Ⅱ河道，清淤整治15条Ш类河道，继续抓好引水环通流动和村级河道清淤疏浚及小流域治理工程，续建华胜路等10条污水管网铺设工程。三是继续推进“宁静工程”。重点对社会生活噪声、建筑施工噪声、工业噪声和交通噪声进行集中整治和控制，着力改善区域声环境质量，交通干线噪声同比降低0.5分贝，为广大市民营造安静舒适的生活环境。四是继续推进“洁净工程”。加快城乡生态环境保护基础设施建设，推广生活垃圾袋装收集、分类收集和密闭运输，加强建筑垃圾中转站监管和餐厨垃圾管理，改善城乡环境卫生面貌，力争使全市生活垃圾无害化处理率达到100%、工业固体废物处置利用率达到98%以上，确保危险废物零排放。五是继续推进青山绿地工程与绿色生态工程。加大废弃矿山生态治理和“青山白化”治理力度，加强对生态市建设基础工程的统筹安排，力争在人均公绿、森林覆盖率、主要农（水）产品中有机（绿色）及无公害产品种植面积的比重等指标上有所突破，着力将一些重点项目建成生态精品亮点工程，提升区域环境质量，为2010年创建省级生态市打下良好基础。

六是扎实开展农村生态环境保护试点城市的工作。切实抓好试点工作的组织实施，做到组织、规划、目标、任务、资金、机制“六到位”。开展农村环境保护试点示范工程建设，力争在以点成线、多点成面上出成果。继续推进农村生活污水治理试点工作，完成饮用水源上游黄杨岙等8个村的生活污水治理任务，抓好生态系列创建镇、村的农村生活污水治理和农村公厕粪便处理中心服务范围外的村庄公厕生态化改造，努力改善农村环境质量。

环境治理制度范文第4篇

关键词：环境影响评价；次生环境影响；制度

中图分类号：X820.3文献标识码：A文章编号：16749944（2013）02015803

1引言

随着环境保护由“末端控制”到“源头控制”的管理模式的转变、实现可持续发展战略思想的形成，环境影响评价所涉及的范围不断扩大，但是我国相关环境影响评价制度的环境影响的界定范围狭小，对于次生环境影响问题涉及很少。随着人们对环境问题的日益重视，次生环境问题开始受到关注，相关理论的研究也相继展开。

环境影响是指人类活动（经济、政治、社会）导致的环境变化以及由此引起的对人类社会的效应。次生环境影响（Deduced Environment）是指原生环境影响因素与环境中其他成分相互作用而产生的新的环境影响。这种影响不是由一定的项目建设和运营直接所引起，而是人们围绕项目而从事的其他相关的社会、经济开发活动引起的对自然、社会环境的影响。

环境影响广义上包括次生环境影响，但是在我国相关环境影响评价制度的各项规定中缺乏关于“环境影响”的明确界定，并且只是以“产生的污染和对环境的影响”简略带过。在《大气污染防治法》和《水污染防治法》提到了“产生的污染和对生态环境的影响”。从这样的规定中可以看出，我国的环境影响评价制度对环境影响的界定重点落到了对环境产生的“污染”，也就是说我国的环境影响评价制度仍然是以对“环境污染”影响为评价重点。立法上对“生态环境”相对次之地位的规定，导致实践中的环境影响评价报告书实质上成为专门对环境污染影响的评价报告，对生态系统的影响，对社会经济、社会文化的评价几乎为空白，而这些正是次生环境问题。因而建立次生环境影响评价制度，控制次生环境问题，笔者认为是必要的。

对于次生环境影响评价制度建立的理论基础，主要有法理基础、环境保护、经济学、可持续发展理论几个方面。

2法理基础

法是以权利义务配置为机制调整人的行为和社会关系的。权利和义务贯穿于法律现象逻辑联系的各个环节。权利和义务的关系是权利义务理论的基本内容。权利义务是对立统一的，没有无义务的权利，也没有无权利的义务。权利义务是互相对应、互相依存、互相转化的辩证过程，它们是在对应、依存、转化的过程中在一组关系内由对立走向统一。权利义务功能的互补性，对于同一主体权利义务同时贡献着启动与抑制、激励与约束、主动与被动、受益与付出的对应机制。

现代社会是一个多元利益并存的社会，各种各样利益的平衡、实现运用了多种手段与方法来协调、调节，如行政手段、经济手段、法律手段等。其中，利益的维护和保障所运用的最重要的手段就是法律。法律的产生就是为了社会、公共、个人利益的平衡。法律通过界定利益主体权利义务并强制保障这些权利义务的实现来满足多元的、错综复杂的利益。当然，为了更有效地保护环境、人类与环境中权利义务的分配，运用法律成为必然选择。

