城市治理研究

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城市治理研究范文第1篇

关键词：河道污染；治理；必要性；可行性；措施

中图分类号： TV143 文献标识码： A 文章编号：

1 引言

河流河道是一个城市宝贵的自然资源，在维系城市生态系统的平衡、健康和城市经济和社会生活等诸多领域都发挥重要作用。但随着经济和社会的快速发展，城市人口的急剧增长以及城市工业经济的兴起，城市河道的生态功能在不断退化和丧失，河道的污染日趋严重。因而城市河道污染治理已成为一个城市环境保护的重要课题之一。

2 城市河道污染治理的必要性分析

2.1 维持河道天然功能的必要

河道是水循环系统中的一个重要环节，作为水的一种形式，有着自洁、自净的功能。依靠它，人类和多种生物才能得以生存和发展。但是，城市河道的过度污染，使它的天然功能出现萎缩甚至局部消亡。

2.2 保护区域环境的必要

由于河道的污染，对周围环境也引起一些影响。具体表现为：(1)人居环境受影响；(2)土壤环境受影响；(3)生物多样性环境受影响。

2.3 减少经济损失的必要

城市河道污染必然带来经济上的问题：(1)水质的污染直接导致水资源的可利用性和再分配性问题，为取得洁净的可用水而采用取水口搬迁、水质净化等措施，必然要建立在巨额的费用支出上。(2)污染的河道将直接造成灌区内经济作物量减质低，水生生物经济遭受打击的后果。(3)被污染的河道，时间拖得越久，管理和治理费用将越大，城市经济的收入将损失越大。(4)城市河道的污染对城市形象将产生很大影响，间接引起旅游、交通等产业的经济损失。(5)河道因污染而断流甚至消失，潜在的生态代价会抵消相当一部分经济收入。

3 城市河道污染治理的可行性分析

3.1 河道污染成因能够聚焦

(1)大量主要污染源进入河体

点面上，工业废水、生活污水和雨水径流进入河道是形成污染的主要原因，表现在：(1)对河道进行综合整治前，工业废污的排放量，使河道的污染负荷超过水体承受能力，最终影响水体自净功能，致使水质恶化的状况长时间不能根本改善。(2)城市化进程下，新城镇、新农村居民生产生活方式得到改变，用水条件得以改善，但由于排污举措未有效跟进、生活习惯未充分转变等原因，沿河生活污水未经处理直接排入河中，大量消耗水体中的溶解氧，进而污染水体。(3)雨水对大气进行冲刷，汇聚地面上各类分散的污染物，形成地表径流，具有不易监控，难以预测等特点，形成较大污染源进入河道。

(2)多种其他污染源加剧河道污染状况

这方面主要表现在：(1)农业生产和禽畜业养殖带来的污染。部分相对落后的耕作方式、灌溉方式和不规范的养殖操作，使低利用率的一些化肥、农药和禽畜排泄物进入水体，氮、磷等含量增高，河道富营养化，水质类别降低。(2)一些新增污染源的影响。例如以度假区、休闲别墅、农家乐等形式进行的土地开发，一方面容易破坏区域内河道本身形态，改变周边河道途径，削弱河道与河网功能，另一方面，偏重开发经营、疏于综合管理容易使产生的各类垃圾、污水、后续污染物等进入河道，成为新的污染源。(3)积久形成的内污染源的长期作用。河底长时间累积沉淀物形成底泥，发生各种复杂的生物、化学作用，消耗水体中的溶解氧，同时产生新的生成物，都将对水体功能和水质产生影响及破坏。

(3)河网特点对水体污染的影响

表现在：(1)干流与支流间的交叉影响。支流水质明显劣于干流，许多支流水体污染严重，淤塞难通，由这些支流输入河道的污染负荷相当庞大，几乎可以说，干流的污染在很大程度上是由支流造成的。 (2)相连一体的上游水源条件的影响。上游受到污染的水将无法被有效利用到引清中来，下游的污染河道也就无法依靠它进行恢复。(3)水动力条件的影响。感潮现象使污水体长周期随潮流波动，并过长时间在河道中停留、徘徊，甚至无法顺利排出，不利于减轻河道污染度，极易造成反复污染。

(4)河道建设与开发带来的影响

这方面主要表现在：(1)河道建设与开发的盲点影响。基于一些历史原因以及城区改造中的难点所在，致使无法顺畅沟通的水系尚存，这就影响河道排污，降低污染河道的治理效果。(2)部分河道工程带来的副作用。例如单一采用混凝土、块石等水工材料对河岸施行硬化工程，人为割裂了水与岸的生物联系，土壤和植被进入不了原先的生态循环系统，使河道的自净功能、土壤和植被辅助河道排污的功能都被削弱。(3)兼具通航功能的河道产生的影响。河道一般兼具有通航功能，每天来往的船只可以千计，船民日常生活尽在其上，生活垃圾、废油、散落装载物等，大量进入河道，成为污染物。一些运载化学物品、转运垃圾废物的专用船只，一旦造成污染，危害尤大。

3.2 河道治污技术渐趋丰富

随着科学的进步和认知的发展，河道治污技术由传统走向现代，由单一走向综合。河道治污技术的日益丰富，为我们开阔了一方天地。

(1)常规物理技术

主要是指结合水利学、工程学等学科知识，运用水力研究、水文分析、工程测量等学理，采取河道改造、水道疏通、引清冲淤、水力造流、底泥疏浚、除藻增氧、曝气充氧等各类技术手段来增加水流自净功能，治理河道污染的技术。这一类技术常见的有：开挖新河道结合疏通已有水道，用以沟通水系，调活水体，提高水交换能力；实施引清调水和筑坝造流等，充分利用水头差等原理，控制水体量，引导污水团走向，削减河道污染负荷；使用机械、仪器等进行除藻、曝气，减轻水体富营养化，消除水体溶解氧衰竭现象，促进受污河道的恢复。

(2)传统化学技术

这类技术是指利用各类化学制剂，通过分子间的相互作用，以逐步消除水体中的有机和无机污染，达到治理受污河道的目的。其方法主要是使用凝聚剂和絮凝剂等来除藻、去毒、灭菌、净水，恢复和增强河道自净作用。

