自然资源资产管理制度

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自然资源资产管理制度范文第1篇

关键词：乡镇集体资产；重组；管理

乡镇的居民大多数都是农民，而我国自古以来就是一个农业大国，虽然现在随着社会的进步和城市化进程的加速，城市人口逐渐增多，但是，乡镇农村人口依旧不在少数，因此，保障乡镇集体化资产是非常重要的一个现实问题，保障好乡镇集体化资产，就是在保障乡镇居民的切身利益。

一、目前乡镇集体资产管理中出现的问题

（一）对集体资产管理的重视不够

在许多的乡镇政府中，乡镇干部对于集体资产管理的重视程度远远不够，他们往往都会忽略监督管理工作的重要性，一味地重视经济发展所带来的巨大效益。从而导致集体财产的管理体系流于形式，并无实际用处。

（二）管理主体不明

我国法律规定，乡镇农村集体资产管理的主体有两种，一是集体经济组织，二是村民委员会。由此可以看出，法律规定的集体资产管理主体并不明确，集体经济组织和村民委员会同时拥有管理的权限，都可以对集体资产进行管理，而且可以代表民众行使对资产的所有权，在这种情况下极易造成职权交叉的现象出现，造成乡镇集体资产管理更加混乱。一旦乡镇集体资产管理的主体出现问题，就会导致资产的管理也出现问题。

（三）集体资产管理水平有限

乡镇管理水平的相对低下导致管理主体对集体资产的管理不到位，力度不够，从而造成集体资产极易流失。乡镇管理人员专业技能普遍偏低，并且缺乏科学合理的管理制度体系和专业管理人员。因为管理主体的不明确和缺乏科学的管理制度体系，乡镇集体资产管理的大权紧紧握在乡镇政府一些干部的手中，这样极易滋生腐败问题，有些干部出于个人利益的考虑私自违规挪用乡镇集体资产，出现问题后导致资产流失，而干部却逃避责任，乡镇居民缺乏一定的经济管理能力和法律意识，因此大多无法追究干部的责任，最终导致集体资产的流失，给乡镇居民带来巨大的经济损失。而且因为缺乏科学的资产管理手段和制度，无法及时发现集体资产的实际数目和账面数目是否存在较大偏差，这样就导致最终无法进行科学有效的统计。

（四）闲置资产较少

乡镇居民的主体大多是从事农业劳动的农民，他们经常早出晚归的做农活，并且大部分知识水平有限，因此大多数都会忽略集体资产。由于缺乏科学合理的集体资产管理制度和手段，如今乡镇集体资产大多都是有纠纷的闲置资产。闲置下来的集体资产一般都会进行再处理，大部分的闲置资产都会被变卖变现，长期下来就会导致有纠纷的闲置资产无人处理，在一定程度上，造成居民集体资产的损失。这种粗放型的管理模式只注重保守的看护住集体资产，而不会将集体资产盘活，会在很大程度上造成大量集体资产闲置浪费，给居民带来一定的经济损失。

（五）落后的评估管理

乡镇集体资产有许多是以自然资源的形式保存，而资产的评估对于这种自然资源来说存在一定的难度。例如对于土地、森林、水面等资源的评估就相当具有难度，在进行资产转让的时候，就无法对这些自然资源的集体资产进行全面客观的评估。评估这些自然资源的集体资产，需要非常专业的评估技术和评估人员，才能对这些自然资源的价值拿出准确的估量，在大多数情况下，乡镇居民在评估的时候，一般都会邀请非常专业的评估机构为这些自然资源进行评估。但在一些管理制度相对落后的地区，管理主体在进行资产评估的时候，往往不会将资产的评估及其它变动进行公示，许多居民在毫不知情的情况就被变动了集体资产，这样并没有保护乡镇居民的知情权。

二、如何重组集体资产管理体系

如今，乡镇集体资产都是按照现代企业的要求，实行股份化改制，改制之后，在选择代表、董事长等管理人员方面，都是乡镇直接委派之前的原厂长作为股权的代表行使权利。在这样的情况下，企业的经营权和资产所有权紧密联系，导致集体资产无法得到可靠的保证。

（一）优化管理人员的派任

管理人员在乡镇企业中拥有较大的资产管理权，因此在管理人员的选取上，应当格外慎重。乡镇可以对农工商总公司进行授权，要求他们选派优秀的股权代表担任管理者。一些乡镇的领导也可以直接负责规模比较大的乡镇企业，负责集体股的保值与增值。

（二）重视有纠纷的闲置资产处理

对于有纠纷的闲置资产，乡镇组织不应害怕麻烦而置之不理，而是要制定相应的措施，对有纠纷的闲置资产进行科学有效的处理，在最大限度上保障乡镇居民的切身经济利益。乡镇居民大多都是农民，对于集体资产的处理并不是很了解，并且大多乡镇居民文化水平相对落后，导致他们无法提出科学合理的意见，这时乡镇组织就应该设身处地的为公众着想，保障居民的财产安全。

（三）明确管理人员的职能

管理人员对集体资产拥有决策权，因此，企业应该定期举行例会，让管理人员就本期的集体资产的经营状况进行公示，并且对于一些人事上的调动也需要进行公示，这样才可以让集体了解企业的运作流程和重大问题，做到管理的透明化和公平性。明确了管理人员的的职能就能够在企业的内部形成一种自主经营的新机制。

（四）做好小资产管理

在对乡镇小资产的管理上，应当制定科学可行的规章制度，明确每个部门或相关人员的职责，保证每一个工作环节都有人负责。将乡镇的电脑、空调等小资产的购买和使用进行详细的记录并列出清单，发生变动时及时在电脑上进行核对，在办公物资达到使用期限时，也应及时进行更换和购买。

（五）进行严格监督

在集体资产的日常管理中，要不断加强监督的力度。应当设立专门的监督机构，在平时的工作中进行全面的监督。在设立专项的监督机构后，也要定期对监督人员进行培训，使监督人员能够不断的提高自身的专业素质和综合素质。而且监督机构在进行监督管理的时候，需要做到严格把关，不能，这样对于集体资产的管理有害而无利的。企业要在监督管理方面下功夫，明确监督机构对于企业发展的重要性，并在一定程度上给予监督部门一定的职权，提高监督部门的权威性和实际操作性，从而保证企业的长远发展。

三、结语

我国乡镇人口众多，因此，如何重组乡镇集体资产是在我国现代化建设中亟需解决和面对的问题。乡镇集体资产是一种社会资源，盘活闲置的资产，能在一定程度上为社会带来利益，所以在重组乡镇集体资产时，应当多加注重其科学性和合理性，站在广大的乡镇居民的角度上，多为他们的利益考虑。当前我国乡镇集体资产存在的资产管理重视度不够、管理主体不明、管理水平有限、有纠纷的闲置资产较多、评估机制落后等一系列问题，在解决时都应该运用科学有效的途径，不断地促进乡镇快速稳定的发展，推动城市化建设的步伐，在最大限度上造福乡镇居民。

