城市管理体制

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城市管理体制范文第1篇

一、指导思想

坚持以科学发展观为指导，以做美城市、服务城市、完善城市功能为着眼点，以加强城市管理和优化资源配置为抓手，按照“优质、高效、便捷”的原则，通过合理划分和明确区、街城市管理职责范围和权责关系，充分调动各方积极性和主动性，切实发挥各级政府和基层组织的功能作用，加快形成“统一指挥、综合执法，区街联动、全面覆盖”的城市管理新体系、“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理新体制和“街道主导、市场运作、管干分离”的城市管理新机制，不断提高我区城市管理水平，为实现“三城同创”目标提供坚实保障。

二、具体目标

以提高城市环境综合治理水平和建设长效管理机制为目标，调动一切积极因素，完善工作机制，创新工作体制，全面促进城市面貌新变化、城市环境新改观、城市管理新改进、市民素质新提高；通过政府组织、部门联动、群众参与、高效服务，全面理顺各项管理职能，积极做好市政府管理各项职能下放的对接工作，以完善城市功能、改善城市基础设施、加快城市改造、提升城市管理水平为手段，坚持把加强城市管理同城市建设、市场建设、城中村改造、环境治理，“三城同创”有机结合，实现一流的城市管理水平、一流的城市生活环境、一流的城市发展环境，为创建全省文明城市、国家森林城市、全省食品安全城市打下坚实基础。

三、进一步理顺城市管理体制

为全面对接市里相关城市管理各项职能下放，进一步明确区城乡建设管理局、水城管执法分局、街道办事处、社区居委会和管理处等城市管理职能部门和单位的职能，建立责权结合、管理有序的城市管理体制。

(一)区城乡建设管理局职责

区城乡建设局作为全区城乡建设的主管单位，要适应时展的需要，在机构设置、职能调整、管理功能等方面做好全面的对接；调整相应机构，充实人员，全面对接市里下放的各项城市管理职能，按照编字〔〕27号文件精神，对区城乡建设局机构设置和职能调整明确如下：一是保留区城乡建设局相应的城乡管理职能；二是成立水区城乡规划办公室，升格为副科级，以加强我区城乡规划工作；三是成立水区城乡市政环卫管理办公室、升格为副科级，以加强城乡管理工作；四是保留区房管局。

在职能调整上：

一是进一步加强城乡规划工作。1.认真宣传贯彻执行国家、省、市有关规划管理的法律法规和方针政策；2.协助四个办事处、工业基地和城中村改造、各类专业市场建设项目，各乡镇集镇规划在满足市总体规划和控制性详细规划的基础上，指导修建性详细规划的制定，完善控制性规划的编制、修改、审批的协调、监督和指导工作；3.城乡规划建设和管理工作；4.城乡规划办公室履行区委、区政府赋予相应的工作职责。

二是进一步强化城乡管理工作。1.贯彻执行国家、省、市关于市政建设、城市管理方面的法律、法规和方针、政策，研究制定全区市政建设、市政管理的政策以及相关的改革方案，并负责实施；2.负责城区市政府下放给我区的主干道和所有背街小巷的市政工程、道路、桥函、下水道的建设维护方案制定、指导和管理工作；3.做好市政府下放给我区城区环境卫生保洁任务的监管、督查和实施工作；4.对接和指导城中村改造工作；5.对接和指导城区市场建设工作；6.对接和指导城乡建设、小城镇建设工作；7.对口协调城管执法工作；8.履行区委、区政府赋予的城乡建设和管理职责。

三是进一步调整区房管局的工作职能。1.贯彻执行国家、省、市关于城市房屋管理的方针、政策和法律法规，研究制定全区城市房屋管理的政策以及相关的发展战略、中长期规划、改革方案，并指导实施；2.成立水区拆迁办，组成专门的拆迁机构，负责我区项目拆迁和协助市政府重点工程的拆迁工作，赋予拆迁相应的行政许可职能，组织拆迁队伍，指导全区拆迁安置工作，履行区委、区政府赋予拆迁安置相应的工作职责；3.组建物业管理行政管理机构，负责全区的物业管理工作；负责物业服务企业资质的初审权、住宅专项维修资金的使用管理，依法查处物业管理违法行为；负责对物业管理监督检查和指导，参与对辖区内新建住宅项目的规划建设和联审联验工作，指导、监督、选聘物业服务企业的招投标工作，指导业主委员会的组建工作；4.完成市政府交办的经济适用房、廉租房相应的建设管理任务；5.履行区委、区政府赋予的其他工作职责。

(二)水城管执法分局职责

区城市管理执法分局要提高对我区城市管理执法水平，履行城市管理执法相应的职责，切实担负起城市管理、行政执法责任。1.负责全区“门前三包”工作组织领导，协调、监督、检查、考核和管理工作，组织“门前三包”专门的工作、领导机构，落实市容环境卫生长效管理；2.负责全区管辖范围内广告、渣土等相应的城市行政管理职能；3.负责城中村、城乡结合部、小街小巷、市政府下放我区城市主干道市容市貌的整治、城市管理职责和行政执法工作，规范摆摊设点，打击乱摆摊设点、乱停乱放，治理户外广告，整治“牛皮癣”，负责违章建筑拆除等执法工作；4.履行区委、区政府赋予城市管理、行政执法的职责。

(三)街道办事处职责

各街道办事处对城市建设和管理工作要担负起行政区域管理责任，强化对城市管理工作的组织领导，增强城市管理工作的积极性、主动性和创造性，履行职责，转变观念，切实提高城市建设、城市管理、城市服务水平，在组织机构上强化力量，在资金投入上加大力度，在城市管理上强化措施，在城市经济上做好文章。1.切实加强城市管理和环境卫生综合整治工作。按照府办发〔〕15号文件精神，落实三级组织行政区域负责制，各办事处要按照区域划分，全面承担城市管理职责，落实“门前三包”责任制，履行以整治违章建筑为重点的行政执法属地管理职责；2.做好城市征地拆迁安置工作，完成市、区重点工程建设拆迁安置任务；3.加快城中村改造，力争在3-5年内全面完成城中村和“棚户区”改造任务，按照在建设中改造，在改造中受益，整合资源，做到区、办、处、村四级责任共担，利益共享；4.发展城市经济，切实抓好物流市场、农贸市场、总部经济、商业市场等城市经济工作，提升城市经营水平。

