国土空间规划的思考

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国土空间规划的思考范文第1篇

【关键词】 多规合一 反规划理论 应用

一、引言

2014年8月，国家发改委、国土资源部、环保部和住建部等四部委联合下发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，四部委在全国选取了28个市县作为试点开展“多规合一”工作。“多规合一”实际上就是将国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划以及生态环境保护规划等专项规划的编制、实施进行融合。其本质应是一种规划协调工作而非一种独立的规划类型，是各种规划在空间布局上的衔接与协调，是平衡社会利益分配、有效配置土地资源、促进土地节约集约利用的一种手段。目前“多规合一”工作正值试点阶段，面临诸多难点，“多规合一”尚缺独立的法理基础和技术规范，以我国现有的城乡规划、土地规划以及生态环境保护规划中的理论和方法去探索“多规合一”的组织形式、管理机制、成果目标和技术标准等多方面问题，是实现“多规合一”的重要途径，本文就拟研究城市规划中的反规划理论在“多规合一”中的应用，为拓展完善“多规合一”提供借鉴和参考。

二、反规划理论

1、反规划理论的提出

反规划是相对与传统规划方法而言的，最早由北京大学景观设计学院院长俞孔坚教授于2002年在《论反规划与城市生态基础设施建设》一文中首次提出“反规划”（Anti-planning）的概念。“反规划”是应对我国快速的城市进程，和在市场经济下城市无序扩张的一种物质空间的规划途径。

2、反规划理论的内涵

“反规划”不是不规划，也不是反对规划，它是一种反思传统规划方法论，是对城市内建设用地快速扩张的一种应对方法。从本质上讲反规划是一种通过优先进行不建设区域的控制，来进行城市空间规划的方法，在某种层面上可以理解为 “逆规划”。简单地讲，就是一种景观规划途径。但也不是单纯的“绿地优先”，它的指向是建立一个生态基础设施，用来作为城市建设的刚性框架。

3、反规划理论的工作方法

“反规划”理论的工作方法就是先行规划和设计城市生态基础设施，再行安排城市建设用地。具体来说借助于GIS技术，对规划区域内的河流、物种、扩张等景观过程进行分析，构建不同过程的景观安全格局，然后综合叠加不同过程的景观安全格局形成生态基础设施。将“反规划”理论运用到传统规划过程中时，决策者根据当地的实际需要，将生态基础设施作为规划实施的刚性限制条件。然后划定建设用地空间管制区和生态功能分区，得出规划方案。

三、反规划理论在多规合一中的应用

1、应用于“多规合一”的规划理念中

反规划理论强调的是一种逆向思维的规划模式，是一种如新的规划思维模式。将反规划理论引入“多规合一”的规划理念中，可以改变以单一价值主体主导的思维方式。从以前的确定规划区的产业发展方向、城市用地布局和用地规模入手开始规划，改变为从确定强制性的非建设用地范围域（即先构建生态基础设施），保护规划区原有的生态自然环境入手开始规划。

2、应用于“多规合一”的角色定位中

“多规合一”并不是多个规划合并成一个规划，而是把国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划以及生态环境保护规划中涉及到相同内容统一起来，落实到一个共同的空间规划平台上。“多规合一”是把总体发展战略和各领域发展任务与空间布局、空间管控相结合在一起，把经济社会发展与空间布局融为一体的“一张图”的总统领，是政府的公共政策的工具或者一部分，它涉及到各种社会利益的调节及效率和公平的权衡。在“多规合一”的角色定位中引入反规划理论有助于提升整个规划价值观体系完整性和规划公共政策属性的合理性，倡导公共利益或集体利益，尽可能弥补各规划中市场行为的负面影响，关注公共与私人行为的分布效果，努力弥补基本物品分布上的不公平，维护社会整体利益，保障社会资源、土地资源配置的公平公正。

3、应用于“多规合一”的目标确定中

在进行“多规合一”时，首先要确定规划区所要达到的总目标。一般是先对对各类规划的实施情况进行评估，再通过归纳行业发展要求，总结规划区未来发展思路，分阶段确定发展目标。最后对规划区的城乡空间形态、产业发展、综合交通、基础服务设施和生态环境保护提出原则性的引导，总结提出规划区的总体发展目标，作为指导全域空间统筹的总体方向。其中的环境保护具有生态与社会效益的正外部性，其发挥具有潜在性和滞后性，如果在制定目标过程中对城乡空间形态、产业发展、综合交通的社会效益和生态效益考虑不足，缺乏对资源利用远期的生态、社会影响后果的考虑，必然导致其他目标效益的损失。反规划理论立足于对非建设用地规划，优先考虑城市生态基础设施建设，注重环境保护和生态过程。因此在制定“多规合一”总体目标时引入反规划理论，使环境目标和社会目标在“多规合一”目标实施中地位对等，才能使得环境目标、社会目标和经济目标三者能够取得协调，真正成为全域空间的统筹目标，并得到可持续发展。

4、应用于“多规合一”的工作方法中

“多规合一”的本质是规划的协调。是在规划区空间中将国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划以及生态环境保护规划的不同目标要求协调到同一平台上来，实现空间要素的“一张图”整合。

应用反规划理论在“多规合一”工作中可以将城乡总体规划、土地利用总体规划以及生态环境保护规划中生态绿地、水体、基本农田、自然保护区等区域首先进行模拟分析，综合叠加不同过程的安全格局即可建立“多规合一”中的生态基础设施。再将这种生态基础设施与城乡总体规划、土地利用总体规划相结合得到该规划区城镇建设区和土地利用布局。

四、结论

“多规合一”是解决我国现行规划编制和管理的过程中管理缺乏协同、部门规划衔接困难和管理主体不清等问题的必然途经。“多规合一”是一项新型的工作，其组织形式、管理机制、成果目标和技术标准先也正处在探索阶段。在“多规合一”的探索阶段引入反规划理论，将生态保护、伦理思想、科学发展等观念融入“多规合一”的方方面面中去，真正使得“多规合一”在目标实现、工作方法等各方面划更为科学合理。

【参考文献】

[1] 俞孔坚、李迪华：论反规划与城市生态基础设施建设[A].杭州城市绿色论坛论文集[C].北京：中国美术学院出版社，2002.

