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一、土地利用总体规划与城镇规划的差异
1、指导思想的差异
自1986年至今,我国先后开展了两轮关于土地利用的总体规划编制。土地利用总体规划是以土地资源供给为出发点,依照上级所下达的对建设用地的控制指标为限制,按计划进行的土地规划编制,其指导思想是制约供给和引导需求,重点在于对土地利用的控制上。城镇规划是对社会发展、经济状况、产业政策及人文因素等多方面进行综合分析,并依据市场经济下城镇的客观发展规律与社会需求进行编制的规划,其指导思想是以满足需求和方便生活为出发点,重在发展。
2、规划目标的差异
土地利用总体规划是以规划期的耕地和其他主要农用地的保有量、建设用地占用耕地数量及控制规模、土地的开发,整理及复垦规模、总体布局要求及土地利用率与产出率的提高等方面为主要目标。城镇规划则主要目标则是在城镇的性质、规模及发展方向确立的条件下,对城镇的规划区范围及拟定分期建设技术经济指标等方面进行确定。
3、规划部门的差异
土地利用总体规划与城镇规划分别由国家土地资源管理部门和土地规划建设部门来编制实施。随着计划经济体制到市场经济体制的转变,我国的土地资源也从过去的无偿使用发展为有偿使用,这同时就客观造成了国家土地资源管理部门与土地规划建设部门间的矛盾。
4、规划时间、层次及人口统计口径差异造成的矛盾
土地利用规划有一个重要原则,即“一保吃饭、二保建设、三保环境”,而事实上很多城镇却是先有城市规划后有土地利用总体规划,这种现象导致总体规划反而服从城镇规划的结果。城镇人口的统计途径和统计范围方面也存在着差异,有些按行政区域进行统计,有些则按非农业人口数量确定人口规模。这种“以地定人”的城镇规划和“以人圈地”的土地利用总体规划也是导致不同矛盾的根源。
二、土地利用总体规划和城镇规划衔接的原则
土地利用总体规划与城镇规划的衔接应遵从以下原则:
第一,从全局出发的整体性原则,要求以提高土地的总体利用效益为基础,对不同区域、用地部门及产业之间用地的需求进行全面考虑,协调好各区域、部门及产业间的用地矛盾。
第二,保护与保障并行原则,在加强对基本农田保护的基础上,推进耕地保护从重数量向数量、质量及生态建设的全面平衡转变。加强对土地的整理力度,控制建设用地占地规模,建立保护耕地的激励机制,才能使耕地保护与经济建设和谐发展。
第三,可持续的土地利用原则,在规划建设中要将土地的开发、整理、利用及保护结合起来,重视环境的保护与改善,对区域生态建设和环境保护用地进行合理安排,使土地利用和生态环境统一协调,实现对土地的可持续利用。
三、土地利用总体规划和城镇规划的衔接方式
1、强化土地管理部门和建设规划部门间的协作
土地管理部门和城市建设规划部门都要对城市用地进行统一的管理,严格土地审批制度,切实做到土地规划、征地、开发、建设的统一管理。同时要强化实施两个规划后的监督检查工作,对于违法用地和建设的案件要严肃查处。土地利用总体规划与城镇规划衔接的重点是城镇建设用地的范围和界限,而建设用地区的土地利用则按照城镇建设规划进行。
2、城镇规划要以土地利用总体规划为依据
城镇规划制定的发展用地的规模及控制范围不可超过土地利用总体规划规定的控制指标。同时,城镇建设用地要严格符合耕地总量的动态平衡要求及土地用途的管制要求,努力提高耕地的质量。对于不合理的建设用地,要按照土地利用总体规划与城镇规划的具体要求进行局部调整,做到科学、合理地用地。任何部门、任何单位与个人的建设用地都不得违反土地利用总体规划与城镇建设规划的要求。
关键词:城镇化建设 土地规划 利用 福建
1.前言
