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目前,湖南省市(州)、县(市、区)均设置了城管执法局或城市管理和行政执法局。在市(州),城管执法部门均为政府工作部门,县(市、区)城管执法部门多为政府工作部门,少部分为事业单位。据初步统计,截至2016年3月,城市管理执法人员共2.13万人。城市管理执法机构承担的职能,各地差别较大。城管执法一般采取“N+1”模式,涉及7-9个部门的行政处罚权。长沙县、耒阳市的综合行政执法局,试点改革中分别承担了22个、25个部门的行政处罚职责。绝大多数地方城管执法局还承担着临时性、突发性和集中治理等任务。由于国家和省级层面尚未出台有关城市管理和行政执法的专门性法律法规,城管执法依据分散在各行各业的法规、条例或行业规章中。湖南省各地在不断规范城市管理,多数地级市出台了城市管理相关条例、规章。长沙市人大于2010年11月率先立法,2011年1月16日,经湖南省第十一届人大常委会第二十次会议批准,颁布实施了《长沙市城市管理条例》,还配套出台了市容和环境卫生管理办法、城市容貌管理规定、餐厨垃圾管理办法、户外广告设置管理办法、市政基础设施维护管理移交暂行办法、建筑垃圾运输处置规定等一系列规范性文件。此后,株洲市、衡阳市也先后出台了户外广告管理办法、城市绿线管理办法、户外广告设置规范、建筑垃圾运输管理办法等规范性文件。
二、城市管理中存在的突出问题
一是管理体制不顺
主要表现在三个方面。第一,由于中央和省级层面尚没有单独的城管执法机构,市县城管执法机构缺乏上级主管部门的政策支持和业务指导,地方各自为政、单打独斗。第二,市县城管执法机构的职能范围、建制属性不规范,有的是单纯行政执法,有的是“管理+执法”,有的是分级执法,有的是一级执法模式,有的是单一管理,范围局限于市容环境卫生,有的是综合管理。管理职能条块纵横、权责不清、政出多门,综合执法很难实现,往往有利则争、无利则推、他利则拖。城乡结合部、背街小巷等区域仍然存在不少城市管理“盲区”。第三,缺乏统筹协调。城市规划、建设、管理脱节,缺乏统筹协调,重末端执法,轻源头治理,普遍存在“建、管分离,管、养分开,管、罚分设”等问题,从源头上给城市管理造成了诸多难题。
二是法律授权不到位
由于在国家和省级层面目前尚未出台专门的城市管理法律法规,城市管理的定位、机构、建制、职权、经费等基本内容未能以法律形式确立。部分地方探索出台的规定不完善,有的缺乏操作性、可行性,有的甚至尺度不一、相互冲突。
三是城管执法人员的编制配备尚没有统一
大多数城市配备执法人员主要参照住建部2008年出台的《城镇市容环境卫生劳动定额》,该定额规定,市容监察人员按城市人口的万分之三至万分之五的标准配备。事实上,市容监察只是七大类相对集中行政处罚权职责中的一项。加之近十年来城镇化迅猛发展,城市规模、人口、管理职能及管理难度已不可同日而语。由于执法编制不足,地方普遍临聘辅助人员,一些地方辅助人员占在编人员总数的3/4。
三、提高城管水平的对策建议
一是进一步深化城市管理执法体制改革
在纵向上,理顺层级关系。合理划分城市管理事权,明确市、县政府在城市管理和执法中负主体责任,推动执法重心下移,将工作重心转移至基层。省级层面,进一步整合归并省级执法队伍,省级负责城市管理的业务指导、组织协调、监督检查、考核评价以及跨区域联合执法。在横向上,理顺部门职责。建议明确城市管理的职责边界,制定权力清单,落实执法责任。坚持编随事走、人随事调、费随事转,权责统一。市县建立健全城市管理综合协调机构,推进市县两级政府城市管理领域大部门制改革,整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等相关职能,实现管理执法机构综合设置。此外,进一步理顺建设、管理、执法体制。遵循城市运行规律,建立以城市良性运行为核心,地上、地下设施建设运行统筹协调的城市管理体制。