[2] 俞孔坚、李迪华、刘海龙：“反规划”途径[M].北京：中国建筑工业出版社，2005.

[3] 俞孔坚、李迪华、韩西丽：“反规划”[J].城市规划，2005（9）.

[4] 彭德胜：“反规划”理论在城市总体规划中的应用[J].城市发展研究，2005（1）.

[5] 周万东：“反规划”理论下的土地利用规划探析[J].中国高新技术企业，2009（23）.

[6] 苏涵、陈皓：“多规合一”的本质及其编制要点探析[J].规划师，2015（2）.

国土空间规划的思考范文第2篇

关键词：

综观我国大多数城市的规划现状可以发现 ,规划部门已经开始重视住房和交通在城市空间结构上的互动关系 ,对于二者的协调规划也已取得了一定的进展。比如 ,许多城市的规划部门已经开展了土地利用和交通发展的综合研究 ,并考虑引进交通对土地利用影响的分析模型。另外 ,在交通规划中 ,形式上也更加强调公共交通导向的城市土地开发 ,关注轨道交通沿线以及公交枢纽周边的土地利用配套规划。

尽管如此 ,住房和交通空间规划的相互整合还不充分。现有的规划模式多以土地利用规划为主导 ,交通规划处于被动“配套”的地位 ,即在给定的静态的土地利用模式下,推导交通流量 ,求解最优规划方案 ,反映出规划师包办一切的传统规划思维模式。但是,对于交通规划影响土地利用模式的反向作用缺乏预测和循环校核,忽视了人们在市场条件下可能做出的反应。所以,交通与土地利用错配的例子屡见不鲜。

一　 住房和交通对城市空间规划的影响：

1 .城市空间结构理论框架

居民住房的空间位置 (居住 )和工作机会的空间位置 (就业 )构成了城市空间结构的基本框架 ,而城市交通系统则是联系居住和就业的纽带。可以说 ,住房和交通是城市空间结构体系中两个重要的内生变量。

在传统的单中心城市空间模型中 ,居住区位的选择被视为居民对交通成本和住房花费之间的权衡。人们愿意为住房支付的价格是在满足一定效用的前提下 ,自身收入减去交通费用及其他物品消费的剩余。城市交通作为城市复杂系统中的一个子系统,在很多情况下对城市空间演化起着重要的引导和拉动作用。

2 .居住与交通在城市空间上的互动关系

居住空间分布与交通体系之间的互动关系 ,可以在土地利用模式和交通体系互动关系的大框架下进行研究 。一方面 ,现有的土地利用模式决定了人们居住、 就业以及享受各种公共服务和城市机会的空间位置 ,决定了交通需求 ,为城市交通规划提供依据;另一方面 ,城市交通系统通过交通可达性对土地利用模式 (包括居住区位选址 )产生影响。

(1) 居住空间分布影响交通需求

土地利用模式,包括土地利用性质、 土地价格、利用强度等 ,决定了城市交通需求。而作为土地利用模式的重要组成部分 ,居住空间的分布模式对交通需求有着不可忽略的影响。居住和就业的相对位置决定了城市居民上下班的通勤需求;而居住和各种城市机会的相对位置则决定了城市居民的其他非通勤交通需求。而对于处于经济转型期的中国而言 ,居住与就业模式的变革带来了交通通勤需求的变化。

(2) 交通可达性对居住用地利用模式的影响

城市交通系统通过交通可达性对土地利用模式产生影响 ,这种影响往往可以通过可达性在土地价格 (或住房价格 )中的资本化程度体现。近年来 ,随着我国城市轨道交通的大规模建设和投入运行 ,我国学者对于轨道交通对房价的影响也作了比较全面的实证研究。研究发现 ,离轨道交通站点距离越近 ,住宅项目容积率越高 ,房价越高。

3 .住房与交通在城市空间上的社会效应

(1)住房和交通成本对住房支付能力的影响

长期以来 ,关于住房可支付性的定义和研究仅关注住房成本 (租金或价格 )和收入之间的比率关系 (是否超过 30% ) ,而忽略了交通成本。但是据统计 ,在美国 ,住房和交通成本已经成为家庭日常生活最大的两项开支 ,平均而言,其花费达到家庭收入的58% ,其中住房占 28% ,交通占 30%。交通成本和住房成本直接相关 ,二者都是影响居民住房支付能力 (即住房可支付性 )的重要因素。

(2)住房和交通相互作用对城市环境的影响

当前我国很多城市的迅速扩张以及居住和就业不匹配的现象 ,使城市居民对小汽车出行方式的依赖性增强。据统计 ,至 2007年末 ,我国民用汽车保有量达到 5697万辆 ,比上年末增长 14 . 3% ,其中私人轿 车 保 有 量 达 到 1522 万 辆 , 比 上 年 增 长3215%。在汽车保有量大幅增加的同时 ,汽车尾气污染如影随形。我国城市的空气污染问题已经十分突出。2006年的监测结果也显示 ,全国只有 37 . 6%的城市环境空气质量好于国家二级标准。而汽车尾气中含有一氧化碳、 氧化氮以及其他有害固体颗粒 ,已经成为大气污染的罪魁祸首 ,大大降低了城市的宜居性。

二　 住房和交通相协调的城市空间规划目标：

人口、 经济和城市空间结构的变迁 ,使得住房问题和交通问题间的耦合性日渐突出。城市有效率、公平和可持续的发展 ,呼唤着从统一的角度思考住房和交通问题 ,实施住房和交通相互统筹的城市空间规划策略。

1 .提高城市经济运行效率

交通问题是影响城市经济运行效率的最主要因素之一。在个人层面上 ,长通勤距离、 拥挤的交通状况消耗了大量的时间 ,增加了交通成本。从城市层面上 ,交通拥堵已经成为阻碍中国城市经济有效运行以及城市可持续发展的最大瓶颈之一。交通拥堵造成的代价惊人 ,它增加了商业成本 ,导致生产率下降 ,收入下降 ,减缓城市经济增长。