(四)社区居委会、管理处职责

社区居委会作为四级网络组织机构的延伸，要切实担负起城市管理工作的责任，转变工作职能，更新服务理念。今后，对城市管理重心更多的要向社区延伸，对城市管理工作开展的好坏要作为对社区居委会考核、考评的重要标准：1.要调整社区规模，力争在3年内完成社区网点调整工作；2.社区居委会要切实担负起对小街小巷、城中村、城乡结合部、专门市场等市容市貌的综合整治和环境卫生管理工作，按照属地管辖的原则，全面履行各项城市管理责任，强化精细管理，创新管理方法；3.积极做好与城管环卫、城中村改造、市场建设管理、物业管理等城市建设、城市管理、城市执法工作的对接，履行社区建设管理职责；4.创造特色，做大做强精品社区、和谐社区、服务性社区，使我区的社区建设工作上档次、上水平。未进行改造的城中村由管理处履行社区相应职能，已改造的城中村实行社区管理。

四、完善工作保障机制

（一）设立城市管理专项整治工作经费

从年起，每年列支专门的财政预算，按照“权由事定、费随事转”的原则，用于城市管理环境卫生专项工作经费，保障相关工作的开展。

1.用于弥补清扫保洁等相关经费的不足。①清扫保洁缺口经费；②添置果皮果箱、垃圾池；③新增清扫面积保洁费。

2.市政设施的维护工作。

3.小街小巷的改造工作。

4.城市管理执法工作专项经费。

5.组建小街小巷、旧城区物业管理启动经费。

6.城市管理相关工作开展活动经费。

（二）完善区、街道办事处投入的机制

1.关于8条主干道的清扫保洁工作。按照市环卫处20条主干道清扫保洁标准提高至2—2.2元/m2·年标准执行，清扫保洁任务、面积按府办字〔〕15号文件执行，提标后在市核定标准1.394元/m2·年的基础上，增加费用区、办事处各承担50%。

2.关于背街小巷的清扫保洁工作。各办事处清扫面积及标准按府办字〔〕15号文件执行。由各办事处组织招标后，缺口经费从各办事处组织收取的卫生服务费中解决。

3.关于清扫保洁新增面积。按市财政核定面积及标准执行，市财政补贴不足部分从各办事处组织收取卫生服务费中解决。

4.市政设施的添置。各主干道和背街小巷需增设的垃圾坑、垃圾桶以及部分清扫工具，由各办事处上报需要添置的数量，经区政府主管单位核定后，统一标准，由所在办事处负责组织实施，所需经费由区、办事处、管理处分级承担。

5.市政设施的维护工作。目前，全区8条主干道的路面维护暂由水城管执法分局组织实施，待区城乡建设局市政环卫管理办成立后移交至建设局管理，所需经费由区财政承担（含市财政下拨的市政府维护费）；其他所有的背街小巷及城中村、城乡结合部路面维护，由所在办事处向区主管部门申报、审核同意后，由所在办事处组织实施，所需经费由区主管部门验收后，由区、办事处、管理处分级承担。

6.关于小街小巷和城中村进出口道路改造工作。2008年全市小街小巷和城中村进出口道路改造已向市政府行文，待市财政经费到位后按实下拨；从年起每年改造城南、城北15—20条小街小巷，除市级配套资金外，改造资金缺口部分由区、办事处、管理处分级承担。

（三）创新工作运行机制

1.按照政府对公益性岗位的补助政策弥补部分环卫工作经费。由区人事劳动和社会保障局牵头，各办事处配合，对符合条件的“4050”人员、零就业家庭、退伍军人等对象列入统计补助范围。

2.认真搞好临街店面卫生费的收取。按照“谁服务、谁收费”的原则，由所在办事处组织人员收取。各办事处要组织人员对所管辖的作业范围内的临街店面个体业主、国家机关、企事业单位、社会团体、宾馆酒店等单位的卫生服务费进行统一收取，用于弥补清扫保洁、袋装垃圾收运作业经费的不足。城南办、城北办要按照核定范围、任务认真开展工作。

3.关于水城管执法局工作经费。除市财政拨付经费外，工作经费不足部分从执法罚没收入中解决，区财政应全额返还执法罚没款，不足部分年终测算后，再提出解决方案。

4.关于拆除违章建筑专项工作经费。按照实际工作发生量，经区主管部门会同水城管执法分局审核后，由区、办事处各承担50%。

5.进一步探索促进农贸市场有效管理的方式方法。鼓励公民、法人、其他社会组织按照“谁建设、谁受益”的原则，以多种形式投资新建、改建和扩建农贸市场。农贸市场管理实行责权利相一致的原则，各办事处为具体责任单位，依法收取各种规费，负责各市场的管理、维护、保洁、建设等事项。

6.对流动摊点实行专业化、市场化管理。在管辖范围的次干道或背街小巷划定一定区域，安排部分弱势群体和流动摊贩在场内进行经营，由专业公司实行场内精细化管理，经营区域、种类、时段由水城管执法分局依照相关法律法规设定，并对专业管理公司的管理行为和场内业主的经营行为进行考核和监管。

7.全面启动旧城区物业管理工作。对小街小巷旧城区的改造，要通过2—3年的努力，全面完善基础设施建设，分片、分块组建物业管理公司，区主管部门要强化旧城区改造和管理，对符合条件在旧城区、小街小巷组建物业公司，使该片区环境卫生、城市管理起到明显变化的。

五、措施要求

1.加强组织领导。城市管理工作是一项综合性工作，涉及多个部门、单位和社会的多个方面，工作任务重，内容纷繁复杂，需要各单位齐抓共管，密切配合，持之以恒抓好落实。各办事处和各有关单位要把城市管理工作作为本地、本单位一项重要工作，切实增强工作紧迫感和责任感，把城市管理工作摆上重要议事日程，按照分工要求，精心组织，明确责任，狠抓落实。

