土地整治规划原则
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土地整治规划原则范文第1篇
关键词：城乡统筹；农村居民点；整治模式
中图分类号：G812.42 文献标识码：A 文章编号：
基金项目：贵州省科技厅联合基金项目资助（黔科合J字LKT[2012]07号）
作者简介：卢德彬（1987-），男，布依族，贵州荔波人，助教，硕士，主要从事区域发展与城市规划、土地利用规划的研究．]引言
党的十六大提出统筹城乡经济社会发展的战略思路，要求抛弃长期以来城乡分割的发展模式，实行城乡统一的体制，使城乡共同向市场经济体制过渡[1]。重庆市作为统筹城乡综合配套改革试验区，一直以来致力于统筹城乡建设，力争在统筹城乡的土地、就业、社会保障、金融体制改革等重点领域取得突破[2]。统筹城乡发展需要土地、劳动力和资金技术等要素在城乡之间的高效互动。其中，建立统筹城乡的土地利用制度，构建城乡一体化的用地格局是统筹城乡发展的必然要求[3, 4]；我国专家、学者在土地规划和综合整治的理论与实践方面做了大量工作，研究区域也从全国、省、市较为宏观层面向县、镇、村微观层面转变[5, 6]，但由于我国长期以来的城乡差距，相关研究尚不能完全满足统筹城乡建设的需求。本文基于统筹城乡视角探讨了重庆市秀山县农村居民点整治适用模式，并为实施途径选择提出建议，同时也为统筹城乡土地利用，村庄规划和建设提供借鉴及参考。
1研究区概况
秀山县介于北纬28°9′43″-28°53′5″、东经108°43′6″-109°18′58″之间，位于重庆市东南方，渝、鄂、湘、黔四省(市)边区结合部[7]，距离重庆主城区650公里，是重庆市最边远的区县之一。全县幅员面积2453.37平方公里，秀山县2009年农村居民点占地面积为7855.83hm2，占土地总面积的3.2%，占建设用地比重为66.53%，占城乡建设用的77.50%，人均182.96 km2，明显超过国家规定的人均150km2的控制上限。平均每个自然村的人口为723人，村庄规模较小，布局相对分散，主要呈现为带状分布、点状分布、块状分布(图1)。
图1 秀山县部分农村居民点空间分布
2、农村居民点整治原则
2.1城乡统筹原则
城乡统筹要求土地、人口、资金技术等资源在城与乡之间高效互动[8]。农村居民点的整治作为城乡建设用地“增减挂钩”的一个重要实现途径，作为缩小城镇与农村之间生活水平差距的切实的实现手段，在进行农村居民点整治时，始终遵循城乡统筹这一原则，不偏离这一主线。
2.2利益均衡原则
土地拥有者、使用者、进行居民点整治规划及实施者都属于不同的主体。进行农村居民点整治以后，新增耕地所带来的利益在政府、集体及农户三个利益主体之间进行分配，应依照公平、公正原则，构建起兼顾各方利益的长效机制，关注弱势群体的利益，充分调动各主体参与村庄整治建设的积极性，保障村庄整治建设顺利开展。
2.3阶段性原则
农村居民点整治要根据不同时期社会经济发展需要、土地利用需要按阶段、循序渐进进行整治，不应一味追求增加耕地，确保耕地“占补平衡”而过度进行整治，或不看清统筹城乡，农村社会经济发展的需要对应该进行整治的居民点不进行整治。避免过度整治导致社会不稳定，或整治滞后而阻碍了城乡统筹进程。
2.4村民自愿原则
在进行居民点的整治规划时充分征求农民意见，对进行整治农户要求签订相关协议。整治规划与实施一方面充分体现规划的公众参与度；另一方面坚持以人为本的思想，体现对农民、农业、农村的关注。
2.5生态安全原则
农村居民点整治往往涉及到生态建设，生态建设的反馈及其所带来的影响是一个长期的过程[9]。为确保区域生态安全，村庄整治建设要充分考虑区域生态环境容量，严格避免对生态环境造成威胁，同时，还要通过合理的村庄整治措施，推动乡村地域向生态文明方向发展。
2.6规划协调原则
土地整治得益于科学、合理的规划，规划是以国家和地方颁布的土地、建设、环保、交通、农业等与村庄建设密切相关的法律法规为依据，并依托于土地利用总体规划。土地利用总体规划与社会经济发展紧密相连并涉及到多种规划，这就要求土地整治规划结合本区域的实际情况并与有关规划相协调。具体包括不同利益主体规划意愿的协调，不同部门专题规划之间的协调和城、镇、村不同尺度规划之间的协调等方面。
2.7因地制宜原则
在农村居民点整治过程中，应充分考虑到该区域自身的自然、历史文化、社会经济发展的实际情况，顺应村庄发展演变的内在规律，因地制宜、分门别类地推进村庄整治。同时考虑到中国乡村所具有的悠久、宝贵的地域特色显著的文化资源[10]，重视发掘地方优秀传统文化、民俗风情和民居建筑文化，保护好村落中古迹、特色民居等历史文化遗产[11]。
3秀山县农村居民点整治建设模式选择
根据农村居民点整治原则，并结合秀山县长期以来的社会经济发展，历史文化背景，自然地理条件，农村居民点整治建设的模式要根据以上现实条件，选择合适模式。
3.1城镇扩展模式为主，中心村集中模式为辅
现阶段秀山县农民建房主要是向中心村集中形式，但在今后居民点建设过程中则以城镇扩展模式为主。秀山县凭借农业种植结构调整，农民收入增加较为明显，在收入增加并有一定积蓄的条件下，农民具有较大意愿新建房屋或者装修房屋，主要是向居民点比较集中的村庄集聚，一部分兼业农民向乡镇周边集聚，经济条件最好的则选择向县城集中。根据秀山县农业产业不断发展，社会服务保障体系不断完善，经济不断增长，乡镇基础、公共服务设施不断完善的趋势，进行土地平整的投资量大，往后农村居民点的整治与建设则大量向乡镇集聚，呈现出相对较为明显的城镇扩展模式。
图2. 秀山县相关农村居民收入变化图
3.2选择性整村推进，加强新农村的规划建设
秀山县在2000-2010年这一规划时段内，规划了整村推进这一项目，但在规划期内并未全部实施。秀山县农民集体搬迁所包括的主要有：地质灾害搬迁、水库建设搬迁、高山移民。安置农民主要是按照自愿的原则，通过政府部分补贴，大部分搬至距离较近的农村居民点集中区。在今后为了适应城乡统筹的需要，新农村建设必不可少，秀山县在遵循农村居民点整治原则条件下，实现地灾搬迁、高山移民、水库建设搬迁与新农村建设相结合。通过政府引导与政策支持，选择一些村庄作为整村推进对象，进行新农村规划与建设，让本乡镇及其乡镇外的农民不断向新农村集中。
3.3发展农村产业，通过就业与收入带动农村居民点整治建设