缓解交通拥堵现象 ,需要交通和住房的共同作用。交通规划方面 ,需要实施合理的设计以及交通组织。应该改进现有的城市路网系统 ,完善节点 ,提高路网间的通达性 ,并通过优化的交通工程学设计 ,提高道路通行能力。住房规划方面 ,需要避免居住与就业和公共服务设施之间的过度分离。鼓励就业和居住相匹配的城市空间规划方案 ,在大型居住区周边配备充足的公共服务设施 ,使居民有机会在居住地附近找工作、上学、购物或进行其他娱乐休闲活动 ,避免单纯的“ 卧城 ” 现象 ,从而缓解由“向心”、“离心”式的单向交通压力所导致的交通拥堵。

2 .改善社会公平

在改善城市中低收入群体生活质量 ,促进社会公平的问题上 ,住房与交通相互整合的城市空间规划具有重要的意义。

交通规划方面 ,需要继续大力发展公共交通 ,倡导公交优先的城市交通发展战略 ,避免一味偏向于公路建设的规划思路。同时 ,对中低收入者提供不同途径的交通补贴的公交降,促进交通的纵向公平。住房政策方面 ,需要将交通成本负担考虑在内,全面地考察中低收入家庭的住房支付能力。对于可支付性住房的选址 ,应该充分考虑中低收入群体的就业选择和通勤特征 ,选择可达性好的区位。

3 .建设环境友好型社会

国土空间规划的思考范文第3篇

关键词 多规合一；改革；空间管控；规划体系

文／沈迟目前我国有法定依据的各类规划就有80多种，非法定规划更是不计其数。

2014年，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，“多规合一”试点是深化改革的一项要务，旨在推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划的相互融合。这项试点如果广泛推进，有望强化政府空间管控能力，实现国土空间集约、高效、可持续利用。

多规矛盾由来已久

据城市规划学会统计，目前我国有法定依据的各类规划就有80多种，非法定规划更是不计其数。从分类上看，有综合性规划，如发展规划；有建设计划型的规划，如交通运输规划、产业规划；有控制性规划，如环境保护规划、生态规划等。政府、企业的各类建设、管控和治理行为，绝大多数都先编制规划，规划的重要性不言而喻。

在各类规划中，发展规划以及一些地方重要的战略规划是由政府甚至是党代会提出；城市总体规划由地方政府编制、通过人大审查、再经过有审批权的上级政府组织各相关部门联合审查后审批；控制性详细规划由城乡规划管理部门组织编制，当地人民政府负责审批；土地利用规划、环境保护规划则由行业主管部门主持编制和审批。由于各类规划在实际编制过程中，出发点、实施人、监督者不同，规划之间的矛盾由来已久。比较明显的表现有：不同规划之间的矛盾，例如城市规划和土地利用规划在对城市发展应该占用的土地大小、位置的矛盾；不同地区规划之间的矛盾，例如京津冀规划之间的矛盾等。不太明显但也有矛盾的如环境保护规划和产业规划之间的矛盾、水（利）系统规划和生态保护规划的矛盾、交通系统规划和城市规划之间的矛盾等。

由于各种显性的、隐性的矛盾，法定的、非法定的规划之间的矛盾，使各实施主体“选择性”实施规划的自由裁量权过大，在各地建设当中因为规划有矛盾而消耗的成本太高。为解决各种规划的矛盾，国家发改委于2004年就提出在江苏省苏州市、福建省安溪县、四川省宜宾市等六个市县开展“三规合一”（发展规划、城市规划、土地利用规划）试点工作，由于当时规划在空间上的矛盾不甚突出，上级政府、人大对规划执行的监督不够严格，使得试点工作并未得到全面推行。直到现在各种规划之间的矛盾，尤其是各种涉及空间的规划之间的矛盾愈演愈烈，成为各地发展建设的普遍障碍。2014年中央新型城镇化工作会议和新型城镇化规划再次提出要开展“多规合一”，在中央高层的重视之下，发改委、住建部、国土部和环保部联合发文在全国28个市县开展“多规合一”试点，各地积极响应，“多规合一”的工作才在各地如火如荼地展开。

“多规合一”的新探索和成效

上海、广州、厦门：几规合一初见成效

上海实践的核心是将国土局和规划局合并，成立规划和国土资源管理局，并由其组织编制土地利用规划，实现“两规合一”，确保土地利用规划和城市规划的衔接。按照坚持城市总体规划确定的城市发展方向、空间结构、城镇布局和重大市政基础设施安排基本不变的总体思路，依据国家下达的新一轮土地利用总体规划指标，同步实现规划建设用地和基本农田保护任务落地。

广州“三规合一”初衷是解决规划实施层面的问题，以区为单位进行“三规合一”编制，由广州市统筹。依据发改委确定的建设项目排序，布局建设用地，确定“三规合一”的建设用地规模控制线及相关控制线，形成“三规合一”最终成果。

厦门则由市主要领导亲自任组长、组织协调各相关部门梳理调整了现有的各个涉及空间界限的规划，逐一协调修改实现各类界限的重合，不仅释放了50多平方公里的“沉淀”建设用地指标，还进一步结合行政审批制度的改革，实现了从项目立案到规划许可证阶段的审批时间由53个工作日压缩到10个工作日，用地许可阶段申报材料由25项减少至6项，大大提高了行政效率。

各地目前的普遍做法

各地目前主要还是关注空间界限的整合，通过各种手段把各种规划的界限统一起来，实现空间一张图管理。武汉通过规划和国土局的合并，实现了“规”“土”在编制机构内部的合一。广东顺德则是合并了发改、规划和统计局，国土、城建和水利局，再通过完善规划编制组织、统一技术方法和规划逻辑基础来实现“三规合一”。多数地方还是靠成立“多规合一”的领导小组，协调各部门职能所涉及的空间管理界限，实现“一个规划、一张图”。这样做最明显的成效一是目前所有涉及空间界限的规划不“打架”了；二是因为规划统一了，原有“沉淀”的建设用地指标被盘活了，这是各地最希望得到的效果；三是结合行政审批改革，提高办事效率有了现实基础。对“多规合一”前景的未雨绸缪思考

