国土空间规划编制理念
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国土空间规划编制理念范文第1篇
我国的空间规划体系形成于计划经济时期[6],经过多年实践探索与调整，逐步构建起包括国民经济与社会发展规划、主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划和生态功能区划等的空间规划体系，在优化开发格局、合理配置资源、促进区域协调发展方面发挥了重大作用[7].但是，各类规划编制分别由不同部门主导，由于缺乏部门之间、规划之间有效的协调与衔接机制，空间规划存在规划体系紊乱、规划功能不清、总体协调与局部冲突现象并存等突出问题，如何建立统筹协调机制，促进规划之间协调与融合是政府、学者近年来关注的问题[8],需要把完善区域规划的形成机制，作为加快行政管理体制改革、规范政府行政行为的一项重点工作抓好[9].
党的“十”报告提出要加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。2011年我国城镇化率超过50%,已进入新的“城市时代”,在城镇化发展的新阶段，创新空间规划整合与协调机制，探索建立协调衔接、科学合理的空间规划体系和“多规合一”的有效途径，对于发挥城乡规划的引领和龙头作用，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的空间格局具有重要意义。推进主体功能区规划、产业发展规划、土地利用规划、城乡建设规划、生态环境保护规划“五规合一”,构建新型的空间规划体系也是山西省国家资源型经济转型综合配套改革的重要任务和推进以“一核一圈三群”为主体，协调发展的省域新型城镇体系的重要工作。为此，有必要在梳理我国空间规划问题、实践探索基础上，以山西省为例，来探讨省域空间规划整合与协调的框架、路径与方法。
一、空间规划体系协调面临的主要问题
我国的空间规划开始于1960年代的农业区划工作，1980年代以后，逐渐确立了以区域开发规划（包括国民经济和社会发展规划的相关部分）、土地利用规划、城乡规划（城镇体系规划、城镇总体规划）三大规划为核心的空间规划系统。目前，空间规划体系呈现出依据行政体系设置的并行体系特点，大体上分为四类：一是发展与改革委员会系统主导编制的国民经济和社会发展五年规划、主体功能区规划；二是城乡规划建设系统主导编制的城镇体系规划、城镇总体规划、城镇详细规划和乡村规划；三是国土资源系统主导编制的土地利用总体规划；四是环境保护系统主导编制的生态功能区划[10].产业发展规划，如农业发展规划、行业振兴规划等也有涉及产业布局的内容，但多数难以落实到具体的用地规模和位置。从协调角度来看，各种空间规划存在法律授权、行政部门分割、规划的技术标准、目标、重点和管理方式等方面的差异，给规划的协调与衔接造成了一定困难。
1.规划法律依据不同，缺乏主导性的空间规划。
各规划的职能决定法律地位的差异，法律地位反过来影响规划的实施效能。从法律依据来看，国民经济和社会发展规划的依据是宪法，法律地位高于城乡规划和土地利用总体规划；城乡规划、土地利用总体规划依据分别是《城乡规划法》和《土地管理法》；主体功能区规划、生态功能区划等依据是国务院行政规章，理论上法律地位较低。从实践层面来看，《城乡规划法》规定城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年，但国民经济和社会发展规划的规划期限通常为五年，以五年期限的国民经济和社会发展规划来指导二十年甚至更长期限的城乡规划编制，显然难以具有现实操作性。国家“十二五”规划纲要提出，“发挥全国主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性、基础性和约束性作用。按照推进形成主体功能区的要求，完善区域规划编制，做好专项规划、重大项目布局与主体功能区规划的衔接协调。”而在法律依据方面，主体功能区规划法律地位又低于城乡规划和土地利用规划。
国外空间规划体系多以单一体系为主，即一个行政层级往往以一个主导的空间规划来指导全区域的空间发展策略。而我国目前的空间规划编制、实施和监督主要是部门来承担的，由于规划法律依据不同、规划审批权限、规划控制和引导的着力点不同，在同一区域层面，缺乏具有法定意义的起主导作用的空间规划，导致规划之间的脱节，甚至相互抵触。
2.基础数据、技术标准与技术路线不一致，缺乏规划编制的协调衔接机制。
不同类型空间规划之间的协调，实际工作中会遇到编制所依据的基础资料、统计口径、分类标准、编制内容、编制技术路线等技术性操作层面的问题。如城镇总体规划和土地利用总体规划之间，矛盾主要表现为：第一，规划编制所依据的基础资料、数据统计口径不一致；第二，规划编制采用的用地分类体系和标准不一致；第三，规划的出发点不同，技术方法不同。城镇总体规划的基本思路是根据区域经济社会发展的需求，采用以地区发展需求为主导的方法，从安排用地的角度看，更侧重于“以需定供”,遵循自下而上的技术路线。土地利用总体规划主要采用“以供定需”的方法，确定建设用地规模，反映的是自上而下的调控意图。规划理念和编制程序的差异，使得规划在用地规模、空间安排方面更加难以做到协调与衔接[11].
3.规划编制时间和期限不一致，缺乏规划实施的协调与衔接机制。
在规划期限方面，土地利用总体规划的规划期限由国务院确定，具体由国家土地行政主管部门对各级土地利用总体规划的规划基期、基期数据及规划期限做出安排。而城镇总体规划，其规划期限一般由负责组织编制规划的政府根据城镇的发展情况、发展趋势等报经上级政府同意后确定。国民经济和社会发展规划期限以“五年”为基准，滚动编制。主体功能区规划和生态功能区划为近年新出现的空间规划，在编制时间和期限方面与前两者的协调也缺乏明确规定。由于各种规划编制时间不同，造成规划基期、基础数据及规划期限等的不同[8],难以在实际实施中进行协调与衔接。
4.审批和实施制度自成体系，尚未形成衔接顺畅的管理工作制度。
城镇总体规划实行分级审批制度，从直辖市到建制镇，相应的总体规划审批也由国务院一直到县级人民政府，均拥有规划审批权。土地利用总体规划则规定了十分严格的审批制度，只有国务院和省级人民政府能够审批土地利用总体规划，乡镇土地利用总体规划可以由省级人民政府授权所设区的市、自治州人民政府批准。论文格式国民经济和社会发展规划由同级人代会审议通过，产业规划、生态环境规划等由同级人民政府审批，上级规划对下级规划控制较弱。不同规划的审批和监管层次，依据规划的作用地位和行政效力而有所不同，审批和实施制度自成体系，导致上下级规划之间层次不清和不同规划之间的矛盾。
二、空间规划整合与协调的实践探索
为适应城镇化和城乡统筹发展的新形势，强化规划在城乡建设和经济社会发展中的引领和控制作用，近年来，我国各地区积极探索规划统筹协调新机制，加快推进规划理念、规划重点、规划方法、规划实施等方面的改革，不断完善城乡空间规划体系。根据实践探索的特点，结合已有的研究[11-14],概括为三种模式：
1.以行政机构改革与职能调整推动规划整合模式。
上海、天津、武汉、深圳等大城市，通过规划和国土部门整合建立“规划与国土资源管理局”的规划管理体制改革，推进以城市总体规划和土地利用规划“两规合一”为主导的规划协调。例如，2008年，深圳规划和土地管理部门合并成立规划国土委员会，将城市总体规划和土地利用总体规划统一由总体规划处负责，“两规”协调的力度大大提高，目前深圳“两规”在建设用地规模范围、基本农田保护等约束性指标上实现了充分协调和统一。其经验是：第一，近期建设规划成为“城规”与“五年规划”衔接的重要抓手，积极推动由近期建设规划和“五年规划”构成的综合协调各项城市建设行为的“双平台”建设。第二，为了进一步推动规划协调与有效实施，强化近期建设规划年度实施计划的编制，不仅使其已经成为推动“城规”实施的有效手段，还是实现“城规”与“五年规划”对接与协调的重要途径。
2.以城乡总体规划为统领的城乡统筹规划协调模式。