二是通过推进相关立法解决谁来管、管什么、怎么管的问题,通过制定标准规范,解决按什么标准管、达到什么管理标准等
建议国家层面尽快制定出台有关城市管理的法律法规。省级层面加快推进《湖南省城市综合管理条例》的立法工作,在法律上确立城市管理在城市工作中的战略地位,从根本上解决城市管理无法可依、借法执法等困境。建议加快制定或修订一批城市管理和综合执法方面的标准规范。在国家相关政策标准出台前,积极采取地方立法、部门规章、技术指南、定额标准等多种方式,形成系统的城市管理标准规范体系。
三是科学确定城管执法人员配备比例
以科学发展观为指导,紧紧抓住市、区市容市政管理体制改革的有利契机,进一步健全“两级政府、三级管理、四级网络”体制,更新理念,务实开拓,加强城市管理工作,充分发挥执法中队派驻街道的主体管理作用,整体推进我街道范围内的城市管理工作向前发展。
二、完善各类制度
(一)强化管理制度
1、“捆绑式”管理。执法中队下派后,根据“属地管理”、“管理重心下移”的原则,执法中队长实行执法人员、市容管理员、协管员、保洁督查员等“捆绑式”管理。
2、“网格化”管理。推行“片长、路长、段长”负责制,健全管理人员网络,以分点划片和路段为单位,实施“网格化”管理。
(二)坚持会议制度
1、晨会:执法中队长组织,全体人员参加,主要小结昨天工作,布置当天任务。
2、周课:分管主任组织,每周一次召集中队长和城管科长等人员,召开工作例会,布置工作、协调有关事宜;中队长结合街道工作任务在每周组织一次全中队会议。
3、月结、季评:中队每月进行一次工作小结,并向街道汇报;街道办事处每周对中队进行一次考核,每季度通报考核结果。
(三)考核奖励制度
根据上级的考核办法和考核标准,结合街道实际,实施双轨考核,考核结果与奖惩挂钩。
1、考勤:中队长负责对中队全体人员进行考勤,每月汇总后上报街道分管主任。
2、考绩:街道办事处负责对中队进行考绩,主要考核中队在城市市容市貌、环境卫生、秩序管理的实效,及投诉办结率,考核标准见附件。
三、工作要求
1、工作有新开拓。更新理念,务实开拓,通过建立健全管理网络,加强“网格化”管理,分点划片,加强执法、管理责任制,深化体制机制改革,提高城市管理水平和质量。
一、提高认识,增强责任感和紧迫感
年,国土资源部在全国范围内实行了“天上看、网上管、地上查”的全方位、立体式土地卫片执法检查监管模式,监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部联合制定下发了《违反土地管理规定行为处分办法》(简称“15号令”),对土地管理工作提出了更高更严的要求。各镇(区)、各有关部门要充分认识做好当前土地管理工作的重要性,切实增强土地管理工作的责任感和使命感,牢固树立严格保护土地资源、依法用地管地的意识,明确耕地保护责任,强化耕地保护措施,按照最严格的耕地保护制度、最严格的节约集约用地制度,全面落实好土地管理各项政策规定。要深刻认识违法违规用地对我县经济社会发展的严重影响,正确处理保护资源与保障发展的关系,处理好发展经济与依法依规合理利用土地的关系,切实维护土地管理和利用秩序。进一步加强全县土地管理,落实监管责任是贯彻落实土地基本国策的需要,也是改善投资环境、建设社会主义新农村、构建和谐社会的需要。各级各部门一定要从讲政治、讲大局,全面贯彻落实科学发展观的高度,以对人民高度负责的态度,进一步增强土地监管的责任感和紧迫感,落实最严格的耕地保护制度。
二、明确职责,建立分工协作机制
各镇(区)、各部门应明确自身职责,切实承担责任,对所发现的违法建设行为要严格依照有关法律、法规和规章的规定处理,落实“上下联动、分块包干、属地管理、责任到人”的常态监管机制,加强部门之间的协调配合,不断提高防违治违工作水平和效率,形成齐抓共管的局面。