生产发展是进行农村居民点整治的目的，也是城乡统筹要求。加强农村产业发展，尤其是特色产业发展，是农村发展的重要方面。秀山县是有名的金银花种植与生产基地，土鸡养殖基地，三省交界带。秀山县凭借独特的资源、地理位置、政策优势，打造一条生产金银花、土鸡的产业链，及其三省交界带的旅游点，这不仅增加当地农民就业，同时增加农民收入，加大了农村居民点整治、新农村建设的可能性与可行性。秀山县凭借丰富的锰矿资源，从锰矿得到的部分收入除去作为对土地与环境破环的赔偿外，可用于居民点整治建设。在今后的发展中当地农民今后将在特色农业的带动下寻求新的就业途径，通过土地入股参与项目开发、直接就业等方式渗透到产业项目当中，解决其长远生计问题。
4农村居民点整治建设的途径探讨
4.1多渠道融资，为农村居民点整治建设提供资金保障
秀山县居民点整治建设资金主要来源于国家、市与区县级政府部门的扶贫与土地综合整治专项资金拨款。但居民点整治建设耗资巨大，单纯依靠政府部门的专项资金，不足以支持居民点整治建设与社会主义新农村的建设。需要探索以政府部门为主导，企业、集体、个人相结合的融资模式，拓宽资金来源渠道，实现居民点整治建设的资金保障。秀山县在加大居民点整治宣传力度的同时，应通过专项资金对有条件进行居民点整治建设的区域先行进行实施，建设一片成功的居民点整治区、新农村示范区，为后续工作的展开指明方向，为资金、劳动力、优惠政策在农村的集聚搭建一个平台；提供贷款优惠政策，引导、鼓励农民在指定地点进行建房，对违章建筑者给予一定惩罚。
4.2增强农村产业活力，拓展就业渠道增加农民收入
秀山县在一定程度上在农村发展了金银花加工业、禽畜养殖业等具有当地特色的产业，并凭借着丰富的锰矿资源，发展锰矿采掘业与锰矿加工业。但由于其长期以来薄弱的经济基础、落后的基础设施，社会经济、产业规划的欠缺，未能形成具有一定规模，辐射带动作用较强的农村产业，产业活力不够。为增强产业活力，秀山县一方面要为产业的发展适当的提供一些优惠政策，为产品的销售提供一些销售信息及渠道；另一方面加强基础设施建设，提高产业建设的软环境，加大农业科技投入，保障加工品的来源；再次加大招商引资的力度，为产业建设提供资金保障。这在一定程度上使得农民在本县或本乡镇就解决就业问题，增加收入，为居民点整治建设顺利进行提供保障。
4.3探究合理的土地利用方式，体现土地资产价值
秀山县近几年发展速度较快，随着区位条件不断改善，区域地位不断提升，建设占用耕地面积不断增加，农村居民点整治退出的建设用地主要是复垦为耕地形式，用来补充城镇建设占用的耕地。但随之秀山县加强农村基础设施建设，一些产业引进，促使乡镇进一步扩展，居民点退出的建设用地方向多样化起来，包括建设基础设施、项目发展用地、经营性建设用地等，根据不同的使用方法，土地价格各异，这也要求秀山县对整治后土地利用方向多加斟酌，使得能够高效、合理的利用土地，体现出土地资产价值，同时也要考虑到土地获益后资金分配，其中应该划出一定比例专项用于居民点整治。
5结语
我国长期以来形成的城乡二元结构及其城乡差距日益凸显，统筹城乡发展已上升至国家战略层面。当前，推进城乡一体化发展为开展农村居民点整治与新农村建设提供了良好的契机，特别是政策、资金等诸方面条件的改善，为村庄整治与新农村建设奠定了坚实基础。
在探讨了进行农村居民点整治的7项原则下，提出并分析了秀山县农村居民点整治建设的3种模式，并出了相应的实现农村居民点整治建设的3个途径。随着秀山县近几年发展，在未来进行农村居民点整治建设中其居民点整治建设模式应注重多种模式并进，分清主次，并与当地自然、社会经济等实际情况相结合，看清未来发展方向，选择适合模式。
农村居民点的整治建设实践中应充分尊重广大人民群众的创造性，在其不断开展的过程中，仍需对其资金来源，增加农民收入解决农民就业问题进行探究，政策、制度等方面进行研究，以期构建城乡一体化、共同繁荣的格局。
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土地整治规划原则范文第2篇
关键词:村庄;土地整治;模式选择;武冈市
中图分类号:F320.1文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)27-0051-03
村庄土地整治是指通过采取工程、生物技术及经济、社会、行政等措施对现行农村村庄土地进行整理、复垦、归并和再利用,调整土地产权,完善基础设施水平,开发复垦节余土地,达到节约、集约利用村庄土地、改善农民生产生活条件和农村生态环境的目标 [1]。村庄土地整治受自然条件、社会经济条件、人文条件等多种因素的影响和制约。不同地区、不同地貌类型、不同历史发展的村庄,其村庄分布和规模不同,村庄内土地利用的结构不同,村庄内基础设施完善度不同,农民对村庄整治的认识和支持率也不同,因而其整治模式也各不相同。本文以湖南省武冈市为例对村庄土地整治模式的选择进行了探讨。
一、村庄土地整治模式的内涵
模式是对现实世界的间接化、抽象化表达,它以客观存在为基础,在一定假设条件下,通过系统分析的方法,做出主观式的抽象概括与逻辑判断 [2]。村庄土地整治模式是指在一定时期、一定地区推行村庄土地整治过程中所采取的典型意义的组织、方法、机制、程序和筹资等方面的实施和运作方式。
中国农村人口占全国总人口的近70%,农村地区地广人稀。由于不同地区的自然、社会、经济条件不同,因此不同地区开展村庄土地整治在村庄发展前景定位、政策措施、土地用途结构的具体配置、整治方法、组织体系、运行机制、操作程序、实现途径和筹资渠道等方面表现明显的差异性。这种差异性即是村庄土地整治模式的差异。
1.农民意愿。农民愿意接受哪一种整治模式以及对这种模式的支持程度如何直接决定了村庄土地整治模式的选择,决定了这一模式推行的难度大小。农民对某一村庄土地整治模式的接受程度越大,该模式推行的阻力就越小。
2.农民收入水平。农民的收入水平也对村庄土地整治模式的选择影响很大,农民收入水平越高,改善住房的条件意愿就越大,追求美好生活的愿望就越强烈,村庄整治整体搬迁模式越容易被接受。
3.国家政策和法律。国家政策和法律对村庄土地整治的支持力度越大,某些需要高投资、整治力度大的整治模式越能够被选用。中国土地管理法规定“国家鼓励土地整治”为土地整治提供了法律上的保障; 2010年中央1号文件规定,安排中长期政策性贷款支持土地整治,继续增加农村土地整治投入等政策有利于加大村庄土地整治力度;国家规定的城乡建设用地增减挂钩政策更是为村庄土地整治的推行提供了政策上的支持,这些都对村庄土地整治模式的选取具有重要影响。