(3)现代生物技术

现代生物技术的兴起得益于现代生物科学和工程技术的紧密结合，使它能够被充分应用到各个行业中去，这就使得生物技术在河道治污领域大放异彩。这一类技术的应用有：采用投加高效降解菌、营养物或生物制剂的原位生物修复技术；采用能较好克服无机高分子和合成有机高分子絮凝剂局限的微生物菌群治理技术；采用能促进有机物于水体中乳化、溶解并加速微生物生化反应的复合酶污水净化技术；采用将生物促生剂注入河道底泥、调节菌群比例而修复河道水体的生物促生技术。

(4)环境生态技术

这项综合性河道治污技术是在高度结合了环境生态学、新材料学、生物学、工程学、水利学等多项学科的先进理念和技术下产生的，多途径、多方位利用了生物的自然代谢功能、水生系统与陆域系统的环境互补作用、污染物和有毒物无害化降解模式等手段和技术，修复污染河道，恢复水流的洁净。

4 城市河道污染治理的策略

笔者认为，“预防为主，生态为要，全面介入，因地制宜”应该成为对城市河道污染问题进行反思与施救策略的关键所在。

城市治理研究范文第2篇

关键词：城市河道；河道治理；防渗技术

中图分类号：TV85文献标识码： A

在城市的生活和生产中，河道对城市的环境和气候有调节作用，它能有效改善当地的环境气候，这对促进城市生产有很重要的作用。经济发展的过程中，城市的建设者大度对城市河道的防洪排水能力进行研究，对河道进行裁弯取直的工程，这在一定程度上导致河流产生断面的现象，河床表面平整硬化，再加上现在水利工程的不断兴建，城市河道的结构发生了很大的变化；城市化进程进行的过程中，大量的生活污水和工业废水对河流产生了污染，河道出现了很多生态方面的问题。

城市发展的过程中，对城市河道继续拧生态的治理是关系到城市发展的大问题，因此人们往往忽视了城市河道的渗漏问题，城市河道出现渗漏情况对城市居民生活有很大的影响，只有选择正确的方法对城市河道进行治理，对进行防渗技术的研究，才能保证河道在发展的过程中发挥自身的作用，为人民的生活带来方便。

一、城市河道治理原则

1.全面规划、统筹兼顾的原则

应该以相关准则和要求为指导依据，将城市河道的上下游、支流以及两岸之间的关系进行较好地处理，并且将河道生态环境保护与河流资源的利用之间的关系进行较好的处理，还应该注重河道的防涝以及地质灾害的防护等。

2.以人为本，人水和谐的原则

在进行城市河道治理时，必须要以城市人民为出发点，对人民的生命以及财产进行保护，要将河道的洪水出口留足，对缩小河道的行为进行严格的禁止，并且对河道的防洪导线以及提距进行合理的确定。

3.因地制宜，注重实效的原则

根据城市以及河道的整个整体情况，根据城市的防洪要求以及河道的特性，制定出多种治理方案，并且在多种治理方案中选择最为合理的方案，确保达到最好的治理效果，与此同时将工程的经济性能以及安全性能进行较好的处理。

4.资源节约，环境友好的原则

将河道治理与当地的环境结合起来，对治理方案进行优化，在选择河道治理所用的材料时，应采用就近原则，对本地材料进行优先利用，尽量使用生态材料，使得对环境产生的影响达到最低。

二、城市河道渗透破坏分析

1.河道的渗透破坏

河道的渗透破坏主要分为四种：沿河道建筑物漏水、背水堤坡渗水、漏洞和集中渗透。首先，河道建筑物一般由混凝土壁和土体组成，如果二者无法相互融合，又或者是河道和穿堤的建筑物之间发生裂痕，引发管壁有水渗出，这两种情况都会使沿河道的建筑物发生漏水现象。其次，河道背水的一面，如果出现地下水位较高的情况，且持续时间较长，河道的堤坡就容易出现渗水的现象，有的严重的会破话河道的防渗系统，有的甚至发生滑坡现象，当河道的横切面宽度不够时，河道的坡面比例就会不协调，横向渗透的系数就会过大，如果河道是新旧进行的拼接河道，河道的结合处就不会很牢固，会引起河道的冲刷现象。其次，河道出现漏洞指的是在背水坡的附近出现的一些孔洞，如果空洞有流水现象，对河道的安全就会造成一定的损害。当河道施工的质量不合格，也会引起漏水现象。最后，集中渗透是指在水流直接接触河道时，并且水流冲击力较大，破坏了河道土体抗渗强度，发生的冲刷破坏现象。如果河道和穿堤的建筑物二者之间出现裂痕；进行提防建设时，因为分段而造成结合处密度降低；对老旧河道进行部分重修时，新旧结合时没有进行彻底清基，这三方面是引发河道集中渗透的主要因素。集中渗透时水流直接接触河道，并且冲击力较大，对提防安全造成了严重威胁，所以要定期对河道进行安全检查，做出险加固处理。

2.河道的渗透破坏

河道具备一定的渗透破坏作用，通常会导致土层隆起，或者是断裂等，严重时还会渗水，这些被破坏的土地一般被称为管涌。如果洪水的水位一直处于上升状态，在背水的一方，将加大渗透出逸的比降，如果这种比降不能被河道所承受，那么就很有可能导致对河道产生渗透破坏的作用。这些破坏性最先出现在河道较为脆弱的地方，尤其是表土覆盖不厚的地方。河道发生管涌时，在堤脚的地方会加速管涌的速度，如果不加快维护堤坝，就很有可能会溃堤

三、城市河道防渗技术分析

1.帷幕灌浆法

这种方法十分简单：在堤防迎水侧堤基打孔，并用压力灌浆以堵塞堤基中大的渗漏通道，进而减小渗透流量。一般适用帷幕灌浆法的河堤多为透水层较浅的河堤。

2.排渗井法

排渗井法可以有效的降低河道内覆盖层中的承压水头，又是在施工中可以在背水处进行打孔，采用这种方法可以有效的防止管涌现象的发生。

3.加重盖法

采用加重盖的方法是在背水的一侧增加盖重，这样当背面有水渗出，可以有下坡的进行削减，达到组织其渗流对表层土的破坏，可以增加背水侧土层的稳固性，一般这种方法用在覆盖层较厚的透水层较深的河道中，对渗漏问题有一定的控制作用。