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自然资源资产管理制度范文第2篇

关键词 水资源；水资源资产；资源资产化管理；社会水循环；二元水循环

中图分类号 X196 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2016）01-0083-06 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.01.012

自然资源是经济社会发展的物质基础，自然资源的稀缺性决定自然资源具有资产化管理的基础。自然资源的资产化管理是将自然资源按照资产进行运营管理，是发挥市场配置资源决定作用的重要举措，是系统完整的生态文明制度体系的组成部分。十八届三中全会明确提出健全国家自然资源资产管理体制。

水资源是生态环境系统最活跃，影响最广泛的自然资源之一。水资源同时是特殊的自然资源，既是经济发展不可或缺的生产要素，又是生命不可缺少的自然资源，也是生态环境必不可少的基石。然而，我国发生严重水危机，水资源短缺、水环境恶化，严重威胁着人类健康、区域经济社会可持续发展、生态文明建设。这种水危机表面上是经济社会发展与水资源开发、利用与保护之间的矛盾，其根源是我国水资源管理体制的不完善。丹尼尔・科尔认为所有适用于资源环境保护的方法最终都建立在财产权的基础上[1]。就水的财产权而言，我国实行的是国家（全民）所有的制度。

我国水资源归国家所有，国务院代为实施所有权，然而国务院难以行使所有权，在水资源管理中，将此权利赋予国务院水行政主管部门。水资源可以看作是水行政主管部门作为水资源管理人（人）进行管理。国务院水行政主管部门对各省份水行政主管部门具有业务指导关系，相当于将各省份和各流域的水资源所有权委托于地方水行政主管部门和各流域委员会。依次逐级委托，形成多级机制。这种国家（全民）所有权存在一定的问题，且在我国水资源管理中广为体现。一是公共资源管理人的激励问题。各级水资源管理者并不是受利润机制驱使其像管理私有资产一样有效管理。即使各管理者做出不恰当的管理决策，其个人并不会受到经济损失，经济损失将会外部化。二是管理者的短视行为。地方水资源管理者向地方行政首长负责，水资源管理者可能实施比私人所有者更为短视的措施，损害其管理的水资源与水环境。这种情况在地方政府经济发展“锦标赛”的晋升模式下更为显著。

对此，部分学者提出水资源资产化管理的方式应对上述不足[2-4]，以期引入市场机制进行水资源的优化配置与管理。然而，由于相关理论研究的不足，水资源的资产化管理还存在一定的问题。一是资产的私有产权导向与国家所有水资源产权的矛盾；二是资产的经济属性与水资源多重属性（功能）不匹配的问题。此外，由于水资源资产的界定不清楚，大多学者将水资源资产管理作为水资源管理的对立面提出，意欲将所有的水资源都资产化管理，这种管理方式势必危害生态安全，造成水危机。

我国实施了水资源行政许可制度和水资源有偿使用制度，并且结合总量控制和定额管理。就水资源权属而言，我国实行的是混合财产权制度，即国家具有水资源所有权，使用者依法获得水资源使用行政许可之后，并且缴纳一定的水资源费用之后行使水资源的使用权和收益权等。并且，在行政许可制度中利用区域（流域）总量控制区域（流域）水资源的使用量，利用定额管理控制每个企业的行政许可取水量。同时我国还规定，节约的水资源量可以用于水权交易。我国现行的水资源管理制度使得我国水资源具有资产化管理的雏形，但是就如自由市场保护主义所言，“该制度是政府创造、监督并限制市场（主要是水资产市场）交易的制度”。在我国水权交易的实践中，无不体现了“政府创造、监督并限制市场交易”这句自由市场保护主义的担忧[1]。

王喜峰：基于二元水循环理论的水资源资产化管理框架构建

中国人口・资源与环境 2016年 第1期对于以上不足，本文提出若干问题并给予解答，一是水资源资产是什么？二是水资源资产实现路径是什么？三是水资源资产管理的内涵和外延是什么？四是水资源资产管理与水资源管理的关系是什么？五是具体的水资源资产措施是什么？

1 二元水循环理论及其与水资源资产化管理的耦合1.1 二元水循环理论

二元水循环理论是水资源领域的重要理论之一，在我国广为应用并指导解决实际问题[5]。该理论认为自人类社会开始开发利用水资源，单一的自然水循环结构变为“自然-社会”二元的水循环结构，两者相互作用、相互影响[6]。

对于自然水循环，其驱动力是太阳辐射和地球引力，其完整的路径为“降水-产流-蒸发-排泄”。随着经济社会的不断发展，人类活动逐渐成为驱动水循环的另一大因素，有学者将这种驱动社会水循环的因素合称为“社会势”[7]。社会水循环的源动力是用水需求，只有用水需求才能构成循环路径。人类经济社会发展的实际需要，利用设施从自然水体或者直接从雨水进行取水活动，将这部分水资源供给实际经济社会生态环境等实际的用水部门，在生产生活等实际活动中，水资源以成为产品一部分等方式被实际消耗，其他水资源则由入渗和排放回归到自然水体中。在配给机制上，由于经济社会用水需求的驱动，水通量从社会势高的地方向低的地方移动，社会势包括政治势、经济势、政策势等。

现有的基于水资源的调控管理措施也将目光投向了基于社会水循环通量的调控管理，例如基于ET的调控措施等[8]。社会水循环调控管理的目的是保障用水安全、合理分配水资源、提高用水效率和效益等，同时也保证环境用水与经济社会用水的平衡、排污量的平衡以及经济社会取水量和水资源可供给量的平衡。社会水循环的调控环节包括，取水调控、用水调控、排水调控。以上调控环节是基于社会水循环循环路径，且分别对应着最严格水资源管理制度的“三条红线”，即取水红线、用水效率红线、入河排污红线。

1.2 水资源资产定义

水资源的资产化管理指将水资源按照资产进行管理，就资产定义来说，管理者对具有使用价值并且能够带来收益的水资源按照市场机制进行管理。资产是指能给企业目前和未来的经营带来利益，企业（个人）有权支配使用的经济资源[9]。虽然不同的领域对资产的定义有一定的差别，但是其具有共同的特征即：①预期带来经济利益；②为企业拥有或者控制的资源；③企业过去的交易或者事项形成；④能够用货币计量[9]。

现有的水资源资产管理研究大多将水资源资产管理与水资源管理对立，认为水资源资产管理是水资源管理的“纠正”，在隐性中认为所有的水资源都应该按照资产进行管理。水的功能有：健康功能、生物栖息地功能、溶解质和悬移质的载体、生产功能。在人类使用水资源之前，单一的自然水循环机制主要强调水资源的生态环境功能，随着社会水循环的形成，水资源的经济社会功能越来越重要，社会水循环通量能够产生大量收益，这部分水资源在定义上符合水资产的范畴，应该按照资产进行管理。就功能而言，水资源的经济功能只是水资源功能的一部分，将承担其他功能的水资源按照资产进行管理，一是产权的主体缺失，难以有效运行；二是经济驱动对水资源的无尽消费，势必对生态环境造成严重灾难。

