能源管理法律法规

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能源管理法律法规范文第1篇

关键词：综改区 山西省 合同能源管理 对策研究

中图分类号：D922.67

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2012）10-060-02

一、合同能源管理的基本内涵与独特优势

1.基本内涵。发展改革委、财政部、人民银行税务总局于2010年4月2日的《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见》中将合同能源管理定义为：节能服务公司与用户签订能源管理合同，为用户提供节能诊断、融资、改造等服务，并以节能效益分享方式回收投资和获得合理利润，可以大大降低用能单位节能改造的资金和技术风险，充分调动用能单位节能改造的积极性。

发展改革委、财政部于2010年6月2日的《合同能源管理项目财政奖励资金管理暂行办法》第2条规定，本办法所称合同能源管理，是指节能服务公司与用能单位以契约形式约定节能目标，节能服务公司提供必要的服务，用能单位以节能效益支付节能服务公司投入及其合理利润。本办法支持的主要是节能效益分享型合同能源管理。

《中华人民共和国能源法》草案第139条第13款规定，合同能源管理，是指从事节能服务的单位通过与用户签订合同，为用户的节能项目进行投资或者融资，向用户提供能源效率分析、项目设计、采购、施工等服务，并分享项目节能效益的一种节能机制。

2.独有优势。（1）多方配合的整体性、系统。在合同能源管理项目中，节能服务公司承担节能改造项目的全部工作，其中包括能源审计、节能设计、节能工程施工、项目融资、节能设备的提供、节能设备的运营维护及节能量认证等一系列的整体性、系统。（2）针对节能项目量身定做全面系统服务。在合同能源管理项目中，节能服务公司会根据用能单位的实际情况进行诊断和分析，通过采取多种节能措施并用的方式达到最佳的节能效果。采用合同能源管理方式，节能服务公司通常还负责用能单位相关人员的培训，确保节能项目在合同期满后，也能达到预期的节能效果。（3）节能服务公司承担融资责任。在合同能源管理项目中，用能单位一般无需事先提供节能改造所需的资金和服务费用，相关资金或是由节能服务公司提供，或是由节能服务公司寻找项目融资，也可以是节能服务公司通过融资租赁的方式取得节能改造所需的设备等。节能服务公司前期投入的费用及其利润将通过在约定的合同期内分享用能单位的节能改造收益或以类似方式获得。合同能源管理方式的介入，可以降低用能单位进行节能改造的资金压力，有效地提高用能单位节能改造的积极性。（4）节能保证性、高效性。合同能源管理项目的根本目的就是节能，合同能源管理服务机构向用能单位承诺节能量，保证用能单位可以在项目实施后即刻实现能源利用成本下降。另由于合同能源管理项目的投入及利润靠“节能效益”支付，所以只有保证一定的节能率才有必要真正投入一项合同能源管理项目。通过这个保证，用能单位将无需承担节能改造失败的风险。（5）通过非行政的手段解决高能耗问题的有效机制。虽然政府可以通过限制用能单位的能源使用量、设定用能单位的节能减排目标等手段解决高能耗问题，但一般很难强制要求用能单位进行节能改造。运用合同能源管理这一市场机制，用能单位可以在无需投入资金和几乎不承担风险的情况下降低能源费用，而节能服务企业通过分享节能费用等方式实现盈利。在此种模式下，节能改造所带来的不仅仅是节能减排的社会效益，还给用能单位和节能服务公司双方带来经济效益，从而有效促进节能改造的广泛推广。

二、山西合同能源管理的现存问题

1.政策支持有待创新。山西省作为国家资源型经济转型综合配套改革实验区，应当在政策上充分考虑本省产业结构调整方向，给涉及民生项目和公共服务项目的节能服务公司以政策上的适当倾斜。相应的行业标准和行业规范的完善，市场模式的多样，节能服务公司融资等等，都需要政府政策的激励创新，需要有关部门联动配合。

2.融资渠道单一。合同能源管理是一种新兴的机制，具有预期效益的不确定性和较高的风险预估。所以，金融机构往往对此类项目的信心很低，在缺乏有效担保的情况下，所能提供的融资渠道和额度也非常有限。

3.管理监督亟待加强。至今，针对合同能源管理项目的监管制度还未见正式出台，只是每年度会依据省经济和信息化委员会下发的考核实施方案和年度节能服务公司考核指标及评分标准，采用企业自查和组成考核组现场考核相结合的方式，并对其中合同能源管理项目进行重点抽查。但具体项目日常实施过程中的资金、施工质量、节能效果、运营状况等停留在企业自我监督的层面，又加之大部分项目涉及民生项目、公共项目，其中隐患显而易见。