4.土工膜法

在透水层比较薄的河道，可以采用土工膜法进行防渗设置。具体步骤如下：开槽机开槽之后，将土工膜置入槽中，然后从两侧灌入粘土进行垂直防渗的设置，与其他方法相比，土工膜法比较的经济实惠，土工膜的施工中，要对相应的水文地质环境有一定的要求，如果河道中粗砂较多，则不适合采用土工膜法，当河道的地下水位较高，地基较软时，也不适合采用土工膜法进行施工，这样施工的效果会不明显，起不到防渗的作用。

5.减压沟法

覆盖层较薄的情况下，可以采用减压沟法。一般在透水层之下一米的地方，设置减压沟，要想保证减压的效果，要在沟内填入砂石材料，砂石的材质要求透水性较强，颗粒要分布均匀，采取下粗上细的原则进行铺设。减压沟的设置中，以暗沟的形式进行布设，跟明沟相比，暗沟不容易受到地表水和风沙的影响，从而减少堵塞现象发生，另外采用暗沟的方式维护比较方便，在暗沟的设置中，由于细砂容易受到冲击淤塞沉积。因此对透水层为细砂的河道，要采用排渗和减压两种方法进行设置。

6.垂直防渗墙法

垂直防渗墙法的利用中，多数是利用专用的机具在河道中建造槽孔，用泥浆固定槽孔，在槽孔中填充多种混合物，这样可以形成连续的防渗作用。垂直防渗墙的结构形式有：悬挂式防渗墙。悬挂式防渗墙的底部位于相对强的透水层中，水力过大时对防渗的作用就不是很明显，黄河干流中有一段河堤由透水性较好的沙土组成，这就导致土层的物质比较单一，其次有的地方存在粘性的土层，粘性土层的覆盖层厚度较小，沙土的透水层较弱，针对这种情况的分析，防渗墙的设置只能存在于透水性较强的沙土中，而半封闭的防渗墙则使用在厚度较小，透水层较厚的地方，对相关的渗透的参数进行分析，然后确定选择何种方式进行防渗漏技术的实施。

综上所述，通过多种防渗技术的应用，我们可以更好的完善城市河道治理的状况，做好城市河道的防渗工作，在治理中不断的进行防渗技术的研究，这对促进我国城市河道的治理事业有很积极的作用。

参考文献：

城市治理研究范文第3篇

关键词：社区治理；社区居民自治

一、城市社区治理的问题

（一）城市社区治理的“应然”定位

社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会共同体。它具有以下几个特征：1、社区有地域性，具有明确的地理边界；2、社区是一定范围内居民社会生活的共同体；3、社区是相互联系、相互制约的整体，辖区内居民因居住于此而产生社会交往；4、在一定程度上获得的公共服务具有同质性。在社会管理领域，城市社区治理是指在是地域性社会实体一定地域范围内地方政府、社区组织、社区居民共同管理公共事务的活动。在危机管理的意义上，社区是指同一范围内居住和生活，具有共同的危机风险和减灾目标，由一定人口和家庭组成的区域，与此社区对应的是社区治理指的是危机应对。综上，城市社区的“应然”定位应该是治理主体多元化、治理方式协商化，且社区满足各参与行为主体的公共利益的公共利益，最终获得社区发展。这里的“多元”不仅指参与多元，还是指可以在多种解决冲突、解决问题的过程中进行选择。

（二）城市社区的“实然”作用

在我国，城市发育状况不同，治理理念发展路径不同，实际制度环境不同，所面对的实际情形不同，导致城市社区治理程度不同，但又体现出共同的问题，举例说明：

西安市的经济开发区高新区为例，高新区逐步向“城”的概念发展，所以社区的概念刚刚兴起。社区内同时有社区居民委员会、物业公司、业主委员会。社区委员会方面，高新区已初步建立其辖区内社区的组织结构与人员配备体系，并逐步开展各项职能活动，初步形成了社区的雏形，开始履行部分基本公共服务与社会治理的职能，为居民的生活、工作提供了便捷。但简单来说，即居民认为社区的基本职能就只是盖章审批，即承担了街道办事处的职责，并不能承担其他职责。社区内的物业公司负责社区内部水电气等硬件设施维护及维持治安。业主委员会发挥的作用并不明显。

以上两个实例都说明一个问题，社区是一个基层性组织，它的职能发展有赖于政府职能的建设和发展，即政府主导的特性。社区的发展和城市的发展同呼吸、共命运，在不同的时期发挥着不同的作用，它服务大众，支撑着政府。但是，基层社区挂牌多，承接大小行政事务多，经受考核多，证明盖章多已是众多社区的形象缩影，本该是“对下负责”为社区居民提供公共服务，却成为“对上负责”的行政机关的延伸。

二、社区居民组织自主治理社区

现有的困境和解决路径不免显得悲剧色彩十足，一个良好的治理体系包含了很多方面，可是细数我们自己的却都还没有发展起来。如果接着从政府主导的角色出发，提出来的建议就是：培育自治组织，形成政府、市场、自治组织多元治理体系。但是，埃莉诺.奥斯特罗姆的研究打破了解决公共池塘资源治理的唯一途径是实行完全的私人财产权或集权式的政府规制，这让人们意识到“非政府”“非市场”的巨大魅力。这种思想放到社区治理中来说，就是享受同质公共服务的社区居民，他们是有着地缘并且相互联系的共同体，由社区内部是有可能内生出一种有别于政府主导和市场主导的第三种选择。首先，政府在社会治理的角色弱化，而作为一种社区治理的外部政治制度环境存在，而社区所有事物的责任承担者。其次，社区居民同时实现私人理性和公共精神相平衡的心理和行为才能实现现代社区治理的目标。换句话来说，在别无他法的情况下（即没有由政府主动提供、完全提供公共服务，还充当居民冲突的协调者等一系列假设前提下），社区居民可以找到一条路实现社区治理发展的目标。