除了水资源功能的差异之外，水资源的物品属性差异也导致不能将所有的水资源作为水资源资产进行管理。根据竞争性和排他性的高低，可将水资源分为私人物品、公共池塘物品、俱乐部物品、公共物品（见表1）。作为公共物品的水资源，是人类生存和发展、生存环境的重要组成部分。作为私人物品的水资源是生产生活的重要资源。水资源的公共和私人物品的双重属性决定了用于生产生活的水资源可以作为资产进行管理[10]。

可以看出水资源的资产的概念小于水资源的概念。 水资源资产相对于水资源来说，是能够具体体现水资源经济功能的那部分水资源，并且能够被主体拥有、控制、交换。可以水资源资产是进入生产生活的那部分水资源，这与二元水循环理论中的社会水循环通量是重合的，应用“自然-社会”二元水循环理论对水资源进行资产化管理是可行的。

1.3 社会水循环理论耦合水资源资产化管理的路径

由于水资源资产与社会水循环通量是重合的，社会水循环理论乃至二元水循环理论对于水资源的资产化管理有深刻的借鉴意义。在水资源资产化管理中主要存在水资源资产内涵不明晰、资产监管体系不完善、资产用途管制不到位以及资产产权体制缺失等突出问题。根据社会水循环理论可以有效解决上述问题，这也是社会水循环理论耦合水资源资产化管理的路径。

第一，社会水循环通量的有效界定水资源资产化管理内涵和范围。社会水循环表现形式为水资源在经济社会系统中循环，直接以水资源资产的形式创造经济社会价值，具有非常强烈的经济属性。水资源资产的范畴与社会水循环的通量的范畴重合，利用社会水循环理论对其通量进行界定可以有效界定水资源资产的内涵和范围，避免水资源资产范围过大造成水资源资产化管理与传统水资源管理的“换汤不换药”。

第二，针对社会水循环的循环途径的监管有效完善水资源资产的监管体系。现有的社会水循环循环途径为“取水-给水处理-配水-一次利用-重复利用-污水处理-再生回用-排水”。虽然环节较多，但是其基本循环过程还是“取水-用水-排水”三个环节，针对这三个环节的有效监管，显然要比现有的对流域区域控制断面的监管更加有效果，也更加有针对性。在美国资源能源和环境的政策中，也多是针对微观企业的环境因素通量的进口和出口进行监管。这样做一是节约国家过多的监管投入，可以将投入以立法的形式附属在设备中；二是对监管更有针对性，特别是在水资源资产的监管体系建设中。

第三，社会水循环的相对闭合性有效解决用途管制制度与水的流动性的矛盾的问题。用途管制是国土空间开发中的重要内容，将国土空间分为生产、生活、生态等用途，并且对国土空间的用途进行管制。水资源资产也具有与国土用途管制相似的合理性，但是自然水资源具有流动性和循环性，一个地区的生态用水可能流动到下一个地区作为生产用水。社会水循环具有相对闭合的特征，进入社会系统的水资源要发挥作用完成后返回到的自然系统中。而用途管制中的生产、生活用水就是社会水循环通量的范畴，对水资源资产的严格管理就是保护用于生态的水资源。用途管制也是水资源资产具有稀缺性的基础。

第四，社会水循环通量有效解决水资源资产产权不清晰的问题。水资源产权属于国家所有，我国在对水资源产权进行设定时存在的问题是意图设计制度对绝大部分的水资源进行产权界定。如上述水资源功能较多，真正作用于经济社会的是社会水循环部分，将该部分的使用权、收益权等界定清楚即可对水资源资产进行市场化操作。其他水资源的所有权由国家所有，并且有权利在特殊时期进行配置，如极度干旱和突发污染事件时的水救济等。对社会水循环通量部分的水资源的产权界定就是对水资源资产的产权界定，从根本上解决了市场配置水资源资产的决定性作用的制度问题，又有效保护用于生态的水资源。

2 基于二元水循环理论的水资源资产管理框架的构建2.1 水资源资产管理的内涵与外延

水资源资产为进入到社会水循环的水资源，因此水资源资产管理是水资源管理的重要部分，即为对社会水循环通量部分管理。其管理根据资产的性质可以分为水资源资产的界定管理、交换管理、使用管理、处置管理等，对应于社会水循环的各个环节。

水资源资产管理与传统的水资源管理有一定的不同，在一定程度上弥补传统水资源管理的不足。一是弥补了传统水资源管理处理公共产权与私有产权相容上的不足；二是弥补了取水许可与交易用水兼容上的不足；三是弥补微观水资源配置与水事管制不协调上的不足；四是弥补了私有资本进入公共工程上的不足。可以看出，水资源资产管理是水资源管理的重要部分，同时也是发挥市场配置经济社会用水资源的决定性作用的所在，是弥补水资源管理行政特色过重的所在。

2.2 水资源资产管理与水资源管理的分层

根据上述分析，水资源资产管理是水资源管理的一部分，是对进入社会水循环部分的水资源按照资产的性质进行管理。由于水资源资产可以由市场决定配置，这与传统的水资源管理的行政配置有一定的矛盾。在上述分析的基础上，本文认为可以通过分层管理来有效界定水资源管理中的政府与市场的关系。国家和地方政府在现有水资源管理制度的基础上进行宏观、中观的水资源管理，市场在水资源资产的微观管理中发挥决定性作用。

从宏观层面来说，国家是水资源的所有者，是水资源所有权利的根源，在这个层面对中观层面的水资源进行配置和管理。在宏观层面即可以界定出各中观层面的水资源资产的范围、产权界定、监管制度和用途管制等。除了水资源资产的宏观制度设计之外，国家不参与水资源资产的微观运作。国家的权是按照国家的水资源情况和经济社会发展特点确定各地区的分水（可取水）情况，即宏观的水资源配置。国家的责保证国家战略需要、保障区域的生活用水安全、保障区域环境生态用水安全。国家的利是通过统筹开发利用和保护，使得区域经济、社会、环境健康地、可持续地发展。

从中观层面来说，以宏观层面的配置方案和制度设计为基础，对区域的水资源进行管理。中观层面的水资源管理既包括水资源行政管理，也包括水资源资产管理。这一层面的水资源资产管理主要是地方政府间的水权转换、水生态补偿等，其主体是地方政府。交换的驱动因素不一定只是经济社会因素，也包括行政意志主导的水生态救助等。地方水行政部分主要是对区域的水生态进行有效保护，以及对区域的微观涉水活动进行初始赋权。地方的取水方式、量、质、域等要严格按照国家、流域、上级行政的要求进行，其主要依据是区域的水资源可利用量，即当地水资源量扣除生态环境用水量，以及相关总体和行业规划等。

从微观层面来说，市场是水资源资产管理的决定性因素。在宏观和中观水资源管理的基础上，各具有水资源资产的使用权的所有者按照既定的制度和规范进行市场化运作，水资源资产在市场机制的决定下进入到效率较高的行业，体现不同区域的水资源的稀缺性，同时也为“以水定产、以水定量”提供制度基础。