广州、成都、浙江等，以城乡空间总体规划为统领，推进规划的协调。广州市通过编制和实施《广州城市总体发展战略规划2010-2020年》，率先探索以战略规划为统领，来协调主体功能区规划、城市总体规划与土地利用总体规划，促成“三规合一”,重点是实现“一张图、四条线、六统一”,即建立城市规划建设“一张图”,统筹划定生态、基本农田保护和城乡建设用地、产业区块范围“四条控制线”,实现发展目标、人口规模、建设用地指标、城乡增长边界、功能布局、土地开发强度等“六统一”.成都市以全域成都规划为总架构，一张图统领全局，坚持“六大统一”原则（空间统一谋划、资源统一配置、政策统一制定、管理统一架构、标准统一设立、生态统一保育），实现了规划对城乡一体化的统领，确保统筹城乡发展在各区域和各领域整体协调推进。浙江省通过编制市（县）域总体规划，实现“城乡全覆盖、空间一张图”,并将其作为各项衔接的基本平台。按照“分段衔接、侧重近期、总量平衡、留有余地”的原则，以五年为一个时段开展规划间的协调工作。
3.以重庆市、太原市为代表的“四规叠合”协调模式。
2007年，重庆市被定为全国统筹城乡发展综合配套改革试验区。以此为契机，将区（县）城乡总体规划试点作为规划编制体系改革的重要环节。2009年，重庆市发展与改革委员会主导编制经济、城市、土地、环境保护“四规叠合”实施方案，在总体上不改变现有四大规划的编制方式和程序的基础上，按照“功能定位导向、相互衔接编制、要素协调一致、综合集成实施”的原则，探索规划衔接与协调的实施机制。
太原市结合新一轮城市总体规划，在山西省率先推进城市、经济、土地、环境保护“四规合一”探索，在中心城区城市建设用地规模和范围等方面土地利用总体规划与城市总体规划进行衔接，并且同步开展规划环境影响评价，做到了与土地利用总体规划、城市总体规划、产业发展规划、环境保护规划的相互协调、有机统一。
三、完善空间规划体系的基本思路与框架
建立和完善空间规划体系，核心是将目前多部门主导的，涉及空间开发与利用的各种规划进行整合，合理界定各种空间规划的功能定位和规划内容，进一步理顺现有空间规划之间的内在联系和相互关系[15].针对山西省各类空间规划编制现状，立足现有“多规并存”的规划编制体系，完善空间规划的基本思路是，遵循“强化龙头，横向协调；完善层次，纵向指导”路径，改变现有空间规划“群龙无首”的局面，确立国民经济和社会发展规划纲要的指导地位，明确主体功能区规划的基础地位和市县域城乡总体规划的龙头地位，理清规划体系的功能分工，抓紧编制实施主体功能区规划，做好相关规划与主体功能区规划的协调衔接，试点开展市县域城乡总体规划，注重研究编制重点区域协调发展规划，加快形成全域覆盖、城乡统筹、功能清晰、横向协调、上下衔接的空间规划体系。
1.省域层面：建立以国民经济和社会发展规划纲要为指导，以主体功能区规划为基础的空间规划体系。
编制和实施“主体功能区规划”,是推动形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，加快转变经济发展方式，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定的重要手段。“十”报告中提出，要加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。国家“十二五”规划纲要提出，“发挥全国主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性、基础性和约束性作用。按照推进形成主体功能区的要求，完善区域规划编制，做好专项规划、重大项目布局与主体功能区规划的衔接协调。”因此，在省域层面要加快探索建立以国民经济和社会发展规划纲要为指导，以主体功能区规划为基础的协调衔接的省域空间规划体系。
突出国民经济和社会发展规划纲要的战略导向，切实增强战略性和宏观性，突出指导方针、战略任务、空间布局和重大举措。改变规划内容无所不包、涉及领域过宽的状况，减少由市场机制发挥作用领域的内容，进一步充实政府履行公共职责的内容。突出主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性和基础性地位，加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展；科学界定规划编制领域，理清规划体系的功能分工，推进相关规划与主体功能区规划的协调衔接。[ LunWenData.Com]
切实加强区域规划编制，随着经济社会发展，以跨行政区的特定区域为对象编制的区域规划已成为规划体系的重要组成部分。要按照主体功能区确定的功能分区，加强都市圈、城镇群等需统筹规划、协调发展的重点开发地区和生态功能区、重点农业区等限制开发地区的区域规划工作，强化区域规划在相应特定区域的指导性、统筹性和约束性，增强编制工作中部门、地区之间的衔接和协调，发挥区域规划统筹协调区域发展的作用。进一步明确专项规划定位，坚持突出重点、有所为有所不为，合理界定规划范围与内容，切实改变目前专项规划数量过多、内容空泛的状况，努力增强针对性和操作性，使之成为本领域落实宏观调控措施、审批项目和安排投资的依据。
2.市县域层面：建立以国民经济和社会发展规划纲要为依据，以市、县域城乡总体规划为主导的空间规划体系。
市、县域层面，规划的空间面积比较小，自然和社会经济的均质性比较强，各规划的地域重叠、内容重叠相当严重。适应城乡统筹发展的新要求，应将市、县域城乡总体规划试点作为空间规划编制体系改革的重要环节，以构建城乡空间全覆盖、各类规划全衔接、专业部门全协调的城乡总体规划为平台，以建立城乡空间规划管治制度为目标，推进各类专项规划相互衔接，着力健全和完善城乡规划体系。
借鉴重庆市、广州市、成都市、浙江省等通过编制县市域总体规划，实现“城乡全覆盖、空间一张图”的经验，突出市、县域城乡总体规划在城乡统筹发展和空间资源配置中的战略导向作用，在开展市、县域城镇体系规划基础上，加快市、县域城乡总体规划编制与实施的试点工作。以城乡总体规划为主导，统筹推进城乡建设，加快形成“中心城市-县城-中心镇-中心村-特色村”一体化的城乡体系，统筹安排城乡产业发展和资源环境保护，统筹规划城乡基础设施、公共服务设施和生态休闲设施，着力打造市县域城乡全覆盖，集约、高效、可持续的空间格局，探索新型城镇化和新农村建设有机结合的城乡统筹发展的新路子。在城乡总体规划的宏观指导下，重点在宏观调控目标、区域发展方向、重要资源开发、重要空间保护、基础设施等空间布局方面，做好各类规划的衔接与协调，切实避免规划内容自相矛盾。
3.城市层面：建立以国民经济和社会发展规划纲要为依据，城市总体规划为主导的规划体系。
以国民经济和社会发展规划纲要为依据，坚持城镇总体规划与土地利用、产业发展、基础设施和生态环境等“多规融合”的原则，科学开展城镇总体规划修编，加强城镇近期规划、专项规划和详细规划编制，形成以城镇总体规划为统领，近期建设规划为重点，详细规划为基础，各类专业、专项规划为支撑的规划编制体系。按照城镇“扩容提质”和产城一体发展的要求，将各类产业园区纳入城镇总体规划，统筹规划建设城镇新区和产业园区，推动城镇建设与产业发展有机融合，使城镇新区成为城市经济社会发展新的增长点。
依据城镇总体规划，加快编制城镇控制性详细规划，实现城镇近期建设规划范围内建设用地控制性详细规划全覆盖，为城镇建设提供法定依据。同时，加强城镇专项规划编制，做好广场、大型公共服务设施、重要交通设施和主干道两侧等重要地段的城市设计。
四、空间规划整合与协调机制创新对策与行动
1.完善规划编制的协调衔接机制，实现规划目标、规划标准、规划内容、信息平台“四个对接”.
建立城乡建设、土地利用、产业发展、基础设施和生态环境等规划编制的协调衔接机制，是实现“多规融合”,保障经济社会发展内容在空间上得到落实、空间规划在经济社会发展中得到体现的基础。需要以城乡规划建设用地“一张图”为平台，按照定位清晰、功能互补，突出重点、侧重空间，建立平台、统一信息的思路，加快推进经济社会发展规划、土地利用总体规划、城乡总体规划、产业规划和生态环境规划编制的协调衔接工作，保证发展“目标”、国土“指标”、规划“坐标”、生态“底图”的相互衔接。主要行动包括：
第一，科学界定各种规划功能分工，加强各类规划编制内容的创新。按照国民经济和社会发展规划定目标，主体功能区规划定政策，城乡规划定布局，土地利用总体规划定指标，生态环境规划定底图的分工模式，加强各类规划编制内容的创新，突出规划重点，减少重复编制、内容交叉。重点加强各规划之间人口、经济与用地规模，城镇建设用地发展方向，产业用地布局，重要空间资源和生态环境保护的协调和建设时序安排。
第二，建设以“一张图”为基础的省、市、县城乡规划空间信息平台。利用第二次全国土地调查成果及年度地籍变更成果，推进“城乡全覆盖、空间一张图”建设，以“一张图”为基础，建设城乡规划共同的地理空间信息平台和管理系统，为规划编制、实施、管理提供技术支持，促进各相关部门的信息互通、资源共享，促进各类规划的“无缝衔接”.