实践表明，在社区服务中，单纯的政府供给模式或是市场供给模式都无法为居民提供有效的服务。这是因为，如果一个社会一端是单一的个人和家庭，另一端就是正式的政府机构，由于政府对居民分散而琐碎的需求信号反应很弱，政府面临公共服务持续供给的巨大压力，而且政府自上而下、整齐划一的行政供给模式也无法触及居民生活的方方面面，显然不能满足居民的需求，很多问题也无法得到迅速化解。市场供给模式由于遵循利润最大化原则，因此在抵偿或者无偿供给方面就显得有些林捉襟见肘，如有学者指出，坚持福利宗旨对于密切社区关系、增强社区凝聚力和居民的归属，也有着相当重要的作用①。只是，如何激发居民参与社区事务？如何在每个人都有搭便车享受良好的公共服务而不愿参与到公共服务的供给中来？解决社区治理中这些问题，主要需要分析的是作为特定社区环境特征的变量。

有研究指出，随着民主参与和社区服务的扩大，人们发现社区中的弱势群体中社区公共事务和社区服务站的参与认同，包括志愿服务队参与认同，却高于在职职工等社会主流群体②。我认为奥斯特罗姆的这句话在一定程度上可以说明这种现象发生的原因，即人们对避免损失的重视程度要高于潜在收益的重视程度，相对应的，人们对避免未来损害的预期收益大大胜过对生产未来产品的收益的重视③。社区居民虽然是生活在一个有边界的范围之内，但是有着不同的经济实力和社会生活背景。当参与社区公共事务和社区服务站可以使自己避免一些生活困境时参与的积极性就较高。而之所以在职职工等社会主流群体则没有意识到自己某个时刻生活质量变差等类似这种威胁的存在，他们认为参与到社区治理过程中需花费大量的时间然而这个过程带来的显性收益微乎其微，所以这类群体的参与认同感将大大降低。假设政府职能转变，政府鼓励社会力量参与社会管理和社会服务，也就是说，社区自治得到政府鼓励而不受外部政治制度的消极作用。另一方面，政府作为一种将部分社会服务职能转交由市场企业、社会组织和公民个人承接，从而使其能够有更多的精力投入到制度法律制定和政策法规建设中。那么，在这种假设下，社区组织、社区居民如何来承接这样的职能，提升自治能力？

本文认为，原有的制度惯性会使得社区治理演变的过程较为漫长，假定以治理能力较弱的社区为基础，首先：应该从较容易引发居民共鸣、缩小居民潜在危机的角度培育社会组织，激发出社区的自我调节和解决冲突的能力。例如，提升社区应急能力的社团组织构架，社区调解组织。由社区自生出的社团组织，虽然培育速度较慢，但是也有生命力强，根基稳的特点。倘若，社区居民能在某一方面的事务进行良好的组织，则可以实现很好的辐射带动作用，扩大自治范围。其次，实行“居站分设”制度，即分别设立社区工作站和居民委员会。在短时间内，社区处于政府的行政末梢端的地位不能改变，则应该将行政事务严格划分出来，一部分政府行政事务的执行者即社区工作站，方便基层政府在社区治理过程中承担行政职能和责任以及自身工作的展开，增强了社区行政事务管理的执行力，保证工作人员的专业化。除去社区行政事务外，均作为居民委员会自治部分，有一定的自治空间和需要将是居民委员会自治能力提升的必要条件。（作者单位：西北大学公共管理学院）

注释：

① 李迎生.对城市社区服务发展方向的思考[J].河北学刊，2009.1.136～137.

城市治理研究范文第4篇

一、煤炭开采区地表沉陷的原因及危害性

近年来，潞城市煤炭生产迅猛发展，大面积开釆造成地下矿层采空，矿层上部的岩层失去支撑，平衡条件被破坏，随之产生弯曲、塌落，以致于部分地区地表下沉变形， 形成釆煤沉陷。地表变形开始形成凹地，随着采空区的不断扩大，凹地不断发展成凹陷盆地，造成水土流失、环境污染和土地荒芜等，形成对生态环境的破坏。

1.对土地资源的破坏

地表沉陷引起一系列的地表变形和破坏，表现为土地资源的破坏。开采沉陷破坏了耕地生态系统的物质能量平衡，致使耕地发生潜在荒漠化。因采矿造成土地塌陷、山体滑坡，很多山区居民因无水不得不搬迁，遗弃的耕地因缺水，植被不能很好恢复，造成土地荒漠化。土地一旦荒漠化，就会给人们的生产和生活带来灾难。煤层大面积开采后，不仅使地表出现沉陷现象，而且采空区的垮落和下沉会造成地下导水断裂带贯通，改变地下水的径流条件，甚至导致煤矿周围各含水层疏干，改变区域土壤层水分的动态关系，使地表更趋于干燥，抗蚀能力减弱，水土流失加剧，促使耕地荒漠化。

2.对水资源的破坏

煤矿开采过程中破坏了地下含水层的原始径流，大量排出地下水。同时还造成区域含水层水位下降，形成大规模地下水降落漏斗，直接影响到区域水文地质条件。开采产生的地表变形沉陷影响到地表水体，从而使部分沟泉水量减少甚至干涸，影响当地居民的正常生产和生活，进而影响区域植被生长，甚至土地沙漠化。事实上，在煤炭开采过程中，无论是矿井的正常涌水，还是以防治矿井水害为目的进行的人为疏于排水和采动形成的导水裂隙对煤系含水层的自然疏干，都会不同程度地影响或破坏地表水，造成地下水资源的极大浪费，或污染水环境。塌陷导致地表水渗漏，破坏地下储水结构，改变水文循环系统，引起泉水、河流干枯，地下水水位下降或上升。地面的下沉，还可诱发滑坡、塌陷，此外由于地面污水的渗入，造成对地下水水质的污染。

3.对植物资源的破坏

首先塌陷区地表裂缝处植物生长环境被破坏，植被明显稀少，在塌陷坑深度为2米以上，如潞城市李家庄村耕地中，出现地表塌陷导致植物根系拉断，枯蒌死亡；其次，地表张口裂缝、塌陷漏斗、塌陷盆地造成地面大量土层松散，加剧水土流失，破坏植物生长环境，如不加以治理甚至招致植被大面积死亡，加剧风蚀和沙漠化。塌陷破坏地下水体，降低了地下水位，植物生长明显受到影响，甚至死亡，改变了原有的生态系统。