4.投资资金。投资资金对土地整治模式的选择起关键作用,投资资金来源渠道广、数量多、力度大的整治模式就会易于被选用,推行起来也越容易,村庄整治力度也就越大。如果缺少投资资金,土地整治难度就大,也就只能选择村庄内部小范围的整治,力度就会小。
二、各地村庄土地整治模式分析评价
当前,全国各地实践的村庄土地整治模式概括起来有四种,即迁村并点型、整体搬迁建新型、内部整治型、城镇聚合型,四种整治模式各有特点。
1.迁村并点型利用现有中心村或者大村庄集聚点的发展优势,可着力建设好现有中心村,从内部挖潜,进行基础设施建设,在此基础上,引导周围零散村落迁入其中。这种模式可促使农民的集聚,形成集聚效应,有利于村庄土地的节约、集约利用,提高村庄土地的集约度;有利于发挥基础设施规模利用效率和村庄的现代化建设;有利于农村城镇化和集镇化;有利于节省投资。但是矛盾大,权属调整难,拆迁难度大。迁村并点型资金主要来源于政府财政,也可以由村集体和个人适当配套投资。
2.整体搬迁建新型主要适用于位于边远地方、交通不便、居住人口稀少或处地质灾害频发区、风景名胜敏感区等生产生活条件差,经济发展落后的村庄。其优点是建新村从零开始进行,容易规划,实施阻力小,矛盾少,见效快;旧村的土地适宜整体重新规划利用;迁入的新村可按照城镇规划标准合理布局和建设。缺点是初次投资巨大,新村建设成本高。这种模式按照“谁收益,谁投资”的原则,国家、地方政府、集体、个人及社会等多方投资,动员各界力量予以支持,财力雄厚的地方可以全部由政府财政负责。
3.内部整治型主要适用于聚居规模面积大、人口多、区位条件好、有一定的发展基础和发展前景的村庄。通过整治出村庄内的废弃宅基地、空闲未利用地、拆除废弃及闲置房屋,充分挖掘村庄集约利用潜力,合理高效使用土地;进行基础设施建设。可以解决村庄内土地占而未用,房屋闲而未用,土地利用效益低下的问题,有利于提高村庄集约利用度,房屋拆迁少,投资相对较少。因牵涉户数和人数颇多,实施矛盾和难度也大,权属调整麻烦,见效慢。内部整治型资金来源可以由政府支农资金投入,也可按照“政府、集体、农户”三方共同出资。
4.城镇聚合型便于农村城镇化,充分利用现有城镇经济发达、产业集聚、基础设施完善的优势,便于整合各种资源为农民服务。进一步扩大集聚规模,产生规模效益,拓宽农民就业渠道和途径,农民可以更多更快地融入城市生活,享用城市基础设施和公共设施,提高生活质量。这种模式的投资资金来源有:政府投资型;政府与市场结合型、市场主导型、村集体和农户个人自主型。这种类型也可在政府指导监督下,由村集体经济组织或村委会作为整治实施主体,集体投资,集体组织开发,但必须要求集体经济实力强大,村委会凝聚力强。
上述四种整治模式并没有严格的界限,比如迁村并点和整体搬迁都含有对零星村庄的拆迁,不同在于一个是并入其他村,一个为建新村,城镇聚合型也可能含有拆旧村;迁村并点型也含有中心村的内部整治等。在具体实施村庄整治项目实践中,根据具体情况,一般同时采取一种模式或几种模式相结合进行。
三、武冈村庄土地整治模式选择分析
1.武冈村庄土地具有的特点和存在的问题。武冈地处南方低山丘陵地区,农村人口占80%,是典型的农业市,由于受地理条件的制约、土地权属的限制、农村陋习的影响等,其村庄分布结构具有自己的特点,存在许多问题:村庄分布范围大,布局零乱分散;农民建房成本高,建房缺乏统一规划,用地规模大,土地浪费较多,耕地破坏比较严重;村庄内外基础设施欠缺,农民生产生活条件差,村容不整洁,人畜杂居,卫生条件很差;宅基地纠纷多,争风水、争权属、争进出道路的现象十分普遍,严重影响农村的安定团结;国家在新农村建设中道路硬化、电视、电信、电力改造等公共配套设施建设成本增加,而且难以惠及各家各户。鉴于武冈村庄土地的特点和问题,开展村庄土地整治非常必要,在推行村庄土地整治时,应从这些特点和问题出发以及武冈的社会经济特点来选择恰当的整治模式。
2.武冈村庄土地整治模式选择原则。村庄土地整治不仅能够挖掘出村庄内无序、低效利用的土地以及废弃、闲置的土地重新加以利用,提高村庄内土地节约集约利用水平,优化村庄内土地资源优化配置,而且能够提高农村村庄内基础设施水平,改善农民的生活居住环境,方便农民的生产生活,营造和谐的人居环境。村庄土地整治是推进城乡一体化,提高村庄内用地效率和集约化程度,促进土地优化配置的重要手段。村庄土地整治模式选择应该在坚持全面、协调、可持续的科学发展观和坚持以人为本、建设和谐社会理念指导下,遵循以下几个原则:(1)整体效益原则。村庄土地整治模式选择必须从全局出发,综合考虑,全面谋划,注重社会、经济和生态等整体利益,着眼长远和全局利益,兼顾当前局部利益。严格执行土地利用总体规划和村镇建设规划,控制建新拆旧规模,引导村庄内土地用途布局和结构调整。(2)节约集约用地原则。村庄土地整治的目的之一就是节约集约利用土地,因此,村庄土地整治模式选择应该坚持节约集约利用土地、适当集中、适度规模发展、功能配套完备原则,实现村庄内部土地节约集约利用、功能完备配套、用地结构合理,促进人口和村庄合理布局,发挥土地整治的重塑功能。因此在整治过程中,必须十分注意节约集约利用土地。坚持“珍惜每一寸土地,合理利用每一寸土地是中国的基本国策”的思想。应以不占或少占耕地为原则,通过整治,退宅还耕,有效增加耕地,保证耕地总量动态平衡,实现节约集约利用土地,最终实现土地资源的可持续利用和农村的可持续发展。(3)因地制宜原则。不同地区、不同特点的村庄实施土地整治,其模式必然受当地自然、社会、经济等因素的制约。村庄土地整治模式选择必须从当地实际出发,与该地区的社会经济发展水平及自然地理人文特征相适应,因地制宜地选择恰当的整治模式,不得照搬照抄外地模式。选择的模式必须具有典型性,能代表本地区最基本、最主要的社会经济发展特点。由于各村庄所处的地理位置、经济条件、自然气候条件、社会人文环境等的不同,村庄发展历史不同,类型各异,因此在整治时,采取的政策措施、整治模式、村庄布局、容积率等要素应当遵循因地制宜的原则,有针对性地采取适宜的整治模式。(4)适度规模原则。村庄适度规模即适度村庄建设用地规模既包括村庄本身土地面积的增大的适度,也包括因人口规模增加后引起人均占用土地面积下降,基础设施配置成本降低,土地得以合理利用等方面带来的规模经济。武冈村庄用地存在规模偏小且分散,而且在农村人口不断下降的基础上土地面积不断扩张,基础设施配套成本高,导致村庄土地规模不经济。所以我们在选择村庄土地整治模式时时要根据农村村庄发展的特点合理确定村庄规模(面积、人口),适当的进行村庄整治,以实现规模效益,达到规模经济。(5)公众参与和方便群众生产生活原则。村庄土地整治模式选择必须尊重农民群众意愿,切实维护农民的利益。选择的整治模式要有利于农民群众生产生活,方便农民生产经营和生活。要明确农民的权益,鼓励农户参与决策,即坚持公众参与原则,同农民进行恰当的双向交流与沟通,提高项目的可行性、群众的可接受性,保证整治的有效开展和预期效果的实现。其核心思想是公开、公平、公正,通过公众参与赋予公众知情权,增加政府决策的透明度,更好地发挥公众的监督作用,达到保护农民切身利益的目的。充分尊重群众的意愿,切实维护农民个人、集体经济组织和其他有关单位、个人的合法权益。