第三，完善规划协调法规与标准体系。制定与颁布《山西省“五规合一”指导意见》；完善国民经济和社会发展规划纲要、城乡规划、土地利用规划、产业布局规划、生态环境规划等协调、衔接的地方技术标准体系。
2.完善规划实施机制，建立近期规划（五年规划）和年度实施计划制度。
发挥国民经济和社会发展规划纲要的统领作用，以五年为一个周期，滚动编制城镇近期建设规划和产业发展规划等专项规划，调整土地利用规划，形成以近期规划为抓手的规划协调衔接机制，既可保证经济社会发展规划内容在空间上得到落实，又能使城乡规划、土地保护和开发利用规划做到协调衔接。应依据国民经济和社会发展规划纲要，与政府任期目标相结合，滚动编制五年期的城乡近期建设规划、土地利用规划、产业发展等专项规划，在此基础上制定国民经济社会发展年度计划、城镇规划年度实施计划和土地利用年度计划，建立规划实施衔接机制。主要包括：
第一，抓好“十二五”后三年“五规”协调衔接工作。结合国民经济与社会发展“十二五”规划评估，同步制定各规划“十二五”后三年行动纲要，重点抓好“五规”在发展目标及指标体系、人口与用地规模、建设用地范围、建设用地与产业布局、重要空间资源与生态环境保护等方面的协调与衔接工作。
第二，与国民经济和社会发展“十三五”规划同步，开展城镇近期建设规划、土地利用近期规划、产业发展专项规划和生态环境专项规划等与“十三五”规划纲要相适应的近期规划修编工作。
第三，编制城镇规划年度实施计划，将近期建设规划确定的目标任务和国民经济社会发展年度计划加以更具体的落实。强化各项规划年度计划的协调衔接，为政府协调各类建设项目、安排年度公共财政、调控年度土地投放提供支持。
3.健全规划管理协调机制，形成职责明晰、分工有序、衔接顺畅规划协调管理工作制度。
按照城乡统筹，全域覆盖，多规融合的要求，加快推进规划管理机构改革和管理机制创新，完善城乡规划委员会制度，健全规划决策机制，强化规划编制的部门联动，逐步推进大中城市规划管理机构改革，探索建立统一的规划管理体制，加强村镇规划建设管理机构和队伍建设，构建覆盖城乡的规划管理网络，建立全覆盖的城乡规划监管体系。主要行动包括：
第一，健全城乡规划委员会制度。健全省、市、县城乡规划委员会制度，修改完善《城乡规划委员会工作章程》，强化城乡规划委员会在规划协同编制、联合审查、成果汇交等方面的职能，建立健全城乡规划委员会审议、论证制度和工作规则，保障各层次、各部门规划的有效衔接。先行先试，积极探索发展与改革、城乡规划、国土规划等规划管理部门的机构改革，逐步建立实体性城乡规划委员会。
第二，健全部门联席会议制度和规划专家论证制度。制定和颁布“山西省重大规划协调会议制度实施办法”,建立重大规划协调会议制度，协调解决各类规划编制、论证、实施过程中遇到的重大问题。
国土空间规划编制理念范文第2篇
【关键词】区域经济学理论；主体功能区；规划方案
前言
以往在城市规划中，由于受各种因素的相互影响，导致规划工作中经常出现规划不合理，区域发展不协调、生产力分配不均衡，土地利用不合理、不充分等诸多问题，严重限制了城市规划工作的正常进行，降低了规划的效率，制约了区域优势的发挥和集中利用。为了尽快解决这些问题，区域经济学理论逐渐被应用在主体功能区规划当中，为主体功能区规划提供了相应的理论依据。
1区域经济学理论概述
区域经济学作为经济学范畴中的一门分属科目，在长期的发展过程中，形成了多种理论与学派，如增长极理论、二元经济结构理论、点轴开发理论、核心一边缘理论、平衡增长理论、恶性循环理论等等。这些理论都在不同程度上推动着区域经济学理论不断走向成熟，不断S富着区域经济学的思想与内容。其中，核心一边缘理论、增长极理论、点轴开发理论等是区域经济学中几个重要的理论。这几个理论不管是在思想上还是主张上都与主体功能区规划相契合，且在实质上贯穿于整个主体功能区规划过程，对主体功能区规划具有极强的理论指导作用与应用价值。
1.1核心一边缘理论内涵
核心一边缘理论最初研究的主要是发达国家与落后国家之间的不平等关系，以及国家的发展模式，后被引入区域经济学领域，经过大量学者们的不断研究摸索，逐渐得到成熟和完善。其内涵是所有区域系统都是由核心区和边缘区两个子系统构成的，核心区一般指城市或聚集区，是社会经济活动的集中区域，这里工业发达、技术先进、经济水平较高且增长速度快，人口密集。而边缘区则指分布在核心区周围的，会受到核心区影响的边缘区域，这里经济相对落后。由于经济等差距的存在，形成了空间二元结构，但随着市场范围的不断扩大、交通设施的逐渐改善，核心区与边缘区间的差距会逐渐缩小。
1.2区域经济协调发展理论内涵
所谓区域经济协调发展理论，是指在对内对外均开放的条件下，各区域相互之间所形成的协同发展、相互促进、相互依存关系的一个过程。从大的层面来说，区域经济协调发展内涵为维持各种生产要素处于较为理想的空间配置状态中，且各部门经济发展协调，尽可能缩小区域差异，优化区域经济结构，相互包容、团结与合作，形成协调发展模式。该理论强调缩小东部、西部与中部区间发展差距，协调区域产业结构、协调区域间生产力布局，协调区间利益关系，消除市场分割与贸易封锁。
2主体功能区规划现存问题
2.1社会空间结构研究不足
虽然在国土空间规划基础上提出的主体功能区规划非常注重空间规划的秩序，但对影响空间规划秩序的社会空间结构研究却较为薄弱。社会空间结构是个大的层面，它要求主体功能区规划对区域内的人口、资源与产业三大要素进行充分考虑，促进三者在区域内、在社会空间上的有效匹配。但我国当前主体功能区规划还存在较多的问题区域，包括资源结构单一区，经济压力沉重区，发展落后、贫困区，逐渐衰退的老工业区等。而且，我国将大部分西部地区划分为限制开发区和禁止开发区，虽然这在一定程度上保护了西部地区的生态环境，维护了该地区生态系统的良性循环，但同时也加重了西部地区未来开发的建设成本，增加了西部地区开发的难度。这是我国主体功能区规划对社会空间结构考虑不全面、不充分的一个主要表现。
2.2规划编制与实施中缺少民意
以空间规划为主的主体功能区规划的最终目的是促进区域整体协调可持续发展，提高土地空间规划的合理性，提高土地空间利用率，最终服务于全国人民，促进人的全面发展。但在规划编制与实施过程中，却存在有民意融入不足，缺少民意调查与考虑现象，使得主体功能区规划往往难以达到预期的理想目标，难以为人民提供高水平的公共服务。我国现行主体功能区规划与省级主体功能区规划对于配套技术规程的编制目前仍停留在区域人地协调发展、资源环境协调发展层面，以及相关空间管理理论与方法的研究上，且对现代计算工具过分依赖，导致相关工作者往往将精力集中于某一处，而没有从整体角度出发，没有对区域内的人口、资源、产业等各种要素全面考虑在内，对民意的调查与采访力度也不够，是我国当前主体功能区规划编制与实施中所面临的一个重要问题。
3基于区域经济学理论的主体功能区规划方案
3.1核心一边缘理论对主体功能区的规划指导
主体功能区规划按照可开发程度将我国国土空间划分为四个等级，依次为禁止开发区、限制开发区、重点开发区和优化开发区。禁止开发区指世界自然文化遗产区、国家级自然保护区、风景名胜古迹区、地质和森林公园等。限制开发区指经济条件较差、资源环境承载能力较弱的区域，其规划目标在于改善生态环境。重点开发区指经济条件较好、环境承载能力较强、人口聚集较好的区域，其规划目标在于推动区域城镇化和工业化发展，在优化开发区与限制和禁止开发区之间起着一个承接过渡的作用。优化开发区是指开发密度较高的区域，其规划目标在于带动所有龙头企业参与经济全球化。基于区域经济学视角，重点开发区和优化开发区为核心区，而禁止开发区限制和开发区则为边缘区。边缘区为核心区提供重要生态安全保障，并将核心区辐射效应扩散至周边地区，尤其是生态型限制开发区。
主体功能区规划中的核心区从边缘区不断获取市场生产要素产出源源不断的创新成果，而这些创新成果又不断向边缘区拓展，不断带动周边地区向着工业化方向发展，同时核心区支付给边缘区一定的生态补偿费，用于生态修复和保护，以实现区域经济的协调可持续发展。实际上，核心区与边缘区在相互促进的发展过程中。两者也在不断的融合，主要表现在对限制与禁止开发区实施财政转移政策，这样可以加快区域之间公共服务的均衡发展，引导人口有序地向着核心区转移，从而达到缩小城乡差距，促进各区域协调均衡发展目标。
3.2区域经济协调发展对主体功能区的规划指导
本质而言，主体功能区规划就是在区域经济协调发展理念基础上所提出的，所以基于区域经济协调理论对主体功能区进行规划必然会充分体现出区域协调发展。在区域经济协调发展理论的指导下，要求主体功能区规划以区域间协调发展、区域间功能优势互补为发展重点，将四种类型功能区各自所具有的独特优势进行有效互补，以优化和重点开发区经济、技术优势带动限制、禁止开发区经济增长，创造就业，参与国际竞争，以限制和禁止开发区农业、生态优势为优化与重点开发区提供生态安全保障，提供可持续的资源供给，从而实现各区域间优势的相互补充，实现各区域经济的协调发展。在定位与划分各区域主体功能时，应严格遵循分工协作、友好互动、优势互补、相互促进的原则来进行，将该区域拥有的技术优势和资源优势引入到薄弱区域，将薄弱区域拥有的农业优势、生态优势引入到其他区域，努力缩小各区域间的经济差距与技术差距，努力追求平衡均等。