城市管理体制范文第2篇

实行职能有机统一的大部门制，是解决机构臃肿、职责交叉等问题的重要手段，是实现权责一致、提高行政效能的重要途径。城市政府在这次改革中，大力精简和下放行政审批事项，认真转变职能和强化行政责任，积极探索职能有机统一的大部门制，为建立适应市场经济发展的城市行政管理体制奠定良好基础。重庆市从统筹城乡改革和发展的战略出发，将农业局、农办、农机局整合为农委，实现对农业和农村工作的统筹协调和统一管理。深圳市充分发挥经济特区先行先试作用，借鉴发达国家和地区大城市管理的有益经验，在10个领域实现机构整合，政府工作部门由46个精简为31个；特别是整合工商局、技术监督局、知识产权局职责，以及卫生局餐饮环节食品安全监管职责，成立市场监管局，强化食品安全监管和知识产权保护职责，执法监督整合优势初步显现。佛山市顺德区对党政机构进行全面重组，将41个党政部门大幅度地压缩为16个，实现机构和职能的有机组合。大部门制改革促进了城市政府职能转变，精干了机构和人员，发挥了城市管理的整体效应。

二、清理整顿执法机构，实行综合行政执法

综合行政执法体制改革，涉及城市机构设置形式、政府管理方式和编制性质定位，是城市行政管理体制改革的重要内容。针对目前队伍过多、多层多头执法、管理不规范、执法扰民等问题，各地城市政府认真清理整顿现有执法队伍，在城管、文化、资源环境、农业、交通等领域，合并组建综合行政执法机构，明确执法主体和权责关系，加强机构编制管理，规范执法行为。一些城市在实行大部门制后，将原主管部门下设的多支执法队伍进行整合重组，适当下移行政执法重心，执法力量得到集约，达到精简高效的目的。如重庆市涪陵区整合涉及城市管理领域市容环卫、城市规划、园林绿化、市政公用、环保、工商等10个部门的执法职能和7支执法队伍，实行综合执法，提高执法效率。大部分城市政府还结合文化体制改革，整合文化行政管理部门，清理归并文化领域行政执法队伍，形成执法合力。通过改革，城市市场经济秩序得到有效规范，为促进依法行政和从严治政提供了重要的制度保障。

三、调整城区布局结构，促进区域均衡发展

城市辖区是城市整体的重要组成部分，又是具有各自功能特点的独立行政单位。随着城市经济社会快速发展，城区在城市整体布局和协调发展中的作用越来越突出。为推进区域均衡发展，提高核心区的承载能力和服务水平，合理配置地区经济社会资源，降低行政成本，提高行政效率，一些城市政府先后调整城区管理体制。北京市将东城、西城、崇文、宣武四个功能核心区分别合并为新的东城区和西城区，天津市将塘沽、汉沽、大港三区合并为滨海新区，上海市将南汇区并入浦东新区，改革不仅发挥了核心区的自身优势和辐射作用，优化了城市总体布局，促进了区域经济社会协调健康发展，而且精简了政府机构和人员，整合了区域资源。一些城市还积极探索符合本地实际的市区关系，合理确定市与区的功能定位，在保持城市管理统一性的同时，向城区下放管理服务事权，充分发挥城区的功能优势，特别是以城市规划为龙头，统筹考虑、合理设置城市建设和管理机构，建立各具特色的市场监管体制，调动城市和辖区政府建设管理现代城市的两方面积极性。

城市管理体制范文第3篇

[关键词]城市规划 城市规划管理 体制研究

随着经济体制改革和城市土地使用制度改革,给我国城市规划和城市建设带来了深刻的影响。城市规划伴随着经济体制的转变,城市的快速发展,城市规划管理职能作为政府职能之一,现有的已不能适应市场经济发展的需要。在市场经济条件下,城市规划管理职能急需迫切的转变,以此来解决职能不健全、缺乏有效协调能力和手段、权威性不强等问题,使规划能够适应市场的需求。城市规划是政府为了合理配置城市资源,给社会创造良好的经济运行空间而采取的行动,在规划设计市场开放进程中,规划行政部门应始终以反映“公众”意志,维护“公众”利益,促进社会发展为宗旨,靠引入有效的市场机制或某种社会化机制来克服城市规划本身的失灵和缺陷。

一、 我国的城市规划管理职能

1. 我国城市规划管理职能

社会的可持续发展是和有效的政府离不开的,人们越来越认识到,社会发展的关键所在就是有效的政府,维护国家的利益,公众的利益是城市规划的核心任务,以此来推动经济社会的可持续发展,积极调动原有的资源。

城市规划作为政府调控城市建设和城市发展的重要手段,能有效促进城市和区域协调发展,有利于促进城市房地产开发、基础设施建设和公共设施协调有序,更为重要的是能加强建筑实体建设的控制,有效制止违法建设的产生和蔓延的作用。

2.我国城市规划管理职能存在的问题

如今的城市规划已迎来了“第三个春天”,但与此同时也遇到了“规划滞后”的现象,从而需要积极主动的推动城市发展,得到全面有效的发挥。

规划管理体制是从过去计划经济条件时代承继下来的,城市规划管理由于行政区域的分割而各自为政,因而表现出较多的矛盾:规划利益的整体性与投资者的局部性之间的矛盾、规划利益的长远性与政府任期政绩的显化性之间的矛盾、规划利益的长远性与政府任期政绩的显化性之间的矛盾。这些矛盾会导致以下问题出现:职能不健全、缺乏有效的协调能力和手段、权威性不强;政府的特殊地位会使规划管理者具有很大的权力,容易导致管理效率低下、政府寻租行为和腐败现象的产生;控制性详细规划的法力不够。