在经济、政策的多方面联动导向下,城镇化建设已经发展成社会主义新时期建设的重点课题,随着我国城市人口密度的不断增加,加上土地是不可再生资源,当今土地资源紧缺已经成为阻碍城镇化建设的最大难题。如何实现土地资源的合理规划利用是城镇化建设的基本诉求。特别是在丘陵山地居多的区域,如何实现城镇化建设中土地规划的高效利用与土地资源紧缺之间的矛盾更为突出。改革开放以来,我国城镇化建设取得了巨大的成效,为我国城镇化进程的可持续推进开辟了新的战略前景。但是,土地资源紧缺仍然是制约城镇化建设进程的重要问题。因此,探讨城镇化建设中土地规划的利用方略,寻求科学高效的城镇化土地规划战略具有重大的现实意义。
2.城镇化建设中土地规划利用的现状
2.1城镇化建设中土地规划利用产生的积极效用
城镇化建设是时展的整体趋势,城镇化建设中土地规划提高了土地的集约利用度,有效地整合了分散式的城镇土地,通过集聚效应加强了城镇化建设中土地的合理统筹规划效率。[1]进而增强土地资源的集约效应。城镇化建设适应时代的发展步伐,根据人民生活的主体诉求集中式地统筹城乡居民的住宅用地,很大程度上节约了农村分散式宅基地的占用,通过土地集约进而将部分腾让出来的宅基地释放为农林用地。此外,城镇化建设还优化了土地规划利用的整体战略布局,通过交互式的统一集中规划,全面联动分散式的城乡工业小区,集中打造区域产业园,加强了工业用地的科学布局,既节约土地资源又合理降低部分基础设施建设的成本。
2.2城镇建设中土地规划利用存在的主要问题
城镇化建设虽然取得了显著的成效,但是在城镇化建设中土地规划利用上仍存在诸多问题,具体表现如下:
(1)用地模式粗放,缺乏整体规划。土地的利用效率一直都是城镇化建设中备受关注的指标之一。在城镇化建设整体良好的大趋势下仍存在部分地区在建设过程中盲目采用粗放式的土地利用模式,缺乏科学合理的结构规划,各类设施用地的结构比例缺乏专业性配比,在用地紧张的现状中仍遗漏部分闲置土地资源,不进行合理利用。土地资源不科学占用和浪费的现象仍然存在,总体表现为利用模式粗放导致土地资源不能获得合理地优化配置。(2)城镇工业用地布局不均,分散式的企业占地导致土地资源缺乏有效整合,造成浪费。[2]由于区域性土地资源表现为丘陵山地居多的格局,在地域属性的制约下,零星分布的工业用地将严重影响城镇化土地资源的科学规划。(3)缺乏城镇建设用地的有效监管,用地规划主体作用缺失,造成城镇化建设过程中城镇用地秩序紊乱。部分地方政府依靠各种区域性的优惠政策及政府所拥有的土地使用权,盲目招商引资,粗放配置工业用地,缺乏对城镇建设用地的最大吸纳程度的考虑,造成大量的农用土地被占用。(4)新城建设与废城改造顾此失彼,造成新城建设占用大部分土地资源的同时,搁置了对废城的改造利用。既不对废城进行复垦利用又不进行改造利用。最终造成占用了农业用地,造成用地格局出现冲突。(5)农村宅基地的统筹布局实效,造成部分农业用地被无形变更为宅基地,而原有的部分宅基地闲置或者被违规交易。
3.城镇化建设中土地规划利用的基准
根据福建省出台的土地利用整体规划书显示,福建省丘陵山地居多的土地形式,坡度小于15度的土地面积仅占土地总面积的23.67%,但分布着全省现有71.64%的耕地和66.40%的建设用地,现有及规划的生产、生活和各项建设的用地都集中于此,行业间用地矛盾突出。因此在城镇化建设中必须严格土地利用的基准,应该做到以下几点:
3.1优先统筹规划落实基础设施用地
基础设施是城镇化建设的重点,是实现城镇协调统一的基础保障。因此在城镇化建设过程中必须优先统筹规划落实基础设施用地,按照科学的总体规划最大程度满通设施用地的要求。进而全方位达到优化城镇建设用地的合理配置。
3.2合理规划布局工业和污染处理用地
城镇化建设依托工业积极的反作用的推动,因此在城镇化建设过程中应全方位统筹规划布局工业和污染处理用地。确实保障工业发展的用地规划,推动城镇工业的良性发展。针对工业行业的不同特点合理配置工业用地布局,进而降低污染处理用地的占用率。