3.3增长极理论对主体功能区的规划指导
增长极理论强调依靠经济条件较好的区域来带动经济较差区域的开发与协调发展。根据增长极理论指导，在规划主体功能区时，应将重要的经济密集区作为极核点，现阶段我国已初具规模的极核点有珠三角、长三角、中原城市群等。这些地区经济都较为发达，人口较为密集，具有较高的开发强度，但环境问题与资源问题也非常严峻，必须要严格遵循区域经济学理论指导积极制定优化的开发方案，以实现对这些人口密集、经济发达地区的健康优化开发，减少环境问题、资源问题的发生，实现中心城市带动区域经济发展目标。
国土空间规划编制理念范文第3篇
关键词 社会转型；土地利用总体规划；公共治理；职能
中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009
中国自1978年经济体制改革以来，当前经济社会正向市场经济体制、现代化工业社会、社会主义民主政治、开放多元的文化、主动加入经济全球化的转型。土地利用总体规划制度是中央政府为指导各地方政府开展土地利用规划工作的方针、依据、战略等方法论的集合。此背景下将“治理”（本文中，公共治理与治理的涵义一样，可以通用）理论引入到土地利用总体规划中，探讨“土地利用总体规划公共治理职能”涵义，分析我国社会转型特定时期土地利用总体规划发展历程与存在问题，提出实现与完善土地利用总体规划公共治理职能的对策建议，为构建中国特色的土地利用总体规划编制实施模式奠定理论基础。
1 “治理”视域下的土地利用总体规划职能1.1 “治理”（Governance）理论的内涵
“治理”英文单词为Governance，也可称为“公共治理”，原义为“控制”、“统治”或“操纵”，国外多用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。1990年以来，“治理”成为非常流行的概念、思潮和理念。联合国全球治理委员会1995年报告提出：“治理”是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。
我国学者对“Governance”翻译不尽相同，如“管治”、“治理”、“协同治理”等。俞可平教授提出“治理”含义：指在一个既定范围内运用权威维持秩序，满足公众需要。“治理”强调的是合作，认为政府不是合法权力的唯一源泉，公民社会也同样是合法权力的来源［1］。现在，更多公共管理研究者认同“治理”概念的新解释:治理是包括政府和各种非政府组织乃至私人机构在内的多个主体，协同处理公共事务，以满足公众需求，实现最大化公共利益的过程［2］。
从以上对“治理”(Governance)概念的理解可以看出三个共同内涵：第一，认为社会公共资源与事务管理的权力主体不是唯一的，而是包括政府、公共部门和私营机构等，强调在政府与市场之间权力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是对公共资源与事务的网络状的合作管理，是“多中心”的，目标是多元的，最终目标是以最小的成本最大程度地满足社会公众需求；第三，主张社会公共资源与事务管理是上下互动的管理过程，以补充市场机制失灵和政府自上而下管制两方面的不足，最终达到“双赢”管理格局。
1.2 土地利用总体规划公共政策属性分析
在私有制的西方国家没有“土地利用总体规划”称谓，与之功能和作用大体相似的有“土地规划”、“国土规划”、“土地利用计划”，可称之为“土地利用规划”，是国家（政府）干预社会经济的基本手段。从1960年后Dvidoff的“倡导性规划理论（Advocacy Planning）”至现今在规划领域中提及的“公众参与”，都是针对土地利用规划的复杂性、政策性和社会性而采取的一种Governance思维。所不同的是，Governance已愈来愈成为国外规划过程中明确的理念得以确立，并成为主动的过程和不可替代的工作方式。
我国改革开放以来，随着规划编制与实施的实践，对土地利用利用总体规划逐步形成了相对统一的概念：即对一定区域未来土地利用超前的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配与合理组织土地利用的综合性的技术经济措施，其特征表现为政策性、整体性、兼容性、折衷性和动态性。
实质上，国内、国外的土地利用规划方案是一个土地利用的决策，也是一定时期内土地利用管理政策，其根本目标是公平、有效配置土地资源，以提高社会整体福利和公共利益。各国土地利用规划权力制度化进程虽然不同，但是土地利用规划己逐渐成为各国政府控制和参与区域社会经济活动（土地利用）的重要方式，所以土地利用规划过程己成为政府行政的一个组成部分。基于这一认识，土地利用总体规划更是技术支撑的国家（公共权力）政策制定和实施过程，具有对未来土地利用的导向性，有限理性和社会公共性的特征［3］。
根据治理理论内涵与土地利用规划公共政策属性，可以理解土地利用总体规划公共治理职能是指政府、各种公共部门和私营机构以及社会公众利用与管理土地资源所做出的智慧的集体选择，通过这种选择来确定稀缺土地资源（在中国尤其是耕地资源）的配置，以使其符合实现公共目标的战略方向［4］。既包括政府有权迫使人们服从的正式土地政策和规则，也包括人们同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用总体规划公共治理职能的功效、主要表现、基本特征如下：
第一，功效方面。土地利用总体规划公共治理职能不仅是描绘未来变化的图景，更重要的是通过土地利用管理的共同行动纲领和政策的制订，调整社会经济关系的变化，引导社会经济和环境的发展方向、行动步骤，促进社会经济在客观规律和规划的综合作用下，公平、有效配置土地资源，并为各种公益性土地利用活动安排合适的用地数量与用地范围，使土地利用符合未来发展和战略的要求。
第二，主要表现。土地利用总体规划通过协调和调节土地使用关系，包括不同利害关系人的文化理念、政治观点和经济利益等的综合协调，从而建立社会经济和环境要素在土地使用上的关系以及共同行动的行为准则（政策制度），为社会经济和环境发展提供空间支持［5］，避免区域内土地权益者产生相互的干扰和由此而带来的利益的抵触和损耗。
第三，基本特征。为充分实现土地利用总体规划公共治理职能，其编制实施过程中是公共权力和社会的互动过程，此过程中，政府的公共权力居主导地位，通过协商和谈判，与市民社会（非政府组织）共同构建土地资源配置的协同纲领，并为社会和业主（土地使用者、所有者、权利者）的经济活动提供高效服务。
2 转型期土地利用总体规划发展历程述评
2.1 “第一轮”（1986-2000年）土地利用总体规划
第一轮土地利用总体规划（1986-2000年）是在党的以后，依据《土地管理法》和实现社会主义现代化建设第二步战略目标的要求编写的。1993年2月国务院正式批准实施了《全国土地利用总体规划纲要》，先后编制完成了19个省级规划，9个经国务院批准实施，全国的县级规划也大部分完成。《全国土地利用总体规划纲要》基本方针是“切实保护耕地；保障必要的建设用地”。基本上体现了当时处在社会主义计划商品经济下的服务型土地利用规划特点。初步建立了国家、省、市、县和乡的五级土地利用规划体系和符合中国国情的规划方法。这一时期土地利用总体规划公共治理职能具有较强的计划指令性质，具体情况如下：
第一，规划治理职能与市场经济体制发展不相适应。我国土地利用规划尚处于起步阶段，规划研究能与科学的规划理论相联系的十分鲜见，规划编制缺少技术指导和规范。规划编制实施过程中政府是唯一的主体，严重缺少社会公众和部门组织的参与（因为假设公众利益是一致的，下级政府只须提供信息、执行上级下达的指令性规划指标），致使土地利用总体规划依然带有较为浓重的计划经济色彩，公共治理职能不适应社会主义市场经济体制的改革与发展。
第二，规划公共治理职能是严格保护耕地的单一职能。注重土地自然资源利用规划，强调保护耕地，从而导致许多人把土地利用总体规划看成是保护耕地规划，这种观念束缚了规划公共治理职能内涵进一步的发展；同时，随着市场经济的发展和城镇化战略的推进，规划缺乏有效的建设用地调控机制和农用地非农化的约束机制，限制了土地利用总体规划公共治理职能和作用发挥。
第三，缺乏相关法规条例使规划没有得到良好实施。作为一个新生事物，土地利用总体规划的社会地位和市场经济下的法律约束都没有达到应有的高度，尽管有《土地管理法》作依据，但是没有制定规划实施具体法规条例，致使规划没有得到很好的实施，其公共治理职能未起到应有的作用，导致在市场经济冲击下，建设占用耕地现象越演越烈。至1992、1993年“开发区热”、“房地产热”等经济过热现象出现时，耕地减少速度达到高峰。
2.2 “第二轮”（1997-2010年）土地利用总体规划
1997年，国务院了11号文件，即《关于进一步加强土地管理、切实保护耕地的通知》。根据此通知，新的以耕地保护为重点的土地利用总体规划（1997-2010年）在全国蓬勃开展起来，1999年l月实施修改后的《土地管理法》更是对土地利用总体规划作了详细规定，同年3月，国土资源部颁布了《土地利用年度计划管理办法》。到2000年底，全国各地普遍完成了五级规划并开始正式实施。