二、我国城市规划管理体制转型方式

社会主义市场经济体系的建立要求在保证公平竞争的同时,规划管理是一个复杂的过程,加强对社会的宏观管理,需要各部门之间的充分协调和广大市民的参与。城市规划的综合、规划与协调职能,依靠行政系统协调各部门之间的利益,是现代政府实现其社会职能的重要手段,对提高管理的效能不失为一个有效的途径。也是体现政府作为公众利益代表的重要手段,为了实现城市之间、城市与区域之间的协调发展。因此,为了协调城市的公共发展问题,在建立社会主义市场经济体系的过程中,应加强我国城市规划机构的建设,建议参照新加坡的做法,国家设立城市规划的综合协调机构。

在省级政府中,城市规划作为政府的职能部门,由于管理职能与管理手段的不配套,受到政府行政框架的约束,同时,由于行政编制太少,表现为城市规划对该级政府负责:缺乏有效的管理手段,在业务上,又必须接受上级规划部门一建设部的指导。当然,在有法规明文规定的情况下,无法满足高水平的城市规划管理和城市规划成果实施的要求。城市规划与建设部会保持高度的一致,特别实在市场经济条件下。实际上,由于我国城市规划法规体系不够完善,投资主体日益多元化,对一些具体工作内容缺乏明确规定,这使省级城市规划部门在实际工作中处于十分尴尬的境地,城市规划管理人员不足的矛盾更为突出。

三、现行城市规划管理职能转型的措施研究

城市规划管理职能是规划管理者为了实施对城市资源有效管理所必须承担的基本职责,它是一个复杂的多层次的动态关联结构,职能的转变涉及业内业外,受众多因素制约,但它却是市场经济体制的客观要求和必然结果。城市管理要强化以法管理,严格依法行政,以法律规范各项城市规划建设活动,对严重违章建设工程要依法严惩。而对其他类型则可以行政的、经济的手段酌情处罚。随着城市规划市场的发展,要以追求空间发展在经济效益、社会效益和环境效益上的和谐统一。城市规划需要设计,而设计需要收费,正是由于设计市场的特殊性,也决定了政府在市场价格形成的初期规定收取标准有其合理之处。长期以来,设计费的价格被确定为一种费用,没有被纳入竞争性的范畴。价格在调节市场供求关系中的作用已是不争的事实,即对于城市空间发展的法定限制量最小化、基础化、留出更大的余地。特别在设计市场上,这一仍然略显稚嫩的市场,为使得设计市场保持活力和新鲜感,应充分利用市场机制,培育出更多设计师品牌和优秀作品,

四、结论

市场经济的冲击将不可避免,城市规划作为一门综合性和实用性的行业,充分切实保障城市的公共利益,以满足城市发展需要,解决城市发展问题为己任,应尽快实现城市规划管理体制的转型及规划职能的转变,规划行政主管部门作为城市规划行业的管理局,发挥城市规划管理职能的作用――合理、有序地配置城市空间资源,在城市规划市场化和国际化的过程中,促进经济和社会的协调发展。

参考文献:

[1]黎 民:《公共管理学》高等教育出版社2003

[2]朱文华:谈我国城市规划管理体制改革规划师2003(5)

[3]孙施文:美国的城市规划体系.城市规划.1999(9)

[4]陈晓丽:WTO与中国的城市规划―我的一点认识城市规划2002(6)

城市管理体制范文第4篇

关键词：城市规划；管理机制；创新

中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：

城市规划是城市政府对城市空间资源进行宏观调控、开发引导的重要手段。 尤其在市场经济条件下, 空间资源的合理配置已成为政府经营城市的主要内容, 城市规划管理也随之成为城市管理中一个非常重要的组成部分。当市场化进程逐步加快后, 政府和社会把更多的注意力放在城市规划管理的时候, 便开始思考城市规划管理体制如何与时俱进的问题。 城市规划管理体制创新即分析出城市规划管理系统的构成及其存在的问题, 从而正确、全面地提出城市规划管理的创新思路。

一、城市规划管理的系统构成

城市规划管理由决策系统、执行系统、反馈系统共同构成的一个大系统。

1. 决策系统。指城市规划的编制和审批管理, 又称为城市规划的制定。 城市规划的编制是制定的前期工作, 城市规划的审批是制定的后期工作。

2. 执行系统。指城市规划的实施管理。 它是围绕建设工程的计划、 用地到建设而展开的管理工作, 贯穿于建设的全过程。

3. 反馈系统。即城市规划实施的监督、检查管理, 并将发现的问题向决策系统、执行系统反馈。

本文仅就执行系统与分馈系统存在的问题及创新进行研究论述。

二、执行系统存在的问题

（一）行政依据没有公开

依法行政是城市规划管理执行系统的准则, 基于一证两书模式的规划许可制度, 是执行系统对城市开发建设活动管理工作的主体内容。 尽管目前对工作程序、工作时段有公开规定, 但行政的依据没有完全公开, 或者还没有为普通市民提供获取这些信息的便捷通道, 因此, 项目审批难免有暗箱操作之嫌。

（二）管理人员的自由裁量权过大

首先在行政过程中, 审批的依据没有充分地向行政相对人公布, 其次是行政依据的本身依据不足。 如涉及到地块开发的控制性详细规划, 指标基本上是由规划编制人员依据个人经验确定, 所以也只能作为项目审批时的参考依据, 指标的不确定性恰巧成为管理人员的自由裁量权, 而自由裁量权过多的存在使个别团体受益, 公众或政府利益受损, 乃至产生滋生腐败的隐患。

（三）判列式的项目审批降低了审批效率

城市开发控制体系一般分为两种: 判列式和通则式。通常来讲, 通则式管理可以较大程度地发挥政府行政快速、高效的特点, 符合对市场最小干预的市场经济制度中的政府原则；判列式管理体制则可以使土地使用行为最大程度地归结到政府行政管理框架中, 使城市建设行为符合规划要求。但事实上, 由于规划本身科学性不强和行政人员较大的自由裁量权, 并没有真正使建设行为满足规划要求, 更何况就算是符合规划, 但规划本身的科学性也值得商榷。 判列式审批使规划行政工作量大大增加, 特别是在当前城市化加速发展时期和机构精减裁员之际, 有限的规划设计审批人员要昼夜不停地面对雨后春笋般涌现的各类开发建设项目, 工作量颇大, 而由于受审批时间之限, 工作质量如何也就可想而知。