现今世界经济不断发展，人们越来越清楚地认识到环境是人类赖以生存和发展的物质基础，而环境权利则是人权——生存权中最基本的权利。根据权利和义务平等性、一致性原则，人们在依法享有环境权利的同时，必须自觉履行保护环境的义务。在“可持续发展”已经成为世界各国发展共同持有的战略的今天，提出和强调人类对于环境要权利义务的平等与一致显得尤为重要。次生环境影响评价的目的就是平衡环境权利义务，实现权利义务的对等性、对应性达到环境公平。次生环境影响评价就是在更广泛的范围内，对于行使其民事权利，而对环境这一“非竞争性，非排他性”资源环境进行利用的主体，即：对环境权的行使者主体，同时承担起预测、评判、制定替代方案的预防环境污染的义务，达到权利义务的一致性。

3环境保护理论基础

“预防为主”、“源头控制”是环境保护的基本原则。预防是指在国家的环境管理中的事前控制机制，是通过计划、规划等行政管理手段，采取防范性措施，防止发生或可能发生的各种社会活动对环境的损害。“预防为主”是针对环境的特点和国内外环境问题的解决的主要经验和教训提出的。环境污染与资源破坏一旦发生往往难于消除与恢复，甚至不可逆转。如果事后再进行治理，从经济上来说往往要耗费巨资。而且环境问题时空上可变性大，问题的产生上有缓发性和潜在性，这些特性在次生环境问题上表现得尤其突出，再加上科学技术发展以及人类认识问题的局限性，人类对环境的损害活动造成的长远影响和最终后果，往往难以及时发现与认识。但当问题出现，往往已无法挽回，或者要付出更多的代价。这种情况要求人类活动必须谨慎注意对环境的长远的、全局的影响，防患于未然。

源头控制。源头控制是基于“末端治理”局限性考察的基础上提出的环境保护理念。随着社会经济的发展，人类对社会的关注领域逐渐扩大，生态环境问题在各个领域开始备受关注。20世纪80年代国际社会“末端治理”兴起，同时人们吃惊地发现，尽管某些地方环境污染的剧烈程度有所减轻，但随着经济的快速发展生态环境问题也在全球范围全面爆发，并且与日俱增范围不断扩大，已影响到经济增长、人体健康、文明延续、政治稳定等社会发展的所有宏观和微观层面。总结历史和反思现实，末端治理的致命缺陷显而易见。末端治理是一方面犯了“脚痛医脚，头痛医头”的错误，没有从根本上解决问题，另一方面末端治理既不能完全处理废弃物，又在处理废弃物的同时消耗着资源。在反思生态环境问题现状，分析“末端治理”的局限性的过程中，“源头和过程控制”应运而生，其目的是对环境负责，防患于未然，将环境污染降低到最低水平。次生环境影响评价就是本着“源头控制，预防为主”的环境保护理念，而建立的一项基本制度，是一项事前预防制度。通过这项制度的实施，不仅可以将一些环境问题消除在萌芽状态，还可以对一些可能的环境问题事先制定出预防机制，应急预案及替代方案，对环境问题做出全方位的预测与防范，减少环境问题。

2013年2月绿色科技第2期

杜晓丽，等：次生环境影响评价制度理论基础浅析环境与安全

4经济学理论基础

发展经济的根本目的是促进社会发展，提高人民生活水平，造福人民。但为了经济发展却破坏了人类赖以生存的环境，这在本质上与经济发展的根本目的是相悖的。在经济学领域，社会的发展的考量主要以工业上正常成本的投入与产出为分析基础。随着社会的发展，人们将社会发展的考量推到更广阔的领域，将环境因素纳入到社会发展的重要方面，以经济学的投入产出理论分析环境—经济问题。投入产出分析理论是经济学中的基础分析理论，即对经济系统各部门间的数量依存关系进行研究，以确定国民经济部门错综复杂的联系和再生产重要比例关系的方法与技术。在环境—经济一体化的今天，突破传统的成本观念，将环境污染、资源损耗及改善环境、维护环境等内容纳入国民经济成本中，进行投入产出分析，已成为人类、自然、社会和谐发展的必然要求。