3.3优化配置生态用地
福建地区的土地分布格局主要表现为丘陵山地居多的形式,其农业耕地面临着淡水源匮乏、土壤贫瘠等诸多问题。[3]随着城镇化的快速发展,农业用地收到挤压。因此在推进城镇化建设过程中应妥善优化配置生态用地,积极调整农业结构,加强农业因地制宜的科学引导,推动区域农业的可持续发展。
3.4全方位拓宽土地资源利用潜能,提高土地利用率
土地资源不足是城镇化建设过程中的最大瓶颈,在推进城镇化建设过程中,日益增长的建设用地需求与区域土地资源不足的矛盾越来越凸显。因此,在城镇化建设过程中应全方位拓宽土地资源利用潜能,不断提高土地利用率。加强对当地利用潜力的综合评估,加强对拓宽土地利用率途径的探求。
4.城镇化建设中土地科学规划利用的方略
城镇化建设中必须实行科学的土地规划利用方略,有效统筹城镇化建设用地,加强土地规划的调控力度,解决城镇化建设土地利用矛盾。必须充分考虑土地资源的保护和保障,极强集约化协调统筹土地资源的可持续利用,全面为做到土地资源的保障性发展。
4.1健全城镇化土地规划监管体系
城镇化土地规划监管体系包括土地整体规划、基本农田的保护规划、提地利用的总体规划和城镇化建设的规划等。该监管体系不仅能够帮助政府调控好土地的市场,还能实现土地的合理使用。健全城镇化土地规划监管体系要妥善处理好各规划环节直接关系,并严格按照要求进行规划的执行和制定。城镇规模要和土地利用规划为前提,同时还需结合土地整体规划和基本农田的保护规划,明确规定每块土地用途。此外,城镇化发展还需福建省经济发展状况及人口增长情况来准确预测用地数量,土地规划时要以镇区为基础形成集聚的核心把镇域人口与资金向核心处移动,并防止各地分散发展形成低效土地的利用模式,要严格监督,当土地利用批准后就具备法律效用,违反规定就要受到制裁。
4.2全面贯彻实施可持续发展的土地规划战略
全面贯彻实施可持续发展的土地规划战略要求将保护耕地和保障经济有效结合,要以内涵挖潜为立足点,采取集约型模式合理使用土地。[4]目前,福建省城镇化构建特征是以外延和粗放为主,有很大内涵挖潜。因此,务必要将该种土地大量浪费现状进行转变,变成集约、内涵式发展模式,并通过构建土地供给制约与引导体制,从而限制和规范城镇化构建对土地使用数量的增长。其主要途径有:(1)通过合并大量村落、乡镇节约土地;(2)将旧城改造与城镇化建设相结合来提高现有土地利用率和建筑容积率;(3)加快城镇企业集中连片的发展,从而达到节约土地目的。
4.3建立新型的区域城镇化土地利用创新性模式
建立新型的区域城镇化土地利用创新性模式,要求不断健全土地市场并构建市场与政府相结合土地使用模式,以促进农村地区其生产要素优化结合,如此一来,也就为城镇化构建寻来了新资金的来源,为获得良好社会效益和经济效益创建了有利条件。为落实创新性模式要做到:科学化调控市场的供求、深化规范土地的二级市场、进而严格公开操作程序、按照法律规范征收管理在土地上获得的收益等。
综上所述,土地作为不可再生的资源,合理规划和利用土地可以有效促进经济的发展与社会的进步。福建省丘陵山地居多的土地形式,因此,制定城镇化土地规划措施时要针对福建省地形特点,正确处理好规划中所存在问题,并有效给予解决方案。
参考文献:
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[关键词]土地管理 土地资源 城乡建设 规划
中图分类号:Y466 文献标识码:A 文章编号:1009-914X(2015)40-0173-01
1.城乡规划中土地管理存在问题
1.1 城乡规划建设形式单一
部分城乡规划建设形式单一,不重视土地管理工作,欠缺全面统筹规划,城乡规划建设缺乏地区个性与特性,规划偷工减料,基本上是照搬其他城乡规划的形式,最终影响城乡规划建设质量,欠缺生机活力,还很有可能为日后人们的生活带来诸多不便。
