国土空间规划与实践

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国土空间规划与实践范文第1篇

关键词：战略规划；主体功能；综述

中图分类号：F120.4 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）016-000-01

一、国外研究现状

二十世纪初期，国外许多发达国家和地区为了缩小地区差距、协调区域发展就已经开始陆续开展了区域规划。特别是在二战后，英国伦敦、法国巴黎、德国柏林等大部分欧洲发达国家城市受到战争的严重破坏，道路建设、基础设施建设及产业布局都需重新规划建设。了严重的破坏，伦敦、巴黎等城市一切都百废待兴，需要重新建设。因此，基于重塑城市功能布局和发展区域经济的需要，以城市为核心的区域规划实践在战后成为欧洲发达国家经济社会重塑的导向。20世纪60年代，经过近20年的城市建设大规模建设，资源大量消耗、人口大量聚集，随之而来的人口、资源、环境问题失衡问题越来越凸显，区域经济发展不平衡、地区差距不断拉大越来越引起普遍重视，使得欧美发达国家和地区更加注重区域规划以达到协调发展，区位论、增长极理论、点―轴开发模式等区域发展理论得到广泛研究拓展，并在欧美各国进行了规划实践。

1.美国空间规划。美国在上世纪20年代对纽约进行了区域规划，而针对全国性的空间划分则是由美国经济分析局于1977年才开始的。美国是以县为单位作为空间单元，综合考虑人口规模、通勤量、报纸发行量、文化传统、资源禀赋等影响因素，在全国划分为成分经济地区、经济地区及区域经济地区组合三大层级。其划分依据是：第一，把指规模较大的城市或经济活动中心确定为节点；第二，通过其他的指标和经济合理性的考虑，将县级空间单位合并到节点上，形成成分经济地区；第三，根据区域间经济往来、产业关联、交通联系等因素，把成分经济地区合并为经济地区；第四，同理，把经济地区合并为区域经济地区组合。

2.欧盟空间规划。欧盟由许多国家构成，包含了发达国家同时又存在发展中国家，由于各个国家之间的发展不平衡，会影响到欧盟的长远协调发展。基于这样的考虑，由欧洲统计局建立地区统计单元目录（NUTS），并分别确定不同国家和地区的政策方向。NUTS分为三个层级，其划分依据是：第一，根据习惯划分，以成员国的行政区为空间单元，各国和地区可根据实际自主划分；第二，根据一般特点划分，排除矿区、农垦区、铁路交通区等特殊空间单元；第三，根据等级划分，分为NUTS level1、NUTS level2、NUTS level3三个等级，其中NUTS level1覆盖了各个成员国。

3.日本空间规划。日本建立起了自上而下的全国、地域和市町村三级国土和区域规划体系和都市规划体系，空间规划体系比较完善。1962-1998年，日本先后五次制定了全国综合开发规划，把全国划分为过密地区、整治地区和开发地区三种类型，适时采取不同的区域发展政策。与欧美国家不同的是，日本在微观层面上制定了市村盯综合发展规划，鼓励社会资本参与建设，在规划源头上防止自然生态环境的破坏。

二、国内研究现状

我国最早区域规划工作从第一个“五年计划”开始，到20世纪80年代到90年代中叶，我国借鉴西欧和日本的国土规划经验，重新开始区域规划布局，在京津唐、湖北宜昌等10多个地区开展了地区性国土规划的试点，可说这时我国的区域规划工作才是正式开始。20世纪80年代中期，我国借鉴日本的经验，编制出台了《全国国土总体规划纲要》，取得了良好的效果。但在计划经济体制下，造成了部分地区无序、盲目开发，到现在开始体会到空间布局失衡给经济社会发展带来了苦果。20世纪90年代，我国才开始城镇体系规划，不过当时主要是为城市规划服务，规划内容也缺乏深度和精度。2000年后，城镇体系规划在原有基础上，增加了与自然生态环境协调发展、划分不同类型功能区进行空间管理等内容。

2010年，《全国主体功能区规划》颁布实施，是在我国国土空间布局上具有里程碑的意义；党的十及十八届三中全会多次强调要坚定不移实施主体功能区制度，严格按照主体功能区定位推动发展。经过多年来的探索实践，我国形成了多样化规划体系。

三、结论

主体功能区战略的提法在我国的发展战略规划中还是首次，国内对于主体功能区的理论研究还处于探索和讨论阶段。综合国内外空间功能区划相关研究和实践，得出结论如下：①空间规划由单要素转向综合区划分转变，开始将经济、社会和生态环境因素进行统筹考虑，注重突出区域的主体功能相对独立性和区域间的协调性。②规划体系不断得到完善，形成宏观、中观和微观相互协调衔接的多层级的空间规划体系的互补共赢。③在政府主导下，实现了空间规划与政府管理模式转变的双向促进，规划的导向性和控制性明显增强。

参考文献：

[1]马凯.中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要辅导读本[M].北京科学技术出版社，2006.