传统思想对于生产和经营中所产生的问题，如将废气、废水、固体废弃物随意处理，很少将处理这些废弃物、污染物的费用计算在成本中。就我国而言，由于市场经济制度尚不完善，市场经济自身弊病自发性、盲目性的出现，很大程度上是由以追求最大利益为出发点所导致的。对利益的追求使得大多数生产者和经营者在发展时忽略环境成本，这种成本通常被他们以“外推”的方式，以损害人类健康、生态系统的形式转嫁到社会的各个方面，对整个社会是一个负效应，因而又被称为“外部不经济性”。为了扭转以牺牲环境为代价来发展经济的老路，必要的制度建设成为必然，次生环境影响评价制度的建立，就是对预期存在的环境、生态影响进行全面、战略性的评价活动进行制度化、法制化规制，以实现降低环境治理增加的经济损耗——外部不经济性的法律保障。

5可持续发展理论基础

可持续发展的环境法理论内核即：持续观、系统观、公平观、和谐观，这4大板块构成了可持续环境观的理论体系，其中持续是核心，和谐是基础，系统是认识，公平是表现。持续观就是要使人类社会发展具有持续性，实现代际公平，这是可持续发展观念的核心。可持续发展就是，以自然环境为系统，以人类为中心，系统内自然、经济、社会和政治是相互联系的系统要素。可持续发展有赖于环境承载能力及缓冲能力、经济的生产能力、社会的需求能力、政府的调控能力等各种能力的相互调适。评价这个系统的运行状况应以系统的整体和长远利益为衡量标准，即在宏观的成本效益分析基础上进行取舍，使局部利益与整体利益、短期利益与长期利益、经济的发展目标与环境目标相统一，使系统各要素达到平衡。

次生环境影响评价就是以可持续发展的观点，以持续的眼光来对自然、经济、社会的发展进行是否协调、是否持续发展的评定，是对现今建设与长远发展、具体建设与整体布局、正面效益与负面效益的评定与分析以及保障措施的设计。其目的就是使自然、经济、社会和谐发展。

6结语

通过对次生环境影响评价制度建立的法理中权利义务理论、环境保护、经济学、可持续发展理论几个方面分析，建立次生环境影响评价制度具有一定理论意义。现实中次生环境影响评价目的是鼓励社会建设、决策中考虑次生环境因素，最终达到更具环境相容性的人类活动。次生环境影响评价是传统意义环境影响评价的纵向的延伸，是现有环境影响评价制度的补充与完善。次生环境影响评价制度的建立为次生环境影响的评价提供了法律依据与保障，有利于强化环境管理，有利于为社会发展战略提供导向。因此，建立次生环境评价制度对加强环境与资源保护，促进自然、经济、社会和谐可持续发展具有重要意义。

收稿日期：20121201

作者简介：王 彬（1985—），男，陕西旬邑人，主要从事清洁生产研究工作。

参考文献：

[1]张文显.法理学[M].北京：高等教育出版社，北京大学出版社，1999.

[2]金瑞林.环境与资源保护法学[M].北京：高等教育出版社，2005.

[3]姚建.环境经济学[M].成都：西南财经大学出版社，2001.

[4]王家鼎，刘雪霞.浅谈环境问题与可持续发展环境观[J].地理教育，2005（3）：21.

[5]郭震，郭合章，杨艳，等.合理行使环境权利 自觉履行保护环境义务[C].福州：2001环境资源法学国际研讨会，2001.

环境治理制度范文第5篇

关键词：新加坡；环境公共卫生；制度

一、新加坡环境公共卫生管理概况

新加坡，是东南亚的一个岛国，也是一个城市国家。其对环境公共卫生就十分的重视，它以环境整洁、优美而闻名于世，被誉为“花园城市”。作为一个小国，新加坡的环境卫生管理经验或做法不一定适用于中国这样的大国，但某些管理方式或许有借鉴作用。20世纪60年代，随着新加坡广泛而快速发展的工业化，新加坡的环境管理变得越来越复杂。为了完成将新加坡建设成为一个洁净、绿色的城市的目标，新加坡政府采取了一系列措施。例如，为了更好地管理新加坡的公共卫生环境、提高管理效率，环境公共卫生署于1968年8月重组，这次重组给公共卫生官员提供了更多的权力。另外，新加坡政府还于1968年10月1日启动了“年度公共清洁计划”，其主要目的是使新加坡成为该地区最洁净的国家外，它还旨在让每一个新加坡公民都参与进来并借此教育公众保持新加坡洁净的重要性。