2.3 根据二元水循环理论的水资源资产的权属分解

考虑到水资源的特殊性，私有化难以推行。在公共产权的基础上，针对以上问题进行制度设计。在取水环节要引入“私有产权”或者类似“私有产权”的水资源资产产权制度。现代的产权制度将产权分为所有权、使用权、占有权、处置权、收益权。在取水环节，可以将所有权归国家所有，使用权（这里主要是取水权）按照一定的原则归相关利益主体所有。也就是说，国家所有的权利主要集中在没有进入社会水循环时的自然水资源，即取水环节之前的所有水资源。一旦经地方政府的许可进入社会水循环领域，微观主体即拥有类似私有产权的权利，即拥有除所有权之外的其他所有权利。

对于取用的水，生产的前过程对应的是用水，生产的中过程对应的是耗水，生产的后过程是排水。对应到产权的属性用水过程对应的是水的使用权，耗水对应的是水的收益权，排水过程对应的水的处置权。耗水过程即是通过用水，将水资源与其他资源结合形成产品（服务），耗去的这部分水资源真正形成了收益，体现了水资源的收益权。这部分权利归权益主体所有。耗水量是行业真正使用的水资源，是区域水资源的绝对减量（虽然部分水资源的耗去没有直接形成收益），对国家所有的水资源形成了减量，在绝对量上具有了外部性。因此对耗水量的计量非常有意义，国家可以据此来制定水资源宏观配置政策和水资源资产产权政策。耗水过程体现了收益权，这部分权益不能用于直接交换。在用途管制和监管时，可以据此进行。

对于排水过程，体现着用水户的处置权。这部分过程要深入体现国家用途管制和监管的权利。对于完全脱离生产过程的废水（脱离一次生产线，进而还可以被其他生产线使用的废水不属于完全脱离生产过程），国家或地方政府对这部分水进行严格用途管制和监管。对于农业而言，排水过程一般是回归自然循环过程，例如回归到河流、湖泊、地下水等，但是这部分水一般含有面源污染物质，国家要进行监管。对于工业而言，一部分废水经过处理再回归水体。这部分水对于自然水循环非常重要，不需要行业间将这部分进行经营。用途管制和监管体制要对这部分水资源资产重点处理。也就是说，完全脱离生产环节的水资源属于国家所有，国家强制企业行业对这部分水资源资产进行优良化处理，不能私自经营。

2.4 根据二元水循环理论的行业水资源资产管理设计

从社会水循环示意图来看（见图1），社会水循环主要存在“供水、用水、排水”3个环节。其中供水分为地表水和地下水，供水对象主要是农业、工业、生活、生态四个部门。社会水循环与自然水循环密切相关，从图中可以看出，人类社会从自然水体中取水（地表、地下），经过自来水厂制水（或者自取水单元制水），向用水单元输水完成供水环节；用水单元配水、直接（间接）用水、或者在用水单元内循环用水，完成用水环节；用水单元排放废水，污水处理厂（或自取水配套污水处理设施）收集、处理、向自然界排放完成排水环节；此外一部分用水单元收集废水、处理形成再生水，并循环利用，形成回用环节。

（1）农业用水。农业部门的用水一般有三种形式：一是来自于农村田间农田水利设施的地表水资源；二是经机井等灌溉措施抽自地下的水资源；三是由大中型取水设施从大中型水体（地表和地下）抽取的水资源经农田水利水系送往各个用户。对于第一种而言，这部分多为雨水的直接（间接）利用范畴，可以作为自然水循环一部分，因此这 部分水资源的资产产权可以直接归为直接利益者。例如，在不影响水循环的基础上，在土地上的使用权和所有权随着土地承包权归土地承包者，集体所有的水塘等的水体，水资源的所有权和使用权归集体所有，其具体使用方式由集体用水组织决定。对于第二种而言，由于地下水的特性，需对该部分取水以进行许可的形式进行管制，其取水方式和取水量由取水权严格界定（地下水资源所有权归国家所有，地方政府按照水资源情况设定取用地下水定额，允许利益者之间使用权交易）。对于第三种，国家设定初始水权，允许利益者内部之间使用权交易，或者与其他行业用水户进行使用权交易。

（2）工业用水。工业用水一般来自三种方式。一是来自城市建设部门的供水（自来水）；二是来自自建的取用地表水设施的供水；三是来自自建的取用地下水设施的供水。这些取水具有取水许可证，并且取水量根据行业用水定额决定。对于第一种方式，各行业企业按照所用水量与行业水价进行缴费。按照行业用水定额进行严格用途管制。对于第二种方式，行业企业严格按照取水许可和行业定额进行取水，对于行业企业扩建可以向农业部门购买地表水取水权，区域内行业总取水要求不能高于交易前的取水量。对于第三种方式，工业行业可以购买农业的地下水取水权，要求与第二种方式一样。

在用途管制方面，工业要划分特殊工业和一般工业。特殊工业包括电力行业（主要是火核电行业）、钢铁、化工、饮料等行业，这些行业用水量较大，万元增加值用水量较一般工业行业较大，对于这些行业，可以考虑鼓励取水权向经营权的转换，即在通过技术更新减少耗水量的前提下，可以将取水权转向用水效率较高的行业。

（3）生活用水。生活用水主要由以下几种方式，一是来自城市建设部门的集中供水；二是来自分散供水。对于第一种而言，可以将取水后的水资源的经营权下放到城市建设部门的供水机构，也可以按照一定的方式引入私有机构加入，吸纳社会资本。对于第二种而言，其方式也有不同，可以分为家庭用的自采用水和（农村）集体自采用水，对于后者要按照用水合作组织的方式发放取水许可证，对于前者根据当地实际情况，逐步向后者转移。这部分用水是我国水法规定保证级别较高的用水，对该部分用水要进行严格的用途管制。

（4）生态环境用水。生态环境用水一部分是不允许开采的水资源，这部分没有进入社会水循环部分，其资产产权归国家所有，属于国家保护。另外一部分为城市建设等部门使用的再生水，用于河道等生态用水，这部分一旦进入自然水体，其资产产权归国家所有，被国家保护。需要说明的是，对于城建部门使用再生水喷洒市内植被等所用的水，一般作为生活用水。

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WANG Xifeng1，2

（1.Renmin University of China， School of Environment， Beijing 100872， China；

2.Institute of Quantitative & Technical Economics， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100732， China）

自然资源资产管理制度范文第3篇

一、县级国有资产管理存在的问题

一是由于国有资产管理工作涉及面广、政策性强、监管对象特殊，国有资产管理中心人员少，管理难度大。

二是单位资产管理意识淡薄，资产管理不到位。存在“重收入、重购置、轻管理”的思想，缺乏一套规范有效的内部管理机制。

三是单位基础工作不规范，制度执行不严格。由于资产管理和财务管理相互脱节和财务基础工作薄弱，导致国有资产产权不明、职责不清、账实不符和形成账外资产的现象产生。

四是单位资产处置不规范，资产监管力度小，不按规定报经主管部门或财政部门审批擅自处置，造成国有资产流失。

五是纪检部门、审计部门在日常监督、审计过程中侧重于财务审计，对资产购置、处置环节关注较少，容易导致一些部门和单位钻空。

六是资产管理与预算管理、政府采购相脱节。目前对国有资产的管理还停留在账簿与报表的管理上，不能动态地反映国有资产的变化情况。资产管理尚未建立信息化系统，落后的管理方式造成管理的漏洞与安全风险。