城土环合一， “沉淀”的土地用完后怎么办？

把因为城、土、环不一致而沉淀的用地潜力挖掘出来是目前大多数城市推进“三规合一”工作最大的动力。“多规合一”实现以后，今后的建设用地指标在土地利用规划中仍然紧缺，仅仅是规划同时乃至统一编制，并不能解决根本问题。

如何应对不同规划的不同弹性？

土地规划当中建设用地指标由国家分配到省以后，国土部还有一定的指标以应急用；而省国土部门给各地分配指标时大多也留15%左右的机动指标。但城市在编制总体规划时到某个规划期时用地规模是个定量，在国土管理部门自上而下确定的规模限定下，城市规划还要确定每一块土地的具体用途。城市规划的刚性如何应对土地利用规划的弹性仍有待解答。

不同主管部门的规划主次如何区分？

城市规划、土地利用规划的编制都提出要相互协调，但又都有一个谁先谁后，谁实际上服从谁的问题。一般后编制的规划都要把现在已经有的经过协调和批准的规划作为前置条件，一个规划因客观条件发生了变化需要修改，而属于不同部门主管的其他规划大多数时候都是不可能同时修编的，要求经修改（编）的新的规划去服从一个将来也要修编但目前还没有修编的既有规划，显然也是不合理的。

多规不协调的根源分析

不同部门编制规划的出发点和目标的不同是多规不协调的根源。简单表述如下：

国民经济和社会发展规划由政府的发改部门负责编制，是对地区重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出5年计划规划，为国民经济发展远景规定目标和方向。

城乡规划由政府城乡规划管理部门负责，主要是为了规范城市规划区内的建设活动。

土地利用规划则是为了落实土地宏观调控和土地用途管制；其主要任务是确定耕地保护底线、占保平衡原则、建设用地范围和规模，是自上而下的严格的管控规划。

城乡规划、土地利用规划编制办法的上位规划法《城乡规划法》和《土地管理法》都提到这两个规划需要以国民经济和社会发展为依据，而这两个规划的编制办法却没有明确这点。

环境保护规划只是在《环境保护法》第13条里提到， “国务院环境保护主管部门会同有关部门，根据国民经济和社会发展规划编制国家环境保护规划，报国务院批准并公布实施。县级以上地方人民政府环境保护主管部门会同有关部门，根据国家环境保护规划的要求，编制本行政区域的环境保护规划，报同级人民政府批准并公布实施。”虽没有编制办法出台，但不少地方在2年前已经开始试行。

其他行业规划多数也是以各自为政，比较典型的是原铁道部“十二五”规划，在预计“到2015年我国城镇化率将达到51.5%”的情景下做出了超乎寻常的铁路建设规划。

由于“经、城、土、环”四个规划的内容涉及发展整体部署，范围覆盖行政管辖地区，实施采用“政府负责、部门落实”的垂直管理方式，受编制内容、审批机构和监督方式等环节的影响，容易造成规划内容交叉、标准矛盾、实施分割、沟通不畅等“失衡”或“打架”的现象。

上述四个规划如果还不抛弃部门管理的狭隘概念，综合规划真正做到统揽全局，部门的行业的规划做到服从整体，科学定位规划的地位并辅之以技术手段的进步，规划“打架”的情景将会再次重演。

变革与创新是“多规合一”的根本出路

树立系统全局思维，建立国家空间规划体系

目前我国尚未建立全面的国家空间规划体系是各类规划依据打架、目标打架、标准打架的根源。国家的整体目标、近期目标，地方的分区目标都没有建立一个完整的体系，各项规划即便想找到依据也很难。因此，“多规合一”的顺利实施还有待建立国家空间规划体系，树立系统的全局思维，解决各项规划无据可依的现实需求。

各类规划要摆正位置，各司其职

在发展规划方面： 《宪法》中明确了国民经济和社会发展规划的最高规划地位，但其科学性（尤其是各地和各行业的规划，如前面提到的原铁道部“十二五”规划）由于普遍的下位规划在制定目标时参照上位规划平均目标层层加码广泛受到质疑、对各类规划的指导和衔接也很有限，而各地发展规划内容和深度也没有明确的标准。需要补充空间规划内容，加强科学性论证，真正起到统领全局、指导分区和行业规划的作用。

城市规划要在如何既有刚性又有弹性，增加科学性，减少主观性方面下功夫。

土地利用规划本是行业规划，层层指标叠加的做法看似严密却禁不住拷问。如2000年以后，进入城镇化快速发展阶段，尽管城市建设用地和农村宅基地占用农田地面积大幅增长，但粮食产量已经实现了“十一连增”，仅仅从节约土地，保住耕地面积底线的原则出发编制的规划难以服众。并且建设用地指标的分配一般掌握在上级政府手中，难免出现以偏盖全、不合理地分解指标的现象。一旦如此，其他规划如何与之衔接而又保持科学性呢？

目前各地的环境保护规划还是由各地自行组织编制，除了涉及生态红线、环境分区界限以外尚未和其他规划有其他交叉．但实际上并非如此。例如环境保护目标的确定，就不能从当前的水平推导是不是继续改善，而要以经济社会发展目标出发预测未来可能的碳耗、污染物排放等，环境保护规划如果不结合发展规划，环境目标可能就是一句空话。一旦用环境目标反馈到发展规划，则产业负面清单的编制可能就随着发展规模的扩大而更加严格，这样又会影响到城市的产业结构，要求其他规划调整发展速度或结构。

其他行业，如水利规划、交通规划等不仅要考虑本行业的发展，更应该考虑投入与收益、社会与生态的正负效益之比，以及与当时地方的发展水平匹配的问题。此外，各类规划技术和方法也要进行大幅度地创新，弥补各自的不足。结语