三、反馈系统存在的问题

（一）行政监督机制尚不健全

城市规划行政监督应包括城建监督、审计监督、司法监督、社会监督等内容。目前的建监察主要针对的是项目的批后管理, 对行政主体缺乏监督, 没有明确技术违规和行政失职责任的追究程序和责任人的具体界定。 同时, 监督也局限于规划行政部门内部, 自己监督自己, 监督效果不佳。

（二）社会监督机制尚未建立

首先, 社会监督在法律上尚未以实体性内容予以明确。 因此, 市长公开电话、规划展示等行为实际是法律制度不完备而采取的弥补措施, 而非法定的措施往往随意性较大。 其次是社会监督在法律上没有程序性规定, 尽管有公众参与、社会监督的呼吁, 但如何操作, 如何使它真正纳入到规划管理系统中来, 必须要有法律依据。

（三）规划监督的巡查、处罚力度有待加强

根据现行法规, 规划部门面对破坏城市规划的行为只能充当送达者和强制执行的申请者 的角色。在城市建设过程中, 建设项目建成后突破规划指标的事例屡见不鲜, 其结果往往是 违法风险极低, 违法收益极高, 执法成本很高, 城市规划的严肃性、权威性受到严重挑战。

四、执行系统的创新

（一）规范规划审批权限及程序

在具体项目管理过程中, 应公开规划审批依据, 在法律规定的幅度内, 限定工作人员的自由裁量权, 明确管理人员的职权范围、限度和程序, 使规划审批实现合法性与合理性的有效结合。 公开规划审批的依据应包括两部分: 一是行政技术依据；二是行政行为的规定程度。 这个层面的规划执行管理工作其实就是对建设单位回答三个问题: 许可、不许可、条件许可, 是对建设者、管理者或是其他人最有确定性的答复, 是简单行政过程。此类问题对行政管理人员的数量、专业水准要求都不高。当需要应付大量建设项目许可审批时,可以将职权适量下放到市级规划的派出机构, 以减轻市级的工作压力, 其前提是行政依据的科学合理、行政程序的公开规范。

（二）改善开发控制模式

通则式和判例式的开发控制各有利弊, 不能肯定一种而否定另外一种, 而要寻求两者的最佳结合方式, 发挥各自优势, 提高规划管理效率。一般而言, 对整座城市发展通常以区划方式进行通则式管理, 对城市发展的重点地区则制定特殊的开发控制要求, 进行判例式管理。 为确保判例式个案审理的科学性和合理性, 需要编制重点地区的城市设计直至法定图则, 将其纳入开发控制体系, 这样既可以为建筑和场地设计提供明确导引, 也为规划部门进行设计评审提供客观依据, 提高评审效率。同时, 要通过法定程序减少规划审批和规划指标调整的随意性。由于城市发展的动态性和不确定性, 城市设计标准或控制性详规的指标确定后, 并不是非要一成不变, 但也不是说动就动。 对具体项目的规划指标进行调整, 不是业主提出申请、规划部门决策拍板 就可以了。作为业主, 首先要提交可行性研究报告, 提出合法又合理的解释, 然后由规划部门组织专家论证, 再向社会公布, 征求周边居民意见, 若无异议, 才可批准实施。

（三）革新规划管理工具

随着城市发展进程的加快及规划工作量的加大, 城市规划面临着信息化、数字化发展的趋势和压力。在现阶段, 不仅要在规划编制阶段加强信息技术的应用, 对规划管理也要进行信息化的改造和技术提升, 使规划信息系统可应用于规划的编制、审批、跟踪研究、监督协调以及公众参与等环节, 以提高规划信息的利用率、规划决策的准确性和规划工作的透明度, 使规划工作在提高效率的同时 , 也使规划管理更公开和更向公众负责。

五、反馈系统的创新

城市管理体制范文第5篇

关键词：城市社区管理体制；改革；动因；模式；路径选择

中图分类号：D669.3 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）04-0017-04

社区是城市的细胞，是城市建设与管理的基础，更是政府加强和创新社会管理的基本立足点和最终落脚点。随着改革的深入和城市化进程的加快，作为城市管理最基层组织的社区，其作用越来越凸现，所承载的功能越来越广泛。与此同时，原有的管理体制已不适应新形势和新任务的要求。2011年2月19日，同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上强调指出，要“进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制。”因此，深化社区管理体制改革，创新社区管理体制，加强基层民主政治建设，提高社区居民委员会的自治能力，是社会建设在现实层面上的具体体现，也是基层治理模式和建设服务型政府的必然要求。本文主要剖析城市社区管理体制改革的深层次原因，对各地改革经验和实践模式的利弊加以分析，并对未来路径选择中的几个核心问题和几种关系进行梳理，以期为今后构建城市社区新型管理体制和运行机制、提高社会管理科学化水平提供参鉴。

一、追根溯源：城市社区管理体制改革的动因

从根本上说，我国城市社区管理体制改革源于两种力量的推动：一是自上而下的政府推进；二是自下而上的社会推进。自上而下的政府推动是政府面对原有社区管理体制困境的积极表现，也是政府实现公共事务的高效管理，防止政府机构膨胀的应然之举；而自下而上的社会推动源于公民多层次的服务需求和公民意识的增强。综合来看，城市社区管理体制改革是政府内生性的变革意愿与社会外在性需求意愿合力的结果，它是对社会转型和经济转轨的一种积极回应。

