土地空间规划

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土地空间规划范文第1篇

【关键词】国家森林公园规划；土地利用；兼容性控制

National forest park planning of land use in the compatibility of control

Pan Yudao，Song Xin

（Guizhou forestry survey and design co.， LTD，Guiyang 550000，China）

Abstract： National forest park in the cultural resources and natural resources play a role of effectively protect， If not reasonable of land use of national forest park， Failure can lead to national forest park planning， waste of land use and environmental issues， Etc. The analysis in this paper， From the compatibility of land use control， Control way of its feasibility.

Key words： National forest park planning； Land use； Compatibility of control

国家森林公园不仅可带动旅游业的发展，还可带动经济与环境保护的作用，其在国内外主要以资源保护、土地利用与旅游开发进行研究。国家森林公园的土地利用研究者通常以非旅游领域的学者身份，从利用的角度对土地进行研究，选择坡向、地形、游道距离、坡度与重要景点距离等，通过地理信息系统对国家森林公园旅游景点选址与适宜性进行分析研究，但是到目前为止，对其规划中土地利用控制的研究相对较少。因此，本文分析土地利用兼容性在国家森林公园规划中的控制方法，这对于旅游用地具有深远的意义。

1、土地利用的总体重要性

土地利用包含城市建筑用地、森林用地、旅游用地等几个最重要的方面，其中国家级森林公园建设总用地不应超过森林公园陆地面积的2%。在城市总体规划当中，城市人民政府根据社会经济规划、城市自然环境、现状特点、资源条件进行统筹兼顾与综合部署，确定城市发展方向与发展规模，从而实现其经济效益与社会效益，确保土地利用的合理性。

旅游规划首先要以人为本，坚持以科学发展观为指导思想。统筹城市旅游、区域旅游的总体发展，特点是考虑土地利用的合理性与针对性，实现土地节约性经济最大化的目的。

土地利用规划。土地利用总体规划是通过一定时间与区域规划，当地政府以长远发展为目标，根据当地自然环境、当地社会条件及当地经济发展状况及因素，统筹安排土地开发、土地利用、土地整治及土地环境保护。

国家森林公园要遵循因地制宜、可持续发展、结合保护与开发、整体效益、协同发展五个主要原则，以生态、旅游经济理念、可持续发展为依据。同时，国家森林公园规划要体现人文关怀，为当地人民创造休闲度假空间、娱乐空间、森林科普空间以及农业观光空间等综合性天然户外活动场所。

城市建筑规划、旅游规划总体、土地利用规划、国家森林公园等都是紧紧围绕着土地利用，从上面看出土地利用是其中最为重要的基础及因素。因此，土地利用兼容性控制一定要通过科学合理的考虑与规划，才能体现节约型、生态型、经济型的国家森林公园。

2、土地兼容性控制途径

2.1健全旅游用地分类系统

随着我国城镇化建设的不断扩大，土地规划主要使用1984年《土地利用现状分类及其含义》与《城市用地分类系统》，经过长期的发展，不仅使土地规划缺失，还导致旅游用地边缘化。由于土地分类各异，无法集中与统一，导致国家森林公园规划与土地利用不协调，造成两者土地分类不兼容。随着我国城乡一体化的不断深入，我国国土资源局颁布了《土地利用现状分类》的政策，通过该政策，国家森林公园可在土地分类的基础上，根据规划实际情况与条件，重点细化与创新增减国家森林公园用地类型，不仅为旅游用地的兼容性控制提供科学的依据，还促进旅游业的发展。比如对旅游用地进行规划时，可将服务住宿用地细分为星级酒店用地及度假村用地等。

2.2规范国家森林公园用地评价系统

我国森林用地评价系统较为传统，已经适应不了现代化国家森林公园的发展需求，而其规范依据主要参照《中国国家森林公园风景资源质量等级评定》与《森林公园总体设计规范》，两个规范依据对森林旅游资源与开发条件的评价过于偏重，而对其用地规范未做出详细要求。因此，在现有国家森林公园规划中普遍存在以风景资源评价为中心，土地评价失去主体地位，最后导致国家森林公园管理土地结构与土地利用功能无法衔接等问题。

2.3有效控制国家森林公园区域化

国家森林公园区域化是指按国家森林公园功能划分土地利用，从而确保各个功能区满足功能要求，保证功能区内与功能区外的土地利用保持兼容。游览区一般是作为国家森林公园空间布局的中心，从而协调各功能系统，体现各功能区特点与保持总体协调。在国家森林公园建设中，相邻地块不兼容且互相制约，比如在国家森林公园增加功能时，会导致相邻地块的功能减少或价值降低。因此，在土地利用兼容性控制的问题中，可通过国家森林公园功能区划分与空间布局作为控制途径。

3 结束语

综上所述，土地利用兼容性控制在国家森林公园规划中显得尤为重要，当前，我国土地资源越来越少，只有合理利用及严格控制土地兼容性才能使我国土地资源实现可持续发展，随着城镇化建设进程的进一步加快，对森林公园土地利用兼容性的探讨极其重要。

【参考文献】

[1]叶新才，袁春.国家森林公园规划中土地利用兼容性控制[J].林业经济问题，2011，02：162-166.

[2]黄淑娟.国家森林公园规划中土地利用兼容性控制[J].农业与技术，2015，10：82-87.

[3]唐建兵."反规划"理论视域下的国家森林公园旅游规划探讨--以自贡市飞龙峡国家森林公园旅游规划为例[J].林业资源管理，2014，02：26-30-34.

[4]刘丹丹.3S技术在国家森林公园规划和管理中的应用研究[D].北京林业大学，2005.