能源管理法律法规范文第2篇

一、能源供给安全——能源法安全价值之现实基础

能源供给是人类社会经济活动的基础，它是一个关系到经济、社会稳定和安全的重大问题。传统能源安全问题是考虑能源对社会、经济发展的保障或支撑作用，立足于能源保障和支撑能力的能源安全，它主要关注的是能源短缺和能源供给不足的问题。20世纪70年代两次石油危机后，由于以石油为代表的国际能源价格持续走高，极大地推动了各国能源立法的步伐，许多国家纷纷加强了能源立法。在这个背景下，国际社会对能源安全问题的关注是以石油为主的能源安全，关注的出发点主要立足于保障国家安全或国家利益，以保证能源供给、满足能源需求是核心目标。美国《新世纪的国家安全战略》集中反映了这种观点，该报告将能源安全表述为：在提供能源保障方面，采取保护措施以及为提高能源效用和寻找替代能源而进行的研究工作，是美国能源保障战略的一个至关重要的因素；美国还将一如既往地在确保外国石油的来源不能中断这个问题上予以特别的关注；美国必须一如既往地记住保持重要产油区地区稳定和安全的必要性，从而确保美国拥有得到这些能源的机会和这些能源的自由流动。相应地，各国能源法的立法目的就是为了保障能源供给安全，特别是化石能源的供给安全，避免能源短缺对社会、经济造成的威胁和动荡。从当今世界范围来看，能源供需平衡、能源安全、能源利用效率、能源占有的公平等问题在内的能源问题日益突出，许多国家已经纷纷制订能源基本法或者修订能源基本国策与法律法规，以适应和调和这一时代矛盾。

我国人口众多、经济基础薄弱，经济增长和社会发展对能源供给有着很强的依赖性。近些年来，我国能源供应紧张，供需矛盾日益突出，能源安全受到挑战。例如，2005年我国原油近一半靠进口，对外依存45%左右，而预计到2010年这个比例将提高到60%。虽然我国目前已经制定并实施了《煤炭法》、《矿产资源法》、《电力法》、《节约能源法》和《可再生能源法》等能源法律，以及一定数量的能源行政法规、规章和地方法规，但是，我国当前的能源立法主要关注和调整的是能源的特定、具体领域的法律关系，相关法律、法规之间也不尽协调。总体上，我国能源立法缺少全面体现国家能源战略和政策导向、综合调整能源社会关系的能源基本法，特别是缺乏对国家能源安全的战略和政策应有的关注和法律规范，保障我国能源安全的基本法律制度和加强国际合作的法律规定也亟待加强。能源基本法首先应该明确我国能源战略的法律地位和战略目标，并通过一系列的基本法律制度和法律责任的设定对于国家能源战略的实现提供法制保障。随着我国能源生产、消费快速增长，能源安全、供给、需求、管理体制、环境承载、市场监管等方面出现了一些新的矛盾和问题，我国现行的能源管理制度、管理体制和运行机制已经不能够适应新形势的客观要求，这些问题都需要统一的权威的能源基本法加以管理、规范和解决。在对能源管理制度、管理体制和运行机制进行法律构建时，能源供给安全应当是我国能源基本法考虑的一个核心价值和基本出发点。具体地，我国能源基本法立法应当考虑以下一些基本思路和内容：一是明确国家能源安全战略和政策导向、规定调整能源发展的基本规划和方向。由于近些年来我国经济快速发展带来的能源压力，国家开始水电、核能等一系列大型能源建设项目，以增加能源供给。增加能源产业投入、提高能源供给的能源发展战略显然是我国能源安全供给的基本保证。已经提上立法日程的能源基本法是我国能源法律体系中的基本法，它是能源战略的实施和国家能源经济安全在国家强制力的基础上得到保障。 二是提高能源科技创新能力，加强技术规范和标准工作。能源法可以通过促进和推动能源技术创新与革命，提高能源效率，降低整体能源消费强度。技术规范和标准工作是依法行政和科学管理的基础，国家通过制定能源和环保的生产、消费技术政策、技术规范和各种标准，指导和带动企业的技术进步和社会的合理消费。在此基础上，能源法可以对能源开发利用设备标准、能源技术专利保护、能源技术政策与能源技术研发基金等做出规定，增强企业自主创新能力。三是在鼓励能源资源勘探开发，扩大基础设施的开发的同时，建立和健全我国的能源风险防范体系，健全能源储备体系和能源应急体系和应急计划。能源储备是抵御风险、保障能源安全最重要的手段之一，也是发达国家普遍采用的方式。面对复杂多变的国际政治形势以及经济全球化下的国际能源市场，需要通过能源法建立相应制度以保证能源稳定供应，保障国家经济和社会安全。四是发展可再生能源和新能源，促进能源节约和能效提高，确保能源供给安全，减少经济对石油等化石能源的过分依赖，提高经济自身对石油等化石能源风险的抵抗能力。五是加强能源领域的国际合作。经济贸易的全球化决定了任何国家都不能脱离国际能源市场考虑能源安全问题，随着我国利用国际市场能源比例的不断增加，能源供求安全受世界政治、经济和军事等各种因素波动的影响也越来越大。能源基本法应当促进我国积极参与全球性、区域性的能源安全合作，拓宽多渠道的能源供应体系。此外，能源基本法还可以对能源争端的解决机制作为相应的法律规定。