1.突破原有管理体制困境的必然要求。20世纪90年代中期，发端于上海的“两级政府、三级管理”的城市管理体制，把“街道办”作为第三层级的管理单位，通过行政能力强化来解决越来越多的社区问题，这种体制在当时维系了城市管理的正常运转，也快速推进了城市社区建设，但随着城市化进程的加快和社区建设的不断深化，其弊端日益显现。首先，街道办事处权责不统一，功能错位。一方面，街道办事处作为城市治理的“神经末梢”，虽然名义上在很多工作上拥有协调权、监督权，但实际上则有事权而无职权。因为街道办事处作为区政府的派出机关，从法律地位上来讲，本身不具有完全的行政执法权、行政许可权和行政管理权。加之，区政府和街道办事处的职能关系比较模糊，区政府各职能部门在强调“工作向基层延伸，一切工作进社区”的口号下，把大量工作“漏”到街道办事处一级，街道办事处在没有相应的法定地位和权力来承接的情况下，只能按照各职能部门的委托办事或充当信息集中和发送的平台，久而久之，其“二传手”的角色定位日益明确。另一方面，街道办事处的工作涉及城市建设管理、招商引资、协税护税、拆迁安置、民政福利、社会救助、社会保障、计划生育、人民调解、社会治安综合治理等多方面。既有履行政府职能的行政功能，也有组织经济活动的盈利功能，还有社区的社会服务功能。在实际工作中，政社不分的现象突出。许多街道办事处往往把主要精力放在与街道财力紧密相关的经济创收上，造成功能错位。其次，居委会行政化色彩浓重，自治地位异化。“两级政府、三级管理”体制虽然表面上强化了街道的管理职能，但是与掌握的管理资源相比，明显负担过重。街道办事处又将大量事务下移到社区，使社区成为行政网络中的“第四级”，成为政府办事的另一条“腿”。过多地承担了政府的行政职能、市场组织职能和社会事业单位专业职能的社区居委会，变成了一个依附于街道办事处的、功能混淆重叠的全能主义组织。其过度的行政化带来的必然后果就是它对城市基层社会的代表性不足，自治地位异化，这种异化也造成了其自身的运转不良和居民对其认同感的下降。

2.对公民多层次服务需求的有效回应。随着社会转型、企业转制和政府职能转变等变革，社区的人口结构发生了深刻变化，“单位中国”趋于瓦解，数以千万计的“单位人”变成“社会人”，社区成为城市最重要的组织方式。此外，在城镇化和市场化的驱动下，农村富余劳动力源源不断地涌入城市寻求更好的发展机会，社区的人口结构呈现出多元化的趋势。与此同时，伴随着“单位制”的解体，原来政府企业承担的大量社会管理和公共服务职能自然而然地转移到社区，社区居民委员会的工作内容也随之发生了深刻变化。大量的低保人员、下岗失业人员、残疾人、老年人、未成年人等特殊群体的服务都纳入进社区管理的范围。据统计，全国8.7 万个城市社区平均每个社区的居民人数均超过1万人。[1]此外，社区居民因文化层次、经济水平、健康状况、年龄性别、兴趣爱好等不同，服务需求有所差异。家庭结构小型化和人口老龄化的同时出现，也导致社区居民福利需求呈现出多层次化的特点。[2]社区人口结构和社区工作内容的变化最终集中体现于城市社会组织管理的最小单元：社区。城市社会管理的难度、广度、复杂程度进一步加大，相伴的是居民委员会要不断提升处理公共事务的能力和水平，优化社区功能，适应不同类型居民的利益诉求和多层次的服务需求，以从根本上体现其自我管理、自我服务的组织属性。

3.提升政府管理和服务功能的重要举措。在“两级政府、三级管理”的城市管理体制中，街道办事处在处理许多行政事务时必须“上传”给区政府职能部门办理，扮演着“二传手”的角色，致使管理层次增加、管理成本加大、行政效率降低、信息有效传递受阻。因此，随着政府机构改革目标向“小政府、大社会”格局的推进，提升政府管理效能和公共服务功能成为亟待解决的问题。此外，在国家――社会关系的转型中，政府从全能型逐渐向有限型转型，还权于民，还权于社会，进行职能调整与重配。在这一过程中，社会自治和市场调节的空间不断扩大，实现体制优化和政绩改善的双重目标、实现政府一元管理模式到以政府为主导、各类社会组织、企业和社会公众共同参与协同治理的多元主体模式、赋予公民、社会组织更多更好地参与自主管理的机会成为必然。从这种意义上来说，社区管理体制改革是政府出自管理需要，强力推动的结果，也是政府从一元管理到政府、社会组织、公民共同治理、构建和谐社会的模式的大胆尝试与探索。

二、温故知新：城市社区管理体制改革模式之比较

面对“两级政府，三级管理，四级网络”管理体制的困境和社会的现实要求，自20世纪90年代中后期开始，我国大中城市掀起了一股社区建设的热潮。1999年，民政部第一次在10个城市确定了11个城区为“社区建设实验区”，经过几年的探索，各地出现了各具特色的社区管理模式，如北京九道湾模式、哈尔滨南岗模式、沈阳模式、江汉模式、上海卢湾模式、武汉百步亭模式、深圳盐田模式和成都锦江模式等。这些探索对于社区组织自治的回归、社区组织结构的改革和完善、社区建设乃至社会建设的进一步推进、城市社会结构的调整，都具有深远的历史意义与实践价值。

社区管理的核心就是“管理社区”，由谁来管理，即管理的主体有哪些？管理什么，即管理的内容是什么？如何管理，即管理的性质怎样？各管理主体间的分工和关系如何等构成了社区管理体制。由此可见，社区管理体制不是割裂的，而是置于区――街道――社区互动中的一个大系统。既有的诸多模式虽然都是针对地域情境的有效探索，特点与优势各不相同，但主要都是围绕着优化社区组织结构和重构社区组织体系这个目标进行的，核心问题也是街道和社区两个行动主体如何更好发挥其应然角色。

1.理论构想。（1）街道办的“去”与“留”。为了摒弃街道办事处权责不统一，功能错位的弊端，实现社区自治的应然角色，“对街道办的结构职能进行调整”是诸多学者关注的焦点。理论界对“街道办”的改革构想有三：第一种，主张将“街道办”变成名副其实的一级政府。因为事实上“街道办”在日常运行中已经承担了一级政府的工作，做其事而无其名，因此，应从法律上明确规定，从而结束现实中“街道办”之行政于法无据的现象。第二种，主张取消“街道办”的建制。理由是目前“两级政府，三级管理”体制导致管理的纵向层次太多，不符合城市政府管理职能转变和效率要求。而“两级政府，两级管理”的模式不仅管理幅度与管理层级更加科学，而且其合理化设置符合现代城市管理高效率的要求，同时也符合“大社区”的构想。第三种，主张维持现状，但要对街道办的结构进行重组并对职能进行重配。一方面，按照“政社分开”原则，将属于社会管理的职能交给社区管理。另一方面，街道办事处要在剥离专业管理职责的前提下，根据自身承担的职能，进行内设机构的调整，减少与专业管理部门对应的科室，实行“大科制”，加强综合管理和组织公共服务的部门。[3]