当前，“多规合一”虽然取得了良好的开局，但仅仅靠近期空间上的统一解决不了根本问题，尤其是城市建设用地不足的问题。5年后，甚至不到5年，老的问题依旧会产生。真正的“一本规划”不仅仅是“一张图”，而是成系统的对未来的不断修正的、进步的、细化的谋划。

主要

参考文献

[1]徐祥民，从立法目的看我国环境法的进一步完善[J]．晋阳学刊，2014(6)：114-127．

国土空间规划的思考范文第4篇

关键词：改革开放；社会发展；土地问题；未来土地资源利用总体规划

中图分类号 F299.1 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）13-0025-03

Theoretical Research and Establishment Practice of the Overall Planning of Land Resources Utilization in China in the Future

Peng Rong

（College of Resources and Environmental Sciences，Hunan Normal University，Changsha 410000，China）

Abstract：With the continuous advance of reform and opening up，the rapid development of market economy，China has entered a new period of rapid economic and social development in the new period，the social development，land issues have become increasingly prominent，the problem of land since ancient times has been in continuous development and problems in the whole society，all kinds of people to think about. The author reads the literatures and works related to land use planning and future land use planning in China in recent years，Some suggestions are made for the theoretical research and practice of the overall planning of land resources utilization in China in the future.

Key words：Reform and opening up；Social development；Land issues；The overall planning of land use in the future.

土地利用总体规划是指在各级行政区域内，根据国家经济社会可持续发展需求并结合所在地的自然、经济、社会、土地资源特性等各方面的实际情况对土地的开发、利用等在时间、空间范围内所做的总安排[1]。

土地资源自古以来就是人类赖以生存、生活和发展的物质载体和基础，在我国社会发展背景之下，如何对其进行有效管理已变得至关重要，因此国家根据社会发展状况和各地区的实际情况对其进行了总体的规划和差别化的区域规划[2]。规划的制定一定要顾全整个大局，并考虑今后的可持续发展，不能只看重于眼前利益和局部利益，必须要考虑后代人的发展，而且规划在制定过程中一定要听取多方意见，吸取采纳各方意见，考虑到未来的发展来编制规划，同时规划的编制也要结合当前的时代背景，根据实际情况而进行适当地调整。由于一些历史原因，中国城市和农村发展极不均衡，城乡差别巨大，目前所实行的新型城镇化战略目的就是要促进城乡一体化，实现区域发展一体化[3]，以解决当前中国农村和城市的发展不平衡问题。城乡一体化发展是社会发展的必然趋势，未来的规划要把城市和乡村的发展整合在一起，也必须把两者未来的发展结合在一起，惟有如此中国的经济社会才能更加完好的发展和进步。结合全国土地利用总体规划纲要 （2006―2020年）的内容与实际生活中的一些思考，笔者初略的总结了当前一些土地资源管理中所面临的实际情况，分别从农村、城市的视角对我国未来土地利用规划编制和实践进行了一些论述。

1 当前农村土地利用方面存在问题

1.1 农村土地荒废严重 现今中国农村的现状是人多地少，经济发展水平低，农业生产比较落后，很多人特别是年轻一代的人大多外出打工或到城市生活，村里仅留下些能力有限的老年人，劳动力素质低下以及劳动力出走，导致大量土地荒弃，耕地效益低下。由于农业经济效益不高，生活在农村的大部分居民都外出打工，家中的耕地很大部分都被荒废，对于有的农户来说，种地就为了混口口粮[4]。有些地方气候是可以生产两季稻的，然而现在很多农民就只选择种一季，因为种地主要依靠人力，对于家中劳动力不足的家庭来说，种地收入不高，他们宁愿将同样的劳动力花在务工上，因为这样取得的收入更多且更稳定。农业现代化水平不高，农业生产则靠天吃饭，投入和回报不成正比且付出的劳动力较大，加上每个家庭人均耕地数量不是很多，种地的经济收益难以供养一个家庭，种种社会实际情况，导致了农民积极性不高，土地荒废严重。

1.2 农村土地乱用严重 人均宅基地占用面积大，很多宅基地处于空置状态。此外，农村实行土葬，逝者占有的土地面积过大。宅基地和坟墓占用耕地面积过多，导致耕地面积减少，基本农田数量难以得到保障。有很多农民都已成为城镇居民但是在农村却依旧占有宅基地和耕地，这也是当前中国社会中存在的普遍问题。

1.3 农村土地污染严重 由于农业化水平低下，在农业生产中大量农药化肥的使用导致农村土壤和水资源污染严重，生态环境破坏，各种生态问题频发，这也是目前农村土地利用所存在的一大问题。

1.4 农村土地产权界限不清 土地征收或农地转非农等问题显著存在，现今中国实行的土地承包责任制30年限期，土地归农民集体所有，这些已不符合现今社会的发展。这正是土地制度改革和规划必须要考虑到的实际情况，如何解决这些问题是必须要思考的大问题[5]。

2 当前城市土地利用方面存在问题

2.1 建设用地占有量大 城镇化进程快速推进，大量的耕地都转化为了工业用地城市建设用地，在这过程中土地资源浪费、乱用情况严重。城市建设和工业化进程中导致的各种污染，如大气污染（中国很多城市现在都普遍受到雾霾的困扰）、噪音污染（城市各种建筑工地各种建设和交通等导致的噪音污染）等各种环境污染。

2.2 城市土地集约利用程度不高 早前规划建设的老城区十分落伍，整个老区完全跟不上整个城市现代化进程的节奏，有很多危房和城中村，在经济发展和城镇化发展过程中突出的问题特别多，特别显著，因此在规划中应该要着力解决老城区改造和土地利用问题。

2.3 城市规模盲目扩大，房地产建设在不断扩张 整个城市在不断的向外扩张规模，多年来大力发展城镇化演变成了房地产化，出现了很严重的社会现象“鬼城”，即城市中建设得房屋根本没有那么多的人购买，或者是购买了而没有居住，很多房子被拿来炒而不是拿来住，大量的房子积压在那里，造成资源的严重浪费。[6]