3.武冈选择的村庄土地整治模式分析。(1)集中成片建新村模式。其基本思路是:先在各村规划一至两个集中成片建房点,然后由政府进行征地及报批、并进行“七通一平”等开发,再由政府统一向本村村民供地并收取开发成本价,同时,禁止农民在规划区外建房,规定认购新村内的住宅用地的,必须与村集体签订原宅基地退还协议,由村集体对原宅基地统一管理和临时利用,待原村庄内土地空置达到一定比率时,对原村土地进行整体开垦为耕地,或进行统一规划后作为新的村庄建设点或改作他用。这种模式实施时间长,时间跨度大,见效慢,但实施难度低,矛盾少。集中成片建新村模式实际是整体搬迁建新村模式的一种,是整体搬迁建新村模式在武冈的具体应用,其特点是渐次推进村庄整治。其资金来源主要是国土部门出让金等专项资金投资以及农民适当自主筹资相结合。武冈从2001年开始在全市推行集中成片建新村模式,渐次推进村庄土地整治,至2009年底已在17个乡镇的48个村实施了48个集中成片新村建设,取得了很好的效果。(2)整体搬迁建新村模式。这一模式思路是:由政府国土资源部门统一规划选址、统一开发建设新村庄、然后将零星村庄、地质灾害频发村庄、矿山采空区村庄等整体拆除搬迁到新村庄,原有村庄开垦为耕地。这种模式与集中成片建新村模式相似,都是由政府统一规划、统一开发、统一集中成片建房,所不同的是,这种模式是一次性完成,全部投资由政府负责,村集体及农民不需负责土地开发成本,只负责自己建房费用,政府对农民建房费用还进行部分补贴。武冈市荆竹镇谢必太村因山体滑坡全部无偿迁入了国土资源局建设的新村中;文坪镇作为采煤大镇,其个别村庄因土地蹋陷而整体迁入新村中;此外,在实施农田整理或整治项目时将项目区内部分小村庄进行整体拆除复垦搬迁到新村中。至目前为止,武冈共整体搬迁建新村5个,开发复垦耕地50亩,取得了很好的社会效益。(3)迁村并点模式。迁村并点模式在武冈的应用与全国其他地方的实施差不多,但武冈对该模式的推行力度不大,没有独立开展该项工作,主要实施是捆绑在农田整理项目和土地综合整治项目中。思路是:对国家或省市投资的土地整理和土地综合整治项目整治区域内的不符合规划的小村庄进行拆除开垦(复垦)为耕地,农户搬迁到中心村按规划重新建房,费用由开发复垦整治项目专项资金提供。武冈在实施农田整理和整治项目时采取迁村并点模式撤销村庄10余个,开发复垦耕地100余亩。(4)内部整治模式。内部整治模式牵涉面宽,实施难度大,武冈市对这一模式进行了探索,2010年3月―7月,武冈市国土资源局对该市邓元泰镇渡头桥村、赤塘村的部分村庄进行了内部整治,整治内容包括村庄土地整理、道路硬化、供排水设施建设、路街亮化、村庄绿化、村容美化、拆除废弃和不符合规划建筑、土地复垦等。资金来源采取政府负担70%,农户个人负担30%的方式解决,政府投资的资金采取城乡建设用地增减挂钩方式从建新区的土地出让收益金中解决。整治规模面积55亩,共开发复垦耕地15亩,整治后村庄基础设施完善,路街漂亮美观,环境优美,功能齐全,生产生活方便,其功能和效果不亚于城市。
四、结论和建议
武冈市农村村庄具有土地分布零散、用地规模大、基础设施欠缺、居住环境差的特点,对武冈农村进行村庄整治十分必要。从武冈农村村庄所处自然地理特征和武冈市的社会经济状况出发,在坚持村庄土地整治模式选择的原则下,根据已有的整治模式,探索创新适合当地特色的模式。由于武冈财政贫穷,基本上属吃财政饭,因此在推行村庄土地整治时不可能投入大量财政资金,进行大拆大建,应当拓宽资金来源渠道,创新土地整治的模式与机制。笔者建议充分利用“占一补一”和“城乡建设用地增减挂钩”的政策精神,建立城镇建设用地项目“占补平衡”和“城乡建设增减挂钩”机制,创新村庄土地整治新模式和运行保障机制。为推行村庄土地整治提供资金动力机制和保障。
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土地整治规划原则范文第3篇
0引言
河南是农业大省、人口大省，城镇化率较低。随着中原经济区建设上升为国家发展战略，构建城乡统筹、城乡一体化发展新格局，加快推进新型城镇化势在必行。作为中原经济区建设的核心省份，河南新型城镇化发展是中原经济区城镇化发展的代表，更是我国城镇化发展的缩影，河南的发展关乎中国现代化的全局[1]。所谓新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化[2]。城镇化途径很多，模式各异。实践表明，农村土地综合整治是有效推进河南新型城镇化的重要平台。有助于构建城乡一体化土地利用新机制，逐步推动土地、劳动力、资金等要素的城乡互动，促进城乡产业成功对接，以此破除城乡二元经济结构，达到“三化”协调发展、城乡一体化建设的目标[3]。及时总结实践经验，积极探索以新型城镇化为引领的“三化”协调科学发展模式，具有一定的理论和实践意义。
1农村土地综合整治是新型城镇化的重要平台
1.1破解用地矛盾，促进以城镇化为引领的“三化”协调发展在积极探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”协调发展的过程中，新型城镇化是引领[4]，而用地成了城镇化发展的制约因素。通过实施农村土地综合整治，既可以增加耕地面积，提升耕地质量，促进粮食生产，又可腾出了大量建设用地，为农村各项发展以及工业化、城镇化发展提供用地空间，有效破解用地刚性需求与保护耕地硬性约束难题。2009年以来，河南省开展了约1000个村的土地综合整治，拆旧建新，复垦了大量耕地，腾出的建设用地指标挂钩到城镇，保障城镇发展用地，农村建设用地节地率在50%左右。