七是希望投资有限公司企业化管理经验有待提高，缺乏优秀的企业管理人才，很多非富的自然资源的综合开发和利用现处于起步阶段，还未创造出很大的经济效益和社会效益。

二、县级国有资产管理改革措施

一是明确改革思路，建立和完善国有资产管理体制。按照“国家统一所有、政府分级监管、单位占有使用”的管理体制，建立统一由财政部门管理的国有资产“1+3”管理体制，即“国家统一所有、政府分级监管、财政部门管理、单位占有使用”的新的国有资产管理体制。

二是完善国有资产预算管理体制，探索资产管理与财务管理、预算管理、政府采购相结合的方式方法，制定资产配置标准，以现有资产状况与配置标准作为预算安排的依据，逐步建立资产管理与预算管理、政府采购相结合的工作流程。

三是加强国有资产的基础性工作。具体表现在：加强国有资产产权登记工作，妥善保管产权登记表，并建立国有资产产权登记档案和电子数据，了解和掌握国有资产存量增减变动情况；加快建立国有资产管理信息系统建设，采用现代信息技术对行政事业单位国有资产进行集中、统一、规范、科学的管理。管理模式应是在一个统一的平台上，实现财政、执收单位资源共享，使财政掌握资产资源，完善信息系统。使预算、采购、支付和资产管理能有效的衔接；加强国有资产资产清查工作，定期进行清产核资,摸清家底，明晰产权，真实反映资产、财务状况及单位基本情况，为制定科学的资产定额标准提供真实的依据。对调整工作岗位或调离本单位的人员，要对其管理使用的固定资产进行离任核查，按规定办理资产移交和监交手续，确保人走账清，防止资产流失；加强国有资产处置工作，尤其是乡镇的国有资产处置工作，建立健全国有资产处置机制，修改完善资产处置办法，明确资产处置范围和权限，建立严格的资产处置程序，抓好处置收入管理，严格按非税收入进行管理；加强国有资产的使用管理，建立节约高效的行政事业单位国有资产使用制度，建立健全预算单位资产购置、验收、保管、使用等内部管理制度和资产使用管理责任制，规范国有资产使用行为；完善国有资产调剂制度、办法及程序，对一些长期闲置不用和超标准占用的资产及出租、出借的固定资产，由国有资产部门按规定的标准进行调剂。

四是加强闲置或“非转经”的国有资产管理。国有资产管理部门在对各单位资产集中信息化管理基础上，将各单位闲置或“非转经”的国有资产集中管理，产权全部变更至县国有资产管理部门名下，并经县政府授权由县国有资产管理部门履行所有者职权；国有资产管理部门将各单位的闲置或经营性国有资产委托给县希望投资公司统一管理和经营,公司严格按照《公司法》及《中华人民共和国企业国有资产法》进行运作，对统管资产（包括我县可开发的自然资源如矿产资源、水资源、土地资源等）可以进行市场化“资本运营”，采取资产抵押、招商引资、出租、投资参股（基础设施投资、地方优惠政策等形式入股）、担保贷款等方式，使长期闲置、沉淀的资产在金融市场上融资，变“死资产”为“活资金”，不断盘活存量资产，使闲置及“非转经”资产得到合理配置和有效使用，实现资产价值的最大化，为县域经济发展筹集必要的资金。

五是加强行政事业单位公务用车的管理，逐步实行公务用车管理改革，使行政管理与后勤服务分开，后勤服务实行社会化管理，走企业化、市场化运作路子，通过收入竞争机制，提高行政事业单位公务用车使用效率。使行政事业单位公务用车不再由本单位自行管理，逐步与市场接轨，实行有偿服务，自负盈亏，减轻财政负担。

自然资源资产管理制度范文第4篇

【关键词]农村集体资产；制度；困境；发展

【作者简介】李鑫，四川大学法学院博士研究生，四川 成都 610065

【中图分类号】D922.4 【文献标识码】A 【文章编号】1672-2728（2014）02-0071-05

一、问题的由来

农村集体资产是“三农”发展的重要物质基础和资源保证，对农村集体资产的管理是“三农”发展中的老问题，也是重点问题和疑难问题。《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》中将农村集体资产界定为“归乡、村集体经济组织全体成员集体所有的资产”。《通知》进一步明确农村集体资产包括“集体所有的土地和法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源：集体所有的各种流动资产、长期投资、固定资产、无形资产和其他资产”。可见，农村集体资产指的是所有形态的归属于农村集体所有的资产。

随着我国由政治主导型社会向经济主导型社会的全面转型和农村亲缘型关系网络向交易型关系网络的不断过渡，我国农村和农业发展中、农民权益保护中的很多问题都是围绕农村集体资产这一农村经济核心要素而产生的，农村集体资产管理中的不当行为和不法行为甚至引发了农村的政治问题和较大的利益冲突，2011年9月爆发的广东省陆丰市东海镇乌坎村村民大规模维权事件就属于反映此类问题的典型案例。可以说，乌坎大规模维权事件并非特例，而是在我国农村或轻微或严重地普遍地存在，而且由于基层所特有的制度环境和制度运行基础，此类问题并未引起决策者和学术界的关注。我国现阶段的农村集体资产管理活动具有两个非常显著的特征：一个是农村集体资产管理在农村社会治理和管理中的核心地位愈加明显。这种核心地位体现于农村社会治理和管理的主要活动都是围绕农村集体资产的保值和增值而展开的，农村社会生活中的主要矛盾和冲突也是因为农村集体资产收益分配中的不当或不法行为而产生和激化的：另一个特征是我国农村集体资产不同于其他资产的特性在于其利用和发展路径是受到很多法律和政策限制的。

如今，无论是在社会实践还是在学术研究中，对于我国农村集体资产管理的具体实现模式和方式方法都还存在着一些争议。从制度的视角审视这些分歧会发现，较多的探讨是在还没有完全弄清现行制度规范的目的及其运行的环境和现状的前提下，就侧重对于应然情景的讨论。笔者认为，现今我国农村资产管理诸问题的解决和农村集体资产的保值、升值不能仅仅依靠将过去一概的重建式进路，而是要寻找具有经验性、实践性、可操作性的已经被证明适合或可能适合我国“三农”问题特性的进路。

要寻找或探索制度建设的未来方向，必要的前期工作是正确总结和归纳已有的实践经验，对于实践的效果作出科学的评价。本文希望可以贯彻这样一个原则：改革的前提是要弄清楚需要改善的对象是什么、为什么要改善、变化的预期成果，才能具体制定未来改革的方案。因此，本文的研究是建立在对于我国现有各省市农村集体资产管理制度的总结和分析的基础上的，希望通过对已有制度形成、结构、功能的梳理，找到现有制度面临的困境，进而明确改革和完善的方向。