二、能源可持续安全——能源法安全价值之延伸

工业革命以来的人类社会、经济发展史，就是一部化石能源的开发、利用史，它形成了当代人类社会对石油、煤炭、天然气等化石能源的巨大惯性和依赖性。现实中，人类社会长期以来的能源法律与政策受功利主义的经济观支配，能源战略的重点在于考虑到如何管理短期的能源供应，确保充足的能源供应。 实际上，各国能源法反映了这种功利主义的经济价值观，这种短视的、功利的能源经济价值观体现在能源法的价值、目标及其法律制度建构等诸方面。其结果是，能源法较多地关注实现以化石能源为核心的能源供给安全的短期目标，而较少关注改善能源结构、提高能源的利用效率、节约能源和促进能源的公平利用。由于石油、煤炭、天然气等化石能源日益濒临枯竭，以及人类社会的科技进步、制度创新、环境约束等变革因素的存在，现实社会中的能源需求与供给时常呈现出一种不确定的动态变化特征，这也决定了能源安全不仅是一个短期的供给安全问题，而且还是一个具有全局性、长远性和前瞻性的可持续安全问题。能源可持续安全价值的提出，正是源自于对以资源、能源为基础的国家可持续发展前景的思考。我国《国民经济和社会发展第十个五年计划能源发展重点专项规划》曾明确提出，能源安全是国家经济安全的重要组成部分，并提出在保障能源安全的前提下，把优化能源结构作为能源工作的重中之重，努力提高能源效率、保护生态环境。

有学者指出，不管是由于资源日益耗尽的现实还是由于社会政治原因，追求能源安全已经成为限制能源需求和避免过分依赖化石燃料的一个重要原因。 作为对以化石能源为基础的能源安全价值的进化和发展，能源可持续安全价值立足于可持续发展的基本理念，强调人类社会、经济发展由过度依赖于化石能源的供给安全向能源可持续利用方向的转变，这也是未来人类社会能源安全的根本出路之所在。实现这样一种转变，涉及到国家权力的运用、市场机制的引导、社会消费倾向与习惯的调控等多种因素，它需要通过能源法特别是能源基本法进行全面的规范、引导和调整。加强我国能源法制的意义就在于给政府、企业和社会公众等多样化的能源相关主体及其行为提供有效的法律指引和控制。同时，依靠法律手段管理和规范能源开发、利用活动，实现我国能源的可持续安全，既是依法治国、依法行政的客观需要，也是落实科学发展观和建设资源节约型、环境友好型社会的必然要求。制订我国能源基本法，必须充分认识与我国可持续发展战略密切相关的能源可持续安全问题，在进行能源发展战略法律定位和能源基本制度法律架构时，充分考虑能源安全的长期性、整体性、综合性和前瞻性，而不能将其单纯地作为一种解决现实能源供给安全问题的应急性的法律制度工具。以能源可持续安全价值为目标，我国在能源管理体制和制度、能源市场及其运行机制等方面的创新和变革具有较大的空间，特别是应当借鉴发达国家的能源可持续安全管理的有益经验，在强调能源供给安全的同时，通过能源供给结构的政策法律调整以及加强能源需求的法律管理制度，对社会、经济活动的能源供给和能源需求进行调控和引导，推动我国能源可持续安全价值的法律实现。

与传统法律以个人自由与权利为基石的安全价值取向及其从个体到整体的法律过程不同，能源安全价值以社会整体公共利益和安全为基础和出发点，它体现为一个从整体到个体的法律过程。有研究者提出：摆脱能源问题困境需要一个理性的共同体下的政府进行强制性、家长式的操控，这种操控应当反映建立在公共利益基础上的自由、平等的法律精神。 由于能源的开发、利用涉及国计民生，需要政府对企业、消费者等市场主体的开发利用行为进行规范和控制，考虑到能源消费已成为人民群众日常生活消费的重要构成要素，并与人民群众经济利益息息相关，追求能源可持续安全价值的重要基础在于形成广泛的社会共识，确立不同利益主体的利益表达程序以及公众参与能源决策的程序，即在广泛地吸纳社会不同利益主体意见和看法的基础上，通过权衡眼前利益与长远利益，实现能源生产、消费的共同安全和长远安全。 在通过政策与法律手段促进能源可持续安全方面，国外一些国家和地区的做法值得我们借鉴。欧盟的能源效率在发达国家地区中也是最高的，它对实施可持续发展坚持分担责任的原则，即可持续发展不是某一个部门或某一个主体能完成的，而是需要各个层面包括联盟、成员国、地方和地区政府、商业部门、企业、消费者等所有利益相关者共同承担义务的事业。在可持续能源政策制定与实施过程中，各级管理者都有责任，而地方与地区当局在能源管理与能源服务中发挥着主导作用。可持续能源政策的实施方式一般由政府牵头组织，非政府组织、企业以及消费者共同参与，这种多层治理的方式，提高了可再生能源政策的机制能力。