1.2促进农村土地节约集约利用河南农村集体建设用地闲置、居民点布局分散、粗放低效利用现象较为普遍，不仅是一种浪费，而且挤占了有限的建设用地空间。据测算，全省农村人均建设用地约248平方米，若能通过土地综合整治降到国家确定的人均150平方米的标准，理论上全省农村有900多万亩的整治空间，潜力巨大[5]。农村土地综合整治的目的在于：一方面通过推进迁村并点，居住集中、产业集聚，促进城乡土地节约集约，提高土地使用效率；另一方面，实现农用地集中连片，促进土地规模化经营，提高土地产出率。
1.3发挥生产要素集聚规模效益农村土地综合整治可以有效推动土地、劳动力、资本等各类生产要素在一定区域内合理流动和优化配置，进而产生巨大的集聚效应，促进地方经济发展。居住集聚社区化，耕地连片成方，推动农业适度规模经营和农业产业化。产业集聚园区化，农民就近就业，劳动力资源有序流动，供需贴近，在一定程度上缓解由于农村劳动力跨区域流动引发的住房、医疗、子女就学等社会问题。同时凸现产业发展的规模优势和集聚优势，又为土地综合整治提供资金，注入新的动力。
1.4改善农村生产生活环境条件把农村土地综合整治与新型农村社区建设紧密结合起来，实现居住社区化、基础设施城市化、生产生活市民化、村容村貌市容化，将原来“脏、乱、差、散”的农村旧貌，变成“绿、洁、清、齐”的农村社区新颜。同时，通过农村土地综合整治，建立田间林网，进行缓坡地和小流域综合治理，可以优化农田小气候，提高抵御自然灾害的能力。
1.5推动城乡统筹发展农村土地综合整治结余的建设用地指标以及补充耕地指标在省域范围内实行有偿调剂和市场化配置，来自土地的收益最大化，实现远距离、大范围的城乡间土地挂钩置换，提升偏远农村的土地价值，促进城乡互动补偿，指标收益返还农村和农民，加大了城市支持农村、工业反哺农业的力度。同时，土地综合整治项目的实施促进了当地建材、运输等行业的发展，增加了农民的就业机会，促进了农民收入多元化。
2以农村土地综合整治推进新型城镇化的原则
2.1规划先行统筹协调的原则依据土地利用总体规划和城乡规划等，结合当地经济社会发展实际，科学编制农村土地综合整治规划，并与产业集聚区、新型农村社区以及农业、水利、交通、生态等各相关规划协调衔接，合理确定新型农村社区、中心镇设置的数量、结构和布局。要统筹协调国土、财政、规划、建设、交通、水利等有关部门，以乡镇为基础，稳步实施土地综合整治规划方案。
2.2以人为本村民自愿的原则开展农村土地综合整治，必须尊重村民的意愿，充分发挥农村集体经济组织和农民的主体作用。涉及的重大问题应严格按照有关规定履行农村重大事项议事制度，依法听证、公示，进行重大事项社会风险评估，切实保障农民的合法权益，并在农民权益受到侵害时有明确的救济途径。
2.3立足现实因地制宜的原则农村土地综合整治要与当地经济社会发展条件和水平相适应，与城镇化、工业化和农业现代化发展相协调，与风土民情相符合。充分考虑生态环境容量，重视保护和发掘地方的优秀传统文化、风俗民情，体现民居建筑风格式样，保护好村落中一些古迹遗址和特色民居，决不能一刀切的重新建设。
2.4城乡统筹利益兼顾的原则在农村土地综合整治过程中涉及政府、企业、集体经济组织和村民等多方主体，应统筹兼顾，调动各方参与土地综合整治的积极性。要加强基础设施建设和生产生活配套设施建设，不断提升新型农村社区的医疗、养老保险、教育、就业等社会公共服务功能，让农民真正享受市民待遇。土地综合整治节余建设用地指标，实行市场化配置，有偿流转到城镇使用，指标收益返还农村和农民，实现城乡经济互动补偿。
2.5先易后难稳步推进的原则“三农”的关键在于农村经济社会发展和社会稳定。土地综合整治应遵循自然规律，按照先易后难稳步推进的总要求，根据农村不同发展阶段采取不同的整治模式，优先选择条件成熟的城乡结合部和产业集聚区、工业园区附近的村庄开展整治，建设新型农村社区，实现农民生产生活城市化；对于远郊及偏远地区，可选择条件成熟的村庄，采取“统一规划、分步实施”的模式开展整治，积极引导农民集中居住就地城镇化。
3基于农村土地综合整治的新型城镇化推进模式分析建立在农村土地综合整治基础之上的新型城镇化推进模式也多样化，本文侧重从组织管理、驱动因素等方面进行了归纳梳理，主要分为政府主导型、项目拉动型、市场运作型和村民自建型等四种模式。
3.1政府主导型政府主导型，是指土地整治活动由政府或政府部门组织领导，负责规划设计具体事宜，并承担相应的责任与风险[6]。以地方党委、政府为主，建立“党委政府主导、部门联动、社会参与、市场运作”的工作机制，推进新型农村社区和中心镇建设。这种模式以政府投入为主，组织性、协调性强，见效快。多适用于那些经济条件差，缺少企业支撑的地区。河南省开展的“千村整治”示范工程多为这种模式。
3.2项目拉动型项目拉动型，是指依托重点建设项目、重大土地综合整治工程和产业集聚区建设提供的充足资金作为支撑。按项目进行管理，运作规范，标准高、见效快，农民出钱少、积极性高。但项目相对集中，难以在大范围全面推行。正在实施的南水北调渠首及沿线土地综合整治重大工程、舞钢新型农村社区和滑县锦和新城建设等都属于项目拉动型。
3.3市场运作型市场运作型，是指吸纳企业和民营经济等社会资本参与，“以商补农”开展农村土地综合整治。该模式由企业负责建设新型农村社区和旧村复垦，复垦节余的农村建设用地指标由企业拿到城镇开发使用或在原址使用。其优势在于：项目建设精细，资金使用合理高效，但是该模式耗时长、资金投放量大，情况复杂、矛盾也多。
3.4村民自建型村民自建型，是指通过村民自治组织筹资或致富带头人出资，开展以新型农村社区建设为主要内容的农村土地综合整治。该模式群众参与度高，项目符合实际，资金使用得当。但是农民意愿难以统一，资金有限。新乡县古固寨祥和社区、濮阳县西辛庄村、辉县裴寨村等，均由个人出资建设新村，拆旧后复垦。
4新型城镇化建设面临的主要问题
4.1城镇化水平低根据全国实施土地综合整治试点地区的经验，土地综合整治成效明显的地区，一般是经济社会发展到一定阶段，本地区农民已经开始逐步脱离农业生产、土地升值潜力巨大但公共服务等基础设施配套仍比较落后的地区[7]。河南经济社会发展不均衡，城镇化率差别较大且较低。2011年全省城镇化率为40.6%，低于全国平均水平，义马市城镇化率已经超过了90%，而很多县还不足30%，地区差别较大、不均衡，一定程度上影响了土地综合整治工作的开展和新型城镇化进程。