二、农村集体资产管理制度检视

笔者通过北大法宝检索中央和地方各省市有关农村集体资产的法律法规，发现国家层面的规范如《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》均系对农村集体资产管理的原则性规定，缺乏对实践的探索。虽然较高级别的规范缺乏集中和系统的制度建设，但农村集体资产管理实践却并不会因为高级别规范的缺失而减少冲突和纠纷的产生，最高法的司法解释中为了将农村集体资产管理中纠纷的司法解决纳入到现行司法体系当中，也有诸如《最高人民法院研究室关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》等一些文件出现，但仍然只是有问题针对性的，而不是整体的、全面的和系统性的。

由于我国农村集体资产的地域差异性很强，依靠地方有针对性的制度去规制、调控可能是较有效率的路径。目前我国地方各省、直辖市基本都出台了农村集体资产管理条例，且这些条例还都正在根据地方实际情况在不断地修订完善。笔者选取了北京等十个省市自治区的农村资产管理条例作为样本，对我国现行主要农村集体资产管理的规范进行梳理和分析。

1.制度样本。笔者选取的农村集体资产管理相关地方规范，尽可能兼顾不同地域、经济、政治发展程度、民族等因素。选取的制度样本中，包括了十七个省、市的农村集体资产管理条例、一个农村集体资产审计条例和一个农村集体资产的财务制度。所选取规范文本的具体情况参见表1。

2.制度概况。单从文本上来看，以上19个农村集体资产管理的制度规范所能提供的宏观信息主要有以下四点：

第一，从各地方条例的制定时间上来看，除《北京市农村集体资产管理条例》是在1993年颁布的，其他地方的农村集体资产管理条例都是在1995年的《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》之后颁布的，也就是说，地方规范的出台更多的是为了配合中央相关政策的实施。而不是因为自主地发现和回应实践的需求。

第二，从规范的文本上来看，地方的农村集体资产管理制度的条文数量在22～40条之间，结构上分为6～7章。表2是笔者选取5个较具有代表性的地方农村集体资产管理规范的章节结构，希望通过此表中的内容可以发现我国农村集体资产管理制度的逻辑。

对表2我国各地区农村资产管理条例内容及结构的分析。可得出的结论是我国各地区农村集体资产管理基本都遵循着这样的内在逻辑：确权（范围及归属）一管理（保值）一经营（增值）一审计（监督）一责任。以上逻辑符合《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》中对于农村集体资产管理“逐步建立起产权明晰、权责明确、民主监督、科学管理的集体资产管理体制和运行机制，确保集体资产的保值增值”的要求。但这种逻辑所体现的仅仅是一般资产管理的逻辑，并未体现出农村集体资产的权属特性、用途特性。

第三，在现有规范的结构设置中，表面上依照实践逻辑对农村集体资产管理进行的是“过程-结果”式的控制，但却忽略了资产管理的一般逻辑“确权使用收益分配”中的最后一个环节――“分配”。虽然我国现有地方农村集体资产管理规范中有罚则的规定，即从消极一面对管理主体的行为进行了规制，但现有制度本身并不足以对参与农村集体资产的主体形成激励。财产制度的本质作用应该是对财产的所有人和使用人的保护和激励，现有制度无法发挥激励作用，就无法进一步降低交易成本、刺激经济效率。

第四，虽然笔者考察的是我国各地方的规范，但却很难感受到这些规范的地方性。可以说，我国农村集体资产的地方性差异还是很明显的，但各地方在依照中央精神建立地方规范时，却选择了保守地全面沿用和效仿中央规范，没能针对地方性特征进行制度创新。正如吉尔兹所言，立法是与地方性密切相关的工作。地方性不仅为我们提供了看待问题的视角，也使得所分析的问题更加清晰和明确。我国农村地方性特色显著，在地方农村集体资产管理制度中未能全面勾画农村集体资产的特征和农民的需求特征，就很难使得制度发挥预期效果。

3.制度细节。凡是涉及资产管理的制度，最重要的内容无外乎两项，一是资产的管理（资产的保值、增值过程），另一则是资产收益的分配。农村集体资产管理中的核心内容也不外乎这两项。在加之上文总结的农村集体资产管理规范的逻辑，可发现，在相关的制度设置中，我国各地方农村集体资产管理规范的细节中有以下四个特点：

第一。与农村集体资产的清查、范围划定和归属有关的条文并无本质差异，即在资产权属的确定上，由于所有制形成的限制，各地并无本质差异，这部分规范的重合率极高。也可以说在现阶段我国农村资产管理中各地制度上均展现出的是保守的倾向，并无太多的制度创新。当然，这也可能是因为我国农村集体资产管理中的创新行为很多是自下而上的。在省、自治区、直辖市一级的规范中并无直接体现，或者可能是正式制度对于实践中创新的认可和吸收并不多，也并不及时。

第二，农村集体资产收益的积累和分配之间的关系未明确。全国各地的农村集体资产管理制度中都会出现与资产收益分配有关的条款，但可以看出，与其他资产收益分配的法律规范相比，农村集体资产收益的分配标准、程序并不明确。如《北京市农村集体资产管理条例》与资产收益最密切相关的是第二十七条：乡联社、村合作社年终收益分配，应当结清全年的收入和支出，清理财务和债权、债务，兑现承包合同。此条文实质上规定的资产收益进行分配的顺序。又如《甘肃省农村集体资产管理条例》第十九条：农村集体经济组织每年要根据收益情况合理确定分配与积累的比例，集体积累部分主要用于扩大再生产、公益事业和农业生产社会化服务事业建设。此条规定的则是资产收益积累和分配之间的关系。再如《广东省农村集体资产管理条例》第二十二条：社区合作经济组织必须按年度向本组织全体成员公布集体资产收益状况。接受本组织成员的查询、监督。农村集体资产收益分配方案经本组织成员大会或成员代表会议讨论通过后。报乡镇人民政府或县级人民政府农村合作经济管理部门备案。此条的规制对象则是资产收益分配的一般程序。总之，虽然各地方条例中都涉及了资产收益的分配问题，但却没有一个条例系统性地规定资产收益的积累和分配之间的关系、收益分配方案的制定与执行、收益分配意义的救济程序等内容。

第三。农村社会的分层对农村集体资产收益分配产生了新的影响。农村集体资产的收益分配标准是管理中争议最多的问题，在分配中需要考虑分配对象的个体差异。而对差异性的考量势必与农民群体的分层和分化同时发生，这种分化的主要标准有几个：其一，年龄，准确地说是进入农村集体的时间长短；其二，是否属于未成年人、孤寡老人、残疾人等弱势群体；其三，身份，村干部、“能人”、村民代表、普通村民等；其四，就业结构，是否在农村集体经济组织内服务。另外，受益于中央和地方政府近些年持续的对“三农”问题、民生问题以及对落后地区的关注和政策性倾斜，再加之现代农业的高利润使得工商业资本看到了农村和农业在经济发展中的潜力，农村集体资产管理中工商资本的介入也要求重构原有的资产收益分配模式。作为实践中争议和纠纷产生最多的资产收益分配环节，却很难在各地的农村集体资产管理条例中看到相关的规定。诚然，资产收益的分配方案应该是由民主协商确定的。但在官方条例中建立相关的制度框架是必要的。