（2）社区组织原则的“议行合一”与“议行分设”。 在批判居委会行政化色彩过浓、自治性较弱的同时，大部分城市在对居委会层面的改革中将原来“议行合一”的组织原则变为“议行分设”。就是把居委会原先承担的议事权、决策权和执行权分离，居委会只作为议事和决策机构，由居民依法选举产生，成员兼职且是义务的，实行属地化管理。居委会作为“非官方”的自治机构，其主要工作通过召开议事会议和开展各项活动来进行。另外成立社区工作站，作为专门的执行机构，它也是政府在社区公共服务的平台，负责各项行政事务。社区工作站的运作方式按照区政府相关职能部门的要求，参照事业单位和政府工作部门工作模式，依法、规范运作，可以实行聘任制等多种方式。而社区中对居民的社会化服务则由政府通过购买服务或其他方式引入社会组织来承担。议行分设充分体现了社区居委会“基层群众自治组织”的性质，真正使社区成为群众的“头”，而不只是政府的“腿”。

2.实践模式的比较分析。在上述构想基础上，中国社区管理体制改革实践展现的是从无到有、从零星的东部少数发达地区向中西部地区不断拓展的图景。当众多研究者倾心于阐述不同模式的积极作用时，我们不禁要问各地实践中产生的模式在中国大部分的土壤中是否适应？它的成长、壮大及推广是否需要时间的验证和实践的不断演练？俗话说：温故而知新。重新审视各地实践模式对新一轮的社区管理体制改革不无裨益。

将“街道办”升格为一级政府需经国家立法机关修改宪法和地方组织法，不符合国际惯例，短期内难以实现，因此，这种构想并无对应的实践模式。而撤销“街道办”的建制，在青岛市市北区浮山后社区、南京市白下区淮海路社区、北京市石景山区鲁谷社区、安徽铜陵铜官山社区进行了试点，实现了“区直管社区”。不可否认，撤销街道办在政府层面减少了管理层级，实现了扁平化管理，达到了人员精简和效率提高的目标，使区政府各职能部门直接与社区互动，可谓“一竿子插到底”，方便了群众办事，也降低了管理过程中的信息失真，为构建“小政府、大社会、小机构、大服务”的管理体制奠定了基础；在社区层面按照“政事分离、政社分离”的原则，各职能部门把原先交给街道办事处的职能向上收回，将政府行政职能从社区中剥离出来，而把社会性、群众性的事务剥离出来向下交予社区和市场，为社区自治角色的实现提供了条件和可能。但是，撤销街道办事处建制的做法，不仅需要根据实际对原有的行政区划进行调整，而且还改变了区政府权利运作模式及各职能部门归口工作的重新分配，属于大刀阔斧式的改革，风险较大。本着积极稳妥，逐步推进的原则，这一模式在短期内可能难以推广。比较而言，对街道办的结构进行重组并对职能进行重配，进一步理顺条块关系，难度较小，大部分地区在实践中多采用这种模式，以上海效果最好。上海在调整中着重强化了街道办事处在社区的综合管理职能，创造条件逐步淡化并最终取消了中心城区街道办招商引资的职能，保证街道办事处将更多精力转移到社会管理和公共服务上来。但是经济职能的弱化是否会影响街道办事处的积极性和能动性，进而影响到社区建设和管理质量呢？此外，街道功能的调整，也必然牵扯到区政府功能的一系列调整，如何在区级层面上建立专项的社区公共财政体系，区政府职能部门如何真正实现专业管理到底，这些问题的解决都需要在实践中进一步探索和演练。

在社区组织原则上深圳的盐田模式成了各地学习的样本。为了让居委会的自治功能得以实现，1999年开始，深圳盐田区先后通过三次改革创新，从“议行合一”的旧体制逐渐向以“议行分设”新理念构建的社区组织体制过渡，让曾经承担着许多政府各职能部门下沉下来的大量行政事务的居委会逐渐还位于真正的居民自治组织。在此基础上还进一步推行了“居站分设”，也就是成立社区工作站作为行政机构，专门承担原先由居委会承担的行政事务，这样居委会承担的行政事务就可以剥离出来，从而可以专门发挥自治功能。[4]不可否认，社区管理体制“议行分设”的探索是治疗居委会行政化色彩过浓的一剂良药，但是，必须注意的是理论与实践的差距。在中国社区现有发展阶段上，通过何种具体措施来保证“议行分设”的运行效果是关键问题。理论上，采取“议行分设”的做法，居委会在形式上行政化色彩的确得到减弱，但在中国这样一个长期缺乏民主传统的国度里，在权威主义政府占优势和社会组织处于相对弱势的环境中，各地居民的参与意识参差不齐，总体态势不是很强。此外，由于居委会成员是兼职的而且是义务性的，无法对社区事务做到全面细致地了解，又没有相应的保障机制来保证其积极性、责任心、议事权和决策权，在实践中难免出现居委会只有“行”而没有“议”的尴尬局面，有可能导致居委会地位的边缘化和空心化。这种边缘化和空心化在“居站分设”的模式中更容易出现。

以上分析表明：当前社区管理体制改革的现状仍不容乐观，仍有许多值得深思和反思的问题。本文认为，社区管理体制改革在街道层面不应在管理层级多少这个层面做文章，而应在服务流程科学化，即强化功能、提高服务这个层面花心思；在居委会层面关键不在于按照“议行分设”或“议行合一”的原则来设置其组织框架，而是怎样保证社区居民有畅通广泛的参与渠道和平台、怎样使居委会成为表达居民整体意志的载体、怎样使居委会真正成为联系政府和社区居民的桥梁。各地由于受一些客观经济因素和地方政策的影响，各种构想指导下的实践模式真实的效率图景只在部分地方成为了现实，但由于大部分地区正处在新旧体制的碰撞和过渡中，存在较多的阻滞因素，因此理想效率图景要成为现实还有漫长而遥远的路要走。