第二轮土地利用总体规划公共治职能是实现耕地总量动态平衡，确立社会主义市场经济体制时期以耕地保护为主的目标，并以一套高度集权的、复杂的行政审批制度保证这套指标的实施。这轮规划对我国市场经济制度的确立和发展、土地资源的合理配置与利用等都起到重要作用。但由于社会转型、经济发展迅猛及加入WTO、地方政府对于“土地财政”的热衷以及规划本体和政策环境等因素的影响，规划的公共治理职能实现效果也有诸多不足之处。例如，指标常有突破，一些地方擅自或变相修改规划，使其权威性和严肃性受到了挑战。原因如下：
第一，规划治公共理职能制定主体单一。土地利用总体规划治理职能制定主体是政府（包括公务员）和国家职能部门，公众参与和市民力量未被充分发挥。这种自上而下、缺少足够“回应性”（Responsiveness）的单向规划制定流程一方面缺乏程序上的公正，无法做到实体上的公正；另一方面，也不利于政府自身的发展和管理人员业务素质的提高，从而影响土地利用总体规划的科学性。
第二，规划公共治理目标不够全面。在规划治理目标上过分强调对农用地，特别是耕地和基本农田的保护，以“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量”、“确保耕地总量不减少”为目标。各类用地指标层层分解下达，各级政府都按指标制定规划，致使对国民经济发展必须的建设用地需求保障不够，对生态环境变化影响和需求研究不多，使得规划在实际操作过程中缺乏合理性。
第三，实现规划治理职能过程中存在上下级政府间的博弈。土地归国家（政治抽象物）所有，所有权由国务院（行政机构）通过各级政府层层（科层制）方式来实现，导致土地利用总体规划主要是从中央及地方两个层面进行。例如，中央通过国家级规划对一定时期土地利用进行规范，规范的主要是地方政府行为；土地制度市场化转型过程中的利与弊也是在规划的调控与反调控间产生的，这就涉及到了两个主体间的博弈［6］，发生中央与地方政府之间的利益冲突及较高的成本。
第四，法缺乏多种规划综合运用的协调配合。社会经济发展规划、城市（乡）规划、土地利用规划、专项规划之间如何协调没有成熟的理论和经验可循。发展规划侧重于经济社会发展领域，城市（乡）规划侧重于城市（乡）空间布局，土地利用总体规划侧重各类用地平衡，要求后两个规划协调一致，存在较大难度。专项规划间的协调，实质是部门利益的协调；专项规划与地方规划的协调，实质是条块利益的协调。部门条块利益的协调，是我国经济社会发展和管理中的难点［7］。
3社会转型期对土地利用总体规划公共治理职能影响3.1 社会经济发展对土地利用总体规划公共治理职能的内在要求第一，规划治理内容随市场经济体制的完善而转变。当前，我国社会主义市场经济体制已经初步建立，市场在资源配置中的基础作用显著增强，宏观调控体系日趋完善；以公有制经济为主体的个体和私营等非公有制经济共同发展的格局基本形成。到2020年，我国将建立起比较成熟的社会主义市场经济体制。与此相适应，土地利用总体规划的治理内容将相应逐步由大而全的控制模式转变为以土地利用的外部效应控制和实现公共利益为主导的模式［8］。
第二，全球化背景要求规划治理职能的市场化程度提升。2001年我国加入WTO，意味着开始全面加入经济全球化行列，逐步形成与全球统一的、网络化的市场体系，以保证生产要素在全球范围内自由流动和优化配置。在经济全球化进程中，要求我国各地区的土地利用总体规划逐步运用价格规律的独立性，从开放的国际市场中选择土地开发的机遇，将土地利用结构调整积极融入到国际经济竞争进程中去，以市场为基础引导土地资源的合理配置。
第三，市场经济下规划治理职能地域边界的弱化。市场经济促进了生产要素优化配置，我国社会转型期土地利用系统的各种要素在经济全球化和国家经济高速发展中以“源”和“流”的空间存在形式，对现行土地利用总体规划尺度产生空前超越，并且系统内各要素之间复杂的非线性相互作用效应表现为不平行的空间拓展［9］，致使规划治理职能地域边界日益弱化。同时，市场机制中，供求信息横向传播和市场横向调节资源分配，但是，目前土地供需信息是政府通过规划纵向集中和下达的，土地面临着两种不同质的配置方式运转，磨擦成本是很高的。
第四，城市化发展对土地规划治理职能有特殊要求。转型期城市经济的快速发展，户籍对人口迁移限制作用力的减弱和大量农村剩余劳动力向城市的涌入，城市规模不断扩大并向农村地区延伸。在这一过程中，城乡空间结构将不断整合，土地利用也会随之而调整和改变。这样一种与土地利用有关的“二元”结构变化，对规划治理职能有着特殊的需求：即应有利于“二元”结构转变过程中土地的再配置和再利用，并且降低这种结构转变过程中土地再配置的交易成本［10］。
3.2 社会转型期实现土地利用总体规划公共治理职能的条件分析社会转型时期，市场经济体制的建立与完善、政府管理内在矛盾的运动与发展、经济全球化与加入WTO促进了公共管理范式的转变。“实现土地利用总体规划公共治理职能”正是市场化条件下政府和市民社会加强土地资源与资产管理的新理念。因此，这一时期有以下条件有利于实现土地利用总体规划公共治理职能：
第一，市场化经济奠定社会基础。经济体制改革后，各级政府职能逐步转变，经营性用地由原来的政府行政与计划管理模式向市场机制与政府服务监管模式转变，国家把本应属于社会的权力重新归还给社会；同时，市场经济的运行使社会利益主体和要求趋于多元化，促进了相关企业和非政府组织及社会公众平等权利的实现，使其在土地利用总体规划过程中发挥所应具有的决策和参与作用，表达自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社会自我管理、服务的意识和社会中介组织体系，为实现规划公共治理职能奠定了社会基础。
第二，民主化进程奠定政治基础。伴随经济改革的是政治改革。对原有的政府集权政治结构进行调整，大大推动社会民主化进程。政府行政观念与模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”转变，表现为政府权力的稀释与下放，非政府组织、民间精英对土地利用决策和行政过程的直接参与［11］。现阶段一些大、中型城市在土地利用总体规划编制实施过程中逐步建立公众参与制度，创建了电子网络信息流动渠道与信息反馈机制，集中民智以保证政府决策的科学性和民主性。这种以政府为主体的多元化的规划过程，有利于国土行政部门职能行使的最优化，为实现土地利用总体规划公共治理职能奠定政治基础。
第三，全球化背景提供动力源泉。加入WTO意味着我国开始全面加入经济全球化行列，参与国际竞争。转型时期，我国国土行政管理部门、土地相关的公共部门与私营机构、土地权益者能够根据WTO规则和市场分工，通过沟通交流、合作与伙伴关系，与世界土地资源与资产管理方式的接轨，并参与全球土地资源的优化配置，增强了国家制度供给和土地利用总体规划创新能力。因此，全球化背景为中国实现土地利用总体规划公共治理职能提供了外部条件，同时也是实现土地利用总体规划公共治理职能的动力源泉和压力所在。
4实现与完善土地利用规划治理职能的对策建议在我国社会转型时期，土地利用总体规划单一的行政管理和技术管理正逐步走向以人为本的公共治理，成为国家公共治理的一种重要手段。根据上述分析，为了更好地实现与完善土地利用总体规划公共治理职能，应从如下方面着手：
4.1 科学确定土地利用总体规划的公共治理目标
土地利用总体规划公共治理目标的确定应充分考虑本区域社会概况、经济发展、生态环境等各种因素，在科学的制度和规则安排下，允许并鼓励非政府行为主体以多种方式和途径，与政府分享政治权威和公共权力，共同决定规划的目标与战略方向；政府应从土地“经营管理”理念向土地“公共治理”理念转变，并将这种理念作为土地利用总体规划编制实施基本理念。土地利用总体规划是配置全部土地资源的公共规划，不是保护耕地与城乡经营性用地供给的专项规划，它要满足社会发展和加入WTO等各方面的要求，要按“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放”的发展观来确定规划公共治理目标，从而实现土地利用总体规划的良好治理职能。
4.2 规划编制实施中树立市场经济和全球化理念
我国社会转型期，市场经济体制不断完善，土地利用方式和结构要求适应市场供求变化进行调整，同时经济全球化也会影响国家和个人的土地利用决策行为。因此，要求规划决策者站在国内、国际两个市场的高度，考虑规划地区的资源优势和产业优势，分析规划实施状况，以利确定规划地区适宜的土地利用发展战略和土地利用调整的原则。应在遵循“供给制约、引导需求”指导思想的基础上，跳出规划地区本身，从区域经济的比较优势、从市场的角度等考虑经济发展与土地调配的协调问题。避免主要用地指标采用平均或均衡分配方法，造成一些地区规划指标明显偏离实际的问题［12］；在土地利用总体规划实施情况动态评价的基础上，根据国内、国际（WTO规则）两个市场对规划公共治理职能进行结构调整和不断优化。