4.2各项规划衔接滞后河南省城镇体系规划大框架下的部分村镇规划尚未全面完成，与土地利用总体规划有需要衔接的地方，还存在村镇规划执行不力等问题；市、县两级土地综合整治规划编制工作还在进行之中，相对滞后；群众对规划的认同度也有待提高。
4.3资金短缺问题突出农村土地综合整治的大量工作不但是土地复垦，关键在于“建新”（新型农村社区建设、中心城镇建设等），都需要大量资金作保障，资金不足是当前土地综合整治的突出问题。亟待探索整合的各项涉农资金、土地指标收益以及吸纳社会资金参与农村土地综合整治的新途径。
4.4土地节约集约利用水平低由于历史原因，河南广大农村一定程度上存在一户多宅、宅基地超标，人均集体建设用地多，远远超过国家规定的人均标准，个别地方还有“建新不拆旧”现象，加上规划不合理、管控不力，土地投入强度低、容积率低、土地利用效益低，闲置和浪费现象时有发生，土地节约集约利用水平有待提高。
5以农村土地综合整治助推新型城镇化建设的途径和措施
5.1构建城乡一体化用地新机制以农村土地综合整治为平台，积极构建为新型城镇化发展提供各项政策支撑、资金保障的城乡一体化用地新机制。通过农用地整治，增加有效耕地面积，实行补充耕地指标易地使用，在城乡之间、地区之间实现指标和资金之间补偿互动；通过农村集体建设用地整治，在满足农村各项发展用地后节余建设用地指标实行有偿使用，探索在省级、市级层面建立挂钩指标公开交易平台，拿出一定数量的指标在省域内、市域内交易，以招、拍、挂的形式显化指标价值，为土地综合整治提供资金支撑。
5.2发挥局部先行先试政策优势国家允许河南省探索开展城乡之间、地区之间人地挂钩政策试点，实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模挂钩、城市化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模挂钩，有效破解“三化”协调发展用地矛盾。当前就是要大胆改革创新，积极探索推进城乡之间、地区之间人地挂钩政策试点。但是改革创新、先行先试，要坚持全面着手、局部试点、规范管理、分类指导，循序渐进、结果可控。
5.3全方位整合使用资金资金问题是农村土地综合整治的关键。江苏、山东、四川以及河南省的舞钢市、滑县、邓州市等地的实践经验表明，凡是土地综合整治搞得好的地方，都做到了资金整合使用，发挥了资金规模效益。一方面要建立指标交易收益使用管理制度，构建“以土地换资金”的融资模式；另一方面要采取多种措施整合涉农资金，按照“统一规划、集中投入、渠道不变、管理不乱、部门实施、各计其功”的原则，“各炒一盘菜、同办一桌席”，集中使用涉农资金。同时，结合地方实际，制定优惠政策，充分吸纳金融机构和社会资金投入土地综合整治，按照市场规则运作，实现互利共赢。
土地整治规划原则范文第4篇
关键词：土地整治规划 效益分析 效益评价
从我国发展现状来看，我国目前正处于一种土地资源紧缺的背景之下。为了缓解土地资源紧缺带来的人地矛盾，提高土地资源的利用率，同时也为了保证土地资源的可持续利用。在执行了土地整治措施以后，我们需要对土地整治方法、过程的合理性，土地整治的结果进行客观公正的评价，以使土地整治工作更加完善。因此，我们有必要对土地整治规划效益分析与评价工作相关的内容进行研究
一、土地整治与土地整治效益评价
土地整治是提高土地利用率、改善生产生活条件及改善生态环境的重要措施。它是根据社会经济发展需要及土地利用规划中确定的土地用途两方面因素对土地利用方式、土地利用结构和土地利用关系进行的改造。科学的土地整治是缓解人地矛盾、保证土地资源可持续利用的重要保障。
土地整治效益评价是土地整治中不可缺少的部分，土地整治效益评价是通过一种科学合理的评价指标来对土地整治工作进行全面综合的测定。它是对土地整治规划在具体实践过程中所预计表现出来的效果和利益的评价。它主要从土地整治规划对土地整理、土地复垦、土地开发等方面的统筹安排；对农田整治、农村政治、市区土地整治等方面的统筹；对农村生产生活问题、农村生态问题的筹划以及对耕地保护、国民经济发展、自然资源的节约利用新农村建设以及城乡发展的统筹规划等方面对土地整治规划的预计表现效果进行分析评价。土地政治效益评价是分析土地整治活动与经济效益的效应、土地活动对生态效益的效应、土地活动对社会效益的效应这三种影响的重要工具，也是丰富土地整理理论的重要工具。可以说，土地活动对土地整理实践活动的规范与指导具有重要的意义。
二、土地整治规划效益分析的评价指标
谈到土地整治效益评价，我们就不可能不提及土地整治规划效益的分析评价指标。土地整治规划效益分析评价指标是国家土地整治宏观目标实现情况的一种体现。它不是单个土地整治项目的效益叠加，而是在土地整治项目的绩效评价及后评价研究的基础之上对土地整治评级指标构建原则及构建思路等内容的发展创新。通过对目前的土地整治效益评价体系进行研究，我们可以发现，土地整治的目标可以分为国家目标层次、专项目标层次和指标层次三个部分。在这三种土地整治目标层次之中，国家目标层是国家对土地整治提出的目标的总体规划，专项目标层则是国家土地整治目标的一种细化。专项目标层主要根据耕地保护、新农村建设、自然资源的节约利用、城乡发展和国民经济发展这5大方面来确立评价指标。指标层是对土地整治专项目标的细化。它主要从14个方面来确立评价指标：耕地面积的增加情况、粮食产能的增加状况、耕地质量等级提高、高标准基本农田面积的变化、建设用地盘活量、建设占补平衡量、土地节约面积、水资源节约量、机耕土地面积增加量、农村居民点面积增加量、农民人均年收入增加量、土地权属明晰情况、城乡建设用地增减挂钩情况、土地整治基金投入量。
三、土地整治规划效益评价指标的确立依据
（一）响应节约资源基本国策
在中国的发展过程中，节约资源这一措施已经成为了我们国家一项重要的基本国策。在这一基本国策的影响之下，通过土地整治这种方式节约土地资源自然成为了国家的一种必然选择。从国内一些地区采取的节约措施来看，旧城改造、城中村拆除、农村废弃土地复垦工作的实施在一定程度上减少了土地资源的浪费。农村地区灌溉排水工程建设力度的加大使得水资源的利用效率得到了一定的提升。基于这样的状况，在土地整治规划效益评价指标确立的过程中，我们有必要将水资源节约量、节约用地面积等因素作为重要的评价指标