2.4 城市规划缺乏前瞻性 城市之前的规划跟不上经济社会发展的节奏。之前的城区规模和房屋建设以及道路交通都没有考虑到经济社会的发展，随着经济社会和城市化进程的加快，城市普遍出现道路拥挤，交通堵塞。房屋质量差，危房旧房增多，在扩大城市规模的过程中，大量土地被占用为建设用地。

3 我国未来土地资源利用以及规划编制实施建议

我国的现实情况是人口众多、人地关系紧张。现在是我国经济社会发展的重要战略机遇期，也是资源环境约束加剧矛盾的凸显期。必须科学全面分析掌握建设当前我国所处的新形势，深刻分析和把握工业化、城镇化、国际化、信息化、城乡一体化、区域发展一体化的新要求，充分认识我国土地利用和管理面临的挑战，转变土地利用模式和方式，优化行业土地利用结构。同时区域间经济、社会发展不平衡，以及各行各业、各区域土地利用情况各异，因此必须协调、调整、优化各行业和各区域土地利用结构与布局，统筹协调行业、区域土地利用。因此编制土地利用总体规划必须要随着到国际、国内形势的总体变化方向而适时的得以调整改变，从而不断地优化土地利用和布局。

3.1 在编制土地利用规划中必须严格执行土地用途管制制度，划定基本农田保护区，着力保护耕地 按照稳定和提高农业基础地位的要求，立足解决农村民生问题和农民的生产生活问题，从农民的实际需求出发，立足当前展望未来，严格保护耕地特别是基本农田，着力保护耕地数量和质量，加大土地整理复垦开发补充耕地力度，提高农业综合生产能力，保障国家粮食安全，粮食安全就是国家安全[7]。城镇化推进不可避免地占用耕地，现代农业发展和生态建设也需要调整一些耕地，我国耕地后备资源少，生态环境面临的挑战大，制约了我国耕地补充的能力，耕地保护面临更加严峻的形势和建设用地的供需矛盾更加突出，随着耕地保护和生态建设力度的加大，我国可用作新增建设用地的土地资源十分有限，各项建设用地的供给面临前所未有的压力，统筹协调土地利用的任务相当艰巨。而同时我国正处于城镇化发展的重要时期，推进城乡一体化和区域一体化发展，还需要一定规模的建设用地，因此一定要掌握耕地和建设用地的平衡发展，从土地规划方面严加把控。展望未来，我国土地利用和管理的挑战与机遇并存，必须本着对人民、对子孙后代高度负责的态度，增强土地资源危机意识，树立全民节地观念，妥善处理保障发展与保护耕地的关系，统筹土地资源的开发、利用和保护，积极探索土地利用新模式，促进土地资源可持续利用。强化土地宏观调控。按照促进国民经济又好又快发展的要求，立足构建保障和促进科学发展新机制，加强和改进规划实施保障措施，增强土地管理参与宏观调控的针对性和有效性围绕提高建设用地保障科学发展的能力。

3.2 规划编制要增强集约节约用地意识 不管是农村还是城市节约集约各项用地都是极其重要的。按照建设资源节约型社会的要求，立足保障和促进科学发展，合理控制建设规模，积极拓展建设用地新空间，努力转变用地方式，加快由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，防止用地浪费，推动产业结构优化升级，促进经济发展方式转变。统筹各业各类用地，加强建设用地空间管制，大力挖掘存量建设用地挖掘潜力度。积极盘活存量建设用地，加强城镇闲散用地整合，加强农村和城镇的土地整理，整合城镇中的集约利用度不高的城中村和农村中的宅基地，鼓畹托в玫卦鋈莞脑旌蜕疃瓤发，积极推行节地型城、镇、村更新改造，重点加快城中村改造，研究和推广各类建设节地技术和模式，促进各项建设节约集约用地，提高现有建设用地对经济社会发展的支撑能力[8]。积极拓展建设用地新空间，积极发展和利用现代先进的科学技术和建筑技术，积极创新提高建设用地的集约度，开发建设用地的地上和地下的新空间。加强规划统筹和政策引导，在不破坏生态环境的前提下，优先开发缓坡丘陵地、盐碱地、荒草地、裸土地等未利用地和废弃地，积极引导城乡建设向地上、地下发展，拓展建设用地新空间。整合规范农村建设用地，积极支持和推进新农村建设。按照新农村建设的要求，切实搞好乡级土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划，合理引导农民住宅相对集中建设，促进自然村落适度撤并。重点保障农业生产、农民生活必需的建设用地，支持农村道路、水利等基础设施建设和教育、卫生、人口计生等社会事业发展。加强农村宅基地管理，合理安排农村宅基地，禁止超标准占地建房，逐步解决现有住宅用地超标准问题。这是个迫切需要解决的问题。农民新建住宅应优先安排利用村内空闲地、闲置宅基地和未利用地，村内有空闲地、原有宅基地已达标的，不再安排新增宅基地。引导和规范农村闲置宅基地合理流转，提高农村宅基地的利用效率。稳步推进农村建设用地整治，按照尊重民意、改善民生、因地制宜、循序渐进的原则，开展田水路林村综合整治，加强对“空心村”统筹安排交通用地[9]。按照统筹规划、合理布局、集约高效的要求，优化各类交通用地规模、结构与布局，严格工程项目建设用地标准，大力推广节地技术，促进便捷、通畅、高效、安全综合交通网络的形成和完善。按照落实国家区域发展总体战略的要求，立足形成国土开发新格局，优化配置各业各类用地，引导人口、产业和生产要素合理流动，促进城乡一体化建设和区域协调发展，加强土地生态建设。按照建设环境友好型社会的要求，立足构建良好的人居环境，统筹安排生活、生态和生产用地，优先保护自然生态空间，促进生态文明发展。

3.3 加强公众参与规划机制建设 我国规划编制阶段公众参与比较少，难以有效引入和利用市民的志愿式参与。应该想办法吸引公众参与到总体规划编制与实施中来，可以采取适当的行政手段，例如制定相关的政策法规来要求公众参与，或是加强总体规划编制的舆论宣传，培养民众的公众参与度，吸引公众自觉参与规划编制事业中来等[10]。