1.2 土地管理与城乡规划不到位
部分城乡规划建设布局混乱,土地管理不到位,规划管理的科学性、合理性不高,城乡规划的许多细节都没有与当地实际情况相一致,只是简单套用常见的城乡规划模式,而且对土地资源管理不善,没有对公共设施服务区、工业区、生活区及商业区进行有效划分,给人们生活带来负面影响[1],阻碍城乡的统筹发展。
1.3 土地管理与城乡规划衔接不紧密
由于受众多因素影响,导致城乡规划与国民经济规划、土地利用规划、土地管理及生态环境保护规划不协调,各项管理工作衔接不紧密,严重降低整个城乡规划建设质量和土地管理水平,给城乡发展造成不利影响。
2.城乡规划建设中土地管理难点
为有效解决城乡规划建设中土地管理的存在问题,进一步缩小城乡差距,做好城乡发展统筹兼顾,我们必须把握城乡建设中土地管理难点,优化城乡规划建设方案,推动城乡规划建设的可持续发展。
2.1 土地管理不全面
任何一项建设规划都会对环境造成或多或少的污染,因此,在进行详细规划建设时,必须全面考虑对土地资源的破坏程度,尽可能将破坏降到最低。但许多开放商没有对城乡规划建设的影响因素进行全面考虑,只顾虑投入资金大且资金周转期长,在城乡规划建设时常常不顾气候和土地的影响直接开荒,造成土地资源的不合理利用,对该区日后的生态环境造成不利影响。
2.2 土地管理质量低
由于土地管理涉及范围广、影响大,因此在城乡规划建设中,土地管理质量将会直接影响到该地区的生态环境。但部分城乡规划建设开发商在规划城乡建设时,为追求短期经济效益而选择偷工减料,应用不合理的土地管理技术,对土地资源管理不到位,降低土地管理质量,拖慢城乡规划建设步伐。
2.3 政府资源有限
由于我国土地资源的总体管理者是政府,因此每一项城乡规划项目都必须得到政府批准方可实施,对于大型城乡规划建设项目还会适当进行投资,以推动城乡建设的进行。但我国经济水平有限,在管理土地资源的城乡规划建设时,虽持支持态度,但投入资金有限,导致本来预期效果极佳的城乡规划建设项目,因得不到政府资金支持而被延迟或取消[2]。
2.4 城乡规划不稳定
在规划城乡建设项目时,一些项目开发商对土地资源利用的灵活性和稳定性缺乏全面认识,经常在城乡规划建设初步开展时,盲目追求经济效益而随意调整城乡规划,导致城乡规划稳定性一降再降,也破坏了城乡规划的权威性,最终导致土地资源不合理利用现象时有发生。
3.土地管理与城乡规划建设对策
3.1 处理好土地管理与城乡规划建设的关系
土地管理与城乡规划建设存在着相互影响、相互制约的关系,因此,在实际工作中要正确处理好土地管理与城乡规划建设的关系,做到科学合理地规划土地资源,充分开发和利用土地资源,坚持走好可持续发展和土地资源节约路线。对存在的违法占用土地、违法建筑的不良情况要深入探究其形成原因,加强土地资源执法管理工作,促进城乡规划建设顺利进行。
3.2 加强部门协调和沟通
完善的城乡规划建设和土地管理机制是保证城乡协调发展的关键,因此,我们必须逐步健全城乡管理体制,加强各部门间联系与沟通,促进各部门协调和联动,促进城乡发展统筹兼顾。其次,在城乡规划建设和土地管理过程中,应重视环境保护,加强对环境保护设施的规划建设和管理。
此外,由于绿化环境对城乡规划建设有重要作用,兼有保护环境、调节气候、保持生态平衡、美化城乡景观等功能,在城乡规划建设中要重视绿地规划、建设和管理[3],适当增加各种形式的绿地面积,提高城乡绿地覆盖率,提高土地有效利用率,改善城乡生态环境,对当地经济、社会、环境的可持续发展起重要促进作用。
3.3 优化城乡规划建设
优化城乡规划建设,必须制定科学合理的建设规划,用科学的思想指导土地利用发展,做好城乡规划与土地利用总体规划的有效衔接,转变土地管理方式,全面统筹城乡规划发展,推动经济社会的可持续发展。
(1)加强土地管理规划的整体控制