能源可持续安全主要包括提高能源效率、节约能源和用可再生能源替代化石能源等三个关键因素。 在促进和推动能源利用效率的提高方面，我国具有较大的潜力，如我国每吨标准煤的产出效率仅相当于日本的10.3%、欧盟的16.8%。2006年颁布的我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出：到2010年单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末降低20%，并把它作为《规划纲要》中仅有的八项约束性指标中的一项。能源法特别是能源基本法应当通过能源开发与利用规划、能效促进与强制等方面的法律制度推动我国经济结构的调整和经济增长方式的转变。节约能源和适度消费也是保障能源可持续安全的必要手段和重要途径，在节约能源方面，坚持开源与节流并重，把节约能源放在优先地位，逐步建立能源节约型经济结构和社会消费模式。寻求化石能源的替代能源是保证我国能源安全的一个重要组成部分，其基本思路是扩大可再生能源在能源结构中的比重，并逐步替代化石能源，能源供给结构性安全是能源可持续安全的基础，能源基本法应当推进能源结构的战略性调整，能源产业和消费结构的优化调整将直接影响我国优化经济结构目标的实现，需要通过制定跨地区、跨行业、跨部门的能源综合发展政策来实现，而这些综合政策制度，只有通过能源法上升到法律层面才能得到有效实施和保障。国外的一些做法值得我们借鉴，如日本的能源进口依存度很高，日本的能源立法和政策着重于替代能源和能源节约型产业的发展。日本议会在2002年的一项法案中规定，发电公司的风能或其他形式新能源发电要占一定比例。此项法案指定风能、太阳能、地热能、水能和生物能为新能源。日本经济、贸易和产业省根据法案指定废弃塑料和其他废物为第六种能源。要求每个企业要利用新能源发一定电量，如果达不到要求，必须从其他公司购买新能源补上缺口。

三、能源环境安全——能源法安全价值之拓展

能源供给安全、能源可持续安全可以被认为是一种狭义的能源安全，它主要立足于为社会、经济发展提供现实或长远的能源供给安全保障。广义的能源安全还包括因能源生产、消费引发或者造成的生态环境安全问题。本文所提的能源环境安全是指随着能源生产、消费活动而伴生的生态环境安全，如开发煤炭造成的生态环境破坏后果、利用煤炭造成的生态环境影响等。除了造成空气污染、水体污染、热降解效应等环境问题外，化石燃料的大量使用，是人类活动对全球气候变化的有害影响的重要方面。 传统石油、天然气和煤炭的价格，并未反映污染或全球气候变化成本。 化石能源带来了较大的环境外部不经济性，如煤炭、石油和天然气等化石能源的生产和消费导致二氧化碳排放的增加，进而引起全球性的气候变暖。因而，能源环境安全实质上是能源特别是化石能源的生产、消费带来的外部性问题。以工业化为主要特征的现代工业文明已经深深地植根于廉价的化石能源，化石能源已经构成了世界经济和社会发展的物质基础。随着人类社会化石能源生产、消费规模的不断扩大，环境安全日益成为能源安全不可剥离的伴生安全因素。

过去，各国的能源政策和法律一直忽视能源生产和消费活动的环境外部不经济性，对能源开发利用过程中产生的生态环境的外部不经济性，往往采取的是被动式的治理、补救和赔偿。能源法缺乏对能源生产和消费以及开发、利用活动中的环境义务和责任的系统法律规定。近年来，各国已经将更多的注意力转向能源生产和能源利用所产生的环境后果方面，注重将环境安全纳入能源政策与法律框架之中。例如，美国为了应对全球气候问题的挑战，2005年颁布的《能源政策法》特别将“气候变化”单列为第十六篇章，以试图通过立法改善其拒签《京都议定书》造成的负面国际形象。欧盟则注重把环境保护的目标融入包括能源部门在内的各个部门政策和决策之中，在能源生产至消费过程中的每个环节考虑环境影响，并在所有能源活动中融入环境目标。1999年欧盟制定了第一个能源和环境协调的战略，2001-2002年期间，欧盟委员会又提出了一批关于把环境考虑融入能源政策的动议。这些动议覆盖的内容包括可再生电力能源、生物燃料、能源效率的行动计划、开放电力和天然气市场的措施、反击气候变化、热电联产、提高建筑行业的能源效率等等。欧盟特别重视气候变化在能源政策中的整合。 气候变化已成为能源政策的重要依据，在欧盟2000年后实施的气候变化框架计划中，能源是该计划的重点。为达成京都承诺，欧盟做出了能源战略上的调整：改变能源生产和使用方式，提高大众使用能源效率和能源需求管理，转向低碳或无碳燃料；通过整合各种能源环境措施，如通过能源管理和节约能源以降低能源强度，特别是提高可再生能源降低碳强度；提高能源效率和可再生能源的措施、采取排放交易。

在国际法层面上，能源生产、消费与环境问题在全球化背景下的交互作用决定了国际能源安全问题与全球环境问题在国际立法上日益紧密的联系。例如，气候变暖已经成为当今国际社会最为关注的全球环境问题之一，针对全球气候变化的《气候变化框架公约》及其《京都议定书》生效以后，缔约国在能源产业投入、提高能源供给、能源发展战略等方面不可避免地受到全球气候变化国际立法的影响和约束，特别是传统的煤炭、石油、天然气等化石能源的发展产生了较大的约束。为应对全球气候变暖的威胁，有学者已经提出，由于能源利用在排放引起气候变化的温室气体方面的作用，应当根据联合国《气候变化框架公约》制定一部能源效率与可再生能源的议定书。 我国的经济正在快速融入全球经济的主流，作为国际社会负责任的大国，我国不仅需要从本国自身的资源和利益出发，也还应考虑全球共同的环境利益。因此，制订我国的能源基本法，不仅要考虑我国的能源和环境利益，也需要兼顾全球的环境共同利益，与国际社会进行必要的协调，制订一部顺应全世界能源与环境格局的能源基本法。