1、各镇(区)人民政府(管委会)是本辖区内土地管理的责任主体,负责辖区内违法用地、违法建设行为的日常监管,组织协调国土资源、城乡规划建设、城管等部门基层所(站、综合执法中队)开展联合执法和巡查,及时制止、报告本辖区内违法用地和违法建设行为,并组织辖区范围内违法用地和违法建设的和复耕工作。
2、各行政村对本区域内的违法用地和违法建设行为负有及时制止,并向当地镇(区)或相关职能部门报告有关情况的职责。村主职干部是本村建设和用地管理的第一责任人,村级土地协管员是本村土地管理工作直接责任人,村两委成员要积极配合镇(区)及有关职能部门组织的执法行动。
3、县国土资源部门是违法用地行为的执法主体,依法履行对违法用地的监管职责。国土监察大队要加强巡查,及时预防、制止和查处违法用地行为,构成犯罪的,要移送司法机关依法追究刑事责任。主动协调、配合乡镇做好违法用地、违法建设的工作。
4、县城乡规划建设部门是违反规划建设行为的执法主体,对乡镇规划区内未取得规划许可证或未按照规划许可证规定进行建设的行为依法查处。
5、县城管执法部门负责县城规划区域违法违规建设行为的巡查、制止,依法查处、清理和拆除违法搭建的建筑物、构建物或其它设施。配合其他镇(区)做好违法用地、违法建设的工作。
6、县公安部门负责维护拆除违法建(构)筑物行动的现场秩序,依法对在违法建设工作中的妨碍公务行为进行处置,保证工作顺利进行。积极配合有关职能部门查处各类违法用地、违法建设行为,对移送的各类刑事案件要积极组织查处。加强对暴力抗法、打击报复执法人员行为的查处,保障执法人员的合法权益。
7、县工商行政管理部门对不能提供合法有效房地产产权证明文件,或者不能提供合法租赁手续的生产经营者,不予办理营业执照。
8、县供电部门不得向违法用地的工地、违法建设用户供电,对私自接电行为,依照有关规定予以查处。
9、县林业、交通运输、公路、水利等部门应在各自的职责范围内依法查处违法用地、违法建设行为。还应当与相关职能部门建立联动机制,及时移送属于其他职能部门处理的案件。此外,县城规划区内由县城管执法部门牵头,建立城管、国土和山城镇政府联合巡查、联合打击制度。
10、县监察局、效督办等部门要切实承担监督检查的职责。
三、强化责任,确保工作落实到位
根据《中华人民共和国行政监察法》、《违反土地管理规定行为处分办法》,对,不履行违法用地、违法建设管理职责,本年度内因监管不力造成后果的工作人员,按照情节轻重依法追究责任。
1、村级土地协管员不按要求开展巡查工作,对违法用地、违法建设行为未及时发现报告,造成不良后果的,给予通报批评;一个村一年内造成3-5宗以上(1000人口以下3宗,每千人增加1宗,以此类推)违法用地、违法建设行为没有及时发现、制止、报告的,协管员给予解聘,村主干做出书面检查,通报批评;一年内造成5-8宗以上(1000人口以下5宗,每千人增加1宗,以此类推)违法用地、违法建设行为没有及时发现、制止、报告的,村主干按程序给予停职,造成严重后果的,按有关规定给予处理。
2、除县城规划区外,其它区域造成违法用地、违法建设行为的:①包村镇领导、干部所驻的村对违法用地、违法建设行为未及时报告、制止的,造成一年内违法用地、违法建设超过责任指标的(1000人口以下5宗,每千人增加1宗,以此类推)责令包村干部作出书面检查,给予通报批评。镇辖区范围内20%以上的村超过上述指标的,责令国土资源所、村建站(综合执法中队)负责人作出书面检查;②包村镇领导、干部所驻的村对违法用地、违法建设行为未及时报告、制止的,造成一年内违法用地、违法建设超过责任指标的(1000人口以下8宗,每千人增加1宗,以此类推)给予包村干部效能告诫,包村镇领导作出书面检查,给予通报批评。