第四，法律责任部分各地之间存在较大差异。也同样存在着较多不明之处。如《辽宁省农村集体资产条例》中对于农村集体资产管理者的经济惩罚（第二十五条）是以管理者月收入作为计算标准的，但却没有明确月收入如何计算。年度分红是否计入月收入等问题。还有的条例在法律责任部分对损害农村集体资产利益的行为的处罚数额较低，如《宁夏回族自治区农村集体资产管理条例》第二十七条规定的造成农村集体资产损失的，处罚金额仅为500～1000元，且条例出台已逾十年，经济社会已经有了较大变化，但经济处罚金额并无变化，使得违法成本十分低廉，规制效果近乎于无。

三、制度困境

以上所分析和总结的是我国农村集体资产管理中具有普遍性意义的制度和规范，在这样的制度和规范环境中形成的困境不是局部和孤立的，而是全局性的。其中最突出的问题主要有四个方面：

1.农村集体资产管理的权力是复合型的权力。其既有政治属性，又有经济和社会文化属性，三种属性是交织在一起。并互相依存，进而组成稳定的权力结构的。进行这种权力结构构件的目的在于实现农村集体资产管理中的权力制约和民主参与，激发公众的积极性和创造性。在农村集体资产管理的权力属性中，经济属性最受公众关注，因为公众对于物质生活条件提升的需求是基础性，只有满足公众这方面的要求。才可能进行政治或文化方面的协商或合作，才能实现社会的稳定，避免因为农村资产管理权力的分配不当而可能产生的群体性纠纷和矛盾。

2.怎样在农村集体资产的保值和增值、管理与发展之间建立妥当的平衡关系。对农村集体资产施之必要的管理是保证农村社会稳定的基本前提，但经济管理行为都会存在使得被管理资产贬低或亏损的风险，因此，有必要在保证农村集体资产稳定和安全的前提下。寻求农村集体资产管理的创新与发展。上文的制度分析说明，我国国家和地方两个层面的农村集体资产管理制度的演进都是在走一条不断放松监管的路线，这虽然为实践留出了必要的制度空间，但也因为经济行为的复杂性和市场的多边性，而产生了更多的问题。因此，必须通过进一步的制度创新和改革，降低规范制定和实施中的不确定性，在发展、创新、稳定三者之间寻求平衡的状态。

3.在缺乏权力制约和监督的机制中，或是在缺乏激励的制度环境中，都容易发生权力的寻租和腐败行为，我国农村基层社会中对于寻租和腐败行为的深恶痛绝和公众对其的隐忍是长期并存的，寻租和腐败行为不仅使得农村集体资产管理的实践效果不尽如人意，造成农村集体资产的严重流失和贬值，还损害了公众对农村集体资产管理制度的信任和尊重。农村集体资产管理中的腐败有一部分是制度环境造成的，这不但损害了制度体系的公信力，也使得制度运行的成本进一步增加。

4.农村集体资产管理活动公共性不足。忽视农民的参与权和话语权。在农村集体资产管理的过程中，一般都有基层政府力量或农村集体经济组织的深度介入和参与，而这种国家行政管理权力的下移和外部力量的介入往往忽略了农村和农民的自主性，使得农村集体资产的管理和发展由“农民自治”变成“国家强制”。大规模的农村集体资产流转往往是难以实现农民主导的，且因为涉及利益面广、利益关系复杂，现存的流转推动模式极易忽视农民作为农村集体资产的真正所有人和管理人的参与权和话语权。忽略农村集体资产管理共性的最严重后果是农村社会存在于干群之间、贫富之间的基础性矛盾进一步恶化。

四、制度的创新与发展

农村集体资产管理要依靠农民自身的力量，管理的主体应当是制度和农民。《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》中提出“集体经济组织是集体资产管理的主体”。农村集体经济组织和农民合作经济组织是国家治理农村社会和农民民主自治的综合体。在我国农村现有的政治和经济基础下，政府并不可以完全离场，斯蒂格利茨曾旗帜鲜明地反对“无名氏定理”，并提出“政府具备私人不具备的职能”。在现阶段我国的农村集体资产管理活动中政府必须要发挥足够的制度供给、宏观调控以及监督作用。对农村集体资产管理行为的监督应建立内部监督和外部监督相结合的监督模式，在内部的监督并不能充分保证农民有关维护自身利益的诉求的情况下，由外部社会和政府监督介入。政府或社会所提供的独立审计、监督和纠纷解决机制都是存在巨大的现实需求的。当然，也必须注意：政府在提供有效的正式制度的同时，还应注意为实践中的创新留出必要的空间。

自然资源资产管理制度范文第5篇

Abstract:Natural resource's property management is the natural resource management development tendency, how to continue the subject matter which to the natural resource implementation effective management the reasonable use natural resource becomes us to face.

关键词:自然资源 资产化管理 可持续发展

Key words:Natural resource; Property management; Sustainable development

作者简介:王清梅,女,满族,出生年月日:1970年9月14日。主要负责财务处成本、材料核算工作。

【中图分类号】F205 【文献标识码】A【文章编号】1004-7069(2009)-09-0042-02

一、自然资源的资产化管理及其现状

(一)自然资源资产化管理的含义

自然资源资产化管理,是遵循自然资源的客观规律,按照资源生产的实际,从资源的开发利用到资源的生产和再生产,按照经济规律进行投入产出管理。对自然资源实行有偿开发利用、有偿使用制度,将开发利用权逐步推向市场,将其收益再投入于资源事业;建立起资源的核算制度、补偿制度、规划制度和监督制度,最后形成以资源养资源、发展资源产业的良性循环,为社会提供更好的经济效益和良好的生态环境。简单地说,自然资源资产化管理就是将资源作为生产资料构成的资产来管理。

(二)我国自然资源资产化管理的现状

1“自然资源无价观”陷阱

过去自然资源的无价观,人们认为可以无偿占用自然资源,盲目开发,对自然资源进行不合理的利用,降低了自然资源的效用,导致了资源利用的严重浪费、生态破坏和环境恶化,降低了人类社会发展的可持续性。在这种观念下,国家对自然资源享有的所有权只是徒有虚名,经济上得不到实现,这样其价值长期严重背离价格。大量属于国家的自然资源资产因其价格的不合理被无偿或低价占有。实际上,我们在计算自然资源的成本时,只考虑了自然资源的勘探、开发和运营成本,而没有考虑自然资源作为资本的属性。