土地空间规划范文第2篇

关键词：乡村振兴；村庄；国土空间规划

村庄是我国国土空间规划的最小单元，但是由于城乡资源配置存在一定差异，再加上政府扶持政策的倾斜，长期以来，我国乡村在政治、经济、文化、社会、生态等方面和城市的差距越来越大，呈现出了城乡发展不平衡的现象。乡村振兴是缩小城乡发展的关键举措，也是实现新型城镇化的重要环节，而乡村国土空间规划对于优化乡村空间资源结构、协调城乡关系具有重要的意义。因此从乡村振兴的角度来看，村庄的国土空间规划对于促进我国社会经济的发展有着重要的价值。

1国土空间规划在村庄层面的现状

1.1资源配置缺乏一定的合理性

就目前我国的国土规划部门的组成来说，我国的国土资源规划大致被分为了国土资源管理和城乡规划管理两大板块，而存在一定关联的社会发展规划、土地利用规划和城乡规划之间由于被完全划分到不同的部门，因此三者之间的关联性被进一步弱化。从某种程度上说，不同的规划部门因为工作标准不同、谋划方向不同，其规划方案的思路也就不同，再加上不同规划部门的有效沟通不到位，因此不同部门对资源的配置和规划缺乏一致性，衔接也就出现了“断层”，从而使规划方案编制的周期有所延长，土地资源申请的办理时限有所增加，造成群众经常往返于各部门之间，浪费了人力、物力和财力，国土空间资源管理缺乏一定的合理性和科学性。另外，村庄国土资源规划的基础数据、编制标准、国土空间用途及规划侧重点都有所不同，而不同的国土管理部门由于规划方案的编制要点、审批流程和审批权限的不同，在村庄层面的国土空间规划不能够形成完整的流程和体系，这也导致了配置不到位的现象[1]。

1.2农村基础设施少，功能不完善

虽然近些年我国乡村发展得非常快，但是和城市相比，还存在不小的差距。我国在国土空间规划中向来是以提高经济实力为主要目的，因此比较重视工业规划。由于目前政府出台了一系列的优惠政策，很多工业企业开始纷纷在乡村建厂，这在一定程度上，活跃了乡村经济，为农民带来了很多就业的机会，提高了他们的收入，但是因为很多乡村长期以农耕为主，在基础配置上缺乏一定的空白，这就造成了农村功能严重不足，无法在短期内扭转这种局面，因此也就出现了乡村污水横流、环境差等负面影响。虽然政府及相关部门已经在逐步缩小城乡之间的差距，但是由于受到观念意识、保障制度和资金投入的多重影响，乡村的国土空间规划工作仍然面临着很多挑战。

1.3村庄特色逐渐弱化

不难发现，现在很多乡村的国土空间规划逐渐趋同于城市规划，虽然表面上看，充满城市化气息的乡村的环境更整洁、现代化气息更浓厚，但是很多乡村特色已经被弱化甚至破坏[2]。例如，村庄传统房屋被二层小楼代替，草原放牧改成了养殖场、传统青石小巷改为水泥路面等。虽然看上去这样的村庄更加符合现代社会发展，但是无形中丧失了特点，忽视了乡村特色及自然资源的优势，呈现出的是“千村一面”的景象，乡村国土规划不能够结合自然条件进行针对性的编制，导致乡村国土空间规划缺乏个性化和科学化。

1.4乡村规划创新能力不足

为了落实落地乡村振兴发展战略，很多县市区逐渐重视乡村村庄国土规划工作，纷纷对管辖区域内的村庄制定规划任务和规划目标，同时也出台了很多的鼓励政策和优惠政策，但是由于限定了规划方向，脱离了村庄实际，不同的村庄规划出现了相似性甚至一致性，不能够结合乡村群体的需要、乡村的自然地理条件等内容进行适当的创新，造成乡村规划创新能力不足，缺乏一定的针对性和灵活性。

2乡村振兴视角下村庄层面的国土空间规划思路

乡村振兴战略的大力实施下，村庄层面的国土空间规划应该具有更加丰富的内涵和更完善的功能。在乡村振兴视角下，村庄的国土空间规划包含提升物质水平、优化产业结构、凸显乡村文化等内容，体现在乡村的经济价值、文化价值和商业价值中，因此在缩小城乡差距的同时，也应该结合乡村的实际进行谋划，突出乡村的特色及价值，使乡村的内涵和功能更加多元。一是盘活乡村土地资源，为乡村发展提供动力。充分利用当地土地格局，盘活村庄中的古建筑、山水风景等资源，结合人口结构及国土空间格局，在保留特色的基础上进行创新，实现人口、土地和产业的有机统一[3]。二是结合村庄文化元素，形成文化特色。以村庄国土空间规划为基础，结合当地风俗习惯、及传统手工艺等文化元素，完善历史建筑、文化场地等，提升基础设施水平，完善服务结构，凸显社会功能和文化价值，保持乡村特有的魅力。三是完善乡村治理体系。以村庄国土空间规划为基准点，通过优化国土空间格局，完善乡村治理体系，摸索出乡村联合、成立自治经济组织等治理模式，加强对村庄的空间规划和地域开发使用的管制，使乡村治理体系和空间规划联系更为紧密。

3乡村振兴视角下村庄层面的国土空间规划的具体策略

3.1优化乡村生态，改善生态质量

工业企业的不断发展打破了很多乡村传统的生产生活方式，农村生态环境也出现了一系列的问题。在乡村振兴视角下，村庄层面的国土空间规划应充分考虑到乡村的生态环境要素，通过对生态环境要素进行优化和保护，实现乡村空间及功能的优化升级[4]。当然，还要充分结合城镇化和城乡一体化的要求，在实现城乡一体的同时优化乡村生态空间，保留原有的生态特色，实现经济、人文和生态的高度结合和统一。对河渠污染等环境问题实施生态保护修复，通过清运河道垃圾、河流沿坡绿化等修复工作，逐渐恢复河渠的基本功能，实现正常的生态功能。对于自然林山的开发，在保留自然林山面积的基础上，逐渐优化其空间布局，对林山中土地的部分和杂草丛生的区域进行彻底清理，通过栽种树木、养殖畜禽的方式优化其生态结构，实现内部循环，同时还要加大对生态环境的管控力度，降低人为因素对生态环境空间的干扰，保证生态环境系统实现闭环功能。

3.2调整产业经济结构

乡村和城市之间的明显差距就是经济落后，乡村单一的经济结构无法在短期内快速带动乡村经济发展。因此乡村层面的国土空间规划要从调整产业经济结构上下功夫。通过激发乡村内部经济活力，畅通城乡交流渠道，逐步调整乡村产业经济结构。在互联网背景下，“互联网+农业”成为新型的产业结构模式，村庄层面的国土空间规划要利用好互联网这个新媒体，通过调整乡村产业经济结构，不断刺激农村地区传统产业，发展新型乡村产业。要依托互联网这个窗口传播农村集市、采摘园、民宿等乡村特有的资源，如通过互联网宣传乡村集市，吸引城市居民感受乡村热情热闹的气氛，尤其是在传统节日，可以通过“节日一条街”增强节日气氛，村民可以在集市上展示富有乡村特色的手工艺品，使城市居民感受浓浓的乡村氛围，从而带动当地的经济发展，提高百姓的收入。另外，在基础设施建设上，要完善交通设施的建设，减少城乡流动的障碍，增强城乡之间的经济往来，为产业发展开通土地、经济方面的政策扶持通道，吸引更多人参与乡村振兴，逐步提高乡村吸引力。