国土空间规划与实践范文第2篇

关键词：城市地下空间规划；生态导向；可持续发展；立法保障

中图分类号：D922.304 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）09-0103-04

基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目“生态文明制度保障视角下的城市地下空间规划法治研究”（13YJA820008）。

作者简介：郭庆珠（1974-），男，山东菏泽人，天津师范大学法学院副教授，法学博士，主要从事行政法学和规划法治研究。

一、现实背景与问题的提出

城市化（也称为城镇化）的快速推进是目前我国最重要的时代特色之一，与城市化相伴的是人口急剧向城市集中，公共设施、土地资源、生态环境等都面临巨大的压力，尤其在大城市，上述问题已经变得非常急迫和突出，很多城市中心区的地表土地利用已经到达了极限，在此情况下，城市地下空间的建设开发成为必然。“纵观当今世界，很多发达国家和发展中国家已把对地下空间开发利用作为解决城市资源与环境危机的重要措施、实施城市土地资源集约化使用与城市可持续发展的重要途径。”[1]我国某些大城市的地下空间开发利用程度已经非常高，其在城市发展中的重要性已经为人们所广泛认知。与此同时，某些大城市的地下空间已经成为稀缺资源。[2]

如何才能最优化利用有限的地下空间资源？进行科学、合理的规划无疑是最好的选择。因为规划通过考量现实，在对未来目标进行合理设定的基础上尽可能选择科学的手段保证相关目标的实现，它充分体现了人类理性的需求，可以防止在盲目和无序状态下可能带来的资源浪费。“从实证的视角考察，在二战后，世界各国莫不重视规划的引导、协商功能，有力地促进了社会的发展和进步。……这在解决有关城市的住宅开发、建筑规划、环境整治等问题方面，表现得尤为明显。”[3]伴随着城市地下空间的大规模开发，城市地下空间规划也成为现代城市规划的基本内容之一。基于城市地下空间规划的重要性，其已成为法律调整的重要对象。在全国范围内，《城乡规划法》和《城市地下空间开发利用管理规定》都规定了城市地下空间规划的内容，但总体来看，上述法律对其规定得比较简略。为了适应发展的需要，有些地方针对城市地下空间规划开发制定了专门的地方性法规，如天津市在2008年了《天津市地下空间规划管理条例》；上海市在2013年了《上海市地下空间规划建设条例》等。

生态问题是城市地下空间规划建设时必须予以考量的重要因素，相对于地表的开发利用而言，这个问题更应予以充分的重视，因为一般来讲地下的生态环境系统是比较脆弱的，一旦破坏，很难予以重建和回复，从一定意义上讲具有不可逆性。“地下空间本身是一个环境实体、一种自然资源。它可以被人类活动所改变或破坏。从这个方面来说，相比于地表设施，地下设施更应该强调：地下环境很难恢复到修建地下设施之前的状态。”[4]因而通过科学的地下空间规划尽可能地避免或减小对地下生态系统的改变或破坏是十分必要的。上述涉及到城市地下空间规划的立法中，也都对相关生态问题进行了规范，但是总体来看，有关规范内容还存在一定的不足，有进一步改进的必要。本文拟结合我国实践对有关的法制问题进行探讨。

二、生态城市建设与城市地下空间规划中的生态诉求

城市化是各个国家走向现代文明的必经之路，这已经被历史和各国的实践所证实，但是人类在享受城市文明和便利的同时，不得不面对、甚至是忍受着快速到来的“城市问题”，这在20世纪中期的工业发达国家体现得非常明显，有人对此做了总结，认为：“城市问题主要包括以下几个方面：城市人口增长过快，超过城市承载力；城市环境恶化，污染严重；城市水资源短缺；城市生物多样性减少；交通拥挤，不利于人们的出行；城市蔓延加剧，人们的通勤时间过长，在城市的居住舒适度迅速下降。”[5]为了有效缓解“城市问题”，在20世纪60年代，生态城市理论和生态城市建设逐渐进入了人们的视野，在推进城市化的进程中，我国一直非常重视生态城市建设的实践，并把其视为生态文明建设的重要内容。根据前文所述，城市地下空间开发利用已经和地表城市开发一样成为城市建设的基本组成，显然其也要符合生态城市建设的理念要求，并且基于地下的特点，还应该在生态保障问题上采取更高的标准，那么城市地下空间规划中应该体现怎样的生态诉求呢？笔者认为，城市地下空间规划在设定未来的地下开发建设目标和蓝图时，生态导向应该是其最为核心的考量因素之一，具体而言应该彰显“适度、和谐和可持续”的生态理念。

首先，规划内容要充分考虑城市地下空间的生态承载力，满足“适度”的要求。所谓生态承载力是指某区域空间在特定时期，在不损害区域空间生态系统的功能完整及其生产力的情况下，即在其生态容量内，该区域空间复合生态系统对人类社会经济活动的可持续的最大支持能力。生态承载力主要包括三个层面，即环境支持力、资源支持力和人类支持力。[6]具体来讲，就是指特定区域空间内生态环境对污染废弃物的同化、承受能力，即纳污能力；所能提供的资源消耗能力；所能支持的人类社会经济发展能力。“适度”的生态理念要求城市地下空间规划在设定未来的开发规模、范围和强度时应该不超越地下空间的生态承载力，即要适度保持地下环境的自我修复能力，避免地下空气、水等环境污染的出现；要避免对地下空气、水等资源的过度消耗或破坏以防止可能带来的生态危机；要防止为了人类经济社会发展的需要而过度开发地下空间，比如不能为了商业化需求而进行过大强度的地下开发等。由于受到光照、通风等因素的影响或限制，相对于地表，地下空间的环境修复和资源再生能力是比较弱的，因此开发时更应慎重。同时还应该看到，有些地下生态系统的破坏甚至会对地上环境带来灾难性的影响，如地下水资源的污染或破坏往往会对地上植被、水循环等带来诸多不利的后果。