二、新加坡环境公共卫生管理机构的设置及其主要职责

新加坡的环境卫生管理工作主要由环境与水资源部下属的两大法定机构之一国家环境局（NEA）履行。国家环境局致力于为新加坡改善和维持一个干净和绿色的环境。该局设有以下部门：环境公共卫生署（EPHD）、3P（People,PublicandPrivate）网络服务署（3PND）、企业服务和发展署(CSDD)（下设五个子部门）、人力资源部门(HRD)、企业公关部门(CCD)、政策与规划部门(PPD)（下设四个子部门）、环境保护部门(EPD)（下设四个小部门）、环境公共卫生部门(EPHD)（下设三个子部门）、新加坡气象局（SDTO）（下设三个子部门）、战略发展和改革办公室(SDTO)（下设一个子部门）、环境技术办公室(ETO)、产业发展和推广办公室(ID-PO)、小贩中心办公室（HCD）（下设3个子部门）、新加坡环境研究所(SEI)。负责环境公共卫生管理的主要是以下部门。

（一）环境公共卫生署（EPHD）

环境公共卫生署通过综合的地面监测、研究和适当的防护性措施，来确保新加坡有一个高水准的公共卫生。同时，EPHD还负责新加坡的整体清洁以及确保食品零售行业有一个高标准的卫生水平。另外，EPHD在优化新加坡的人居环境上起着重要作用，主要方法就是通过一些项目（如小贩中心翻新计划、公共厕所清洁计划）来进行优化。EPHD有以下部门。1.环境卫生局（EHD）：EHD旨在创建一个市民有环保责任心的社会，努力实现环境的可持续性。EHD工作的重点和焦点有两个：监测和社区参与。监测就是上文提到过的综合的地面监测，根据监测所得到的实时数据来为各种公共卫生问题制定预防性措施和防护性措施；而社区参与则跟社区发展理事会、镇议会、基层组织和居民以及国家环境局下社的区域办公室的推动密切相关。2.环境卫生研究所（EHI）：环境卫生研究所的研究领域主要是传染病（如登革热、基孔肯雅热、疟疾和汉坦病毒感染）和其他环境问题（如室内空气质量、军团杆菌病和真菌感染）。3.公共卫生局（DPC）：将整个新加坡的公共场所的清洁由DPC统一领导，能有效提高服务的质量。这种将所有公共场所（如，道路、人行道、下水道）的清洁由一个机构单独管理的模式，解决了以往由几个不同的部门来管理公共场所的清扫而出现的缺乏效率的情况，从长远来看也提高了清洁标准。通过从其他机构逐步接管现有的清洁合同,并对公众的反馈提供更快的响应能力，DPC在不断的提高自己对公共场所清洁的管理能力，确保新加坡的干净与卫生。

（二）环境保护署（EPD）

EPD的主要任务是保护新加坡的环境，确保新加坡人世世代代都能享受高质量的生活环境。其主要职责有：对环境污染进行监控以减少和防止环境污染；对新加坡本岛的四个垃圾焚化场（大士、大士南、乌鲁班丹、圣诺哥）和一个近海垃圾埋置场（实马高岛）进行管理；同时，为了节约资源和垃圾埋置空间，环保署也采取措施来减少废物产生,最大限度地回收垃圾和节约能源。EPD之下又设有以下四个部门。1.放射线保护与核科学部（RPNSD）主要是负责执行新加坡防辐射法的一系列许可。2.能源效率与节能部（EECD）EECD主要通过针对新加坡居民、工厂及公共部门而制定的策略和政策及规划以及相应的激励措施来促进能源效率的利用以减少温室气体的排放。3.污染控制部（PCD）PCD通过监测新加坡的环境空气质量以及水体的纯度来控制新加坡的空气和水污染。同时，新加坡有害物质和有毒工业废料的管理也是由PCD负责。另外，通过中央建筑计划单元(CBPU),PCD将环境因素纳入土地利用规划、开发和建设中来。4.废品与资源管理部（WRMD）WRMD主要负责大士、大士南废物发电厂和实马高岛的垃圾埋置场以及大士海洋垃圾站的运营和维护。同时，WRMD还通过制定政策及实施规划，来提高废物的回收率尽可能的减少废弃物。这种从源头上减少到达废物发电厂和实马高岛垃圾埋置场废弃物数量的废物处置方式，对土地稀缺的新加坡而言不仅是具有成本效益的而且也是高效一种策略。

（三）小贩中心（HCD）

主要是对新加坡的小贩中心进行管理，以确保新加坡人可以在干净卫生的环境中享受到实惠的食物。同时，为了给公众和小贩带来最佳利益，HCD还负责制定、审核和实施有关小贩管理的政策。HCD设有以下部门及关键角色。1.政策和业务开发部主要是开发、检验、运营小贩政策和策略以及建立外部组织和政府机构战略合作伙伴关系，探索新的混合管理模式。2.规划发展部小贩中心的规划和发展以及替换都由它负责。3.租赁管理部主要负责管理小贩中心的设施以及摊档的租期和租约等。另外，该部在日常运作中还与利益相关者建立合作关系以此来加强公众参与以及管理公众反馈和媒体查询等。