4.3 构建与经济体制发展阶段相适应的规划内容
在社会主义市场经济条件下，土地利用总体规划是对地区发展实行调控和管理的重要手段。转型期为适应社会主义经济体制发展与完善，规划内容和职能应从政府管制走向公共治理。在构建和完善与经济体制改革相适应的土地利用总体规划内容与治理职能方面，要在服从于经济发展为主导走向的同时，更要满足自然条件适宜、经济有效、社会接受、环境可持续的土地利用总体规划方向。注重社会经济发展“公平”与“效率”的统一，统筹协调工业化和城市化快速发展时期保障发展、保护资源和保护环境的各类用地矛盾，从致力于“物”的物质建设规划转向更注重于“人”的社会全面发展规划，实现经济与社会相互协调和可持续发展。
4.4 规划编制中发挥公民社会的网络治理作用
所谓公民社会介入，首先是各种社会力量和公民个人以多种形式直接举办与土地相关的社会中介组织或资助公益事业；其次，从法理上讲，每个社会集体或公民都对土地享有一份所有权，以适当方式参与土地公共治理与监管应是其本分［13］；最后，市场经济型的土地利用总体规划则要特别强调公民社会的广泛参与。规划编制中，公民社会网络治理就是要政府部门、社会中介组织、私营部门和公众等多元共同行动主体通过彼此合作，共同编制与协商规划方案的互动过程，在协商过程中充分反映和协调他们的利益，从而，因地制宜、富有灵活性和创造性地制定适合本地的土地利用总体规划，为社会普遍接受的并愿意贯彻执行。
4.5 规划实施中加强市场对土地资源配置功能
土地利用总体规划作为一种引导地区发展的规划形式之一，其实施过程实质上是要通过规划的宏观引导和调控保证市场运作的长期有效，即在政府必要的干预下（纠正市场失灵）让市场机制对土地资源配置的调节作用得到自觉发挥。这就要求在规划的实施中，变革简单的行政实施方式，借鉴西方国家市场机制对土地公共治理作用，改变政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色，提高市场配置土地资源竞争性；改革征地制度，让农民直接参与土地一级市场谈判，确保农民主体地位和不同主体之间是平等、自愿和协商的利益关系。从而降低城市化过程中城乡“二元”结构转变过程中土地配置交易成本，即被征地农民有一个合理补偿与安置，例如，将征地与开发通过资本运作联结起来，走政府、失地农民和企业共赢的新型土地开发之路，保证农地所有者分享城市化带来的收益。
4.6 完善规划法律法规，加强对微观主体规制
依法建立规划体系并编制土地利用规划是发达国家的共同特点，土地利用规划的发展总是伴随着相关法律法规的改进。我国社会转型时期，为了强化土地利用总体规划的“龙头”地位，应尽早出台《土地利用规划法》或《土地利用规划条例》，进一步肯定土地利用总体规划的重要性。同时，在多方主体参与、践行土地利用总体规划的过程中，即放松进入规制的同时，更要加强对这些微观主体的质量规制和约束规制。需要对政府、企业、非营利组织和社会公众对土地利用总体规划的作用、职能等做出法律条文上的规定，约束和监督规划审批与土地利用主体的行为。最后，“违法必究”是实现土地利用规划目标的重要保障，加大执法力度严格依法行政。
4.7 实现土地利用总体规划与其它类规划的协调
土地利用总体规划与其它类规划的协调是指与国民经济发展规划、专项规划及空间规划之间的协调。可以将主体功能区规划作为协调国民经济发展规划与城乡规划和土地利用规划关系的主要载体。国民经济发展规划与主体功能区规划的关系较为明确，而且编制的部门是一致的，协调难度较小；主体功能区规划与城乡规划、土地利用总体规划，由于有共同的空间载体，协调难度相对较小。因此，通过主体功能区规划的连接，使土地利用总体规划与国民经济发展规划和城乡规划及空间规划的协调更加科学，也更加具有实际意义。一方面，它使国家空间规划体系变得更加密实；另一方面它也是针对我国现行规划相互割裂的现实状况的一种尝试性统筹与策略性完善，更是由政府出面干预“空间规划体系割裂”窘境的重要举措之一［14］。
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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation
WANG Yubo TANG Ying
（School of Humanities and Law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110819, China）
国土空间规划编制理念范文第4篇
【摘要】随着我国市场化、城市化的加速,现有的规划理论和方法已不能满足需要,规划编制和实施存在的问题也不断地暴露出来。尤其是在目前城乡一体化要求下，如何提高城市与区域规划的可行性就成了迫在眉捷要解决的问题。本文分析了当前城市与区域规划存在的问题,阐述了当前城市与区域规划的新要求,并提出了解决问题的策略。
【关键词】城乡一体化；城市和区域规划；问题；要求；策略
1 当前城市与区域规划存在的问题
1.1 就规划本身看,普遍存在规划缺乏弹性和针对性,规划理论方法过时的问题
城市与区域发展规划的弹性就是指规划思路及指标体系对随机性的市场经济发展的适应程度。现在我国处在全球化、信息化的时代,而且已经完成了经济体制由计划经济向市场经济的过渡,这些反映在城市区域经济结构、社会结构、空间结构的变化上。城乡一体化的规划是目前规划的主要目标和任务，但目前的规划仍保留了计划经济时代空间规划指令性的特征,对生产力的空间布局、人口居住的空间转移、城乡建设的空间发展和功能定位均作刚性规定,这就很难适应市场经济发展的可变性和灵活性。而且,由于规划被看作是国民经济计划的延续和具体化, 在计划指导下它不是被视为金科玉律,就是被束之高阁,往往赶不上日新月异的经济发展,得不到全面实施。
规划内容缺乏应有的针对性, 多数规划不重视对规划区域和城市的背景分析,只注重图面效果，缺乏区域通盘考虑，规划往往具有一定的局限性和片面性，不能适应目前城乡一体化的规划要求。我国城市与区域规划的主要内容包括:国土综合条件评价; 国土开发整治的目的、任务、重点和生产力总体布局;产业和基础设施的发展与布局;人口城市化和城镇布局;自然资源的开发利用潜力、方位和措施;环境整治的目标、重点和措施;综合开发的地区;国土开发整治重大项目;实施规划的政策与措施等。这几乎是一脉相承的传统模式, 面面俱到而不明确, 且太多强调远期理想蓝图。各地又不分时期均加以采用而没有分析规划地的背景, 因此不能在地方特色的基础上提出十分具体、可操作的方案, 形成了“过了一村又一村,村村像城镇,过了一镇又一镇,镇镇像农村”的现象。同时过多的关注图面效果忽视了实际可操作性。
规划缺乏新理论、新思维方式和技术方法的支撑, 一些经济、社会指标预测缺乏科学性。全国规划理论总体偏重于西方最早形成的理性综合规划观,过分相信政府是公众最佳利益代表,虽说《城乡规划法》里有规划过程让群众参与及监督的内容，但实际上能在规划中反应群众意见的很少。另外对规划缺乏过程操作理论研究, 规划理论体系不完善。技术方法上忽视了规划是“纯技术”和“社会技术”的结合体,单一发展纯技术而在社会技术上很少有突破,同时纯技术的运用上也存在一些问题,一定程度上使规划预测指标缺乏科学性。规划思维则缺乏从不同层次进行整体的思考和研究, 即缺乏区域整体观。
1.2 就规划主体看, 普遍存在专业素质和思想意识水平参差不齐的问题
规划主体包括制定规划的专业技术人员和规划实施者。政府部门作为一个衔接点在二者间有交叉的情况。我国的规划人员水平极不平均,一些地方部门人员素质较差,不仅不能做出好的规划,即使有好的规划也不能很好地按要求实施。当然近年我国许多高校也培养了大批的规划专业人才,充实了规划队伍,但仍有许多人因各方面的原因没能进入规划领域。许多规划者的思维仍停留在点上, 缺乏面的区域观。从思想意识水平上看, 许多规划实施者尤其是地方基层人员对规划认识不够,直接导致了规划难以实施;一些规划编制人员以官至上,忽视了规划成果对用户需求满足的程度;政府人员则面向权力,为谋求政绩好高骛远, 一步锁定规划目标。甚至有些地方政府官员不管不顾规划设计人员的意见和政府规划部门规划专业人员的建议，一味地以个人意志决定规划项目的好坏，同时也暴露了一个问题，就是以效果图来决定项目的成败，忽视了规划指标和规划思想、体系等对规划项目的决定作用。这样就误导了一些以追求利益最大化的设计院为了迎合地方官员的口味而忽视对规划理论的研究，只注重图面的效果，从而导致整个规划设计领域偏离务实的轨道，使得一些不切实际的、花哨的规划项目得以存在，而实际上可能无法实施。
1.3 就规划体制看, 存在规划管理体制、规划编制体制、规划实施体制不完善的问题
目前我国规划管理机构分散、职能不全。地方住建局、计委、国土局等部门均设有规划管理科,导致了管理混乱和管理空心区的产生,而规划部门作为管理部门主要任务是执行党的方针政策, 对资源分配有着极小的控制权。另外对规划到实施全过程管理监督不够。规划编制中,政府单一垄断的现象突出,城市与区域规划的拟订尚停留在专家决定、领导决定的阶段, 公众参与只停留在浅层面的向公众宣传的阶段; 公众意见的采集、吸收尚未形成系统有序的渠道和方法。从规划实施体制看,实施手段单一,仍以行政手段为主,市场机制显现不够,同时缺乏法律管理。虽然目前从《城乡规划法》等规划法规来看，规划形成及变更程序很严格、很复杂，但在实际的操作和执行过程中，又往往受各种因素的影响而无法严格执行。