其次，规划内容要符合城市地下空间开发的客观规律要求，注重人类发展和地下生态系统的协调，满足“和谐”的要求。基于人类本性和活动的需要，在建设开发过程中往往会追求设施的舒适、方便，但是这种追求一定要合理，要与城市地下空间开发的客观规律和生态需求相协调，不能因为一时或个别的需求而影响未来地下空间开发的潜能，比如采光、通风的设计既要能满足人们的需求，又要尽可能避免过多的占用地下空间资源或对环境造成过大的压力。“人类与其生存环境之间的交互性适应即为我们现在所追求的‘和谐’。”[7]城市地下生态环境系统的良好运行是人类在地下空间设施中活动的基础，否则，无论城市地下设施建设的如何完善都会失去其存在的社会意义，二者的和谐共存是十分必要的。为实现这种“和谐”要求，在进行城市地下空间开发时既要注重对人类活动所需设施的开发，又要注重对地下生态环境保护设施的开发，在二者相对平衡的基础上来促进人和地下生态系统的和谐相处。同时，地下设施的规划建设要和相邻、相近设施相互协调、和谐共存，通过互联互通和共享采光、通风等方式提高资源利用率，减少对环境的破坏。

第三，规划内容要在前述“适度”的基础上，重视系统性和公平性，保证城市地下空间生态系统有“可持续”发展的能力。“系统性和公平性”要求城市地下开发要充分照顾系统整体和未来公平的需求，保证资源、环境等在不同社会利益群体以及现代人和后代人之间进行均衡的动态传递。在生态承载力容量范围内的“适度”开发是满足“可持续”要求的基础，但“适度”开发未必一定就能保证“可持续”价值的实现，同时还必须从长远的眼光出发，满足地下开发系统性和公平性的要求，才可能有助于“可持续”开发的进行。因为地下开发具有隐蔽性和难以恢复性的特点，一旦开发就很难恢复原样，现有的开发若只满足“适度”要求而未考虑系统整体性和未来公平性要求，那么，相邻空间的开发会面临障碍，未来人们也可能很难在此基础上作进一步的开发利用，如一个地下单体建筑虽然满足了“适度”要求，但是若没有预留必要的通风、采光等互联互通通道，那么，要想在其基础上进行深层开发或发展其成为地下综合体可能就比较困难，后代人们进一步开发的权利显然也会被剥夺掉，换句话说会造成对相邻空间权益人利益――此为相关社会公平问题之一――和代际公平的损害。“可持续发展要求城市及人类的经济和社会发展不能超越资源和环境的承载能力，当代人在发展与消费时应努力做到使后代人有同样的发展机会，同一代人中一部分人的发展不应当损害另一部分人的利益。”[8]“可持续”的生态理念更为直接地体现了对社会、对未来负责的精神，对城市地下空间的循环利用和均衡发展有直接的保障和促进作用。

三、成效与缺失：我国城市地下空间规划立法中生态内容之考察

上文提及了几部目前我国比较成熟的规制城市地下空间规划开发的立法，下面就以上述立法作为样本考察实定法中有关生态内容的规定：

（一）现有城市地下空间规划立法中生态内容的成效

一是基本确立了“生态保障优先”的价值理念。一般来讲，一部立法会体现不同的价值需求，这就会涉及到价值取向选择的问题，在不同价值取向的指引之下，立法内容自然也会相应的有所侧重。城市地下空间规划立法主要会涉及到生态价值、经济价值、安全价值、社会价值和公平价值等，从实定法进行考察，上述诸多价值中，生态价值往往被放在优先考量的位置，从总体上讲，“生态保障优先”已经成为现有相关立法中最基本的价值认同和价值取向选择。前述各部立法在总则中对生态保障都有相对比较明确的规定。《城乡规划法》第4条第1款规定：“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。”根据该法第33条的规定，城市地下空间的开发和利用要符合城市规划，履行规划审批手续，显然上述有关生态保障的内容对于城市地下空间规划建设起着当然的指导作用。《城市地下空间开发利用管理规定》《天津市地下空间规划管理条例》和《上海市地下空间规划建设条例》等立法总则中也有类似的规定。上述立法都明确强调了“资源合理利用”、“环境保护”和“有序、协调开发利用”的重要性，契合了上文所述“适度、和谐和可持续”的生态理念，表明我国城市地下空间规划实定法已经基本确立了“生态保障”价值在相关立法价值体系中的核心地位，是我国城市化进程中更为重视生态文明建设的重要体现。

二是立法中的生态规范贯穿于城市地下空间规划建设的全过程。法律总则中有关生态保障的价值诉求对于城市地下空间规划建设的全过程都有约束、指导作用，但是总则中的规定往往具有很强的原则性和抽象性，那么在规划建设的具体过程中有没有相应的生态规范？城市地下空间规划建设分为不同的阶段，从整体上来讲包括规划编制和实施阶段，在这其中又可细分为规划评估、勘察、设计和施工等，有的规划还有可能会涉及到修改的问题，即规划编制完成后在实施的过程中可根据情势的变化对规划内容进行调整、修订。考察现有的城市地下空间规划立法，有的基本上在规划建设全程都规定了生态保障的规范内容，如《城市地下空间开发利用管理规定》第7条在涉及规划编制时规定：“城市地下空间的规划编制应注意保护和改善城市的生态环境，科学预测城市发展的需要……”第16条在涉及规划实施时规定：“地下工程设计应满足地下空间对环境、安全和设施运行、维护等方面的使用要求，使用功能与出入口设计应与地面建设相协调。”相对而言，《天津市地下空间规划管理条例》在此方面体现的更为明显，规定的也更为具体，涉及到的规划阶段也更为全面，如该法的第11条、第17条、第24条、第32条和第33条等都规定了生态保障的内容，具体对城市地下空间规划编制以及规划实施中的项目选择、项目设计方案、勘察、施工等不同阶段进行了规制。