镇辖区范围内20%以上的村超上述指标的,给予国土资源所、村建站(综合执法中队)负责人效能告诫,给予镇分管国土资源、村建的领导通报批评;③包村镇领导、干部所驻的村对违法用地、违法建设行为未及时报告、制止的,造成一年内违法用地、违法建设超过责任指标的(1000人口以下10宗,每千人增加1宗,以此类推)给予包村干部相应纪律处分,给予包村镇领导效能告诫。镇辖区范围内20%以上的村超上述指标的,给予国土资源所、村建站(综合执法中队)负责人相应纪律处分,给予镇分管国土资源、村建的领导效能告诫。造成严重后果的,按有关规定给予处理;对各镇区域内违法占用耕地建设面积突破新增建设用地耕地面积15%的,按照“15号令”,追究乡镇主要领导和相关领导的责任。
3、县国土资源监察大队因履职不到位,造成全县一年内发生较多违法用地,后果严重的,按有关规定给予县国土资源监察大队负责人、分管领导相应处理。县城管监察大队因履职不到位,造成县城规划区内发生较多违法建设,后果严重的,按有关规定给予县城管监察大队负责人、分管领导相应处理。
4、县国土、城乡规划建设、城管等相关部门对未经批准非法占用土地建设的;对未依法取得规划许可证或未按照规划许可证规定进行建设等违法用地、违法建设行为,应制止而未制止、应受理而未受理、应立案查处而未立案查处的,导致一年内全县违法占用耕地建设面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到15%以上,或虽未达到15%但造成恶劣影响或其他严重后果的,对照有关规定,分清责任,给予直接责任人、分管领导、主要领导相应纪律处分。
5、县林业、交通运输、公路、水利等部门不依法履行管理职责,对违法用地、违法建设当事人的行为查处不及时的,相关责任人按照有关规定追究责任。其它有关职能部门在打击查处违法用地、违法建设联合行动中,应当提供协作和配合而不提供,或“不作为”、“缓作为”、“乱作为”或因部门职能导致打击查处不力的,对该部门(单位)予以通报批评;情节严重的,追究直接责任人、分管领导直至主要领导纪律责任。
6、单位或个人违法违规审批造成违法用地、违法建设的,依法依纪追究直接负责的主管人员和其他直接责任人的责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
7、党员、干部及工作人员利用职务及个人影响参与违法用地和违法建设或干涉、妨碍、阻挠违法用地和违法建设行为查处的,一经查实,严格依法依纪追究其纪律责任;造成恶劣社会影响的,从重处理。村两委干部参与违法用地和违法建设的,参照本条规定执行。
一、规范审批程序
(一)申请
个人申请住宅用地建设的,应持下列材料向所在地村(居)委会提出申请:
1、《农村村民住宅用地与建设申请表》一式五份;
2、户口簿及申请人的身份证复印件;
3、确系无法就地翻建的,须提供与村(居)委员会签订的同意退出原使用的住宅用地的协议书(格式由国土资源分局统一制定)。
(二)审核
1、村(居)委员会初审
(1)建房申请人确系无房户的,由村(居)委员会出具没有住房的证明;
(2)村(居)委会根据村(居)民申请,每季度首月召开村(居)两委干部会议进行审议,在本村内公示15天,公示期内无异议或者异议不成立的,在《申请表》中签署意见,证明申请人的原住宅用地情况和家庭成员现居住情况,并在3天内报乡(镇)个人住宅建设用地管理工作领导小组(以下简称“乡(镇)领导小组”)审核。
2、乡(镇)人民政府审核
(1)乡(镇)领导小组收到村(居)委会上报个人申请单独住宅建设用地有关材料之日起3个工作日内,组织乡(镇)村建站、国土资源所一同到实地勘测,并对是否符合住宅用地和建设申请条件、是否符合乡(镇)土地利用总体规划、是否存在地质灾害隐患等事项进行审核,属于重点控制区域范围外的,还需对是否符合村庄、集镇规划进行审核。
(2)经审核符合条件,个人申请单独住房建设用地及扩建的,乡(镇)国土资源所、村建站现场确定规划用地范围,并要求提供施工图纸,由乡(镇)领导小组集中上报国土资源分局审核。