2 当前城市和区域规划的新要求
2.1 规划要弹性和刚性结合
城市与区域规划的弹性主要体现在规划期限、规划目标、规划内容、规划政策等方面。通常规划的期限为20年,配套的远景规划内容十分简单,要使决策者看清自己现在的决策对未来发展的影响,就必须打破期限的限制,使规划具有更长远的导向性,甚至不规定规划实施的时间, 只说明规划要达到的目的。为适宜市场经济, 规划的总量目标、结构目标、增长目标和效益目标等定量目标,应有相应的弹性区间和调整回旋余地。对一些规划内容在不违背规划目的的前提下要保留进行灵活调整的可能性, 但也不能排斥必要的刚性约束。如基础设施和公共实施用地的相关控制范围和指标就不易改动, 警惕将留出弹性发展空间误导为盲目圈地和恣意拉大城市发展框架。为保规划的顺利实现还必须制订一系列与之相配套的城市与区域发展弹性政策,即引入各种可供选择的政策性因素,以丰富对未来发展中多种可能性的描述。
2.2 规划要针对性强
在市场经济和全球化背景下,区域内要素流动快速而又复杂,城市与区域只能是有限目标的规划, 必须对能真正发挥作用的内容进行规划, 提高规划的编制效率与可操作性。对不同规模、不同类别、不同发展阶段的城市和区域要区别对待,体现出特色而不要面面俱到,但也不能抛弃规划的基本目标即重建“三E”(经济、环境、公平) 。规划内容应重点放在如何把比较优势转化为竞争优势上。要超越单一物质空间的摆布,应把资金、人才、技术、信息等纳入其中,集中各方面的智慧, 制定出既高瞻远瞩又切合当地实际的高水平、高质量的城市区域发展战略或空间战略规划,这将有助于正确把握发展机遇,扬长避短,发挥有特色的经济文化优势,以迎接国内外市场竞争的严峻挑战,组织合理发展空间。在具体操作中要分析研究现行规划实施回顾与评价,更科学地了解城市与区域发展过程及规律,更清晰地认识规划与现实的差异, 进而更明确规划调整的重点和内容。
国土空间规划编制理念范文第5篇
Abstract: In general, compared to the extra large city, the development motivation, targeting and development mode of underground space of the large citiy has a significant difference. At present, the current level of attention to the planning is not enough, which lead to underground space facing the situation of "marginalized" in the system of urban planning. Combining with the practice cases of the underground space planning of the central Bengbu city and Yancheng City, this paper proposed the planning principles with economic moderate, three-dimensional public, local culture, on the basis of studying the current situation of development and objective needs, proposed systematic measures from the macro layout to the microcosmic design in oder to provide reference for planning and development of underground space in these large and medium cities.
关键词：地下空间；大城市中心区；综合开发
Key words: underground space；city center；comprehensive development
中图分类号：TU98 文献标识码：A文章编号：1006-4311（2010）34-0088-03
1问题的提出
地下空间作为城市重要的空间资源,已成为城市综合体开发的重要内容，但我国绝大部分城市仍难以达到建设轨道交通要求的现状，许多城市地下空间发展持续的零散化、片段化的状态，薄弱的经济基础以及交通拥堵、环境质量下降等城市问题的出现，导致了各级政府在新一轮的旧城改造大潮中，无法对日渐高涨的“向地下要空间的需求与呼声”做出迅速回应。即使有所应对，这些城市的地下空间规划与开发，也在缺乏诸如轨道交通建设此类地下空间开发的强力“触媒”下，更多地倾向于从多方位的需求要素研究入手，探索一些行之有效的规划原则和策略，以使其地下空间的开发和建设更加系统、有序，从而有效缓解中心区的各种矛盾和提升空间环境品质。从这种意义上而言，如何更加合理而完美地利用城市地下空间资源，使现实中的城市集聚与低碳生态发展的长远目标或需求相吻合，并保持一致，是一个值得重视并须认真探究的问题。
2规划编制的层次与原则
我国大规模的地下空间建设始于20世纪60年代的人防工程,长期以来虽已形成相对独立的管理与领导系统,但在与城市规划的衔接和协作方面仍存在严重不足。鉴于此,我们在盐城市和蚌埠市中心地段的地下空间规划与设计过程中,尝试以系统化的方式,整合不同权属地块空间,结合地下街综合体及城市重要空间据点的规划设计,加强地下空间的公共性和连通性,以构筑整体、高效、低碳、立体的城市中心区地下空间。国内外大量的实践证明,充分利用城市的地下空间是提高土地资源利用率的有效途径，也是改善城市中心区的功能、交通及设施的有效措施，同时对城市人防建设具有巨大的促进作用。推进城市地下空间的开发利用,既能有效增强城市各类地下空间设施的连通整合,同时也是实现地区发展定位,提升城市防灾抗毁能力的最有效及可持续的途径。
2.1 规划编制的层次
2.1.1 宏观层面的系统性规划宏观层面的系统性规划解决的重点是：依据上位规划要求，从定性分析与定量研究等方面明确核心区各类地下空间及设施系统，具体包括地下交通设施，地下公共空间设施，地下市政设施，地下防灾设施，地下仓储物流等设施的开发目标、总体规模、空间布局、竖向关系和管理模式等内容。盐城市老城核心区地下空间开发利用控制性规划是关于城市重点地段的综合性专项规划，规划主要以核心区商业的提升改造为契机，以促进该地区的城市交通、综合防灾、公共服务、市政公用等设施的部分地下化与集约化为目标，对老城地下空间资源的保护、开发与利用进行总体规划布局。
2.1.2 微观层面的详细规划与设计微观层面的详细规划编制的主要内容是:确定地区地下空间发展结构及竖向层次，预测各项功能性地下空间设施系统的规模、布局、形态，对公共系统及非公共系统地下空间开发建设提出控制要求，合理统筹建设分期，为地区地下空间的有序发展提供保障等。
规划解决的重点是：以人防商业地下街项目的开发为契机，整合周边商业网点、空间环境、历史人文等公共资源,综合解决交通、商业开发和人防的矛盾，同时创造多样宜人、立体优雅、富有生机活力和地方人文色彩的城市公共活动空间。
2.2 规划设计理念与原则
2.2.1 基本理念针对城市中心区所面临的问题,我们在系统规划中始终以公共性和地方化作为主题,秉承适度超前、整体协调、网络连通的规划理念;在地下街的具体设计中始终遵循“适度性”理念,采用能实现低碳化、立体公共化的适用性技术，并在空间处理和景观设计中尊重和展现城市地方文化特色。
2.2.2 适度性原则特指在规模上和经济上的双重适度性。对于盐城和蚌埠这样的欠发达地区的大城市，要实现城市的跨越式发展，重点开发地下空间势在必行，但需结合自身的社会经济特点、空间尺度、城市的地质环境特点和实际需要，做好科学的规模预测，将适宜的城市功能引入地下，而不宜一窝蜂地盲从发达地区的大城市进行大规模的地下空间综合开发，造成高投入、低回报的不利局面。
2.2.3 立体公共性原则公共性是在系统性规划和地下街规划设计中所贯穿始终的理念。在我国，一般大城市地下空间的开发与建设本身就是平战结合的产物，是城市公共职能的重要空间载体，在满足城市战时防空、避难的基本前提下，同时满足如公共停车、交通转换、商业开发等其他公共功能的需求，实现功能性与经济性的效益最大化。在缺乏系统性规划指引下的地下空间建设普遍存在各自为政的片段化、零碎化倾向，单独开发的各个地块除了满足地块本身所需的地下空间建设量以外，极少考虑与外部地下空间的贯穿性和联通性。因此，规划设计中将片段化的地下空间采用立体公共系统整合起来，使之与周边地块真正顺畅贯通、连成一体。