（二）现有城市地下空间规划立法中生态内容的缺失

一是现有城市地下空间规划立法对于生态正义的维护还有待加强，相关生态理念的制度支撑有待进一步强化。随着人们对于生态环境重要性认知的深入，生态正义成为近年来人们非常重视的社会问题之一。“生态正义所关注的核心问题就是如何公平地在主体之间分配生态权益或分摊生态责任。”[9]具体到城市地下空间规划建设中的生态正义，主要是指：对地下空间资源的利用要体现公平性的要求，要保障与地下空间资源相关的各利益主体有充分的机会参与生态权益的规划配置；对地下空间资源环境造成损害的，规划建设的利益主体要承担相应的法律责任，并要对因此而受损害的相关各方进行适当的补偿。从实质意义上来讲，前述城市地下规划开发中“适度、和谐和可持续”的生态诉求是与生态正义的内涵相契合的，因为满足了上述要求，则说明规划开发并没有为了眼前自身的利益而过度、任意和不顾后果地进行开发，而是考虑了同时代和后代利益主体的权益保障，这就是人们常说的代内公平和代际公平。

虽然我国现有的城市地下空间规划立法基本确立了“生态保障优先”的价值理念，是对生态正义的正面回应，但总体来看，以下方面仍有待改进：首先，“适度、和谐和可持续”的理念在立法中的落实还不够具体、全面，很多立法尚未把三者作为一个有机整体而往往出现规定碎片化的情况，实践中很容易导致片面理解生态正义的倾向，难以兼顾代内公平和代际公平的共同需求。其次，现实实践中不公平的情况仍然比较多见，对于地下空间规划利益主体缺乏必要的规制手段，生态保障中公平、正义的维护还有待通过立法强化，尤其应该加强相关保障制度的建构，因为若仅仅在实定法中做原则性规定，而缺乏制度支撑，很可能在实践中流于虚置。因而，总体上讲如何在立法的层面强化城市地下空间规划中与生态正义维护、生态理念转化相关的制度建设仍是一个长期的任务。

二是现有城市地下空间规划立法对于地下开发中生态保障系统性的关注不够，未能有针对性地建构有关法律制度。城市地下开发中的生态保障相对于地表开发是有一定特殊性的，最为典型的就是前者具有系统性非常强的特点，主要表现为空间资源一旦被开发或环境被改变就很难回复，即使是局部空间资源开发或环境改变也很可能会对整体的生态系统造成难以挽回的影响，因此任何项目的城市地下空间规划建设都要摈弃孤立、个体开发的观念，如有可能，要尽量进行长远规划，尽可能减少目前不同规划建设之间以及目前的规划建设和未来进一步开发之间可能产生的冲突，比如要充分考虑分层开发的问题，当进行某一层次的开发时，要为其他层次的开发预留出生态余地。但是，从实践来看，目前城市地下空间规划建设在满足生态保障系统性要求方面仍有很大的改进余地，这很大程度上是因为地下空间开发会涉及到众多行政机关的职权，如国土资源部门、城市建设部门、民防管理部门以及房屋管理部门等，导致很多情况下政出多门的状况。有的立法也试图解决这一问题，如《上海市地下空间规划建设条例》第5条第1款就规定“市和区、县规划国土资源行政管理部门承担地下空间开发的综合协调职责”，但由一个职能部门对其他和其地位平行的职能部门进行综合协调毕竟缺乏相应的权威性，实践中的效果也注定不会理想。立法如何从制度上回应城市地下空间规划中生态保障系统性的需求有待进一步思考和完善。

三是现有城市地下空间规划立法对于生态保障中法律责任的规定还不够具体和有针对性，有待进一步完善。现有的城市地下空间规划立法一般都有“法律责任”部分，但考察现有的规定，很少有责任是针对生态保障来进行设计的，换句话说，目前的城市地下空间规划立法中因生态保障问题而对规划主体进行责任追究的内容并不多见，出于对生态价值的维护，立法在这方面显然有进一步改进的必要。

四、我国城市地下空间规划立法中生态内容的改进

在上文相关研究的基础上，笔者结合生态城市建设的实践对我国城市地下空间规划立法中生态内容的改进略作探讨：

首先，要结合城市地下空间规划建设的特点，改进规划编制生态信息公开以及公众参与制度，扩大信息公开的范围并保障信息公开的有效性，强化公众参与的广度与深度，以利于生态正义的实现和生态保障理念的落实。知情权是公民的基本权利之一，而政府信息公开是公民知情权实现的重要保障，也是公众有效参与和监督权力运行的一个必要条件。行政机关在制定城乡规划时，必然涉及到公开的问题，我国《城乡规划法》中其主要体现为“规划草案”的公开，如该法第26条第1款规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。”该条规定显然对于城市地下空间规划的制定有约束作用，但是除此之外在其他有关城市地下空间规划的专门立法中鲜有类似的内容和具体的实施措施，实有改进的必要。笔者认为，对于城市地下空间规划及其涉及到的生态保障而言，仅仅公开规划草案是不够的，无助于信息公开有效性的实现。因为城市地下空间规划――尤其是其中的生态内容具有极强的专业性和技术性，若仅仅公开草案的话，由于信息量过于单薄，再加上公众本身并非专业人员，对于地下知识的认知能力有限，很可能会对公众的理解造成困难。而且地下空间开发具有隐蔽性的特点，公众难以有感性的认知，综合以上两点，仅仅公开规划草案往往很难达到让公众知晓并理解信息之目的，有效性不彰，进而会影响公众参与的效果，因此在公开草案之前或同时还应该公开地下空间规划编制所依据的基础资料（相关资料涉及到国家秘密、商业秘密等的除外），这些资料在规划草案编制前一般由编制机关通过调查取得。我国目前的城市地下空间规划立法，包括《城乡规划法》，基本上都没有公开基础资料的内容，笔者认为基于前述地下空间开发及其生态保障的特殊性，应该在立法中建构地下空间规划编制中的基础资料公开制度，而且应该由规划编制机关主动公开，而不需要利害关系人的申请，需要公开的基础资料主要有与城市地下开发相关的：（1）勘察和测量资料；（2）气象资料；（3）城市地下空间利用状况；（4）城市交通资料；（5）城市市政公用设施资料；（6）城市环境资料等。[10]除了上述资料之外，根据《环境影响评价法》做出的环境影响报告书也应该公开，供公众查阅、监督。另外，为了保证信息公开的有效性，如有可能的话，城市地下空间规划编制机关应该对上述资料进行公开说明，以避免公众因有关地下专业知识的欠缺而造成误解。