(3)城市规划区外依法取得原住宅用地范围内申请翻建的,乡(镇)国土资源所、村建站应及时签署意见,并分别上报国土资源分局和区建设局备案,不再办理用地批准手续,直接办理《规划建设许可证》。
(三)批准
个人建房严格执行“一户一宅”制度,其拟建住宅建(构)筑物垂直投影的面积:3人以下每户限额用地80平方米,4-5人每户限额用地100平方米,6人以上每户限额用地120平方米。申请利用空闲地、荒坡地和其他未利用土地的,每户增加不超过30平方米。小区建设的以规划审批为准。
《省贯彻实施<中华人民共和国城乡规划法>的若干意见》出台前,城市规划区外的个人建房,由国土资源分局在10个工作日内审核后,集中上报区个人住宅建设用地管理工作领导小组(以下简称“区领导小组”)审批;城市规划区内的,由申请人向乡(镇)领导小组提出申请,报市规划局核准。申请住宅用地涉及农用地转用的,由国土资源分局按季度汇总上报市人民政府批准后,再报区领导小组审批住宅用地。
建房审批完毕后,村(居)委员会在村内明显位置进行公示,公示时间不少于3天。
(四)监管
1、放样:乡镇村建站、国土资源所在建房批准公示期满3个工作日内按审批图纸及占地面积进行放样,划定四至范围,并发放放样通知书。同时按审批范围分别抄送国土资源分局、区建设局、市规划局办事处、市城管执法局执法六大队、所在村(居)委员会。电力、供水部门在放样后方可给予办理临时用电、用水手续。
2、核样:基槽开挖后或基础施工完毕后,墙体砌筑前或框架结构一层柱筋绑扎前由乡镇村建站和国土资源所到现场进行核样,并发放核样通知书。同时按审批范围分别抄送国土资源分局、区建设局、市规划局办事处、市城管执法局执法六大队、所在村(居)委员会。
乡(镇)村建站负责层数和建筑面积控制,国土资源所负责用地面积控制。发现超面积、超层建设的,要及时予以制止。制止无效的,要及时报告所在村乡镇包村领导,按违章建筑进行查处。
二、严控审批区域
根据《市城市总体规划》和《市区土地利用总体规划》,结合我区项目、基础设施和城市建设的实际情况,对我区个人建房分三个区域进行监管审批。
(一)重点控制区域:重点保护港口岸线、临港工业腹地、重大项目、重要基础设施、工业园区、城市建设用地和重要干道红线外两侧各100米范围内等七方面的建设用地,将涉及我区7个乡镇91个行政村、4个盐场共200KM2的区域,划定为个人建房重点控制区域(具体村庄见附件1)。
重点控制区域内,危房、因自然灾害造成房屋倒塌且无其他住房,或住房困难户,可单独申请个人建房,原则上就地翻建,确系就地无法翻建的,要在旧村庄内整合,拆旧建新,不得占用耕地。
(二)严禁审批区域:城市规划市区及重点控制区域内拟作为近期建设的项目用地划为严禁审批区域(具体村庄见附件2)。
严禁审批区域内,禁止新建房屋。D级危房或因自然灾害造成房屋倒塌且无其他住房,需翻建的,方可申请就地按原房屋产权占地面积、原建筑面积、原建筑层数批准建设。
(三)其他区域:重点控制区和严禁审批区外的个人建房,按有关规定审批,鼓励村(居)委员会进行土地整理、旧村整治、建设试点小区。
三、明确执法职责
区领导小组由区政府分管副区长担任组长,区监察局和国土资源分局局长为副组长,区监察局、国土资源分局、公安分局、区建设局、市城市管理执法局执法六大队、市规划局办事处、区安监局领导一名为成员(具体名单见附件3),负责全区个人建房审批和管理,督促乡(镇)领导小组牵头组织打击违法用地和违章建筑行为。乡(镇)领导小组由乡(镇)长担任组长,国土所、村建站、城管中队(城市规划区范围内的乡镇)、纪检监察、安监、派出所等部门负责人为成员,负责本辖区内个人建房审批、批后监管和牵头组织对违法用地、违章建筑行为的打击。执法队伍拆除非法占地建筑时,必须对国土资源所发放《责令停止国土资源违法行为通知书》后继续违法抢建部分的建筑物全部予以拆除;供电、供水部门对违章建筑给予停止供电、供水。