4.加剧水土流失

地表塌陷的形成改变了原地面形态，塌陷区范围内特别是塌陷坑、塌陷盆地周围水蚀和重力侵蚀加剧；沟谷、岸坡的塌陷可诱发崩塌、滑坡、槽状塌陷坑若形成于沟谷两侧，且走向与沟谷平行，必然使沟谷进一歩下沉和拓宽，槽状塌陷坑本身也是一种特殊的沟道，流水侵蚀会不断加剧其发育；塌陷发生特殊区域出现垮坝引起山洪，水库渗漏现象。

5.危及地面的建筑物

由于地下的局部采空，形成地表塌陷，从而使天然的地貌发生变化，地面倾斜，形成“大坑”，地表塌陷下沉，较严重的危及到地面的建筑物，如潞城市黄沙岭、郝家沟、秦家山、李家庄一带土地塌陷、民房裂缝问题非常严重，致使村民房屋出现裂缝成为“危房”，直接影响居民的生活甚至危及生命。

二、沉陷区治理研究

1.已废弃的采空区出现地面沉降、地裂缝时，应利用煤矸石和粉煤灰回填塌陷区，减缓地面沉降速度；为制止地面塌陷形成，通过地面裂缝灌注尾矿砂浆（或水泥砂浆)，加快填充废渣的固化。地表形成塌陷但规模不大时，应采取由地面自外向内将废渣填入下部，中上部用细粒尾矿填充，为覆绿打好基础。回填采用水力填充法：将煤矸石破碎，筛分至粒径在12mm以下，以煤矸石与水质量比为1:4的大致比例配料，搅拌成泥浆，用泥浆泵把矸石泥浆输送到采空区内。数日之后填充料渗出水并干燥固结成一体，把渗出的水用泵抽回，循环使用，而把均匀紧密的煤矸石填充料留在采空区内，以稳定地支撑地面，流程示意图如下（图1）；

2.地下坑道尚在使用阶段，地面出现地裂缝或沉降迹象时，应果断对地裂缝发育地段采取灌注尾矿浆（或水泥砂浆）措施，在地下坑道采取防塌加固措施，流程图见（图2）；

3.房屋搬迁工程

城市治理研究范文第5篇

[关键词]城市；空气污染；治理机制

[中图分类号]Q988；X24 [文献标识码]A [文章编号]1674-6848（2013）05-0050-08

[作者简介]谢 丹（1978—），女，江西宜黄人，江西省社会科学院法学研究所助理研究员，主要从事法理

学、环境法研究。（江西南昌 330077）

[基金项目]江西省社会科学院青年项目“城市空气污染治理机制研究”（1314）的阶段性成果。

2013年在中国大气污染防治历史上将具有特殊的意义。今年伊始，我国爆发了持续时间最长、涉及面最广，主要以灰霾为表现形式的重度空气污染，涉及全国多个城市，其中京津冀地区最严重。历史表明，人类往往在重大灾害性事件发生，危及生命健康时，才会真正重视环境问题的存在。如果没有1952年伦敦烟雾事件，没有受烟雾影响造成一万多人死亡的促使，英国《清洁空气法案》在1956年未必能出台，英国走上环境立法，治理大气污染的历史进程或许会推后很多年。与英国发生伦敦烟雾事件后再立法治理大气污染不同的是，我国在此次灰霾事件发生前，1987年就已经颁布《大气污染防治法》，后历经1995年、2000年两次修订。虽早已制定相关法律，我国城市空气污染形势却日趋严峻，我们是否应该反思我国《大气污染防治法》是否取得相应效果？我国城市空气污染治理机制是否存在问题？此次灰霾事件引发的公众高度关注，将为我国大气污染防治提供新的契机。

一、我国城市空气污染发展状况及其特征

城市空气污染与人类的经济活动密切相关。自我国走上工业化发展道路，城市空气污染问题一直相伴而行。上世纪70年代，空气污染问题就已显现。1974年夏，兰州市石油化工基地西固地区开始出现一些奇怪的现象，天气晴朗的中午前后，空中就笼罩上一层薄薄的淡蓝色烟雾，空气很糟糕，气味很难闻，当地居民明显感受到眼睛受刺激，一些植物也出现叶面褪绿、长银白斑点等受损症状，这些现象经环境科研人员研究后确认为光化学烟雾污染。①西固地区的光化学烟雾主要由石油化工排放的挥发性有机物和氮氧化物造成。②

80年代，我国经济加速发展，以燃煤为主的能源结构导致我国城市空气污染主要来源于工业污染，呈现煤烟型污染特征，主要污染物是二氧化硫和烟尘。烟尘包括总悬浮颗粒物TSP和PM10。1989年我国二氧化硫排放量为1564万吨，烟尘排放量为1398万吨，北方城市烟尘污染较重，南方城市二氧化硫污染较重。③受二氧化硫污染影响，我国出现局部的酸雨区，主要集中在西南、华南地区，并有扩大的趋势。

单一的煤烟型污染一直持续到90年代中期。1995年，我国城市大气污染出现新的特征，氮氧化物已成为广州、北京冬季的首位污染物，表明我国一些特大城市大气污染开始转型。④据《1995年北京市环境状况公报》公布，近年来北京市机动车数量以每年15%的速度增长，交通环境汽车尾气污染严重，大气中的氮氧化物一直呈上升趋势；非采暖期大气污染物中60.6%的一氧化碳、86.8%碳氢化合物、54.7%的氮氧化物来自机动车排气。⑤《1995年广东省环境状况公报》显示，珠江三角洲以降尘和氮氧化物污染较为严重，广州氮氧化物污染已居首位，达0.124毫克/立方米，超过日平均二级标准；佛山、中山、深圳也分别达0.081、0.075、0.073毫克/立方米，这表明珠江三角洲大、中城市氮氧化物污染严重，呈上升趋势。⑥到90年代末，我国城市空气污染虽仍以煤烟型为主，主要污染物为总悬浮颗粒物和二氧化硫，酸雨问题依然严重，但部分大、中城市已出现煤烟与机动车尾气混合型污染。