严峻的资源、能源、环境现实决定了我国必须走科技含量高、经济效益好、能源消耗低、环境污染少的新型工业化道路。我国能源生产总量、能源消费总量分别居于世界第三位和第二位，随着我国社会经济的发展和人民生活水平的不断提高，能源的供给和需求不断增长，我国能源生产和消费产生的环境问题日趋严峻。除了燃煤造成的严重环境污染，伴随着经济发展和城市化水平的提高，机动车污染问题日益显现出来。目前全国民用机动车保有量已经超过4300万辆，专家预计到2020年，我国机动车保有量将增至1.3亿辆。随着我国城市机动车保有量不断增加，机动车尾气已经成为城市空气污染的重要来源。 在我国《节约能源法》和《可再生能源法》制订和实施之前，《煤炭法》、《矿产资源法》、《电力法》以及数量众多的能源行政法规、规章，具有浓厚的能源产业与行业特色。由于当时环境问题尚未充分暴露和突显，这些单项法律、法规和规章基本没有涉及环境保护和能源的可持续开发利用，缺乏综合性、统一性的能源环境管理法律制度，致使能源发展中面临一系列问题。在这种情况下，能源法只是一种集合各种法律法规的杂乱体系，或者说行政管理规章的变种，缺乏整体性考虑。顺应国际潮流和变化，我国能源法立法应当扩展安全价值视角，在能源基本法的制订中确立能源环境安全价值。环境保护是我国实施可持续发展战略的基础，在人民群众环境保护呼声不断提高、环境保护压力逐年加大情况下，从环境保护的角度来审视我国能源发展的安全价值，降低能源生产与消费带来的环境成本，保护公众健康和维系良好的自然环境，走一条能源和环境协调发展的道路，应当成为我国能源法安全价值的必然选择。

能源管理法律法规范文第3篇

关键词：可持续发展；能源开发；法制建设

Abstract：China’senergyandenergylegalconstructionareadvancingalongtheroadofsustainabledevelopment.TherealityofChina’senergydevelopmentrequirestheoptimizationofenergystructure，exploitationandutilizationofenergy，especiallythenewandrenewableenergy.However，bothadvantagesanddisadvantageexistintheexploitationandutilization.Toreasonablyexploitandutilizetheenergy，Chinamustpersistinsustainabledevelopmentprincipleandestablishrelevantlymaturelegalsystemthatfocusesonreasonableenergystructure，protectionandinnovationofenergytechnology，riskresolutionofenergysafety，andproperadjustmentandinterventionofenergymarket.

Keywords：sustainabledevelopment；energydevelopment；legalsystemconstruction

一、可持续发展：中国能源发展及能源法制之路

1992年6月，在巴西召开的“联合国环境与发展会议”上，183个国家的政府首脑签署了五个实现和贯彻可持续发展的国际文件，其中《21世纪议程》已成为可持续发展的行动纲领。但是，《21世纪议程》并未直接对能源的使用提出明确的义务要求，而只是在交通通信部分的文本中提及需要更有效更环保地使用能源(注：《21世纪议程》第7.5段建议“在人类居住的地方促进可持续性能源和交通系统”。)。为了弥补这种缺憾，在事隔十年后的2002年9月4日，可持续发展世界峰会在南非约翰内斯堡通过了《联合国可持续发展世界峰会实施计划》(又称《约翰内斯堡实施计划》)，该实施计划规定了《21世纪议程》遗漏的能源建议，将能源政策作为可持续发展议程中的核心部分，各国同意采取联合行动“以充分增进人们获得可靠廉价能源服务的机会以及实现在2015年前使贫困人口减少一半的目标”。为此，各国一致赞同以下六项优先性建议：①“加强使用可靠、廉价、经济上可行、社会上可接受且无害环境的能源服务和资源”。这就要求加速研究氢燃料电池技术，广泛使用风能和太阳能，或在山区建设适宜的小水电设施。要达到这样的目标，各国必须“加强地区和国家合作，包括通过能力建设、财政和技术援助支持各国的努力”。②“进一步使用现代生物技术”。此项目承认将现存的农业或林业废料用做能源财富的机会，使生物质利用商业化，并在农村地区加以使用。③“支持转向使用较洁净的液态和气态燃料，这种使用被视为更加无害环境，社会上可接受且成本效率较高”。④“为了实现第一个建议目标，制定国家能源政策和管理框架，以帮助创造能源部门所需的经济、社会和体制条件”。⑤“加强国际和区域合作”以便实现上述目标并再次“特别注意农村和偏远地区”。⑥“加紧协助和促使贫穷人口获得上文所述的能源系统”(注：《约翰内斯堡实施计划》第8(a)(b)(c)(d)(e)(f)段，参见[澳]艾德里安·J·布拉德布鲁克、[美]理查德·L·奥汀格主编的《能源法与可持续发展》，曹明德、邵方、王圣礼译，法律出版社2005年版，“原著序言Ι”第10-11页。)。《约翰内斯堡可持续发展宣言》及《约翰内斯堡实施计划》为世界各国的能源发展及法制建设指明了方向：应该坚持可持续发展原则，避免功利性的短期经济目标；应该实行能源与环境、生态和经济发展相协调的政策；应该利用经济和技术资源使用新能源和可再生能源(如太阳能、风能、氢能等)。