3.3改善乡村外在形象

在乡村村庄层面的国土空间规划需要优化社会治理体系、乡村文化功能以及自然资源配置，通过对乡村生态、文化、人文等方面存在的差异进行分析，逐渐改善乡村外在形象。如整治乡村卫生环境、完善乡村基础设施、建设乡村文化娱乐场地，通过重塑乡村布局和村风村貌，改善乡村外在形象，此外还要充分结合村民意见建议进行相应的完善，不断提升乡村服务效率和水平，打造宜居生活空间。

3.4保留原有特色

不同地区的村庄有着不同的历史背景和人文情怀。在乡村振兴下，村庄层面的国土空间规划应保留地方色彩，如村庄的名人纪念馆、历史文物建筑、特色农产品等。在进行国土空间规划时要充分保留这些特色，通过完善这些特色的附属基础设施或产业链条，逐渐扩大原有特色的影响力，逐渐激发传统特色的内生动力，实现乡村经济发展和文化传播相互协调、相互配合的目标，不断满足现代人群对乡村原始特色的追求和热爱。

4结束语

乡村的国土空间规划关系到我国城乡发展，是社会规划中的重要环节，从乡村振兴的角度出发，我国村庄层面的国土空间规划还存在配置不合理等很多问题，只有采取调整产业经济结构、保留乡村特色等策略才能优化我国乡村国土空间规划工作，实现我国乡村的快速发展。

参考文献：

[1]宋畅.乡村振兴背景下的村庄规划研究[D].开封:河南大学,2020.

[2]刘宏鹏.国土空间规划导向下实用性村庄规划编制策略研究[D].青岛:青岛理工大学,2020.

[3]邢勋.国土空间规划背景下城乡融合发展研究[D].郑州:河南财经政法大学,2020.

土地空间规划范文第3篇

关键词：地下空间；规划；策略

城市地下空间资源是迄今为止人类所认识的空间资源的重要部分。对于日益增长的全球人口，人均占有土地面积呈逐年下降趋势，特别是对于中国这样人口众多、资源相对不足的国家，用于城市建设的用地不断增加，使原本人均占地不多的我国土地资源更加紧缺。因此，实施“可持续发展”战略，建设节约型城市，开发利用城市地下空间，提高城市土地资源利用率是重要举措之一。城市建设的内涵发展，就要积极开发利用地下空间，把地下空间作为一种资源，是拓展城市空间的重要途径。

一、城市地下空间规划和利用的重要性

目前中国经济高速发展，但生态环境却在不断恶化，其原因很多，但重要原因之一是在工程方案和技术途径中没有把生态效益纳入经济核算，导致保护环境的工程不受支持，破坏环境的工程也没能被抑制。显然，在考虑工程的社会和环境效益方面，地下空间具有无可替代的优势。

城市地下空间规划是对城市地下空间资源做出科学合理的开发利用安排，使之为城市服务。向高空要空间、向地下要空间，已成为增强城市功能、改善城市环境的必要手段。近年来，我国的大城市及特大城市已经逐步认识到开发利用城市地下空间资源的重要性，开始考虑通过大规模开发利用地下空间以缓解城市发展中出现的各种矛盾.目前我国除北京、上海、广州、天津、深圳、南京已经建成地铁以外，还有重庆、青岛、武汉、沈阳、杭州、哈尔滨、西安、成都等20多个城市正在修建或拟建地铁，同时也正在编制城市地下空间总体规划，使地下空间开发利用走上法制化的轨道，成为实现城市可持续发展的重要途径。

二、城市地下空间利用的主要类型

（一） 交通设施

城市地下交通设施包括地铁、地下公路、步道以及静态交通设施、地下停车库等。地铁是城市现代化综合交通运输系统的核心。地铁具备其他交通手段无可比拟的优越性，快速、大容量。地下快速公路网是继地铁之后，针对拥挤的城市交通问题而提出的又一解决方案。地下步道是指城市地下步行系统。一般来说，地下空间规划遵循“人上物下”的原则。促进城市地面的步行环境的优化是重点发展方向。地下停车设施则可以较好的解决城市机动车辆停放的问题，从而也能缓解城市中心区的交通压力。

（二）市政设施

地下市政设施主要为共同沟。共同沟是指将两种以上城市管线集中布设在同一地下构筑物中所形成的一种现代化的城市基础设施。其形式，应结合道路下部管线的性质、地下空间容量、城市发展的要求等因素，灵活采用干线共同沟、支线共同沟以及电缆沟的形式。

（三）商业设施

目前国际上多数大城市非居住地区的商业空间正在向地下发展，并将地下空间与地铁车站、地面铁路站等设施连接起来，形成了地下、地上统一的商业空间，即地下街形态模式。我国不少大城市也建有地下商业服务设施，多为人防工程的平战转换工程。

（四）防灾设施

我国的目前许多城市地下空间利用类型主要为人防设施。面状地下空间可容纳大量人员避难，救治伤员、贮存物资。线状地下空间（地铁、地下步行道、可通行的管线廊道等）则可用于人员疏散、伤员转运、物资运输等。

（五）生产性设施

位于城市市区的工业、仓储可以通过利用地下空间而转移。地下环境最适宜于贮存物质，为使用方便、安全和节省能源而建造的地下仓库，可用来贮存粮食、食品、油类、药品等，具有成本低、质量高、经济效益好，且节约大量地上仓库用地等特点。

三、城市地下空间规划的特点

地下空间的开发利用纷繁复杂，地下空间各层面的规划与城市规划有相应的层次结构。地下空间总体规划是城市总体规划的一个专项内容，由于地下空间的独特性，地下空间总体规划具有系统性、预见性、控制性、引导性等特点。

（一）系统性

首先，地下空间的开发利用并非独立存在，它与城市经济发展阶段、城市总体规划、城市交通（尤其是轨道交通）建设、城市基础设施建设、城市人防系统与防灾系统、城市的商业、商务设施布局、住宅区建设等内容息息相关，在编制地下空间规划中，应重视与相关规划的协调衔接。其次，地下空间总体构架的系统性。地下空间是一种非连续的人工空间结构，与城市地上空间形态不同。通过系统规划，地下空间的平面形态、竖向结构将形成相对连续完整的系统。