进入新世纪，颗粒物成为影响城市空气质量的主要污染物，部分地区二氧化硫污染较重。我国城市机动车保有量持续增长。2010年11月，环保部《中国机动车污染防治年报（2010年度）》，首次公布了中国机动车污染物排放情况。年报显示，中国机动车污染日益严重，机动车尾气排放已成为中国大中城市空气污染的主要来源之一，臭氧污染和灰霾问题日益凸显，京津冀、长三角、珠三角地区灰霾频发。我国中东部大部分地区已经演变成为以高浓度细颗粒物（全年）和高浓度臭氧（夏秋季节）为特征的典型“双高”型污染区域。⑦我国整个大气环境污染呈现区域性、复合型特征。

二、我国城市空气污染治理存在的问题

（一）环境空气质量标准问题

环境空气质量标准在治理大气污染中起到基石的作用。我们首先必须认清大气中何种污染物，达到多少浓度会对人类健康和环境质量造成影响，再对这些污染物采取具体措施进行治理。环境空气质量标准是在限定的时间内，对环境空气中污染物的最高允许质量浓度给予的规定。①污染物及浓度值的确定建立在分析污染物对公众健康和环境质量影响的科学判断基础之上，对人体健康有影响的主要空气污染物都应纳入标准范围。大部分国家在治理空气污染中都首先设立空气质量标准。我国在《大气污染防治法（1987）》颁布前，1982年已实施《大气环境质量标准》（GB3095-82），后经1996年、2000年、2012年三次修订。从我国空气污染形势日益严峻的现状来看，我国原有空气质量标准存在一些问题，主要表现为：

1.标准未真正体现保护公众健康原则

制定环境空气质量标准的目的是为降低空气污染对公众健康的影响提供指导。标准的设立主要考虑污染物对公众健康的影响，确立公众健康能够承受的浓度值范围。经济成本和技术可行性等因素会影响空气质量标准的实现，但这些因素可在制定污染物排放标准时予以考虑。美国《清洁空气法》要求国家空气质量标准（NAAQS）完全建立在公众的健康基础之上，在足够的安全范围内保护公众的健康。环境质量标准直接告知公众，保护公众健康和环境质量需要什么样的空气质量。标准对规定的污染物设立两个级别标准：一级标准是保护公众健康，包括最敏感群体，例如老人和小孩；二级标准是保护公共福利，包括空气能见度，植物，动物和建筑物。而我国1982年大气环境质量标准虽也强调保护人群健康，但把大气环境质量标准人为分为三级：一级标准为保护自然生态和人群健康，在长期接触情况下，不发生任何危害影响的空气质量要求；二级标准为保护人群健康和城市、乡村的动、植物，在长期和短期接触情况下，不发生伤害的空气质量要求；三级标准为保护人群不发生急、慢性中毒和城市一般动、植物（敏感者除外）正常生长的空气质量要求。与美国空气质量标准相对照，我国只有一级标准才完全符合保护人体健康需求。二、三级标准离保障公众健康需求还存在一定距离。

我国环境空气质量标准还出现修订后反而宽于原标准的现象。2000年标准在1996年标准上予以修订，二氧化氮二级标准的年平均浓度限值由40微克/立方米改为80微克/立方米；日平均浓度限值由80微克/立方米改为120微克/立方米；小时平均浓度限值由120微克/立方米改为240微克/立方米，标准大幅度降低，臭氧一、二级标准的浓度限值也有所放宽。而事实上，从1995年起，随着城市机动车数量的增加，以二氧化氮为主的氮氧化物在空气污染物中的比例开始上升，甚至成为某些大城市冬季的首位污染物。同时期世界卫生组织《空气质量准则》二氧化氮的准则值是年平均40微克/立方米，小时平均200微克/立方米。2000年标准的放宽可能是为提高城市空气质量达标率，并非为了保护公众健康。

2.标准未及时反映大气环境状况的变化

继2000年标准后，我国长时期未对空气质量标准予以修订，直至2012年新标准颁布。而这一时期，我国大气环境状况发生显著变化，颗粒物已经成为主要污染物。2000年我国部分城市开始空气质量日报，空气质量日报依照《环境空气质量标准》及《城市空气质量日报技术规定》，采用统一的空气污染指数（API）的形式报告，以二氧化硫、二氧化氮和PM10日均浓度值为基础，计算全市平均污染指数。然而，只以三项污染物为评价因子计算出的空气污染指数与人们生活中实际感受的空气质量存在差别。特别是在PM2.5成为主要污染物的地区，能见度下降这一明显空气受污染的特征，由于PM2.5未纳入评价因子，未能在空气质量日报中显现。我国2006年就已在一些城市试点监测PM2.5和臭氧，并不存在监测技术方面的困难，而迟迟未将其纳入空气质量标准和强制监测的污染物范围，据环保部门的解释是，如果制定实施将PM2.5的纳入监测范围环境空气质量标准，将大范围超标。①这种鸵鸟思维方式，极大阻碍了空气污染的治理。直至近些年空气污染事件频发，迫于公众压力，2012年新标准将PM2.5纳入环境空气污染物基本项目范围，与新标准同步实施的《环境空气质量指数（AQI）技术规定（试行）》新增一氧化碳、臭氧和PM2.5为空气质量评价因子。

（二）单一污染物、单一地区治理方式

我国城市空气污染治理长期以来采取单一污染物治理方式，如针对烟尘，设立烟尘控制区，安装消烟除尘装置；针对二氧化硫，制定二氧化硫污染控制区综合防治规划，限制高硫煤的开采和使用，重点治理火电厂污染，削减二氧化硫排放总量，防治化工、冶金、有色金属等行业二氧化硫污染排放，大力研发二氧化硫污染防治技术和设备，在山东省、山西省等部分城市进行二氧化硫总量控制和排污交易试点等；在氮氧化物成为一些特大城市主要污染物时，开始进行机动车尾气污染治理，分阶段实施国家机动车排放标准等。单一污染物治理方式对于由二氧化硫等一次污染物引起的空气污染有一定效果。然而新时期以灰霾、臭氧为典型的空气污染，除了直接排入大气的工业粉尘、机动车尾气、道路扬尘等一次污染源外，更多的是来自CO、SO2、NOX、VOCS、NH3等气态污染物在一定大气条件下，经过一系列物理化学反应形成的二次污染。原有单一污染物治理方式已不能适应新形式下复合空气污染问题。