各类与土地资源利用有关的规划都应与土地利用总体规划相衔接,最终制定的建设用地规模必须与土地利用总体规划安排相符合,不符合土地利用总体规划和年度土地计划安排的土地利用规划,必须及时作出恰当整改,核减用地规模。唯有如此,才能加强土地管理规划的整体控制,落实土地资源的合理规划,优化城乡规划建设。
(2)科学规划城乡建设基础设施
城乡规划应严格遵循合理布局、经济可行、控制时序的原则,加强与交通、能源、水利等基础设施的协调和基础产业建设规划,避免盲目投资、过度超前和低水平重复建设浪费城市土地资源。
二、规划区内的土地由县国土部门依法统一管理。村、组申报,严禁任何单位和个人买卖土地、乱占滥建。农村村民宅基地审批、因灾和移民搬迁需要建房的须经本人申请。乡镇政府审核,县国土、住建部门复核,由县政府审批后统一规划建设。严禁规划区内各村社区组未经县政府批准擅自利用集体土地为本村社区本组村民居民划宅基地,对违反规定的由县国土部门依法处理。
三、全县土地利用和城乡建设规划区内。任何单位和个人不得擅自改变原有的国有土地用途,未经县政府批准。不得在空闲地上新建经营性房屋或住宅楼。
四、所有经营性土地的使用权必须经县政府批准后。由县国土部门严格按照招标、拍卖、挂牌方式出让取得。
五、全县土地利用和城乡建设规划区内。严禁擅自改变土地的农业用途。否则,任何集体土地承包人采取转包、出租等方式流转土地的必须报所在乡镇政府、县农业部门备案。严禁超过法定承包期限流转土地。由县国土、农业部门依法进行处理。
六、全县土地利用和城乡建设规划区内。必须符合城乡建设规划,任何单位和个人需新建、搭建、扩建、改建建筑物或构筑物。并按照法律规定在县住建、发改、国土、公路等部门办理相关手续。未经批准,擅自新建、搭建、扩建、改建建筑物或构筑物的由县住建、国土、公路等部门依法处理。
七、全县土地利用和城乡建设规划区内实行“一书两证”建设项目选址意见书》建设用地规划许可证》建设工程规划许可证》管理制度。必须服从城市规划管理,由县住建局严格按照规划审核发放。任何单位和个人在县城规划区内进行建设。严格按照程序依法取得“一书两证”后方可开工建设。凡相关手续不齐全开工的由县住建、国土部门依法予以。
【关键词】土地规划;信息系统;研究;
1 土地利用规划管理信息系统建设的重要意义
土地利用规划信息系统建设是国土资源信息化的重点内容,是土地规划管理方式根本转变的关键。为发挥新一轮规划修编成果的作用,满足工作中对规划数据现势性和一致性的需求,以新一轮规划修编成果为基础的建立规划系统,对当前土地管理具有重要意义。
2 土地规划信息系统建设中存在主要问题
2.1 规划编制辅助能力不强。除了制图,在规划适宜性评价,规划方案制定、实施评价等方面方面都没有根本上为提高规划的科学性提供有力支撑。特别是土地适宜性评价工作,缺少客观真实的适宜性评价工作,规划用地布局就缺乏有力的支撑,也直接影响规划的刚性、权威性,也影响了规划的项目用地的引导能力。
2.2 规划信息系统数据库建库工作难以推进。数据库建设是整个系统建设的基础。按规定,新一轮规划是在2005年基数基础制定各项调控指标,而目前,要求在二次调查成果基础上建立规划数据库。但二调成果尚未依法公布使用,使用二调成果涉及原规划各项调控指标调整方案也未确定,致使基础数据库建库急于推进又难以推进。这是目前影响规划信息系统建设的最大的问题。
2.3 保持规划图现势性也是个问题。规划现势性是这要求上下左右信息互联互通,实时更新。规划图件不保持现势性,就不能满足“批、供、用、补、查”的工作需要。目前法律规定的规划管理层级较多,国家、省、设区市均具有规划审批修改权限,如何使国和省审批的农转用信息及时转绘到各级规划图上,如何将国家、省、市三级规划修改调整结果转绘到各级规划图上,实现信息互联互通仍有很多技术、机制等多方面问题。