（二）预见性。

由于地下空间开发周期较长，且具不可逆性，总体规划的预见性显得十分重要。规划的预见性可从地下空间资源评估、地下空间开发利用需求预测、地下空间发展战略与发展目标等方面得以体现。

（三）控制性与引导性

当前，中国的大部分城市处于快速发展阶段，城市规划的变更也较为频繁，而地下空间的开发建设与地面规划相辅相成，且具有实施时间长、不可逆性等特征，宜制定长期稳定的发展规划。因此，在地下空间总体规划阶段，应关注与城市规划的协调，并重视对地下空间的主要系统的严格控制及适当引导，为城市将来的发展留有余地。

四、城市地下空间规划和利用的主要策略

（一）以城市规划为先导，扎实推进城市地下空间开发利用的健康发展

温总理曾指出，城市规划是城市建设和发展的蓝图，是建设和管理城市的基本依据。城市节地、节能和节水主要在于宏观控制、微观落实，建设节约型城市必须从规划抓起，要在深入研究开发利用地下空间的基础上，在编制城市总体规划时，同步编制城市地下空间规划。

地下空间资源的开发具有的不可逆特性，由于早期缺乏科学合理的规划，不少已经建成的地下空间自成一体，孤立无序，难以发挥系统作用。因此，要制定城市地下空间规划编制审批办法，将城市地下空间的编制工作制度化、规范化、标准化；要积极引导有条件的城市编制城市地下空间总体规划、专项发展规划等各层次的地下空间规划，并与城市总体规划组成更为完整的城市规划体系；经济比较发达、土地资源日趋紧张的城市在完成城市地下空间总体规划的同时，应结合旧城改造或新区建设编制重点地区的地下空间详细规划，使地下空间规划更具操作性。同时在城市编制控规时，将地下空间的开发指标纳入地面控规，真正做到地上地下协调一致。

（二）尽早出台地下空间开发利用管理规定

地下空间开发利用较为成功的国外发达城市，能取得良好的社会和环境效益，依靠的是较为完备的地下空间资源法律保障体系。在我国，有关地下空间资源法律法规，已经开始列入国家和地方的立法范围。一些地下空间发展较早的城市，对地下空间资源利用和保护的立法工作，也进行了比较有意义的探索，较为突出的法律空白正逐步得到弥补。日益成熟的开发条件和不断增长的社会需求，促使各级立法机构和政府部门应加快制定和完善有关地下空间资源开发利用法律保障体系，在地下空间开发利用的实施中做到“依法规划、依法管理、依法开发、合理使用”，为城市的可持续发展，建设和谐社会发挥积极作用。

（三）积极探索城市地下空间开发利用的管理体制

按照我国现有行政管理制度，没有对地下空间的开发利用明确相应的主管部门。在实践中，实行的是国土资源、城市规划、建设、电信、电力、公用、民防、公安消防、抗震、水利防洪、绿化、环保、水电、国防、文物保护等各行政管理部门各司其职，分别代表国家对地下空间相关的开发利用行使管理职权，涉及多个方面的利益与要求。为了能更好的达到协调的效果，应尽快确立地下空间开发利用的主管部门，总体负责地下空间开发事宜。

土地、规划、民防、城建各自在自己的职责范围内负责地下空间开发的相关管理工作，各职能部门之间由建委负责协调工作。对于地下空间资源情况的调查与信息管理应该由土地管理部门负责。根据地下空间的调查情况，土地管理部门制定出土地开发规划，主要解决哪些土地的地下空间可以利用、能够利用的方式等问题，再由城市规划部门根据土地规划的情况，对可以利用的地下空间进行城市建设规划。地下建筑物的规模、布局和建筑物的种类，地面与地下建筑的协调，地下空间资源的有效利用，在很大程度上都取决于规划。规划部门负责制定地下空间开发利用的规划，使地下空间的规划与地上保持一致，与其他的专项规划相协调。

（四）积极开展地下空间开发关键技术的研究，解决地下空间开发利用中的技术难点

我国城市建设过程中，因地质、地下管网、地下建筑物等地下空间信息难以查找而造成地下工程预算大幅超标，工程施工中出现塌方、地下管线断裂等事故屡见不鲜。据统计，全国每年因施工发生的地下管线事故造成的直接经济损失约50亿元，间接经济损失约400亿元。因此，制定相应的法律法规，理顺信息资源管理体制，整合分散在城市各主管部门及有关企事业单位的地下空间信息资源，加快现有城市地下空间信息的数字化，建立城市地下空间数据库，建立基于GIS的城市地下空间信息平台及其管理系统，为城市地下空间统一规划和开发利用服务。

参考文献：

土地空间规划范文第4篇

如何解决规划“打架”？中央明确提出，要统筹各类空间性规划，推进“多规合一”，形成“一张蓝图”。国家发改委、国土部、住建部和环保部联合下发的《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，在28个市县推行试点，探索“多规合一”的路径和经验。那么，落实的情况如何？记者进行了调查。

“打架”：多重规划冲突之困

浙江某市招商局负责人曾告诉记者一次尴尬的经历：某镇曾设法引入某项目，从该市城市总体规划看，项目与之并没有冲突。就在项目即将落地时，国土部门却突然说“不”――和市里土地利用总体规划不符。项目就这么“黄”了。“早晓得，一开始就不去谈了嘛。”

在国民经济建设中，上述这种规划“打架”的情况时有发生。比如一块地，在城乡规划中是建设用地，在国土规划中是耕地，在林业规划中是林地，挨着水库的是水利用地。土地性质说不清，这些地就没法用。

据统计，我国经法律授权编制的规划至少有80多种。但由于规划编制部门分治，国民经济和社会发展规划（以下简称“经规”）、城乡规划（以下简称“城规”）、土地利用规划（以下简称“土规”）、环境保护规划（以下简称“环规”）以及其他各类规划之间内容重叠交叉甚至冲突和矛盾的现象较为突出，不仅浪费了规划资源，而且导致资源配置在空间上缺乏统筹和协调。

以陕西榆林市为例，在“多规合一”试点工作中发现，超过40%的城规与土规存在差异，林地规划与土规一致的仅有40%，加之各个规划自成体系、互不衔接，使得项目审批必须互为前置、串联审批，大大影响了行政审批效率。