城市地下空间规划并非是纯技术性的结果，同时也是社会建构的产物，因此公众的参与是必要的，公众参与既有助于监督规划权力的运行，也有助于规划利益的平衡，使规划内容更具社会性和科学性。基于地下开发中生态系统一旦受到破坏很难回复的特性，更应该集思广益，充分发挥公众参与的作用，因而强化公众参与的广度与深度是是非常必要的，尤其是规划制定前的环境影响评价更应该如此。根据我国《环境影响评价法》第11条的规定，只有对“可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划”，才“应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。”笔者认为，由于地下生态系统比较脆弱，出于保护的需要，应该将所有城市地下空间规划都认定为“可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划”，以便在公众参与下更好地监督和检验针对该地下空间规划所作出的环境影响报告书。

其次，借鉴德国的“规划确定程序”，建构某一机关集中行使城市地下空间规划权制度，以有助于生态系统性的维护和统筹协调的进行。德国的“规划确定程序”是指当规划涉及到多个行政机关职权时，可由一个行政机关编制规划草案，对于涉及到其他行政机关事项的，可通过听证或其他方式听取有关行政机关的意见，在听取意见后形成的规划草案报请规划确定机关裁决，裁决后得以确定的规划在实施的过程中再涉及到前述其他行政机关职权而需要它们核准或同意的，可得免除。通过上述制度，实际上把多个行政机关的事权集中到了规划确定机关手里，产生了集中事权的效果，避免政出多门。[11]笔者认为这一制度有重要的借鉴意义，可以通过立法建构集中行使城市地下空间规划权制度，即立法确定由一个行政机关编制地下空间规划草案，涉及到其他行政机关职权的，可征求其意见，在报请规划编制机关的上级机关批准后，规划实施――包括实施中的许可、确认、处罚等以及规划修订等相关职权都集中并转移给该审批机关，其他相关机关都不得再分散行使规划涉及到的相关职权。这样可以避免城市地下空间规划建设中各行政机关各自为政所导致的矛盾、冲突，对于统筹协调和生态保障系统性显然是有利的。若有了上述制度建构，上文所述《天津市地下空间规划管理条例》第11条的规定――编制地下空间规划，应当符合统筹协调开发利用和生态环境关系的要求――显然就有了制度化的保障。

第三，完善城市地下空间规划立法中规划主体的责任体系，同时，可以立法建构相关的生态补偿制度。针对现有立法中鲜有因生态原因而追究规划主体责任的问题，从操作性和可行性的维度出发，可以从生态承载力的视角切入完善相关规定，比如因生态承载力评价错误导致城市地下空间规划建设造成或可能造成生态系统损害的，应该责令规划编制以及审批机关及时采取补救措施，并可对相关的责任人员予以行政处分等。当然，上述内容只是目前比较易于切入的部分之一，相关责任体系的整体完善是一个比较复杂的问题，仍需要在研究的基础上进一步深入探讨。同时，可以建构城市地下空间规划建设中的生态补偿制度。生态补偿机制是以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。[12]根据上述定义中有关利益关系的分析，目前，可以尝试通过国家的税费政策、财政补贴、政策倾斜、技术支持、向地下开发受益方征收资源费和生态系统保障基金等方式对城市地下空间规划建设区域内的利害关系人进行补偿。

参考文献：

[1]陈志龙，刘宏.城市地下空间总体规划[M].南京：东南大学出版社，2011∶6.

[2]郭庆珠.城市地下建设用地使用权市场化取得的法律思考[J].商业时代，2014，（9）.

[3]郭庆珠.“规划行政”：现代行政法的时代课题与挑战[J].河北法学，2008，（9）.

[4]仇.地下空间利用[M].成都：西南交通大学出版社，2011∶9.

[5]朱春玉.魅力城市：生态城市理念与城市规划法律制度的变革[M].北京：法律出版社，2009∶4-5.

[6]李爱梅.城镇生态承载力评价方法构建与应用[J].环境污染与防治，2013，（3）.

[7]王继明.生态和谐与和谐社会的系统研究[J].系统科学学报，2010，（1）.

[8]李浩.生态导向的规划变革――基于“生态城市”理念的城市规划工作改进研究[M].北京：中国建筑工业出版社，2013∶14.

[9]黄明健.论作为整体公平的生态正义[J]. 东南学术，2006，（5）.

[10]陈志龙，王玉北.城市地下空间规划[M].南京：东南大学出版社，2005∶35-36.