1994年我国制定了《中国21世纪议程》，对社会和经济的可持续发展以及资源的合理利用与保护确定了总的指导思想、发展模式和具体行动纲领。但是，《中国21世纪议程》只是规定对开发利用清洁能源在税收、信贷和价格方面给予优惠(注：《中国21世纪议程》在2.16段(d)项规定：对环境污染治理、开发利用清洁能源、废物综合利用和自然保护等社会公益性项目，在税收、信贷和价格等方面给以必要的优惠。)，这种规定未能全面和明确地确立能源发展的战略地位。然而，这种不明晰的状态很快就得到了矫正，中国的能源发展必须走可持续发展之路，这主要基于中国社会的经济发展背景和可持续发展的要义：一是中国经济自2003年进入新一轮高速增长周期以来，再次遭遇了能源瓶颈的限制。2005年，在政府宏观调控作用下，能源紧张的局面稍微得以缓解，但能源缺口依然存在。二是按照中国目前的发展速度，到2010年，中国石油需求量预计将达到3.5亿吨，其中50%左右需要进口。到2020年，中国石油需求量预计将为5亿吨，其中60%需要进口。未来中国石油对海外资源的过度依赖和国际市场极大的不可预测性，将给中国经济安全和可持续发展带来威胁。三是可持续发展对能源的要求。无论是经济的发展还是社会的发展，都要以一定的自然资源和生态环境作为前提和条件。如果其发展是以消耗浪费资源和自然生态环境的破坏为代价，实际上是以牺牲他人利益和后代人的利益而求得部分人的发展，这种发展是不符合可持续发展理念的。可持续发展“既不是经济发展或社会发展，也不是单指生态继续，而是指以经济—社会—自然为中心的复合系统，是使人类在不超越资源环境承载能力的条件下，促进经济发展，保持资源永续利用和提高生活质量”[1]。能源是人类赖以生存和发展的不可缺少的物质基础，如果能源的利用方式不合理，就会破坏环境和生态甚至威胁人类自身的生存。因而，可持续发展战略要求建立可持续的能源支持系统和对环境友好的能源利用方式。国家“十一五”规划明确了能源的可持续发展方向，着力提高能源效率、改善能源结构、强化能源储备，积极推进可再生能源和新能源的开发利用，以达到为国家总体发展战略服务的目的。“能源战略的根本目标，就是要支持和保证中国社会经济发展目标的顺利实现。一是支持年均7.5%左右的经济增长速度和人民群众日益增长的能源消费需求；二是能源的生产、消费与人口资源环境相协调；三是提高能源供给的安全性。”[2]基于国家发展改革委2007年4月《能源发展“十一五”规划》的规定：十一五期间应“贯彻落实节约优先、立足国内、多元发展、保护环境、加强国际互利合作的能源战略，努力构筑稳定、经济、清洁的能源体系，以能源的可持续发展支持我国经济社会可持续发展。”可见，“十一五”期间能源将依循可持续发展理念而发展，并且与我国经济社会的可持续发展相一致。在能源建设方面，其总体安排是：有序发展煤炭；加快开发石油天然气；在保护环境和做好移民工作的前提下积极开发水电，优化发展火电，推进核电建设；大力发展可再生能源。此种能源建设的总体安排，必须要有法制的支撑和法律的规制。因此，与之相适应的能源法制亦应“与时俱进”。

但是，与能源相关的法律如《节能法》、《煤炭法》、《电力法》等皆是在“九五”期间制定并实施的，由于当时可持续发展所需要的体制和机制条件尚不完备，因而，在法的规范和制度上未能体现可持续发展的丰富内涵。现阶段，能源法制建设应符合能源、经济、社会和环境协调发展的目标，2005年通过的《中华人民共和国可再生能源法》尽管是在这一大背景之下制定的，体现了可持续发展理念，但是由于过于原则而不具有操作性和具体适用性。目前，国家有关部门正在加快《能源法》的研究和起草，同时在抓紧《石油天然气法》、《国家石油储备管理条例》研究起草的前期准备，正在修订《煤炭法》、《电力法》、《节能法》和《节能用电管理法》等法律法规，这一系列的立法工作将有助于全面推进我国能源领域的法制建设。

二、利弊共存：能源开发利用的客观现实

能源可按相对比较的方法来分类：①一次能源与二次能源；②可再生能源与非可再生能源；③常规能源与新能源；④燃料能源与非燃料能源；⑤清洁能源与非清洁能源[3]2-3。人们常常将新能源与可再生能源并称，这是因为它是能源领域的新技术，“新的和可再生的”是一个完整的含义，在英文中缩写为NRSE(即newandrenewablesourcesofenergy)[3]25。一般而言，常规能源是指技术上比较成熟且已被大规模利用的能源，而新能源通常指尚未大规模利用、正在积极研究开发的能源。因而，煤、石油、天然气以及大中型水电被看作常规能源，而太阳能、风能、现代生物质能、地热能、海洋能以及核能、氢能等则为新能源，其中太阳能、风能、现代生物质能、地热能、海洋能为可再生能源，氢能是一种二次能源，其他则为一次能源[4]。