（二）扩大内需，保障经济增长的需要
土地整治是实现耕地占补平衡、保障耕地“红线”的重要措施。为了更好地促进国民经济的发展，在对土地整治规划效益进行评价的过程中，我们有必要将建设用地平衡量、建设占补平衡量等因素作为评价指标。
（三）顺应新农村建设的要求
通过对新农村建设的要求进行分析，我们可以发现，新农村建设对村庄整治提出了严格的要求。农村地区要通过村庄整治实现农业规模化产业化的发展，要形成农民居住相对集中，环境优美的新农村。这就要求国家在土地整治过程中要注重对土地平整、农田水利建设、田间道路维护，田间防护林建设等工作的强化。因此土地整治规划效益评价体系之中就应该包含机耕土地面积增加量、农村新建居民点面积增加量、农村人均年收入增加量等方面的因素。
（四）土地整治规划效益分析方法
通过前文的论述，我们可以知道，土地整治规划效益分析是对土地整治过程中未发生的事情进行一种具有预测性的分析评价。同土地整治绩效评价相比，在技术方法上还存在着一定的差异。因此土地整治规划分析也需要一定的科学方法。以黑龙江省为例，黑龙江省在土地整治规划效益分析过程中采用了统计预测、类比分析与专家调查相结合的方法。省级土地主管部门在2006年了《黑龙江省土地利用总体规划（2006-2020年）》，对新增耕地面积、农村建设用地盘活量等内容进行了明确规划[3]。对于一些没有可利用的历史数据的土地整治规划效益分析评价采用借助省内典型案例进行类比分析的方法；对于建设高标准基本农田等缺乏原始资料、统计数据、以及典型案例的土地整治规划内容采用专家实地调查的方式，这种组合的实施对预测结果的正确产生有着重要的帮助。
四、结语
土地整治规划效益分析评价是关乎国计民生的一项重要问题。在分析评价的过程中我们必须借助科学的方法对土地整治规划效益进行分析。只有将土地整治规划效益评价指标与经济社会生态三大效益相结合，才能更好地促进我国土地整治工作的发展。
参考文献：
[1]黄辉玲，吴次芳，张守忠.黑龙江省土地整治规划效益分析与评价[J].农业工程学报，2012，（06）.
[2]孟勉.黑龙江省土地整理项目绩效评价研究[D].黑龙江八一农垦大学，2015.
土地整治规划原则范文第5篇
关键词：土地综合整治 项目建设增减挂效益
一、引言
近年来，各地投入大量的资金，积极开展农村土地综合整治工作，为提高耕地质量、增加耕地面积、改善农业生态环境和农业生产条件等做出了巨大的贡献，有力地推进了社会主义新农村建设，积极促进了地方经济社会的发展。同时，一些地方在农村土地综合整治过程中，探索通过整治节约的少部分农村建设用地以指标调剂的方式按规划调整到城镇使用的有效办法，努力提高城乡建设用地、项目建设用地增减挂效益，积极推进统筹城乡发展。但由于相关法律、法规及技术规范的欠缺，出现了少数地方片面追求增加城镇建设用地指标、擅自开展项目建设用地增减挂和扩大试点范围、突破周转指标、违背农民意愿强拆强建等一些急需规范的问题，侵害了农民利益，影响了土地管理秩序；必须采取有力措施予以坚决纠正，严格规范项目建设用地增减挂效益，切实做好农村土地综合整治工作。
二、土地综合整治及建设用地增加挂的内涵
早期，我国是把土地整理、土地整治作为挖潜耕地资源，实现农村土地资源可持续利用的主要措施。但是对土地的改造并未能完善农村居民的生活质量和生活面貌，这就需要一个内容更加全面、可以完善农村面貌新措施的出现。土地综合整治在吸收了其他农村土地保护和改良手段的基础，恰好完成了别的途径无法实现的任务，即真正地实现了农民生产、生活等方面的根本性转变。实际上，土地综合整治是一个复杂的大概念，它包括利用、开发、保护、治理、规划、管理等诸多因素。概括地说，土地综合整治，是通过土地因素的合理配置提高土地利用效率，通过土地、资本、技术结合、农民、产业以及社会经济进行综合的统筹，使农民从被动城市化到主动城市化，实现在一样的土地过上不一样的生活。其主要做法包括：土地综合整治（农田整治、村落整治等）、发展非农产业，进行体制和机制创新，通过建立农村集体土地流转市场、协调各方主体利益，以及进行配套制度改革等，最后的目标是实现“耕地占补平衡有良方，土地节约集约有增量，农民安居乐业有保障，城乡统筹发展有希望”。
土地综合整治的根本目的是统筹城乡，解决城镇化发展过程中对土地的需求，为了避免出现其他的各种问题，必须避免计划经济体制下“运动式”、“一窝蜂”，在一定的规则约束下，采取各种法律、经济、行政的手段，平稳地进行综合整治。这里所说的规则，就是完善的空间规划体系。完善的空间规划体系能够保证在实施土地综合整治时，各个部门形成合力，协同做好土地综合整治涉及的土地整理、城乡建设、产业布局，避免出现多头管理、政出多门以至于政策措施之间出现冲突，降低土地综合整治效果。
通过土地综合整治，可以把布局分散、数量很大、使用效率很低的农民宅基地集中起来，统一整理复耕还田。农村宅基地或者其他建设用地等，实施综合整治项目建设，实现建设用地集约节约后，剩余指标部分，可以流转到城镇建设中使用，通过政策、经济、货币、流转（运转）等合理的手段，实现建设用地指标的增值和价值的货币体现，既可以解决经济发展和城市建设对建设用地的迫切需求，同时指标转移产生的巨大经济效益，通过科学、统一的规划使用，积极加大对农村建设的投入，为统筹城乡建设提出了新的出路。
三、切实做好农村土地综合整治工作
（1）大力推进以高产稳产基本农田建设为重点的农田整治。要按照因地制宜、完善条件、提高质量要求，以提高高产稳产基本农田比重为目标，大力开展土地平整、田间道路建设、农田防护建设和农田水利建设。要依耕地分等定级技术规范和标准，严格土地综合整治新增耕地质量评定和验收，有针对性地采取培肥地力等措施，平稳提升新增耕地产能，经整治的耕地要划定为基本农田，实行永久保护。要切实防止投入散、项目小、新增耕地质量偏低，以及重建设轻管护等问题。
（2）规范推进农村土地综合整治示范建设。要按照统筹规划、整合资源、整体推进的原则，以耕地面积增加、建设用地总量减少、农村生产生活条件和生态环境明显完善为目标，规范推进以田水路林村综合整治为内容的农村土地综合整治示范建设。未批准开展项目建设用地增减挂的地区，不得将农村土地综合整治节约的建设用地指标调剂到城镇使用。整治腾出的农村建设用地，首先要复垦为耕地，规划继续作为建设用地的可作为农民旧房改造、新居建设、农村基础设施和公共服务配套设施建设以及农村非农产业发展用地。禁止以整治为名，擅自突破土地利用总体规划和年度计划，扩大城镇建设用地规模。禁止在农村土地综合整治中，违法调整、收回和强迫流转农民承包地。