“劝架”：规划利益协调之难

“多规合一”主要来源于三规合一，分别是经规、城规、土规。有一种形象的说法：经规是定目标，土规是给指标，城规是安坐标。三规合一是将三规中的交集部分统一起来，落到一个共同的空间规划平台上，以避免规划“打架”。但“劝架”并不简单，背后涉及规划的利益之争。

有专家认为，在各类规划中，经规和城规是发展导向，而土规和环规是以资源保护为目的，各自的出发点不同，这是造成规划“打架”的根本原因。另外，规划涉及部门多，在规划目标、核心内容、规划范围、调控对象、工作方法上差异较大，协调衔接难度大、成本高。

在所有规划中，土规最为严格。“一个县的城规，市政府就可以批，但是土规必须要省政府批，乡镇的土规要市里批，而且这个数据库国土部还要备案。”山东某县国土局局长告诉记者，土规的耕地、基本农田保护指标是自上而下层层分解的，是不能突破的。而城规却是自下而上根据人口增长规模，测算得出建设用地的指标，于是“城市化和耕地保护产生了矛盾”，而发改部门确立的项目又经常不在城规确定的建设用地范围内。

不同规划的期限也存在较大差异。经规的规划期限一般为5年，又称“5年计划”，土规一般为15年，城规一般为20年。由此可见，规划期限为5年的经规难以指导15年至20年的土规和城规。此外，还存在各类规划的技术标准不衔接、各类规划的地位失衡等问题。

改革：“多规合一”的地方实践

既然空间规划体系已经“不得不改”，那么，实践层面的探索能否跟得上改革的步子呢？

“亮点纷呈，不负所望！”国土部规划司有关负责人表示，经过两年来的探索实践，国土部指导的7个试点地区取得了显著成效。记者对其中几个地方进行了实地采访。

协调地上地下空间矛盾，是陕西榆林市“多规合一”试点的重点任务。该市矿产资源丰富，地下资源开发与城乡发展的矛盾突出，城规中有27%的空间与矿业权范围冲突，因而试点确定了“合理安排矿产开发时序及规模、划定勘查开发类型空间、协调采矿与其他空间国土开发利用”的解决路径。

针对建设用地比重大、土地碎片化严重等问题，广东佛山南海区提出要把“速度降下来、总量控制住”，打造新“南海模式”。他们的探索是，明确底数底盘底线、目标指标坐标，确立国土空间综合规划的核心、统领地位。此外，该区还在试点中建设“智慧管理”的统一信息联动管理平台，推进规划信息资源共享共用，统一协同审批项目，杜绝政出多门、审批烦琐、互相扯皮的问题。

为实现“合一”后的规划“可落地、可实施、可监管”，山东桓台县构建了以“三线”划定为核心的全域空间规划和以分类管控为重点的控制单元规划的“双层次”规划体系，按主导功能将全县划分为6片城镇单元、25片农村单元、2片生态单元，精细化管理，提高了空间管控的行政效能。

总的来说，试点地区基本上都做了以下几件事：做好“多规”技术衔接，统一各类数据基础；协调“多规”差异，强化空间规划底盘管控；开展区域资源环境承载力评价，明确国土空间综合开发战略和目标；统筹各类规划要求，构建空间规划指标体系。

探索：保证“一张蓝图”干到底

试点改革已满两年，试点地方绘制的“一张蓝图”法律效力有多大？如何保障“蓝图”干到底？

北大城环学院林坚教授表示，应明确试点地区“多规合一”成果的法律地位，消除地方对于空间规划效力的担忧。适时推动空间规划专门立法和土地管理法、城乡规划法等相关法律修改，形成一套全面、完整的规划法律体系，构建一个层次分明、功能清晰的空间规划体系。

“虽然现在都在提‘多规合一’，但我认为有两个门槛很难跨越：一个是部门利益，另一个是在专业上迈不过去，不可能有一帮人什么都懂，人力上很难实现，我们在专业上培养一个规划人才要好多年。”皖北某县发改委主任表示，“多规合一”应该是一个规划协调工作，而非只做一种规划，事实上，“多规合一”真正要实现的是多规融合。

土地空间规划范文第5篇

关键词：城市地下空间规划；生态导向；可持续发展；立法保障

中图分类号：D922.304 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）09-0103-04

基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目“生态文明制度保障视角下的城市地下空间规划法治研究”（13YJA820008）。

作者简介：郭庆珠（1974-），男，山东菏泽人，天津师范大学法学院副教授，法学博士，主要从事行政法学和规划法治研究。

一、现实背景与问题的提出

城市化（也称为城镇化）的快速推进是目前我国最重要的时代特色之一，与城市化相伴的是人口急剧向城市集中，公共设施、土地资源、生态环境等都面临巨大的压力，尤其在大城市，上述问题已经变得非常急迫和突出，很多城市中心区的地表土地利用已经到达了极限，在此情况下，城市地下空间的建设开发成为必然。“纵观当今世界，很多发达国家和发展中国家已把对地下空间开发利用作为解决城市资源与环境危机的重要措施、实施城市土地资源集约化使用与城市可持续发展的重要途径。”[1]我国某些大城市的地下空间开发利用程度已经非常高，其在城市发展中的重要性已经为人们所广泛认知。与此同时，某些大城市的地下空间已经成为稀缺资源。[2]

如何才能最优化利用有限的地下空间资源？进行科学、合理的规划无疑是最好的选择。因为规划通过考量现实，在对未来目标进行合理设定的基础上尽可能选择科学的手段保证相关目标的实现，它充分体现了人类理性的需求，可以防止在盲目和无序状态下可能带来的资源浪费。“从实证的视角考察，在二战后，世界各国莫不重视规划的引导、协商功能，有力地促进了社会的发展和进步。……这在解决有关城市的住宅开发、建筑规划、环境整治等问题方面，表现得尤为明显。”[3]伴随着城市地下空间的大规模开发，城市地下空间规划也成为现代城市规划的基本内容之一。基于城市地下空间规划的重要性，其已成为法律调整的重要对象。在全国范围内，《城乡规划法》和《城市地下空间开发利用管理规定》都规定了城市地下空间规划的内容，但总体来看，上述法律对其规定得比较简略。为了适应发展的需要，有些地方针对城市地下空间规划开发制定了专门的地方性法规，如天津市在2008年了《天津市地下空间规划管理条例》；上海市在2013年了《上海市地下空间规划建设条例》等。