（四）3P网络部

3P（People,PublicandPrivate）网络部主要负责协调市民、企业及政府之间公共关系，对公众进行教育并引导参与社会管理。

二、新加坡环境公共卫生管理的主要特点

首先，拥有一套完整的环境卫生政策法规体系以及严格的环境卫生执法系统也是新加坡环境公共卫生如此洁净重要原因。以新加坡《环境公共卫生法》为例，它是更新新加坡卫生立法和改善公共卫生标准的一系列措施之一。目标也是把新加坡变成一个洁净、绿色的城市。由于新加坡的法律（Act）由国会通过,条例(Reg-ulation)由各部部长批准。而《环境公共卫生法》于1987年5月20日由国会通过，并于1987年6月10日由总统同意。该法旨在建立一套标准规范，以管理公共清洁服务、市场、摊贩、食品机构和一般环境的卫生相关事项。它还综合了公共卫生部门的职能，取代了1963年《地方政府综合条例》第4部分中载有维持公共卫生的规定。另外，该法是效仿英国的《公共卫生法案》、新西兰的《新西兰公共卫生法案》以及美国的《纽约市健康条例》等类似法规而制定的，在当时的历史背景下具有一定的先进性。但随着时间的推移以及公共卫生环境管理的复杂性，截至2018年1月，该法已历经20余次的修订。这使得该法的规定更加详实、细致，同时也更适应新加坡的环境公共卫生管理的现状。该法共有12部分，其中对生活垃圾、建筑垃圾的收集、处理都有严格规定，例如，在公共场所乱扔垃圾和不适当的处理垃圾，如瓶子和食品容器，将会被处以罚款。对在公共场所存放建筑材料废物或在建造过程中未采取预防措施以防止危险的人，也受到处罚。该法还对食品机构及摊位的设立和游泳池、殡仪馆、墓地或火葬场设立、使用、管理、经营都有严格的规定。另外，还对违反该法的行为所应受到的罚款都进行了比较详细的规定。其次，新加坡良好的公共卫生环境还得益于其先进的垃圾处理理念。从垃圾的分类来看，新加坡的小区楼下会有大型可回收垃圾箱和社区发到每家每户的装可回收垃圾的塑料袋，每个月社区和承包商会上门回收这些垃圾。此外，社区还有废旧衣物和废旧书本回收项目。从垃圾的回收来看，新加坡的垃圾回收主要有两种方式，一种是由承包商负责，每户居民每月定期缴纳垃圾处理费；另外一种是通过真空管道系统回收。从新加坡的垃圾焚化来说，由于新加坡是小国，没有土地去做填埋，现行的方式是先在四个垃圾发电厂焚化发电后将灰分送到离岛进行填埋。总体来说，这种先进的垃圾处理理念在一定程度上使得新加坡的公共卫生环境更加的洁净。最后，环保教育先行也是新加坡能够保持优良的公共卫生环境的重要原因之一。上文已经提到新加坡国家环境卫生局通过3P网络部门与社会基层组织密切合作，通过教育和宣传以及一些合作项目来鼓励民众参与各种环保教育活动。最具代表性的活动就是清洁和绿化周，该活动主要是通过参加一些社团来引领一种绿色的生活方式来保护和关心环境，主要是在以下方面：清洁环境、城市花园和水、节能和资源保护。新加坡通过全面加强全民环境保护教育，从提升普通民众的环境保护意识开始，把环境保护教育贯穿于大、中、小学教育的全过程。充分利用各种媒体，广泛宣传，使环境保护深入人心。

三、结语

新加坡环境维护和建设并重的理念，是新加坡公共环境卫生管理的一大特色。作为世界上人口密度最高的国家之一，新加坡政府面临着严峻的挑战，除了要解决居民的生产生活需要，不断发展经济，同时还要满足居民对良好的生活环境的追求。新加坡政府在发展经济与保护环境这二者之间找到一个平衡点，这也是值得借鉴和学习的。

参考文献：

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[2]吴真,高慧霞.新加坡环境公共治理的实施逻辑与创新策略———以政府、社会组织和公众的三方合作为视角[J].环境保护,2016(23).

[3]秦海旭,刘海滨,谢轶嵩,朱小曼,卢宁川.新加坡环保经验对南京的借鉴[J].环境科技,2014(03).