以行政区划为主的单一地区治理方式，是我国环境行政管理体制的产物。我国《大气污染防治法》规定，地方政府对辖区内的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，使本辖区的大气环境质量达到规定的标准。因此，我国城市空气污染治理以单一行政区自主治理的方式为主。如北京于1999年以大气污染防治为重点，全面开展环境整治，分阶段采取多项大气污染防治措施，推广燃煤锅炉改用天然气，对燃煤电厂进行脱硫、脱氮和除尘治理，调整搬迁首钢，淘汰老旧机动车，实行全国最严厉的机动车排放标准等。然而，北京周边作为全国两大重要煤化工集中区域的山西、内蒙古以及承接北京转移出去的相当一部分工业产能的河北排出的污染物吞噬了北京的治污效果。北京频发的空气污染事件证明，在流动的空气面前，局部性、区域性的努力难以取得成效。

（三）处罚过轻

我国对违反《大气污染防治法》的行为处罚力度过轻，不足以达到威慑的目的。对违反《大气污染防治法》的行为，一般予以罚款处罚，且有上限限制，不得超过一定数额，最高不得超过五十万元。对拒报谎报有关污染物排放申报事项，拒绝环保部门或者其他监督管理部门现场检查或者在被检查时弄虚作假，不正常使用污染物处理设施或未经批准擅自拆除、闲置污染物处理设施以及超标排放污染物等直接影响空气污染治理效果的行为，最高仅处以十万元以下罚款，一般低于排污企业违法所得，造成企业宁愿交纳罚款也不愿遵照相关规定进行排污。而且，处罚一般只针对排污企业，对相关负责人没有相应处罚的规定。处罚过轻实际上助长了企业的违法排污行为。

三、治理机制

（一）区域联防联控机制

区域联防联控机制是治理区域性空气污染的有效手段。我国现阶段区域性空气污染，依靠原有单一行政区各自为政的治理方式难以取得成效。区域联防联控的实践始于北京奥运会前，为保障奥运会期间空气质量，北京市联合周边天津、河北、山西、内蒙、山东五省市在扬尘、机动车、工业和燃煤污染方面采取治理和控制措施。通过六省市联动，实施各项污染控制措施，奥运会期间，北京空气质量明显改善。此后，为确保上海世博会、广州亚运会空气质量，环保部先后组织长三角、珠三角地区开展区域联防联控，取得积极成效。在总结北京奥运会、上海世博会、广州亚运会成功经验的基础上，国务院颁发《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》（以下简称指导意见），对区域联防联控的指导思想、基本原则、工作目标、重点区域、防控重点和措施提出了指导意见。《重点区域大气污染防治“十二五”规划》（以下简称“十二五”规划）进一步提出创新区域管理机制，全面提升联防联控管理能力，我国对区域联防联控的规定主要体现在这两个政策性文件中。《大气污染防治法》对区域联防联控尚未有相关规定。区域联防联控机制具体实施过程中需对以下难点作进一步探讨：

1.统一规划应建立在科学研究基础上

统一规划是区域大气污染联防联控首要工作机制。区域联防联控工作的开展首先要把区域作为一个整体，通过科学分析区域空气污染物排放量及分布状况，各种污染源不同排放量的时空变化，以及城市间大气污染相互影响强度和污染物传输规律，再制定相应污染防治措施。①国内外实践均表明，区域联防联控统一规划必须以科学研究为基础。珠三角是我国较早探索区域大气污染防治的地区。2006年，广东省政府与科技部合作启动了“重点城市群大气复合污染防治技术与集成”863项目，委托以北京大学环境科学与工程学院为首的多家科研单位对构建珠三角区域大气复合污染防治体系开展前期研究。②2010年，广东省成立了我国首个区域大气质量科学研究中心，为区域大气污染联防联控提供技术支持。为确保北京奥运会空气质量达标，北京、天津等六省市在获取大量外场观测、源排放等数据的基础上，利用数值模拟技术，系统分析污染特征，共同制定、实施治理措施，最终实现奥运会期间空气质量全部达标。③美国针对臭氧区域管理的各项决策也是建立在科学认知的基础上。1995年美国环保署与中西部、南部、东部各州组建了臭氧传输评估组织，致力于研究臭氧前体物的区域传输问题，并于1997年确认美国东部22个州和哥伦比亚特区的氮氧化物排放严重影响了东北部各州臭氧的达标，直接促使了氮氧化物州执行计划的出台。④氮氧化物州执行计划的执行，使美国东部大部分州电力部门的氮氧化物排放量在2003年相对于1990年减少了70%。⑤

2.要兼顾区域间发展不平衡问题

区域联防联控的主体往往分属不同行政区（主要指跨省），彼此不存在行政隶属关系，无法借助同一行政区纵向治理的模式。我国已有的区域联防联控实践以及出台的区域联防联控指导意见都未要求建立跨行政区的区域大气管理机构，超越行政区划，直接负责区域大气污染防治的规划和实施。指导意见和“十二五”规划仍强调坚持属地管理和区域联动相结合的原则，即属地仍是区域大气管理的主要承担者。因此，跨越省际的区域主体间实际上是一种平行的横向合作关系，一般通过签署协议共同实施区域大气污染防治规划。如果区域主体间经济发展水平相当，大气污染又是辖区内亟待解决的问题，则合作治理污染的可能性更大；但如果区域主体间经济发展水平存在较大差异，面临的大气污染问题程度不一时，就存在非合作的可能。①为支持北京治理污染，保障奥运会期间空气质量，北京周边河北、内蒙等五省市关停了部分污染企业，造成一定的经济损失，这种通过牺牲周边地区经济利益，维护局部地区空气质量的做法并不是一种长效机制。京津冀中的河北作为经济相对落后的省份，更注重发展经济，解决贫困问题。事实上它也承接了北京转移出去的大部分产业，带动了当地经济发展。而河北氮氧化物、烟尘排放量居全国第一，二氧化硫排放居全国第二的数据表明，其污染物排放影响了北京等周边地区空气质量。要改善北京空气质量，河北高污染、高排放企业就应限制发展，这就意味着以重工业为主的河北的经济发展要受一定影响。对于承担较大治污成本的河北，空气质量受益者的北京是否要给予一定的经济补偿，通过何种形式？以货币形式抑或产业拉动，发展互利合作关系，辐射带动河北的产业调整。从这种意义上说，区域联防联控不单纯是治理空气污染，还涉及区域协调发展的问题。