（3）积极组织实施农村土地综合整治重大工程。要按照科学论证、集中投入、分步实施的要求，以提高粮食综合生产能力为目标，在保护生态环境的前提下，积极组织实施《全国土地利用总体规划纲要》、《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划》确定的农村土地综合整治重大工程，促进国家粮食核心产区和战略后备产区建设，为保证国家粮食供应提供基础性保障。要切实加强配套工程建设，落实配套资金，强化工程监管，防止和纠正配套工程不到位、配套资金不落实等问题。
四、严格规范项目建设用地增减挂效益
（1）坚决转变片面追求增加城镇建设用地指标的倾向
要根据土地利用总体规划，统筹安排农民新居、城镇发展等土地综合整治活动，合理建新、拆旧项目区，保证项目区内建设用地总量减少、耕地面积增加、布局合理、质量提高，实现以城带乡、以工补农、城乡统筹发展的目标。要坚决转变在项目建设用地增减挂中重建新、轻拆旧、重城镇、轻农村，单方面解决城镇建设用地供需矛盾的倾向，坚决纠正少数地方突破土地利用年度计划控制、片面追求增加城镇建设用地指标等偏差，坚决制止实施过程中脱离发展实际、侵害群众利益等各类违法违规行为。
（2）坚决制止以各种名义擅自开展土地置换等行为
在推进农村新居建设和危房改造及小康示范村建设等工作中，凡涉及城乡建设用地调整使用的，必须纳入项目建设用地增减挂。必须坚持局部试点、封闭运行、规范管理、结果可控，未经批准不得擅自开展试点或扩大试点范围。禁止在试点之外，以各种名义开展试点或扩大试点范围；禁止在试点之外，以各种名义开展城乡建设用地调整使用；禁止擅自开展建设用地置换、复垦土地周转等“搭车”行为，防止违规扩大城镇建设用地规模。
（3）禁止突破挂钩周转指标
各地要根据土地利用总体规划和农业生产、城乡建设、农田水利建设、林业保护利用和生态建设等有关要求，科学编制农村土地综合整治规划，合理安排项目建设用地增减挂的规模、布局和时序。试点必须符合土地利用总体规划和土地整治规划，纳入土地利用年度计划。所在省(区、市)要严格按照国家下达的挂钩周转指标，组织审批和实施试点项目，禁止突破挂钩周转指标设立挂钩项目区，禁止项目区跨县级行政区域设置，禁止循环使用周转指标。各试点地区要对挂钩周转指标的下达、使用和归还实行全程监管，严格考核，保证项目建设用地增减挂严格控制在周转指标内。
（4）禁止盲目大拆大建和强迫农民住高楼
要与地方经济社会发展水平和农业产业发展相适应，与城镇化进程和农村人口转移相协调，遵循城镇发展规律，区分城镇规划区内、城乡结合部、空心村和闲置宅基地等不同情况，因地制宜，量力而行，循序渐进。涉及农村拆迁安置的新居建设，要为农民提供多种建房选择，保持农村特色和风貌，保护具有历史文化和景观价值的传统建筑。要尊重农民意愿并考虑农民实际承受能力，防止不顾条件盲目推进、大拆大建。禁止在农村地区盲目建高楼、强迫农民住高楼。
（5）禁止侵害农民的利益
开展项目建设用地增减挂，必须举行听证、论证。充分听取当地农村基层组织和农民的意见。涉及土地调整互换使用的，未征得农村集体组织和农民同意，不得强行开展项目建设用地增减挂。必须按照明晰产权、维护利益的原则，合理分配土地调整使用中的增值收益。要明确受益主体，规范收益用途，保证所获土地增值收益及时返还农村，用于支持农业农村发展和完善农民生产生活条件，防止农村和农民利益受到侵害。
五、保障措施
（1）加强组织领导。地方各级人民政府要高度重视，以统筹城乡发展、全面建设小康社会为目标，切实加强组织领导，形成地方政府主导、国土资源部门搭建平台、相关部门各司其职协调联动的工作机制。国土资源部要会同相关部门根据职能分工，落实责任，通力合作，准确把握工作要求，加强全程指导和有效监管，严格规范项目建设用地增减挂效益并切实做好农村土地综合整治工作。
（2）强化资金整合和使用管理。各地要以新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地开垦费和土地复垦费等资金为主体，引导和聚合相关涉农资金，保持渠道和用途不变，实行专账管理，统筹集中使用，切实提高各项资金综合使用效益。严格执行土地出让收益要优先用于农业土地开发和农村基础设施建设的规定，严格执行新增建设用地土地有偿使用费主要用于基本农田建设和保护、耕地开发和土地整理的规定，中央分成部分要重点支持农村土地整治重大工程和示范工程建设，要引导和规范民间资本参与项目建设用地增减挂和农村土地综合整治行为。
（3）做好农村集体土地权属管理。各地区开展项目建设用地增减挂和农村土地整治，要按照确权在先的要求，对土地利用现状和权属状况进行调查、核实，做到地类和面积准确，界址和权属清楚。项目建设用地增减挂和农村土地综合整治涉及的土地，原则上应维持原有土地权属不变；对土地互换的，要引导相关权利人本着互利互惠的原则，平等协商解决，有争议的要依法做好调处工作。对权属有争议又调处不成的，不得开展项目建设用地增减挂和农村土地综合整治。项目建设用地增减挂和农村土地综合整治实施后，要依法及时办理土地确权、变更登记手续，发放土地权利证书及农村土地承包经营权证等，依法保障农民的土地利益。
（4）严格监督管理。各级国土资源主管部门要结合国土资源综合监管平台建设，加强项目建设用地增减挂和农村土地综合整治项目管理信息化建设，实行全程监管；要完善项目建设用地增减挂和农村土地综合整治项目在线备案制度，对项目的批准和实施情况，实行网络直报备案，及时向社会公示，自觉接受社会公众监督；要做好项目建设用地增减挂效益和农村土地综合整治项目的可行性论证和立项工作，加强对项目实施的检查指导、评估考核以及项目实施后的验收等工作；要充分发挥国家士地督察和土地执法监察的作用，完善问题发现和查处机制，强化监督检查，及时纠正发现的问题。
（5）严肃查处违法违规行为。地方各级人民政府近期要对项目建设用地增减挂效益和农村土地综合整治开展情况进行全面自查、清理。国土资源部要会同有关部门组织全面检查，对不符合政策规定的一律叫停，进行整顿、规范和限期整改，对违法违规行为要坚决查处。对未经批准擅自开展项目建设用地增减挂效益、超出试点范围开展增减挂钩和建设用地置换或擅自扩大挂钩周转指标规模的，要严肃追究有关地方人民政府负责人及相关人员的责任，并相应扣减土地利用年度计划指标。