2.2.4 地方人文性原则由于地下空间特殊的环境,其建筑形象和空间表达不像地面建筑那么突出，规划中我们将重点放在了能突出其公共性的地上地下过渡空间，如转换中庭、下沉广场和出入口等，采取灵活富有创意的设计手法处理景观衔接，将地下街与城市发展带交会处的空间资源进行融合，以空间构成、景观塑造、建筑设计等手法来体现地方文化特色。
2.2.5 低碳与生态化的技术性原则建筑设计中低碳和生态化的观念已深入人心，在建筑技术领域的应用也日趋广泛。地下空间的建设因其建筑维护结构的热传递小，因此具有应用低碳技术的天然优势。采用能降低碳消耗的自然光引入、建筑规模优化、建筑面积控制、设计容量和设备减少等设计方法不仅能有效减少能耗，同时对地下空间的安全经济和低碳高效地开发利用具有巨大的推动作用。
3规划策略
3.1 系统性规划：以盐城市老城核心区地下空间开发利用控制性规划为例。
3.1.1 现状盐城市老城核心区地处城区中心，是盐城最繁华、最具活力的地区，其范围西起先锋岛,南至串场河，东到小洋河，北达毓龙路，规划用地面积约174.4公顷,现状交通矛盾突出、购物环境不佳。目前规划范围内已有或在建或规划拟建的地下空间，现状功能上均以商业、仓储和车库为主。这种建筑下独立建设地下空间的开发模式，造成彼此连通整合方面严重不足。由于地处中心区,建军中路的交通压力非常大，交通拥堵、停车位不足、路边占道停车等问题十分突出。
3.1.2 总体策略协调上位规划、既有规划和相关规划的落实与衔接,基于对地下空间的功能定位、规模需求及开发形态分析，确定规划范围内的地下空间的总体布局,包括平面布局及竖向分层，沿建军中路形成地下街开发主轴，联系两侧建筑地下空间，呈现带形“脊状”网络发展结构。
3.1.3具体策略
3.1.3.1 合理组织垂直水平交通，合理划分地下空间主导功能分区，构建安全高效的地下商业、步行通道、停车、人防等综合防护网络。在地面地下协同、强化公共空间职能的原则指导下，根据用地供给与需求预测，结合土地使用功能，将地下空间按照商业、居住/商住、文娱设施、公共绿地、医疗卫生、道路等用地功能的划分，构建与之相对应的不同开发利用模式。建设建军中路地下商业街，连通道路两侧新建或改建建筑地下层，预留与改造地块的连通接口，形成连续安全且不受机动车空间的分割与干扰的地下步行系统网络,实现与地下停车及BRT换乘的无缝接驳；补充地下公共停车位,解决城市中心区停车空间不足的矛盾，形成地下停车网络，实现地上地下停车资源的集约化与共享利用;引导人行沿建军中路下沉广场等过渡空间进入地下街，分流地面过往人流量，减缓地面拥堵；构建地下过街通道、人防、救援中心等综合防护网络，增强城市总体综合防护能力。
3.1.3.2 合理分配规划基地内有限的地下空间资源，在竖向层面上明确地下空间的功能定位、空间布局以及分期分层开发的原则。地下空间一般来说都是按照消防安全与确保安全逃生等基本设计原则，按照道路下、非道路下两者进行竖向空间的功能布局。非道路下竖向利用通常遵循“浅层人行、深层设施”的原则，即将用于人活动的地下空间设施设置在较浅的地层，如地下商业设施、地下防灾设施等，将无人或人短期活动的功能性设施置于较深的地层，如地下道路、地下物流、地下仓储、地能利用等设施。道路下竖向空间的利用主要分为表层空间、浅层空间、中层空间和深层空间四个层次，分别满足市政管线埋设、地下商业、地下交通与停车和人防工程等不同用途空间及其他远景设施预留。
3.1.3.3 创造特征鲜明的地下空间环境引导系统由于地下空间具有一定的封闭性，不可避免地需要通过与地面环境的共同设计与引导，才能形成真正的地面、地下环境空间系统一体化的运作体系。因此，应重点处理地面、地下人行出入的自然衔接及过渡，出入口、转换节点的景观，以及与周边现状建筑及景观相协调。在材料、色彩使用上综合考虑质量、环保及心理等因素，与城市发展文脉、地上空间氛围和自然环境的相协调。同时设置系统化的特色标识，如安全、导向、特殊人群专用、设施、乘车信息和广告标识等。
3.2 详细规划与设计：以蚌埠市淮河路商业中心区地下街为例
3.2.1 项目背景项目位于蚌埠市乃至皖北地区最著名的商业聚集区域内，在淮河路、胜利路、小南山儿童公园和蚌埠市科学文化宫的地下，整体空间形态呈倒L字形，共由3个单项工程（即淮河路、胜利路、小南山人防地下商业街）组成，地下街主体设置在淮河路路面地下，总长度1395.2米，面积约29197.8m2。项目以建设地下街及地下停车库来整合城市道路、绿地、广场下的地下空间资源，以期达到缓解因城市基础设施不足所带来的城市中心区域动态、静态交通混杂的矛盾，合理组织车流、人流，从而改善老城区商业购物环境，提高城市中心区土地开发和利用的集约度，推动城市地下空间综合开发利用工作的发展。
3.2.2 总体策略本设计以现代商贸新城为战略目标，以“扩大城市便利性”为核心设计目标，利用丰富的自然资源和人文要素创造新型宜居的城市地下空间，其设计特色在于摒弃传统地下街“设施全套地下化”的一贯作法，立足于全新的地上地下一体化共同发展的设计理念，使地下街成为真正的城市公共空间，并因而创造出新的城市功能。
3.2.3 具体策略
3.2.3.1 将地下商业与周边下沉广场、周边商业以水平对接，并打开城市基层面，将城市的活动与景观置于地下街与城市交汇处，使城市的主要活动界面能够以地下街为新的活动载体，改变传统地下街纯商业功能的性质，让地下街成为城市聚集的生活广场。
3.2.3.2 确保地下街开发的活性化，扭转道路两侧各商业地块独立发展的状况，让地下街与地面商圈共存共荣，确保彼此间人流量与商业引力的制衡。
3.2.3.3 将地下街主要疏散通道均面向开敞的下沉广场，以消除封闭感达到地下空间地面感的目标。
3.2.3.4 组织地上与地下的商业空间，使地下街形成地上地下一体的商业连续界面，保证全天候的空间连续性。
3.2.3.5 在区域道路的主要交叉口设置地上、地下连通道，确保人员上、下进出便捷，利用城市绿地的地下空间合理设置地下停车空间，缓解城市中心区的停车难的现象。
3.2.4 节点设计
3.2.4.1 节点A：淮河路与升平街交会段与西南角的城市绿地
作为整个地下街工程的起始端，节点A是整个项目西侧最具特色的景观绿带。设计以融合地下街的商业和城市休闲活动为目标，以地下街为纽带，将城市景观和地面步行系统联系起来，同时在不同的转换空间将蚌埠地方历史文化内涵融入景观设计和建筑意象中，体现地方化和本土化的城市精神。
城市绿地作为重要的转换节点，不仅起连通地下停车库以解决淮河路停车难问题的功用，同时将地面休闲娱乐与地下停车、地下商业的集聚区相连，共同构筑深受市民喜爱的各种规模聚会和交流的城市活动公共平台。节点A以“蚌山之绿”及“淮河之水”为主题进行立体人文景观设计，并作为地下街的主要出入口广场展现蚌埠市源远流长的地方文化。对应地面原有古树设计“落叶”以传递“历史如镜”“文化常青”的意象，在不破坏古树的前提下让地面动线环绕古树缓缓流动，将绿与自然光导引至地下空间。
升平街与淮海路交叉口正下方的地下商业的集聚区是A节点的另一个亮点,此节点广场以主题“蚌埠含珠”将蚌埠市的人文精神与商贸氛围进行了充分融合。
3.2.4.2 节点B：淮河路与国货路交会段南端区域该节点本着商业地上地下一体化发展的原则，将地下商业街与地面商业街及周边地块的空间融合在一起，以整合淮河路与国货路地面景观资源的设计手段改变区域发展相对失衡的问题。通过打开地下街顶盖、整合下沉广场的设计方式，让大量的人流能够直接出入，使地下街与周边地块在此处区域形成城市与商业活动聚集，让自然光线能透过侧墙的开放而有效引入，也同时解决了城市人防及综合防灾等问题。设计致力于传统与现代文化的融合传承，以大禹文化为核心创意点打造具备城市精神的重要地标。国货路与淮河路的交会点采用钢结构与膜构造相结合的节点空间设计，配合半开敞的下沉广场处理,以“蚌壳孕珠”的意象形成国货路与淮河路的共同地标。出入口与下沉广场的共享方式，不但扩大了商业面的使用，电扶梯与观光电梯的搭配设计也形成了此区域的视觉焦点，同时隐藏在地块上的风井、冷却塔等设施的存在，也较大程度地提高了城市的景观水平。
4结论
城市中心区是城市交通、商业、金融、文化等各种要素最为集中的地区，同时也是各种矛盾最为集中的地区，常常成为城市建设的重点和起点，在这些地段，传统的城市地下空间的公共开发一般包括防空需求和商业开发需求,而不同权属地块内的地下空间的开发则往往具有封闭、满足自我需求的特点。在此背景下，以公共性的地下空间开发为契机，整合多方的利益诉求实现政府、商家、公众多方共赢，从而达到推动城市建设发展的目标尤为重要。
在盐城和蚌埠的实践案例当中，本着适度性、公共性、地方性的原则，根据欠发达区域大城市的经济社会发展现状，藉由强化编制重点的方式，在优先解决城市现有突出矛盾的基础上，对城市未来的发展需求做出科学合理的预测，同时在具体的空间设计、建筑设计、景观设计、技术运用等方面强调适应性的低碳环保设计理念，反映地方历史文化与传统，并提供了一个行之有效的地下空间开发方案，以期给同类城市地下空间的规划设计提供参考。
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