能源是人类社会赖以生存和社会进步的重要物质基础，人类文明的进步实则都和能源的利用息息相关。现代社会，为了满足人们的生活需要和经济社会发展的要求，任何一个国家都不得不重视能源的开发利用和新能源的探寻。在今天，失去了能源的支持，社会将是无法想像的。然而，能源的开发利用尽管可以为人们带来诸多好处，但是也会造成诸多弊端尤其是对环境的损害。事实上，任何一种能源包括新能源与可再生能源的开发利用，都会对环境带来一定的负面影响，诸如酸雨污染、土地荒漠化、生物多样性减少、温室效应和全球气候恶化等。

对化石燃料包括煤、石油、天然气的开采、燃烧、耗用等，都会给环境带来损害。煤的开采会污染水质，其燃烧会排出大量的二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物等有害气体。在石油的开发利用方面，采油尤其是注水采油会导致地面沉降；采炼中“放天灯”燃烧的废气会带来一定的环境影响；在储运中的燃爆与泄漏可引起严重的环境污染；燃烧中的二氧化碳比煤略少，氮氧化物与煤相似，主要排放物是二氧化硫。天然气是一种清洁能源，但也排放一定的氮氧化物(NOx)(注：大气中的NOx几乎有一半以上是由人为污染源所产生的。NOx污染主要来源于生产、生活中所使用的煤、石油、天然气等化石燃料的燃烧，是电力、化学、国防等工业以及锅炉和内燃机等设备所排放气体中的有毒物质之一。)，还有使用与传输中甲烷的损失与泄漏，其中还有一些氡随之进入室内。水力发电尽管属于一种可再生能源，但也可能引发自然(包括地表、水文、气候等)、生物(野生动植物)、水体的物理化学性质、社会经济等方面的变化。在新能源与可再生能源方面，生物质燃料在较差的炉灶中燃烧容易生成一氧化碳、烟及有机化合物；风力发电是发展最快的能源来源之一，但风力发电中使用旋转的涡轮会杀死候鸟和本地鸟类；太阳能是一种很有效的能源手段，但太阳能电池在制造中会产生一些有害物质；在地热利用中，温泉水中会溶有石头中的有害物质，地热发电目前效率不高而且仅限于一些特殊地点，其使用也会带出地下有害物质；而核能虽然具有比较清洁、产生温室气体数量少以及对生物多样性的影响比较小等优点，但却存在核辐射的潜在风险以及对核废料处理的担忧。高技术能源的研究及生产会有助于气候环境的改良，但由于技术上的局限，尚不能充分发挥它们的作用，对20亿左右至今仍无法获得可以负担得起现代能源的人们帮助甚微，相反，可持续发展的新形式会要求一种经济上可行、满足需要、自力更生和无害环境的能源(注：有关能源的利弊两面，可以参见王革华等编著的《能源与可持续发展》，化学工业出版社2005年版，第134-137页；[澳]艾德里安·J·布拉德布鲁克、[美]理查德·L·奥汀格主编的《能源法与可持续发展》，曹明德、邵方、王圣礼译，法律出版社2005年版，第44-51页。)。

可见，能源的开发利用，总会存在正面和负面两个向度的影响。如何才能使能源的开发利用趋利避害，无疑是我们需要解决的重大问题。为此，一方面需要在技术层面上进行技术升级，使其尽可能最大限度地开发利用能源，并同时避免或减少不利影响的发生；另一方面需要在管理层面上强化管理质量，提高开发利用质量，并防止因能源管理不当而可能产生的危害。更为重要的是，必须借助法律的手段使能源开发利用最大限度地服务于社会、服务于经济、服务于环境、服务于可持续发展，同时只有通过法律手段才能有效地防止因能源开发利用而可能产生的不利和损害。因此，兴利除弊、趋利避害，必须要有因势利导、健全完善的能源法制。

三、可持续发展原则的确立与兴利除弊：能源法制及其完善

为适应可持续发展的要求、解决我国社会经济发展中的能源瓶颈，就必须要建立一套具有针对性的、切合我国现实的能源法制系统。换言之，我们只有建立了先进、完备的能源法制系统，才可能促进中国经济社会的可持续发展，解决能源发展的现实问题，促进新能源和可再生能源的合理开发利用。基于可持续发展理念和能源现实及其未来发展走向的考量，我们应将能源法制作为一项复杂系统的工程，而不能仅从立法层面来寻求问题的解决。因此，我国当前的能源法制建设，除应加强相关法律、法规的创制与修订外，还应综合考虑整个能源法律系统的完善以及与相关法律或政策的配套和衔接，并应考虑能源法的贯彻实施、人们的能源法制观念以及能源法制价值导向等等。限于篇幅，本文专就与可持续发展理念相一致的能源法制原则确立、促进能源合理开发利用的法制保障两个方面提出建议。

1.可持续发展原则的确立

能源的发展必须基于可持续发展理念。人们一般认为，可持续发展可作为能源发展的一项伦理原则或国际法上的原则。在笔者看来，可持续发展不应仅仅作为能源发展的一项伦理原则，也不应只作为能源国际合作的一项原则，而应该作为一国国内能源法的一项基本原则而得到确立。这是因为：可持续发展奠定了解释法律、运用法律和发展法律的基调，是所有国家的关键性标准[5]。这一基准对于能源法制亦同样适用，因而，有关能源的法制亦应贯彻这一基本理念，在能源法中确立其为一项基本原则。可持续发展，如果只是作为一项伦理原则或国际法原则而不能作为国内能源法的一项法律原则得到确立的话，那么，可持续发展就只能是一种“软约束”，缺乏法律的强制力。失去了法律原则和法律观念的支撑，可持续发展就会呈现出一种“脆弱的可持续性”，最终就会演变为不可持续发展。为保障能源的可持续发展，让政府和相关企业一起遵循，就必须将可持续发展从伦理原则转化为法律原则。