国土空间规划与实践范文第3篇

[关键词] 城市公共空间 城市规划编制体系 规划体系

中图分类号：TU984文献标识码： A

1引言

城市公共空间作为我国城市空间体系中的重要组成部分，是提高城市整体水平的重要内容和途径。近年来对其所进行的理论和实践探索在设计技术方面已有长足的进步，但是缺乏将城市公共空间的建设作为一个体系去系统的研究，公共空间体系规划相对于国内现阶段其他类型的规划编制还是一薄弱环节。

我国处于快速城市化与积极融入全球经济体系的进程中，从东部沿海发达地区到中西部欠发达地区兴起的城市公共空间建设热潮，其促成的动力既有显性的城市发展政策、民间资本的推动，也有城市市民社会崛起、公共生活需求等潜在的社会影响。转型期对我国城市公共空间建设提出了新的挑战，而公共空间规划体系的建立则是实现高品质城市空间的保障。

2、对应于城市规划编制体系的城市公共空间规划体系建构

就大尺度（区域总体层面）而言，公共空间可以是绿环、绿带、绿楔、绿色走廊和城市分区之间的开阔缓冲地带；而对小尺度（局部层面）因素来说则表现为市内广场、公共场地与城市空间网络的结合。这种公共空间体系的建立运用，可以使城市群、城市地区乃至小地区表现出有秩序、有效率的延展。

因此，根据体系构成原理，分解讨论城市公共空间的规划设计层次，有利于研究的深入及实践工作的开展。公共空间规划体系层次划分对应于相应的空间规模和工作深度，各层次的对象意义不同，涉及学科范围不同。

城市公共空间规划体系研究如果按照研究范围来划分，可以分为区域、总体（城市）和局部（片区或节点）研究。研究范围是根据不同的个案和目标要求有所不同，对于城市整体或较大区域范围的城市公共空间研究，着重研究城市整体的空间形态结构，构造城市的景观体系，组织城市的公共活动空间系统等；而对多数针对城市局部地段的城市空间研究而言，更注重多项具体实质要素的研究。

区域、总体层面和局部层面的城市公共空间研究范围划分，也是对应于我国城市现行规划编制体系中的区域、总体规划（含分区规划）和详细规划（含控制性详细规划和修建性详规）的阶段。不同层面的城市公共空间系统规划体系的具体形成需要依赖规划的控制和引导来完成。（图1）

2.1 区域层面城市公共空间规划的研究任务与目标

区域层面的城市公共空间规划是指以城市的自然环境和历史人文环境为依托的城市公共空间体系，也是一种与城市社会、经济发展相结合的空间发展对策。

区域层面的城市公共空间体系是一个需要上升到泛城市的区域范畴来讨论的问题。在区域规划中，把公共空间作为与城市实体空间同等重要的要素来进行构造，将会在很大程度上避免特大城市所面临的诸多困扰。实际上，区域层次的城市公共空间与城市建设实体共同构成了共轭互生的关系，前者避免或是限制了城市无休止的蔓延，为城市提供良好的环境，后者则提升了前者的生态、文化等内涵，体现了其存在的价值。

区域层面的城市公共空间规划主要针对市域范围内公共空间的整体结构和分布格局。这一阶段的设计目标在于构筑城市公共空间的总体框架，从总体上把握形成整体有序的城市公共空间体系。在实际操作中，它通常与城市区域及国土规划过程相结合，设计成果多以政策导向和导则取向为主，起到定性的作用，一般不涉及具体明确的空间形态。

对于该层次的城市公共空间注重依托城市道路、广场、绿地、滨水区等公共活动场所，梳理城市公共空间的总体结构。在区域层次，城市公共空间与城市空间系统的其他要素关系密切，包括总体空间形态，城市景观体系、城市交通体系等，因此，需要对城市物质环境、经济活动和交通系统进行全面分析。

区域层面的城市公共空间属于一种超视域的范畴，是城市自然环境与社会经济发展共同作用的产物，会直接影响到城市总体的外在形态和生活环境品质。

2.2 总体层面的城市公共空间规划设计编制

（一）总体研究层面的任务

总体研究城市公共空间是对应于城市总体规划（包含城市分区规划）阶段，以整个城市或城市分区作为研究对象，任务是配合城市总体规划，在充分调查和收集现状资料的基础上，研究城市的公共空间形态与结构，分析由自然和人文环境组成的城市景观体系、城市公共活动空间系统，以及交通系统等其它要素，从而根据城市整体发展格局，提炼城市公共空间的意向和特色。

（二）总体研究层面的资料分析与构思

总体层面的研究应对城市的社会经济、自然环境、城市建设、土地利用、文化遗产等历史与现状情况进行深入的调查研究。其基础资料内容主要包括城市自然历史背景资料、城市形态和空间结构、城市景观、城市公共活动与重要区域、城市交通体系以及城市土地使用现状等。

其主要目的是通过对现状调研基础资料的分析整理和研究评价，分析构成城市公共空间环境形态的特定组成要素和内容，确定各要素和相关系统存在的问题和发展潜力，并提出与之对应的保护、发展和创造的对策。具体分为：

1)城市环境与城市公共空间发展对策。总体研究应根据城市总体规划，在充分了解自然地理环境和历史文化等人文环境等特点的基础上，结合城市的社会、经济发展战略，制定相应的城市公共空间发展对策。

2)城市形态与空间结构。基于城市形态格局的发展沿革和空间结构的现状分析，研究城市的总体格局、空间结构、主要发展区域（轴线）和重要节点。

3)城市景观。根据城市环境特征和发展格局，研究城市主要景点、景观带和景区的布局及相应的视廊、视域等空间视觉分析；挖掘和提炼有特色和景观意义的城市传统空间（街区、街道、广场）、地方建筑风格、地方色彩等。