4 切实监督土地利用总体规划编制实施

土地利用的编制和研究固然是很重要的，但其意义在于实践和实施。因此必须要采取一定的措施和手段保障土地利用规划的实施。我国土地管理制度不完善，管而不严的问题突出。在土地管理制度上，现状是中央的制度地方很难严格贯彻执行。对于土地资源各省市都有整体规划方案，但在实际操作中宏观规划如同一纸空文，很多地方为了求得经济的发展，建设用地早就超出了规划范围。虽然国家一再进行土地资源的整理和清查，但是执行和处罚的力度很不够，查而未禁的现象普遍存在。必须让规划更加法制化，以法律的方式来保障规划的实施。可以利用一定的方式来促进规划的实施，如加大媒体和舆论宣传力度，宣传动员全社会的公民都来参与，支持配合土地管理。加强土地执法监督力量，建立土地监察网络，对用地情况实施有效的监督检查，及时发现处罚违法用地行为。要既看到了存在的问题也想办法解决问题，这样才是最有益于整个人类和我们的子孙后代的。

5 结语

土地利用总体规划对于我们未来的发展极其重要，我们既要重视土地利用规划的编制实践，也必须要采取必要措施保障土地利用总体规划的有效实施。土地利用总体规划的有效编制和实施不仅可以保障国家安全、促进国民经济平稳较快发展，也可缓解生态环境破坏加剧的趋势，有利于全人类的健康可持续发展。

参考文献

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[2]土地的概念[EB/OL].中华人民共和国国土资源部门户网站，2011-06-13.

[3]全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）[EB/OL].中华人民共和国国土资源部门户网站，2008-10-24.

[4]李苑.中国农村公共事业管理的现状思考[J].科研，2017（1）.

[5]韩大元，李累.试论我国宪法对土地所有权的调整[J].法学家，1996（4）.

[6]苏培科.不能再让新型城镇化沦为房地产化[EB/OL].中国新闻网，2013（2）：26.

[7]国家粮食局.2016年度粮食安全省长责任制考核指标及评分标准解读[EB/OL].安徽粮食政务网.

[8]严格控制耕地流失加大补充耕地力度[N].中国新闻网.

国土空间规划的思考范文第5篇

【关键词】城市规划；建设用地；规划管理；城市建设

引言

城市规划管理是政府的重要职能，城市建设用地规划直接体现了政府的城市建设发展思路，是政府建发展城市的重要手段。在城市建设用地规划管理中，需要通过一系列的手段，将城市建设用地规划与城市建设目标、设想、当前建设活动等结合起来，在建设用地上将城市建设和发展思路具现化。可见，城市建设用地规划是否合理、科学，是否符合城市发展实际，对城市建设发展极为重要。我国地少人多，土地资源贫乏，城市发展空间必然受到限制，近年来随着我国城市化进程的不断加快，城市规模迅速扩大，建设用地控制规划问题就变得更为重要，成为城市发展和经济建设必须关注的重要问题。虽然国家不断加强了城市规划编制管理，提出了“五个统筹”的城市规划编制思想，并不断修改完善《城市规划法》，但在城市建设用地控制规划中依然存在诸多问题。下面，本文就新时期我国城市建设用地控制规范进行简要的探讨。

1、城市建设用地控制规划的原则

1.1生态优先兼顾原则

生态环境是一个自然的系统，一旦破坏后，其功能的恢复在短时间内无法实现。因此，城市在建设用地的规划中，必须在科学指导思想的基础上合理规划，注重生态环境的建设和开发利用，而不能将目光局限于当前的利益。当城市开发不当时，就会带来重大的负面影响。

1.2土地集约充分利用原则

在土地资源稀缺的前提下，土地资源的利用效率就显得至关重要。城市建设用地的规划要注重土地集约充分利用的原则，实现土地效用的最大化。这主要取决于城市基础设施的建设，当土地利用相对集约时，那么城市基础设施的建设点就可以适当减少，从而为城市建设节约一定的成本，更多的用于其它投资，实现经济的快速发展。

1.3重点保护政策引导原则

就目前而言，《土地管理法》是在土地审批制度的基础上建立起来的。从收益的角度来说，城市建设用地的收益远远大于非城市建设用地。所以，在规划管理的过程中，应该注重城市建设用地的政策引导，从根本上实现对城市建设用地的重点保护，其中政策的保护是重要手段之一，通过相关政策的引导，可以改善城市基础设施建设，注重城市居民的生活质量，从而将城市建设用地保护由被动引向自觉。

2、我国城市建设用地控制规划存在的问题

2.1 城市建设用地规划存在破坏现象

城市建设发展并不是脱离城市原有基础全部从头开始，而是立足于城市历史的基础上，实现历史与现代的结合，一方面保留城市悠久的历史人文色彩，一方面赋予城市新时期的社会新风貌。但当前，在部分城市建设用地规划中，存在畸形追求形象工程、面子工程等现象，一味的追求高层建筑、豪华装修、怪异建筑的现象，以为城市拥有了这些东西就可以成为现代化大都市，结果使得城市反而显得不伦不类，不仅影响了城市风貌，更破坏了城市历史文化。这种脱离城市历史一味追求所谓的现代的规划思路，根本不符合城市建设用地合理规模的思想，根本不能促进城市的可持续发展。相反，盲目追求高层建筑的现象将城市的气息推向了窒息的边缘，导致城市在建设发展的过程中，失去了活力。

2.2 城市建设用地规划适宜性评定不足

城市建设用地规划适宜性评定，是为了使城市建设用地规划更为合理，更能在保护城市历史背景和生态环境。但目前，城市建设用地规划适宜性评定不足现象极为普遍。如公共建筑和公共设施用地本应注意保护历史古迹和生态环境，与历史古迹和生态环境相协调，但却为了追求经济效益或面子形象，肆意破坏历史古迹和自然生态。再工厂、矿山仓储用地应当避免污染生态，但却大量破坏耕地污染生态环境。再如不同性质的用地规划，本应注意相互影响和协调，但却交错杂乱最终影响区域整体发展。这些问题，都将直接给城市的整体形象，城市未来建设和发展等造成巨大的影响。