生态问题是城市地下空间规划建设时必须予以考量的重要因素，相对于地表的开发利用而言，这个问题更应予以充分的重视，因为一般来讲地下的生态环境系统是比较脆弱的，一旦破坏，很难予以重建和回复，从一定意义上讲具有不可逆性。“地下空间本身是一个环境实体、一种自然资源。它可以被人类活动所改变或破坏。从这个方面来说，相比于地表设施，地下设施更应该强调：地下环境很难恢复到修建地下设施之前的状态。”[4]因而通过科学的地下空间规划尽可能地避免或减小对地下生态系统的改变或破坏是十分必要的。上述涉及到城市地下空间规划的立法中，也都对相关生态问题进行了规范，但是总体来看，有关规范内容还存在一定的不足，有进一步改进的必要。本文拟结合我国实践对有关的法制问题进行探讨。

二、生态城市建设与城市地下空间规划中的生态诉求

城市化是各个国家走向现代文明的必经之路，这已经被历史和各国的实践所证实，但是人类在享受城市文明和便利的同时，不得不面对、甚至是忍受着快速到来的“城市问题”，这在20世纪中期的工业发达国家体现得非常明显，有人对此做了总结，认为：“城市问题主要包括以下几个方面：城市人口增长过快，超过城市承载力；城市环境恶化，污染严重；城市水资源短缺；城市生物多样性减少；交通拥挤，不利于人们的出行；城市蔓延加剧，人们的通勤时间过长，在城市的居住舒适度迅速下降。”[5]为了有效缓解“城市问题”，在20世纪60年代，生态城市理论和生态城市建设逐渐进入了人们的视野，在推进城市化的进程中，我国一直非常重视生态城市建设的实践，并把其视为生态文明建设的重要内容。根据前文所述，城市地下空间开发利用已经和地表城市开发一样成为城市建设的基本组成，显然其也要符合生态城市建设的理念要求，并且基于地下的特点，还应该在生态保障问题上采取更高的标准，那么城市地下空间规划中应该体现怎样的生态诉求呢？笔者认为，城市地下空间规划在设定未来的地下开发建设目标和蓝图时，生态导向应该是其最为核心的考量因素之一，具体而言应该彰显“适度、和谐和可持续”的生态理念。

首先，规划内容要充分考虑城市地下空间的生态承载力，满足“适度”的要求。所谓生态承载力是指某区域空间在特定时期，在不损害区域空间生态系统的功能完整及其生产力的情况下，即在其生态容量内，该区域空间复合生态系统对人类社会经济活动的可持续的最大支持能力。生态承载力主要包括三个层面，即环境支持力、资源支持力和人类支持力。[6]具体来讲，就是指特定区域空间内生态环境对污染废弃物的同化、承受能力，即纳污能力；所能提供的资源消耗能力；所能支持的人类社会经济发展能力。“适度”的生态理念要求城市地下空间规划在设定未来的开发规模、范围和强度时应该不超越地下空间的生态承载力，即要适度保持地下环境的自我修复能力，避免地下空气、水等环境污染的出现；要避免对地下空气、水等资源的过度消耗或破坏以防止可能带来的生态危机；要防止为了人类经济社会发展的需要而过度开发地下空间，比如不能为了商业化需求而进行过大强度的地下开发等。由于受到光照、通风等因素的影响或限制，相对于地表，地下空间的环境修复和资源再生能力是比较弱的，因此开发时更应慎重。同时还应该看到，有些地下生态系统的破坏甚至会对地上环境带来灾难性的影响，如地下水资源的污染或破坏往往会对地上植被、水循环等带来诸多不利的后果。

其次，规划内容要符合城市地下空间开发的客观规律要求，注重人类发展和地下生态系统的协调，满足“和谐”的要求。基于人类本性和活动的需要，在建设开发过程中往往会追求设施的舒适、方便，但是这种追求一定要合理，要与城市地下空间开发的客观规律和生态需求相协调，不能因为一时或个别的需求而影响未来地下空间开发的潜能，比如采光、通风的设计既要能满足人们的需求，又要尽可能避免过多的占用地下空间资源或对环境造成过大的压力。“人类与其生存环境之间的交互性适应即为我们现在所追求的‘和谐’。”[7]城市地下生态环境系统的良好运行是人类在地下空间设施中活动的基础，否则，无论城市地下设施建设的如何完善都会失去其存在的社会意义，二者的和谐共存是十分必要的。为实现这种“和谐”要求，在进行城市地下空间开发时既要注重对人类活动所需设施的开发，又要注重对地下生态环境保护设施的开发，在二者相对平衡的基础上来促进人和地下生态系统的和谐相处。同时，地下设施的规划建设要和相邻、相近设施相互协调、和谐共存，通过互联互通和共享采光、通风等方式提高资源利用率，减少对环境的破坏。

第三，规划内容要在前述“适度”的基础上，重视系统性和公平性，保证城市地下空间生态系统有“可持续”发展的能力。“系统性和公平性”要求城市地下开发要充分照顾系统整体和未来公平的需求，保证资源、环境等在不同社会利益群体以及现代人和后代人之间进行均衡的动态传递。在生态承载力容量范围内的“适度”开发是满足“可持续”要求的基础，但“适度”开发未必一定就能保证“可持续”价值的实现，同时还必须从长远的眼光出发，满足地下开发系统性和公平性的要求，才可能有助于“可持续”开发的进行。因为地下开发具有隐蔽性和难以恢复性的特点，一旦开发就很难恢复原样，现有的开发若只满足“适度”要求而未考虑系统整体性和未来公平性要求，那么，相邻空间的开发会面临障碍，未来人们也可能很难在此基础上作进一步的开发利用，如一个地下单体建筑虽然满足了“适度”要求，但是若没有预留必要的通风、采光等互联互通通道，那么，要想在其基础上进行深层开发或发展其成为地下综合体可能就比较困难，后代人们进一步开发的权利显然也会被剥夺掉，换句话说会造成对相邻空间权益人利益――此为相关社会公平问题之一――和代际公平的损害。“可持续发展要求城市及人类的经济和社会发展不能超越资源和环境的承载能力，当代人在发展与消费时应努力做到使后代人有同样的发展机会，同一代人中一部分人的发展不应当损害另一部分人的利益。”[8]“可持续”的生态理念更为直接地体现了对社会、对未来负责的精神，对城市地下空间的循环利用和均衡发展有直接的保障和促进作用。