4)城市公共活动空间。根据城市功能布局，研究城市公共活动的人群及活动特征、类型及其在城市中的分布；了解依托与城市空间结构的街道、广场、街区等公共活动区域的空间类型和分布。

5)城市交通系统。依据城市总体规划，研究包括城市地铁、轻轨、立交和地面交通组成的立体交通体系，配合城市公共活动地区布局，研究城市步行系统区域的分布。

6)城市特色分区和重点地区。结合不同地区在功能配置和环境上的特点，明确特色分区和重点地区，为深入进行局部城市设计，确定了定位和定性的研究基础。

7)生态与自然空间网络体系

2.3 局部层面的城市公共空间规划设计编制

（一）局部研究层面的任务

局部层面的城市公共空间研究是把城市的局部地区和地段（如中心区、商业区、特色地区、商业街、步行街等）作为研究内容，是在城市规划和总体城市设计的指导下，深入研究局部地区公共空间环境的结构、形态和建筑形态、景观和自然人文环境、史迹保护、微观交通与市民步行、活动场所、环境艺术和设施等。

一般对应于详细规划的尺度和阶段，可以从街区和地块两个层面进行研究。

（二）局部研究层面的资料分析与构思

局部城市公共空间的现状基础资料调查应根据区域的类型和特点，突出重点，有所侧重和取舍。基本内容包括土地使用、道路交通、景观与环境及相关资料部分，并以现状图和现状说明方式表达。

局部研究的分析与构思阶段，是对设计研究区域的现状基础资料加以分析，总结存在的问题，分析体形环境及组成要素和内容；也是综合现有信息，提出以形态结构为主的设计构思和创意，综合性的解决环境问题，塑造环境特色的重要过程。重点是提炼和挖掘城市局部地区的环境特色。主要研究：

1)城市局部公共空间的形态结构。包括设计区域的功能分区、主要轴线和重要节点；设计区域建设高度分布、城市轮廓线、城市标志、高度控制点；规划区域内重要地块（街区）等。

2)城市景观。研究城市公园、公共绿地、广场等城市景观要素的布局；分析视点、视域等视线组织分布；确定城市道路、街道等结构性城市景观的设计意向。

3)建筑群形态。从设计区域整体入手，研究建筑体量、沿街退后、高度、界面、色彩等建筑形态的控制和要求。

4)公共空间及活动。确定城市公共空间（广场、公园等）的位置、面积、性质、归属，活动的内容和设施安排；研究城市公共空间与公共交通、步行区域的联系。

5)运动体系。研究区域内道路交通组织及重要道路和街道的断面，确定停车场、公交站点等的分布；组织步行系统，研究主要步行街的形式、断面及与公共交通的联系。

6)环境艺术。研究公共艺术品的位置、性质等；确定街道家具的内容、设置原则和形式指导；明确户外广告物、招牌等的基本要求及夜景照明的设计原则。

7)重要节点。建立重要地块和街区的设计意向及其关于形态结构、景观、建筑形态、公共空间、交通与步行及环境艺术等方面的设计原则。

8)其他。容纳重要城市公共事件与活动、庆典、礼仪的场所；公共空间城市文化结构属性（结构型、外来型、混合兼并）；特性公共活动区（主流文化圈、亚文化圈）

2.4 城市公共空间规划体系层次框架

根据上述分析，建立城市公共空间体系分类规划框架如下（表1）

3、结语

本文通过研究城市公共空间体系的构成要素及结构，探求影响其发展的深层机制，进而提出建设我国城市公共空间规划体系的对策框架，作为城市公共空间规划体系建设的依据和指导。

以《城市规划编制办法》为依托，将城市公共空间体系分为区域、总体和局部来研究，在城市规划与城市设计领域建立更为规范、合理、明确的公共空间设计准则。包括区域领域、城市领域、局部地段、特殊管理区、重要公共节点等对应区域、总体和详细规划及城市设计，编制相应层次的公共空间系统规划。从而探讨了公共空间规划体系如何与城市规划体系各层次内容合理对接的问题。该城市公共空间规划体系的建立是本文对适应我国转型期城市规划编制体系理论研究的有益尝试，对于规划体系的转型具有一定现实意义。

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国土空间规划与实践范文第4篇

“地下空间”，是指地球表面以下土层或岩层中天然形成或经人工开发而成的空间，在城市规划区范围以内的则称为“城市地下空间”。地下空间是人类潜在的和丰富的自然资源，是城市赖以存在和发展的最基本的物质基础，其利用的主要形式包括地下人防工程、商业建筑、交通设施、储存建筑、各类管网，以及防护、交通和商业的综合体等。

地下空间作为一种新型土地资源，在城市开发和建设方面，正在发挥越来越大的作用。发达国家的发展历程表明，人均GDP在2000～3000美元之间，地下空间将具备大规模开发利用地下空间的条件和实力，2013年我国人均GDP超过了6000美元，已经进入大规模开发利用地下空间的高速发展期。资料显示，到2010年我国已建成地铁480公里，预计到2020年总里程达到6200公里；到2011年，仅城市供水、排水、燃气、供热四类市政地下管网总长度就已超过148万公里；北京市现有地下空间面积已达3000万平方米，上海更是达到了4000万平方米，各大城市已经着手开始规划和建设地下综合体工程。目前，我国地下空间开发利用的总体规模和发展速度已居世界同类城市的先进前列，已经成为世界地下空间开发利用的大国。