3 完善土地规划信息系统的建议
3.1 尽快梳理并完善土地管理相关业务流程,确保相关业务工作相衔接,数据信息能够有效协调,这是完善规划信息系统乃至做好“一张图”工程的前提。对系统建设中暴露出的各项业务各自为政的情况,应以信息化建设为契机,通过梳理完善相关业务,带动完善信息系统建设工作,确保规划乃至整个土地管理信息无缝对接,互联互通,及时更新。
3.2 充分应用“3s”技术,不断完善规划信息系统各功能模块的时效性。
3.2.1 强化规划编制辅助功能的开发。规划编制是否科学合理,决定了规划的权威性和规划批后实施监管工作的难度。应充分运用”3S”技术,强化规划编制辅助功能的开发,特别是土地适宜性评价工作,拟定规划方案时充分运用GIS技术,做多方案必选,加强规划方案制定的科学性。
3.2.2 抓好规划数据库整体设计和功能软件的开发。基于规划管理现实需求,科学设计规划数据库,做好信息采集和录入、审查等工作,同时,充分运用ARGIS强大功能,开发出实用的软件,做好规划数据库成果的审查,特别是图数一致性审查,提高规划的科学性、合理性。
3.2.3 进一步强化“3s”技术在规划实施管理功能开发中的应用。将已更新的规划图、规划实施图、违反用地图进行叠加,形成规划可利用新增用地空间,可为项目用地选址和规划局部修改方案合理性分析提供有力的依据。在时,也可探索规划管理中运用,提高规划调整的科学性,加强规划实施评估,提高规划管控能力。
4 土地利用规划管理信息系统的功能研究
根据现行土地规划管理业务的需要,及计算机辅助管理提供的可能,规划信息系统应具备辅助规划编制、规划成果审查和数据库建库、规划实施管理三个方面的功能。
4.1 辅助规划编制功能
――规划实施评价。将现行规划规划目标与新一轮规划基期年土地利用现状各类用地结构,及现行规划图与新一轮规划基期年土地利用现状图进行比较分析,评价规划各项调控目标实现程度,为分析规划编制和实施成效、问题,提出解决建议提供直观有力的支持。
――规划适宜性评价。对规划范围内的土地进行适宜性评价,依据土地利用调查成果中每一块土地的利用信息,选择对应的评价因子,并赋予权重,对规划范围内的土进行评价,为用地结构和布局调整方案的制定提供有力依据。
――规划方案拟定。拟定规划平衡表时,建立地类、指标间逻辑关联,调整一个指标,相关联指标自动修正,降低工作强度和减少人为失误。
――规划图编制。根据区域、类型、项目等编制规划图件。
4.2 规划成果审查及数据库管理
规划成果审查及数据库管理是整个系统建设的基础工作,主要包括规划成果数据质量检查工具及规划成果数据入库工具的开发;规划成果质量检查及入库。
――规划图数一致性审查。指标所对应的图上面积是否规模一致。包括耕地保有量、基本农田面积、城乡建设用地规模、新增建设用规模等指标的图数一致性审查。
――成果信息化质量审查。对规划数据的数学基础、数据结构、拓扑关系等进行检查,以确保规划编制单位提交的数据质量。依据相关标准和规范,采用地理信息系统、数据库等先进技术,开发数据质量检查软件。通过归纳整理、自动检查、人机交互检查、统计分析等多种方法,对提交的规划数据库库体及其它相关资料进行检查核实。
――成果数据库管理。对规划成果空间数据的无缝浏览、查询统计分析、制图输出等;对规划图件、文本等数据进行查询调阅;对规划指标数据进行查询、报表等。
4.3 规划实施管理
――土地利用年度计划指管理。系统支持制定年度计划建议上报与指标下达,计划指标核减,计划台帐管理,计划指标结转,度计划剩余情况统计,计划执行情况分析等功能。
――农转用、预审规划审查。可加载浏览已入库的空间成果数据,对项目用地所在位置的土地利用总体规划规划进行浏览,辅助审查项目用地是否符合规划。
――规划数据更新。规划实施及修改调整后,相关规划数据成果应实现及时更新,以保证数据一致性、现势性。
参考文献