三、成效与缺失：我国城市地下空间规划立法中生态内容之考察

上文提及了几部目前我国比较成熟的规制城市地下空间规划开发的立法，下面就以上述立法作为样本考察实定法中有关生态内容的规定：

（一）现有城市地下空间规划立法中生态内容的成效

一是基本确立了“生态保障优先”的价值理念。一般来讲，一部立法会体现不同的价值需求，这就会涉及到价值取向选择的问题，在不同价值取向的指引之下，立法内容自然也会相应的有所侧重。城市地下空间规划立法主要会涉及到生态价值、经济价值、安全价值、社会价值和公平价值等，从实定法进行考察，上述诸多价值中，生态价值往往被放在优先考量的位置，从总体上讲，“生态保障优先”已经成为现有相关立法中最基本的价值认同和价值取向选择。前述各部立法在总则中对生态保障都有相对比较明确的规定。《城乡规划法》第4条第1款规定：“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。”根据该法第33条的规定，城市地下空间的开发和利用要符合城市规划，履行规划审批手续，显然上述有关生态保障的内容对于城市地下空间规划建设起着当然的指导作用。《城市地下空间开发利用管理规定》《天津市地下空间规划管理条例》和《上海市地下空间规划建设条例》等立法总则中也有类似的规定。上述立法都明确强调了“资源合理利用”、“环境保护”和“有序、协调开发利用”的重要性，契合了上文所述“适度、和谐和可持续”的生态理念，表明我国城市地下空间规划实定法已经基本确立了“生态保障”价值在相关立法价值体系中的核心地位，是我国城市化进程中更为重视生态文明建设的重要体现。

二是立法中的生态规范贯穿于城市地下空间规划建设的全过程。法律总则中有关生态保障的价值诉求对于城市地下空间规划建设的全过程都有约束、指导作用，但是总则中的规定往往具有很强的原则性和抽象性，那么在规划建设的具体过程中有没有相应的生态规范？城市地下空间规划建设分为不同的阶段，从整体上来讲包括规划编制和实施阶段，在这其中又可细分为规划评估、勘察、设计和施工等，有的规划还有可能会涉及到修改的问题，即规划编制完成后在实施的过程中可根据情势的变化对规划内容进行调整、修订。考察现有的城市地下空间规划立法，有的基本上在规划建设全程都规定了生态保障的规范内容，如《城市地下空间开发利用管理规定》第7条在涉及规划编制时规定：“城市地下空间的规划编制应注意保护和改善城市的生态环境，科学预测城市发展的需要……”第16条在涉及规划实施时规定：“地下工程设计应满足地下空间对环境、安全和设施运行、维护等方面的使用要求，使用功能与出入口设计应与地面建设相协调。”相对而言，《天津市地下空间规划管理条例》在此方面体现的更为明显，规定的也更为具体，涉及到的规划阶段也更为全面，如该法的第11条、第17条、第24条、第32条和第33条等都规定了生态保障的内容，具体对城市地下空间规划编制以及规划实施中的项目选择、项目设计方案、勘察、施工等不同阶段进行了规制。

（二）现有城市地下空间规划立法中生态内容的缺失

一是现有城市地下空间规划立法对于生态正义的维护还有待加强，相关生态理念的制度支撑有待进一步强化。随着人们对于生态环境重要性认知的深入，生态正义成为近年来人们非常重视的社会问题之一。“生态正义所关注的核心问题就是如何公平地在主体之间分配生态权益或分摊生态责任。”[9]具体到城市地下空间规划建设中的生态正义，主要是指：对地下空间资源的利用要体现公平性的要求，要保障与地下空间资源相关的各利益主体有充分的机会参与生态权益的规划配置；对地下空间资源环境造成损害的，规划建设的利益主体要承担相应的法律责任，并要对因此而受损害的相关各方进行适当的补偿。从实质意义上来讲，前述城市地下规划开发中“适度、和谐和可持续”的生态诉求是与生态正义的内涵相契合的，因为满足了上述要求，则说明规划开发并没有为了眼前自身的利益而过度、任意和不顾后果地进行开发，而是考虑了同时代和后代利益主体的权益保障，这就是人们常说的代内公平和代际公平。

虽然我国现有的城市地下空间规划立法基本确立了“生态保障优先”的价值理念，是对生态正义的正面回应，但总体来看，以下方面仍有待改进：首先，“适度、和谐和可持续”的理念在立法中的落实还不够具体、全面，很多立法尚未把三者作为一个有机整体而往往出现规定碎片化的情况，实践中很容易导致片面理解生态正义的倾向，难以兼顾代内公平和代际公平的共同需求。其次，现实实践中不公平的情况仍然比较多见，对于地下空间规划利益主体缺乏必要的规制手段，生态保障中公平、正义的维护还有待通过立法强化，尤其应该加强相关保障制度的建构，因为若仅仅在实定法中做原则性规定，而缺乏制度支撑，很可能在实践中流于虚置。因而，总体上讲如何在立法的层面强化城市地下空间规划中与生态正义维护、生态理念转化相关的制度建设仍是一个长期的任务。

二是现有城市地下空间规划立法对于地下开发中生态保障系统性的关注不够，未能有针对性地建构有关法律制度。城市地下开发中的生态保障相对于地表开发是有一定特殊性的，最为典型的就是前者具有系统性非常强的特点，主要表现为空间资源一旦被开发或环境被改变就很难回复，即使是局部空间资源开发或环境改变也很可能会对整体的生态系统造成难以挽回的影响，因此任何项目的城市地下空间规划建设都要摈弃孤立、个体开发的观念，如有可能，要尽量进行长远规划，尽可能减少目前不同规划建设之间以及目前的规划建设和未来进一步开发之间可能产生的冲突，比如要充分考虑分层开发的问题，当进行某一层次的开发时，要为其他层次的开发预留出生态余地。但是，从实践来看，目前城市地下空间规划建设在满足生态保障系统性要求方面仍有很大的改进余地，这很大程度上是因为地下空间开发会涉及到众多行政机关的职权，如国土资源部门、城市建设部门、民防管理部门以及房屋管理部门等，导致很多情况下政出多门的状况。有的立法也试图解决这一问题，如《上海市地下空间规划建设条例》第5条第1款就规定“市和区、县规划国土资源行政管理部门承担地下空间开发的综合协调职责”，但由一个职能部门对其他和其地位平行的职能部门进行综合协调毕竟缺乏相应的权威性，实践中的效果也注定不会理想。立法如何从制度上回应城市地下空间规划中生态保障系统性的需求有待进一步思考和完善。