三、吐故纳新：城市社区管理体制改革未来的路径选择分析

如前文所述，社区管理体制是区、街道、社区三个行动主体构成的系统整体，他们是社区管理的主体，社区管理体制改革的关键在于如何使行政管理职能、公共服务职能和自治职能在区政府――街道办――社区三者互动中形成和谐高效关系，从而充分发挥各自的优势，达到资源配置的最优与管理绩效最佳。未来社区管理体制改革应在借鉴原有模式优势基础之上，扬弃其不足，结合各地现实，大胆创新。在未来路径选择中应进一步厘清几个核心问题和几种关系，才能避免走入误区，减少改革中遇到的阻力，降低改革带来的社会不稳定风险。

1.社区自治与政府参与应是互斥关系还是合作关系。综观全球，社区自治是世界的经验，也是中国社会发展的必然趋势。社区是居民自己的家园，因此，无论从本质还是从实践来看，社区自治都是社区管理体制改革的基本方向。但是否因为要避免社区行政化状况的出现就一定不能有政府的参与？有政府的参与社区就不能实现其自治的功能呢？实际上，这两者之间并非绝对的互斥关系。政府的参与并不一定有碍于自治的实现，而社区的自治也不是完全排斥政府的参与，二者之间应是一种合作关系而不是互斥关系。合作关系就是按照“行政归行政，自治归自治”的原则，分工协作，相互配合，共同实现“善治和良治”的目标，由原来的政府“替民做主”变为政府指导下居民的“自己做主”。即使在社区自治下，政府依然要发挥起“舵手”的职能，对社区工作进行指导、拨款支持社区自治、为社会自治组织的成长创造条件。目前，社会组织能力较弱、社区居民参与意识淡薄，还不具备自治能力和条件，政府应当在社区建设中承担更多责任，这并非越俎代庖，而是政府对社会公共事务负责的体现；当社区在实践锻炼中具备了成熟的治理能力时，国家权力自然退出。政府参与的程度并非一成不变，应随着经济发展水平和社区自治能力动态变化，而政府与社区权力责任分配的最优点，也应随着社区资源结构的差异性动态变化。

2.社区自治是不是就排斥政府的拨款。按照法律规定，街道和社区之间应是一种“指导”与“被指导”的关系。但是，长期以来，城市街道办事处凭借其对社区居委会人、财、物的控制，将政府职能延伸到社区，街道办事处与居委会之间“指导”与“被指导”的关系往往只停留在字面意义上，而实际呈现出“领导”与“被领导”的关系、“上级”与“下级”的关系。这也就不难理解一些社会成员，甚至包括相当部分的政府官员将“社区”等同于“街道”，认为两者只是名称的不同，本质上没有根本区别，社区管理不过就是“街道办”或居委会管理的范围扩大、内容扩展和权限增大。[5]在未来改革和路径选择中应走出这种误区，即认为由于政府拨给居委会钱，居委会就理所当然地应接受政府的领导的认识是错误的。居委会是社区居民的自治性组织，而不是基层政权组织形式，这一点毋庸置疑。当然虽然自我管理、自我服务、自我发展是居委会自治的充分体现，但也不意味政府对社区撒手不管。政府对居委会工作给予一定的经费支持是国家支持和协助社区建设的责任体现，不应成为政府干涉居委会工作的合理借口。目前，在政府资源占优势，而居委会和社区社会组织自筹能力较差且缺乏专门的公共资源配置下，政府应把社区自治和社区公共服务的支出纳入财政预算，通过专项财政支出或一定量的拨款来支持社区自治发展。这种方式为社会组织和社区居民更好地参与社区公共事务创造了条件，也使居委会代表当地居民利益，在辖区范围内行使管理各项社会事务的权力成为可能。政府和社会认为社会组织运转所需资源大多应靠自己筹集，这一思想本身就是错误的，即便在西方国家，社会组织运作所需的资源大多也是政府让渡出来的，靠的是一种制度性安排。[6]需要谨记的是，主张政府给予社区社会组织资金支持并非主张政府权力的渗透，而意味着二者伙伴关系良好态势的发展。

3.社区居委会与社区社会组织应是何种互动关系。在社区建设中，诸多研究都表明社区社会组织在社会管理体制改革中具有利益表达与意志聚合、社会整合、公共服务、自主治理、社会稳定、舆情疏导等多重功能，发展社区社会组织将为社会管理体制改革提供组织基础与推动力量。[7]为此，各地在培育社区社会组织方面都在简化办理备案手续，加强指导和立法规范并在组织运作、活动场地等方面努力，这无疑对社区社会组织的成长起到了重要作用。社区社会组织生存和成长的土壤是社区，那它与社区自治主体的居委会应是一种什么样的互动关系呢？2006年4月，《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》明确规定：“积极支持民间组织开展社区服务活动，加强引导和管理，使其在政府和社区居委会的指导、监督下有序开展服务。”从意见中不难看出，社区居委会与社区社会组织之间虽然有协作关系，但主要还是指导与被指导、监督与被监督的关系。但在社区参与意识相对薄弱的情境下，社区居委会和社区社会组织应是一种互惠合作的关系，因为这种关系有利于培育居民与居委会之间的信任，也有利于社区居民之间互助合作精神与互惠规范的形成。目前社区社会组织主要以娱乐活动型和志愿帮困型为主，他们的组织目标及开展的活动与居委会的社区事务相一致，与居委会工作内容也存在高度的重叠，因此，实践中如果居委会能和这些社区社会组织达成共识，合理确定职能范围和服务领域，则有利于社区事务的管理，更好激发居民参与社区的热情，并在参与的过程中增强居民对社区的满意度和归属感，提高社区的活力与生机，强化社区社会资本。某种意义上说，互惠合作关系与社区社会资本形成之间是一个相互积累、相互促进的过程。