(一)村级、国土资源所和乡(镇)村建站要建立巡查报告制度,及时发现并制止责任范围内的违法用地和违章建筑行为,并将情况书面报告乡(镇)领导小组。
(二)乡(镇)领导小组根据巡查报告情况,对国土资源所或乡(镇)村建站制止无效的违章建设行为,督促乡(镇)包村领导及时组织国土资源所、村建站、城管中队、镇村干部等进行制止、拆除。
(三)乡(镇)包村领导对违章建设制止无效的,必须立即报告乡(镇)领导小组,由乡(镇)领导小组在一层封顶完成之前组织拆除。
四、强化责任追究
(一)个人建房审批及批后监管责任
1、村“两委”主要负责人和村级土地协管员没有认真履行调查核实职责,造成个人建房违反“一户一宅”规定的,一季度内,发现1宗的,对村“两委”主要负责人和村级土地协管员予以通报批评;发现2宗以上(含2宗)的,对村级土地协管员予以解聘,对村“两委”主要负责人予以停职、降职或免职。
2、乡(镇)村建站未认真核准建房申请户的建筑层数和建筑总面积,国土资源所未认真核准建房申请户的用地面积,造成农村建房用地、建筑超面积或建筑超层数的,一季度内,发现1宗的,对村建站、国土资源所负责人予以通报批评;发现2宗的,对村建站、国土资源所负责人予以效能告诫;发现3宗以上(含3宗)的,对村建站、国土资源所负责人予以免职。
3、乡(镇)村建站、国土资源所不按时放样、核样,或放样、核样后未及时通报给相关部门的,一季度内,发现1宗的,对村建站、国土资源所负责人予以通报批评;发现2宗的,对村建站、国土资源所负责人予以效能告诫;发现3宗以上(含3宗)的,对村建站、国土资源所负责人予以免职。
4、乡(镇)村建站、国土资源所对农村住宅批后未监管,或发现建筑超面积或超层未及时制止、报告,造成审批后的农村住宅占地、建筑超面积或超层的,一季度内,发现1宗的,对村建站、国土资源所负责人予以通报批评;发现2宗的,对村建站、国土资源所负责人予以效能告诫;发现3宗以上(含3宗)的,对村建站、国土资源所负责人予以免职。
(二)违法用地案件查处责任
1、村级土地协管员、村“两委”主要负责人对本村内违法用地、违章建筑行为未及时发现或报告,一个月内达1宗的,予以通报批评;一个月内达2宗以上(含2宗)或一年内被通报批评2次的,对村级土地协管员予以解聘,对村“两委”主要负责人予以停职、降职或免职。
2、一季度内,国土资源所对发现的国土资源违法行为没有及时报告或制止并发放《责令停止违法行为通知书》,造成房屋基础建设完成,达2宗的,对国土资源所包片人员予以通报批评;达4宗的,对国土资源所负责人予以效能告诫;达6宗的,对国土资源所负责人予以免职调离。
3、乡(镇)村建站对违章建筑没有及时制止、对违规施工队伍没有监管或对在建违章建筑用电、用水情况没有及时报告,造成房屋基础建设完成的,达2宗的,对村建站包片人员予以通报批评;达4宗的,对村建站负责人予以效能告诫;达6宗的,对村建站负责人予以免职。
4、一季度内,乡(镇)包村领导对国土资源所移送的所包村的国土资源违法行为,没有及时牵头组织制止、打击,造成房屋墙体(或梁柱)已建完成的,达1宗的,予以通报批评;累计2宗的,予以效能告诫;累计3宗以上(含3宗)的,予以免职调离。
5、乡(镇)领导小组对乡(镇)包村领导、国土资源所等上报的国土资源违法行为没有及时牵头组织联合拆除,造成房屋一层封顶完成的,由区领导小组督促乡(镇)领导小组在五天内。仍未拆除到位的,计入查处和整改不到位数。第一次季度检查中,发现乡(镇)由于制止不力或未履行好职责,存在国土资源违法行为未发现或未查处到位的,笏石镇超过4宗以上(含4宗)、其他乡(镇)超过3宗以上(含3宗)的,对该乡(镇)分管领导予以通报批评;责令限期整改后在第二次季度检查中未能及时整改到位的,对该乡(镇)分管领导予以效能告诫;责令继续限期整改后在第三次季度检查中仍整改不到位的,对该乡(镇)分管领导、国土资源分局分管领导予以免职调离,对乡(镇)主要领导予以调整岗位。