三是现有城市地下空间规划立法对于生态保障中法律责任的规定还不够具体和有针对性，有待进一步完善。现有的城市地下空间规划立法一般都有“法律责任”部分，但考察现有的规定，很少有责任是针对生态保障来进行设计的，换句话说，目前的城市地下空间规划立法中因生态保障问题而对规划主体进行责任追究的内容并不多见，出于对生态价值的维护，立法在这方面显然有进一步改进的必要。

四、我国城市地下空间规划立法中生态内容的改进

在上文相关研究的基础上，笔者结合生态城市建设的实践对我国城市地下空间规划立法中生态内容的改进略作探讨：

首先，要结合城市地下空间规划建设的特点，改进规划编制生态信息公开以及公众参与制度，扩大信息公开的范围并保障信息公开的有效性，强化公众参与的广度与深度，以利于生态正义的实现和生态保障理念的落实。知情权是公民的基本权利之一，而政府信息公开是公民知情权实现的重要保障，也是公众有效参与和监督权力运行的一个必要条件。行政机关在制定城乡规划时，必然涉及到公开的问题，我国《城乡规划法》中其主要体现为“规划草案”的公开，如该法第26条第1款规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。”该条规定显然对于城市地下空间规划的制定有约束作用，但是除此之外在其他有关城市地下空间规划的专门立法中鲜有类似的内容和具体的实施措施，实有改进的必要。笔者认为，对于城市地下空间规划及其涉及到的生态保障而言，仅仅公开规划草案是不够的，无助于信息公开有效性的实现。因为城市地下空间规划――尤其是其中的生态内容具有极强的专业性和技术性，若仅仅公开草案的话，由于信息量过于单薄，再加上公众本身并非专业人员，对于地下知识的认知能力有限，很可能会对公众的理解造成困难。而且地下空间开发具有隐蔽性的特点，公众难以有感性的认知，综合以上两点，仅仅公开规划草案往往很难达到让公众知晓并理解信息之目的，有效性不彰，进而会影响公众参与的效果，因此在公开草案之前或同时还应该公开地下空间规划编制所依据的基础资料（相关资料涉及到国家秘密、商业秘密等的除外），这些资料在规划草案编制前一般由编制机关通过调查取得。我国目前的城市地下空间规划立法，包括《城乡规划法》，基本上都没有公开基础资料的内容，笔者认为基于前述地下空间开发及其生态保障的特殊性，应该在立法中建构地下空间规划编制中的基础资料公开制度，而且应该由规划编制机关主动公开，而不需要利害关系人的申请，需要公开的基础资料主要有与城市地下开发相关的：（1）勘察和测量资料；（2）气象资料；（3）城市地下空间利用状况；（4）城市交通资料；（5）城市市政公用设施资料；（6）城市环境资料等。[10]除了上述资料之外，根据《环境影响评价法》做出的环境影响报告书也应该公开，供公众查阅、监督。另外，为了保证信息公开的有效性，如有可能的话，城市地下空间规划编制机关应该对上述资料进行公开说明，以避免公众因有关地下专业知识的欠缺而造成误解。

城市地下空间规划并非是纯技术性的结果，同时也是社会建构的产物，因此公众的参与是必要的，公众参与既有助于监督规划权力的运行，也有助于规划利益的平衡，使规划内容更具社会性和科学性。基于地下开发中生态系统一旦受到破坏很难回复的特性，更应该集思广益，充分发挥公众参与的作用，因而强化公众参与的广度与深度是是非常必要的，尤其是规划制定前的环境影响评价更应该如此。根据我国《环境影响评价法》第11条的规定，只有对“可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划”，才“应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。”笔者认为，由于地下生态系统比较脆弱，出于保护的需要，应该将所有城市地下空间规划都认定为“可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划”，以便在公众参与下更好地监督和检验针对该地下空间规划所作出的环境影响报告书。

其次，借鉴德国的“规划确定程序”，建构某一机关集中行使城市地下空间规划权制度，以有助于生态系统性的维护和统筹协调的进行。德国的“规划确定程序”是指当规划涉及到多个行政机关职权时，可由一个行政机关编制规划草案，对于涉及到其他行政机关事项的，可通过听证或其他方式听取有关行政机关的意见，在听取意见后形成的规划草案报请规划确定机关裁决，裁决后得以确定的规划在实施的过程中再涉及到前述其他行政机关职权而需要它们核准或同意的，可得免除。通过上述制度，实际上把多个行政机关的事权集中到了规划确定机关手里，产生了集中事权的效果，避免政出多门。[11]笔者认为这一制度有重要的借鉴意义，可以通过立法建构集中行使城市地下空间规划权制度，即立法确定由一个行政机关编制地下空间规划草案，涉及到其他行政机关职权的，可征求其意见，在报请规划编制机关的上级机关批准后，规划实施――包括实施中的许可、确认、处罚等以及规划修订等相关职权都集中并转移给该审批机关，其他相关机关都不得再分散行使规划涉及到的相关职权。这样可以避免城市地下空间规划建设中各行政机关各自为政所导致的矛盾、冲突，对于统筹协调和生态保障系统性显然是有利的。若有了上述制度建构，上文所述《天津市地下空间规划管理条例》第11条的规定――编制地下空间规划，应当符合统筹协调开发利用和生态环境关系的要求――显然就有了制度化的保障。

第三，完善城市地下空间规划立法中规划主体的责任体系，同时，可以立法建构相关的生态补偿制度。针对现有立法中鲜有因生态原因而追究规划主体责任的问题，从操作性和可行性的维度出发，可以从生态承载力的视角切入完善相关规定，比如因生态承载力评价错误导致城市地下空间规划建设造成或可能造成生态系统损害的，应该责令规划编制以及审批机关及时采取补救措施，并可对相关的责任人员予以行政处分等。当然，上述内容只是目前比较易于切入的部分之一，相关责任体系的整体完善是一个比较复杂的问题，仍需要在研究的基础上进一步深入探讨。同时，可以建构城市地下空间规划建设中的生态补偿制度。生态补偿机制是以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。[12]根据上述定义中有关利益关系的分析，目前，可以尝试通过国家的税费政策、财政补贴、政策倾斜、技术支持、向地下开发受益方征收资源费和生态系统保障基金等方式对城市地下空间规划建设区域内的利害关系人进行补偿。

参考文献：

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[10]陈志龙，王玉北.城市地下空间规划[M].南京：东南大学出版社，2005∶35-36.