2. 三权混淆

三权是指所有权、行政权、经营权。法律明确规定国家享受本国自然资源的所有权。但是在实际的操作过程中,国家所有权受到条块的多元分割,国家作为国有资源所有者代表的地位模糊,产权虚置或弱化,各种产权关系缺乏明确的界定,各个利益主体之间的经济关系缺乏协调,造成了权益纠纷迭起,并导致国有资产大量流失。国有自然资源名为国家所有,但所有权在经济上得不到体现,收益却转化为一些部门、集体或个人的利益,造成了国有资产大量流失。

3.管理体制的缺陷

由于管理体制的缺陷,导致对自然资源监管不力,从而在开发利用上造成了严重的浪费。我国长期以来实行自然资源资产分部门管理,使得批准权限分头行使,缺乏统一规划和开发管理,也使得各部门各地方争权力争资源的现象发生。例如,矿产资源的勘探与实物核算应由地矿部统一进行,但是煤炭部、核工业部、有色金属总公司、石油天然气总公司等都有自成体系的勘探找矿部门和实物核算,不可避免地导致重复勘探,不仅浪费了有限的财力、物力和人力,而且在自然资源资产的计算上导致多次重复登记,人为虚报其实有数量。由于自然资源资产的多头管理,使得它们的开发和利用缺乏统一规划和具体步骤安排,而各部门各地方为了自身或本地方的利益,往往滥行使其管理批准权限,使得某些资源的开发一哄而上。同时,这也不能满足自然资源资产即自然资源的稀缺性和不可再生性的要求,使得自然资源的开发过滥,从而间接地破坏了代际之间的资源配置的公平,破坏了代际之间的利益均衡关系,影响了可持续发展。

二、自然资源资产化管理的目标和原则

(一)自然资源资产化管理的目标

对自然资源进行资产化管理,就是要通过自然资源的人、财、物等社会投入,保护、恢复、再生、更新、增殖和积累其资产,实现以资源养资源,走良性循环的发展道路,使自然资源的功能持续恒定下去,为社会提供更多的经济效益和良好的生态环境。

总的来说,自然资源资产化管理主要有以下几个目标:实现所有权和经营权适当分离,使国家作为所有者的所有权在经济上得到实现;通过对自然资源资产化的管理,培育、保护和有效引导其产业的发展,使之走上良性循环和可持续发展的道理,实现经济效益、生态效应和社会效益的协调发展;通过对自然资源资产化管理,将自然资源的核算纳入到国民经济核算体系中来,使资源的价值得到真实的反映和补偿;同时,使自然资源产权流转变为现实,将自然资源参与到商品交换过程中去,进而融入到市场经济的运行中去。

(二)自然资源资产化管理的原则

为了实现自然资源的资产化管理的目标,必须确立自然资源资产化管理的原则。

1.国情原则

我国人口众多,基数大,自然资源相对不足,现阶段自然资源消耗又处于增长时期,这就决定了我国的自然资源管理必须以提高自然资源效益、节约使用自然资源为中心;同时,我国的自然资源属国家所有的单一所有制与自然资源开发利用的多种所有制形式并存,这就决定了我国政府具有国家行政管理者与所有者的双重身份和双重职能。

2.可持续发展原则

可持续发展原则要求,在资源的开发利用过程中,要合理、有效的对自然资源进行利用,做到既能满足当代人发展的需求,也不损害其后代人满足其需求的能力。

3.市场化原则

在自然资源资产化管理过程中要以市场化为导向,市场化原则要求将国有自然资源作为具有一定经济价值的国有资产进行管理,做到技术管理和所有权管理并重,所有权管理适当集中,培育和完善国家调控下的产权交易市场,充分发挥经济杠杆作用。

4.强化国有产权管理原则

自然资源的产权化是自然资源资产化管理的核心,产权管理的重点是国有产权管理的思想,要确保国家的所有权在经济上得到实现,真正做到确保所有权,落实经营权。

5.效益原则

自然资源资产化管理要有益于最大限度地提高单位资源性资产的利用效益,改变无偿占有资源的做法。在开发利用的过程中争取以最少的投入获取最大的收益,使自然资源的价值效益充分体现出来。

6.合理协调原则

在自然资源的资产化管理中,要做好不同利益主体之间的利益协调工作,中央的和地方的,企业的和个人的,不同部门之间的关系等要理顺。通过合理协调,有利于自然资源的优化配置和自然资源的整体开发和合理利用。

三、自然资源资产化管理的建议

基于对自然资源资产化管理的现状认识,在明确了自然资源资产化管理的目标及其对原则的掌握后,我们明白对自然资源资产化的管理还需要进一步加强,应使自然资源的资产化管理产权明晰,使其市场化和法制化。

(一) 产权化,保证资源所有者的权益

对自然资源在实物量上实施产权登记,明确自然资源的所有者及其管理者,防止产权管理不严以及产权纠纷造成的资源流失和浪费。实现所有权和经营权的分离,实现产权流转。不仅要强调名义上的所有权,更要强调资源开发利用的国家所有。在传统的管理体制下,自然资源所有权分散到地方和政府各部门,经营权与所有权集于一身,从而淡化了所有权。

(二) 建立资源核算体系,实行资源核算

要实行自然资源的资本化管理, 就必须首先了解其实物量和价值量, 以及一定时期内的增减量, 这就要求必须进行资源核算,把自然资源纳入国民经济核算体系,这是自然资源资产化管理的重要内容。资源核算主要包括两方面的基本内容: 资源的实物帐户,以相应的实物单位计量各类资源的存量和流量;资源的价值帐户,在对资源进行评估的基础上核算各类资源的价值及增减, 确定自然环境资源财富价值,并在此基础上确定国民总财富。资源核算不仅可以全面、客观地评价经济社会发展的状况,评价未来发展的潜力,更有助于界定资源资产的所有权关系,加强资源有效管理;促进资源资本化管理制度的建立,为其提供一种操作工具。

(三) 确定科学、合理的自然资源价格理论和定价方法

自然资源无价的观念和定价方式不合理是资源产品低价、价格体系扭曲的根源。合理的定价是自然资源资产化管理的重要条件。我们要加强对自然资源价格的研究,确定自然资源价格影响因素与计算方法,提出资源价格计算规范,为资源的资产化管理提供可操作性与政策研究,对现有政策措施进行评价,研究实行资本化管理对社会、经济、环境的影响,并从宏观、微观层次上研究为实行资源资本化管理而必须的配套政策、保证措施以及应变措施。

(四)完善自然资源资产化管理的法律法规制度

国有资源的管理、保护、开发与利用应该健全法制,坚持依法管理,做到有法可依,有法必依。应及时进行有关国有资源管理方面的法律法规建设,使资源开发选用规范化、法制化,对私自侵占、盗伐、乱采乱伐国有资源,给国有资源造成严重损失与破坏者予以严惩,使国有资源管理通过法制手段建立起国有资源产业化,资产化管理的新机制。

参考文献:

[1]杨玉画. 自然资源的资产化管理初探[J].科技情报开发与经济,2005.1

[2]姜文来.关于自然资源资产化管理的几个问题[J].资源科学,2000.1

[3]黄毅.强化资源资产化管理迫在眉睫[J].煤炭经济研究.2001.8