2.3 城市建设用地规划重编制轻规划

近年来，国家不断加大了城市建设力度，很多城市也依靠土地收入作为财政收入的主要来源，这使得很多城市在建设用地规划中，为了争取城市发展空间而集中于城市总体规划中各项指标的确定，各种报批文件的编制之中，虽然总体建设用地规划通过审批，但却对城市建设发展没有切实的指导意义。这种脱离城市发展实际，仅以人口规模预测为基础进行的城市建设用地规划，多集中在城市建设用地规模上，而缺乏对建设用地的有效调整，使得城市建设用地利用率低，在土地资源稀缺的今天，资源浪费现象十分普遍，加上市政基础设施建设难以跟上，污水、垃圾排放困难，既满足不了对生态环境的保护，也无法打造适宜的人居环境，更无法满足城市居民在生活、娱乐、工作等方面对空间布局的要求。长此以往，城市的建设和发展就会陷入瘫痪的境地。

2.4城市建设用地规划存在分散现象

从土地总体规划的角度来看，由于土地市场的管理不当等原因，城市建设用地的分散问题突出，城市周边地区的居住领域呈现出向周边地区扩散的现象，造成该现象的因素主要包括两个方面。一方面是由土地市场的供求关系混乱所引起的。土地的划拨者鱼目混珠，成为土地的所有者，对土地资源的利用进行多渠道划分，从而导致建设用地的规划出现了分散的趋势，并且在不断蔓延；另一方面是由于土地政策的引导不足所导致的。土地的规划应该注重宏观调控的原则，结合该城市特色的基础上，实现可持续发展。然而，相关管理部门在执行的过程中，更多的是将重点集中在审批手续的管理上，从而造成城市空间发展的不平衡现象。

3、新时期我国城市建设用地控制规划对策

3.1 城市建设用地控制规划应关注城市可持续发展

在城市建设用地规划中，应当具有前瞻性，关注城市可持续发展，促进城市可持续发展，而不是只顾眼前发展规模和发展形式。我国土地资源紧张，城市建设用地数量极为有限，要在有限的土地供应中寻求城市的持续发展和壮大，承受城市无限发展的商机和经济空间，必须考虑如何节约城市用地，而非只顾眼前发展和获取土地收入的规划模式。在城市建设用地规划中，应当找准城市发展定位，紧密结构地区文化与经济发展的特点，既保留城市历史文化的痕迹，又彰显现代化城市风范，将传统与现代、历史与城市紧密结合起来。现代化城市不应只是高楼林立、道桥横行、空气污染严重、排水日益困难的钢筋混凝土的堆砌物，而应当是充分利用现有建设用地，满足城市居民生活、生存、运动以及城市经济发展需要的空间，为城市居民的生活提供一个舒适的环境，为现代城市的快节奏进程提供有力的保障。

3.2 城市建设用地规划应当科学合理

城市建设用地规划是否科学合理，直接关系到以后城市建设与发展布局是否科学合理。在城市建设用地规划中，应当充分分析城市建设用地扩展情况，分析城市工业项目、非工业项目现状和未来规划，以宜居城市环境为目标，科学合理进行城市基本空间格局的规划，利用合理的布局减少不良影响，利用集中布局节约城市建设用地。尤其是在当前国家严格土地管制政策下，这对城市未来的发展更为有利，能有效提升城市运行效率和可持续发展能力。随着城市规模的不断扩大，居住功能与就职功能的不能就近布局将会影响城市的发展和居民幸福度，尤其是一些大型综合城市极为重要，应当充分考虑环保、工业、居住、休闲等方面的合理分配。此外，城市建设用地的规划还需要结合城市未来发展的趋势，对于大中型城市，商业化的贸易成为未来城市发展的主流；对于人口密度较小的城市，应该保留原城市的风貌，注重生态环境的布局，还原城市的历史格局。只有这样，才能够实现城市的可持续发展。

3.3 城市建设用地规划应注意用地规模控制

我国土地资源极为稀缺，城市发展必然会对自然空间和农业生产空间造成挤压，尤其是在当前我国城市化迅速发展的背景下，城市空间正迅速挤占着农业生产空间和自然生态空间，如何在城市发展与土地次源利用间取得平衡，不仅对地区经济极为重要，对国家经济也极为重要。城市建设用地规模应当注意土地资源的集约利用，应当促进城市的合理发展而不是过度膨胀。一方面关注城市建设用地与非城市建设用地之间的关系，如城市建设的规划不应该以牺牲耕地、林地为代价，而是保持和自然的整体平衡，注重可持续发展，同时还还需符合生态优先兼顾原则；另一方面尊重城市建设现状，城市用地在规划过程中，注重城市现有空间、用地功能的发展，尽量建筑物的重建，节约城市建设成本。只有这样，才能够控制城市建设用地规模，统筹与自然界的平衡，同时也兼顾了城市建设的经济效益，而不是盲目的求大求全过度膨胀。

3.4城市建设用地规划应注重城市人口管理政策

人作为城市中的活跃分子，对于城市的发展起到了积极的影响，而人流活动所带来的主要问题之一就是人口的居住问题，因此城市建设用地在规划管理的过程中，应该注重人口的统一管理。在对外来暂住人口的管理中，结合本城市的就业导向，合理引导。为了使得外来人口尽快适应该城市的生活，作为政府，不妨为其提供就业的培训，增加外来人口的就业机会。此外，还应该增加社会统筹保保险的政策支持，降低城市就业的门槛；对于外来人口居住集中的区域，加强综合管理的治理制度，实施优化控制策略；对于人口审批渠道，采取准入条件和迁移计划相结合的方式，加强对居民迁移的管理，解决户籍管理中人户分离问题。

参考文献：

[1]马明.试论城市规划与用地管理在城市建设中的调控作用[J].广东科技，2008（04）