（二）多种污染物协同治理

单一污染物途径是传统治理空气污染的手段。大多数国家在治理空气污染的早期阶段都致力于在一定时期内控制一种污染物。单一污染物治理方式对只由单一污染物造成的空气污染问题无疑是一种有效的方式。但当前大气污染形势日益复杂，灰霾、光化学烟雾、酸雨等多种空气污染问题同时并存，且就单一空气污染——灰霾来说，也是由多种污染物协同造成。传统单一污染物治理方式已不能适应新形势下大气污染防治的需要。从单一污染物途径转向多种污染物协同治理成为大气污染治理的趋势。美国国家研究委员会2004年在报告中质问当前单一污染物途径，单独设定六种标准污染物的每种国家大气质量标准，是否真的解决了人们的健康影响？建议发展多种污染物协同方式控制大气污染。②2005年，美国颁布《清洁空气州际规则》（Clean Air Interstate Rule， CAIR），建立一个区域上限和交易计划控制东部28州和哥伦比亚特区电力部门二氧化硫和氮氧化物的排放。③目的是通过降低前提污染物二氧化硫、氮氧化物的排放减轻细颗粒物和臭氧污染。④虽然在北卡罗来纳州诉联邦环保署一案中，特区巡回上诉法院判定联邦环保署在《清洁空气州际规则》中的一些规定超越《清洁空气法》给予的有关授权，应将该规则予以废止，但仍许可生效至联邦环保署颁布新的替代规则。⑤欧洲国家也于1999年在《远程跨界空气污染公约》（Convention on Long-range Transboundary Air Pollution）框架内签署哥德堡议定书（Gothenburg Protocol），通过减少二氧化硫、氮氧化物、氨和挥发性有机物的排放，削减酸化、富营养化和地面臭氧。该议定书于2005年生效，被视为首个基于多种污染物的具有法律约束力的文书。

我国空气污染治理长期以来实施单一污染物治理方式，注重控制二氧化硫的排放，采取一系列相关措施：划定二氧化硫污染控制区，实施二氧化硫总量控制，试点二氧化硫排污许可证交易等。国家环境保护“十一五”规划对空气污染物只设定二氧化硫排放总量减排目标。有日本学者在分析多污染物治理途径概念包括强调二次污染物、考虑二次污染物之间的交互作用、在制定政策时直接或间接使用科学分析等要素的基础上，提出从单一污染物治理方式转变到多污染物治理方式分四步走的战略：第一阶段：治理一种主要污染物；第二阶段：通过一种主要污染物治理复杂的二次污染物；第三阶段：通过多种主要污染物治理一种二次污染物；第四阶段：治理多种二次污染物和有毒物质，并指出中国目前仍处于第一阶段，但环境保护“十二五”规划提出实施多种大气污染物综合控制表明中国有潜力进入更高阶段。①事实上，近年来我国也逐步转向多污染物治理方式，先后颁发《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气的指导意见》、《国家环境保护“十二五”规划》、《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，强调多污染物协同控制，进一步深化二氧化硫污染治理，同时加强氮氧化物减排，大力削减颗粒物排放，开展挥发性有机物污染防治。

多种污染物协同治理发展的最新形式，已不是单纯的空气污染治理方式。最近一些发达国家试行将空气污染治理、能源政策和控制温室气体排放的政策整合，运用三者相互关联的作用，以更少的成本实现更多的共同利益。这种更广泛意义的多种污染物协同治理方式，在帮助空气质量达标的同时，实现温室气体减排的目标。国际应用系统分析研究机构（IIASA）的收益模型研究表明：低碳策略能降低二氧化硫、氮氧化物和细微颗粒物的排放而不增加额外的成本；每减少1%的二氧化碳能减少1%细微颗粒物对健康的影响。②我国目前多种污染物协同治理方式主要用于空气污染③，尚未与应对气候变化政策相结合，但从长期来看，这将是未来发展的一个趋势。

（三）重典治理

我国早在1987年就已颁布《大气污染防治法》，后经两次修订。然而，日益严峻的大气污染形势表明，《大气污染防治法》未能取得有效防治作用，这与其对违法行为处罚力度过轻密切相关。现行《大气污染防治法》修订于2000年，与1987年、1995年《大气污染防治法》相比，新增了一些违法行为的处罚，并对罚款作了数额上限的规定，但总体来说，处罚力度并未加大。立法之所以这样规定，很大程度上是出于经济增长因素的考虑。如果让企业承担过多环保责任，势必影响企业的发展，从而影响经济的增长。但有发达国家的经验证明，加大环境执法力度，并不影响经济的发展，反而在经济增长的同时，能有效降低污染物的排放。有数据显示，美国在1970年颁布《清洁空气法》到2005年期间，国内生产总值和人口呈上升增长趋势，空气污染物二氧化硫、氮氧化物、颗粒物、一氧化碳、挥发性有机物等则明显下降。①要有效遏制我国日趋恶化的大气污染形势，现阶段有必要加大处罚力度，用重典治理。

首先，适当减少行政命令。纵观我国《大气污染防治法》第六章法律责任的规定，几乎每条处罚措施都涉及行政命令，如责令停止违法行为，限期改正，责令停止生产或使用，限期治理，责令改正，责令拆除，责令限期建设配套措施等。有关“责令”行为的属性存在诸多争议，《环境行政处罚办法》已将其定性为“行政命令”。行政命令相对于行政处罚，不具有强制执行力，违法者如拒不履行也没有相应的法律后果，而改为对其实施行政处罚。“责令”行为的立法理念在于发挥其教育功能，敦促行为人在一定认知的基础上主动纠正违法行为。②但实践中行为人通过违法行为获利，他们主动纠正违法行为的可能性非常小。因此，“责令”行为的相关规定事实上显示了《大气污染防治法》处罚措施的软弱性，应予以适当减少。