在国家层面，对这一新型国土资源重视不够，相配套的法律法规、技术规范和政策体系不完善，宏观层面的规划及管理指导不深入，《城市地下空间开发利用管理规定》（1997年10月27日建设部令第58号，2001年11月20日修正），作为部门行政法规，法律约束性不强且未涉及地下空间权属划分，已不能很好地适应现状。在地方层面，地下空间建设与管理滞后于城市建设的总体水平，由于缺乏统一的指导和管理，行政部门和建设使用单位各自为政，规划、建设、管理及运行维护方面问题突出，各类事故时有发生，造成了人身伤亡和严重的经济损失。

因此，针对我国经济社会的发展现状，全面加强地下空间规划与管理，已经显得十分必要和非常迫切。

二、我国地下空间规划与管理存在的主要问题

近几年由于地下空间规划与管理不到位造成的事故令人触目惊心：2010年7月28日南京地下废弃化工管道爆炸事故导致13人死亡，120人受伤；2013年11月22日，中石化黄潍输油管线泄漏引发的城市地下管网爆燃特大事故，共造成62人遇难，136人受伤，直接经济损失7.5亿元；2012年北京“7・21”暴雨造成严重内涝，导致因灾死亡78人，受灾人口190万人，直接经济损失116.4亿元；哈尔滨曾在8天内出现7次路面塌陷，造成2人死亡2人受伤等。

惨痛的事故教训，不仅暴露出我国地下空间存在底数不清、信息不全、状况不明、带病运行等现实问题，更反映出在地下空间规划、管理方面存在的深层次问题。

1.法规体系不健全，专业规范时效性差。

总体来看，我国还没有形成完整的立法体系。在国家立法层面，关于地下空间利用方面的专门法律尚属空白，与其相关的内容在《城乡规划法》、《物权法》等诸多法律中都有涉及；部门法规层面，建设部的《城市地下空间开发利用管理规定》中虽然明确了相关内容，但是作为行政规章，该《规定》法律效力较低，且内容也不完备，缺乏对实践的指导意义；地方规定层面，只有部分省市出台了一些有关的政策文件。

2.规划滞后，总体性不强。

地下空间利用缺乏科学的整体目标和全面规划，功能布局不详细，地域之间和行业之间未联动，低效、无序和重复开发利用问题突出。各行业按照各自眼前需要自行开发和安排地下工程，缺乏联通，整体性和系统性差；地面建筑、市政设施的布局之间缺乏有机联系，对于公共用地即规划红线以外的地下空间，一直以来更是存在任其自然发展的无管理现象。这不仅导致产生了我国地下空间开发建设上的各类问题，更重要的是，地下空间开发利用的综合效益不仅不能体现，还造成了空间资源的严重浪费，甚至导致后续开发无法进行，严重影响了城市的可持续发展。

3.管理缺乏统一协调，体制机制不完善。

一直以来，我国地下空间规划与建设开发缺乏统一管理。相关报告显示，当前城市地下空间设施的产权主体分属地铁、自来水、排水、燃气、热力、电信、电力公司，以及政府、部队、工矿企业等数十个单位。在建设过程中，各环节的管理又分属于不同的政府管理部门，如规划管理由城市规划部门负责，开工许可管理由城市建设部门负责，工程档案管理由城建档案管理部门负责等，缺少统一的监管协调部门。

4.基础资料缺失，信息化管理落后。

以城市地下管网为例，按照规定，各地的城建档案管理机构应当绘制城市地下管网综合图，建立城市地下管网信息系统，并及时接收普查和补测、补绘所形成的地下管网。而事实上，全国拥有城建档案管理机构的城市并不多，2012年统计，在253个做过普查的城市中，只有少数设立了城建档案管理机构，也存在信息没有形成动态更新的机制问题。另外，当前的城建档案没有得到高效、低成本的利用，企业如果需要资料数据还需要花钱购买，如果想铺设管网，需要自己到城市各个部门去收集，去探测施工地域的地下管网资料。

三、解决地下空间规划与管理问题的建议

地下空间具有稀缺性和不可替代性，战略地位突出，发展前景广阔。建议国家从法律法规、统筹规划、体制机制、信息化等多方面着手，科学规划并有效监管地下空间。

1.加快立法，完善法规体系建设。

将地下空间使用权纳入法制体系，做出明确的界定。修改和完善相关立法，既要明晰国家对地下空间资源的所有权，保证公共利益不受侵害，又要明确地下空间使用权的主体权利、义务。

2.统筹规划，实现节约高效利用。

建议在国家层面修订完善土地利用总体规划，将地下空间资源利用规划纳入其中，明确规划主要控制指标，进行宏观控制和引导，同时制定跨省市地域空间的整体规划；在地方层面，在国家土地利用总体规划和地下空间利用规划指导下，结合自身发展特点，在地下空间利用状况全面普查、安全及风险评估的基础上，全面编制城市地下空间开发利用总体规划、控制性详细规划或修建性详细规划，同城市地平面和立面规划一样进行法制化、规范化和程序化管理，以确保城市地下空间合理、有序开发。

3.统一管理，健全管理体制和运行机制。

政府部门应建立统一的管理体制和业务流程，统筹规划、审批、建设、监察和档案管理等全过程。建议国家层面有部门统筹地下空间规划管理工作，地方政府因地制宜地设立地下空间综合管理机构，统一协调规划、建设、市政、城管、施工企业和产权单位等众多部门、诸多行业，保证地下空间开发利用的有序、高效运行。

4.健全资料，推进信息化建设。

国土空间规划与实践范文第5篇

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