可持续能源的伦理原则有三个：一是生态可持续性原则(或称种际正义原则)。人类必须以一种不危及地球生态系统完整性的方式开发利用能源。二是社会及经济平等原则(或称代内正义原则)。个人可以在平等基础上按适当的标准获取能源，并应允许其满足能源需要。三是对后代负责的原则(或称代际正义原则)。人们必须以一种不危及后代人满足其能源需求能力的方式开发利用能源[5]。为避免这三项原则仅局限于一种道义或停留在纸面，就需要通过立法加以明确，通过法律的规定予以具体化，从而使可持续发展的要求具有可行性和适用性。通过这些具体化的规定，诸如：能源的开发利用应与环境保护相结合，能源的使用应友好于环境；应提高能源利用效率，节约使用能源，减少浪费；应积极提倡、大力发展新能源和可再生能源；应建立若干激励机制；应提高公众对能源问题的认识和参与程度；应设置能源安全和风险防范机制；能源开发利用的法律责任机制，等等，从而实现可持续发展由伦理原则向法制原则的嬗变。

2.能源法制保障架构

为保障能源的稳定安全、有序健康、合理利用和可持续发展，系统而健全的能源法制必不可少。为实现“十一五”时期我国能源建设的总体安排(有序发展煤炭；加快开发石油天然气；在保护环境和做好移民工作的前提下积极开发水电，优化发展火电，推进核电建设；大力发展可再生能源)，能源法制应在如下几个方面建立有效的趋利避害机制：

①在能源结构方面，应实行能源多元化机制。基于中国能源储备状况和资源禀赋、现有产业与技术基础，中国能源应建立能源结构调整法制，在法制的层面上落实结构调整的方向、步骤和时段，明确各种能源开采使用的数量与程度，特别是应明确水电、核电和可再生能源开发利用的助推措施，等等，从而促成能源多元格局的形成。

②在能源技术方面，应建立技术创新和保护机制。能源的发展和新能源与可再生能源的开发利用，技术是关键。因而，在技术法制方面，应充分支持先进技术和新技术的研究开发、推广应用。在这方面，我国技术法制的完善还具有相当大的发展空间，诸如技术研发优先领域的确定、技术强制标准的制定、技术研发的资助与奖励、技术成果的转化与采购、技术成果的保护、技术开发的合作与商业化等等。

③在能源安全方面，应建立能源安全与风险防范机制。能源安全包括两个方面：一是能源供给安全；二是能源使用安全。在能源供给安全方面，尽管是在国家战略高度加以考虑，但尚停留在政策层面，而法制方面的建设几乎处于空白。只有建立一种稳定的法律机制，方能克服能源供给面临的不稳定性和消除不可预期的风险。为保障能源的安全供给，法制应倡行：第一，节能，大力发展节能产品，降低能耗；第二，储能，实行能源储备制度；第三，开能，即开发替代能源，加强新能源技术开发，以替代传统化石燃料能源等。在能源使用方面，则应建立有效的风险防范机制，确立各类主体的安全义务，通过事前预防、事中控制、事后救济等多种途径，防范风险的发生或使风险损害降低到最小程度。

④在政府干预方面，应建立政府适当作为机制。由于能源不仅仅是一个使个人获益的私物，它还同时涉及公众事务，而且还与社会经济和环境保护问题密切相关，因而，如果采取完全放任的自由主义(或称非干预主义)，就可能产生“公共地悲剧”，能源开发利用的社会成本和环境成本将外部化。但是，如果政府进行过多干预，则能源的开发利用和发展就会失去动力，就会扭曲能源市场，同样也是行不通的。因而，必须建立一种适当干预的机制，政府应在适当的领域以适当的方式干预能源产业和市场，诸如采取行政计划、行政许可、行政指导、政府补贴、税收激励、优先采购等措施。

⑤在市场调节方面，应建立公平、有序的市场机制。能源开发利用不可能完全和永久地依靠政府和行政干预，能源的可持续发展战略主要并最终应依靠市场。在有序竞争的作用下，市场比政府能更好地配置资源。在市场机制方面，国家应通过法制，明晰能源产品的产权、确立公平的交易机制等等。但是，由于新能源与可再生能源在开发推广的前期，其成本高昂，往往无法与常规能源站在同一起跑线上竞争，因而为了鼓励新能源与可再生能源的开发利用，就可以在立法上采取一些促其走向市场的举措，如实行可再生能源配额制、限制交易许可制等。

参考文献：

[1]中国科学院可持续发展战略研究组.2004中国可持续发展战略报告[M].北京：科学出版社，2004：349.

[2]阙光辉.全景中国——中国能源：可持续战略[M].北京：外文出版社，2007：16.

[3]王革华.能源与可持续发展[M].北京：化学工业出版社，2005.