6、国土资源所要做好案件相关法律文书制作工作,建立完整档案。一年内,发现没有建档或建档不完整,3宗以下的,对国土资源所负责人予以通报批评;3宗以上(含3宗)的,对国土资源所负责人予以效能告诫。
一、宣城模式的主要做法
社会管理、城管执法――着力构建市容管理社会化新格局。所谓市容管理社会化,是指由城市管理部门明确管理区域、管理内容、确定管理目标,在法律法规允许的前提下,对有条件通过市场化运作的部分,委托给具有法人资格、能独立承担民事责任的公司进行物业化管理,城管执法部门负责对管理无效情形的行政执法。长期以来,在城管执法领域始终存在“管理就是执法”二者不能分离的片面认识,导致城管执法部门陷入了街面环境管控压力大、执法冲突不断的泥潭而不能自拔。宣城市城管执法局打破常规,从2008年开始在市容管理领域试行“市容管理社会化”,将市容管理内容外包给有资质的物业公司进行物业化管理,政府花钱买服务,执法人员注重对管理无效后的行政处罚,经过四年试点、推行,目前该项工作已全面推开,取得了显著成效。一是市容管理从2008年5月试点以来,经过3次增点扩面,目前已扩展到市区40条主次街道,实现了管理内容和管理范围两个全覆盖,市容环境秩序显著改善,市区范围内基本看不到占道经营、出店经营等现象。二是继2008年将市区主次街道可视范围“牛皮癣”清理工作承包给物业公司清理之后,2010年10月宣城市城管执法局联合房管部门,将市区所有区域“牛皮癣”清理工作承包给相关物业公司,做到中心城区20平方公里范围内主次街道、背街后巷、居民小区的“牛皮癣”清理工作全覆盖。三是将户外广告资源推向市场。按照“治乱、规范、提档”的原则,参照国内主要大城市做法,在对市区内大量户外楼体广告拆除的基础上,推行户外广告规范化管理、市场化运作。提请市政府及时出台了《宣城市户外广告位使用权出让暂行办法》,通过回收、招拍挂等方式实现了城市空间资源的保值增值。
疏堵结合、靠前服务――始终坚持人性化管理。为妥善解决“市容”与“繁荣”的关系,实现既要市容整洁有序又要市场繁荣发展,既要百姓安居乐业又要社会和谐稳定,宣城市城管执法局始终坚持“市容”与“繁荣”并举,“脸皮”与“肚皮”并重的原则,牢固树立“以人为本,因地制宜”的服务理念,有序引导广大市民参与城市管理,形成由“要管我”到“我要管”的全新局面。宣城市城管执法局成立之初,面对杂乱无章的市容秩序,本着“先整治、后规范、边整治、边规范”的思路,先后开展一系列集中整治,同时做到在管理中体现服务,在服务中强化管理。具体做法包括:一是在市区主次街道设置20余处摊点群,化解占道经营难题。摊点群及夜市由业主选出的摊点长实行自治管理,对达不到管理要求的摊点自动取消经营资格,从而强化了群众自我管理能力,减轻了反复执法的压力,实现了有序管理。二是免费发放便民服务车,方便群众生活。在主要街道不影响交通和环境的条件下,免费发放170余辆从事小修小补的便民服务车;在大街小巷适当位置设置120多块美丽大方的信息张贴栏;在人行道施划自行车、摩托车及人力板车停放位置。通过疏堵结合的方式,变“城市补丁”为“城市亮点”,实现了城市管理的双赢。三是开辟季节性农副产品绿色通道。在市区主次街道和居民小区周边不影响交通和环境的地方,适当设置临时性、季节性农副产品销售点,既满足了城市居民生活所需,又有效解决了农民进城销售难,同时还避免了流动摊点无序摆放导致的环境脏乱差问题。四是对市区主次街道流浪乞讨人员采取人性化管理,主动与市救助站联系,帮助其安排到救助站或安排车辆返乡。五是坚持文明执法,在管理和执法过程中坚持“先敬礼、先亮证、先告知,首次违规不处罚、轻微违规不处罚”的“三先两不”制度,注重加强与相对人的沟通协调,靠前服务,主动帮助相对人解决实际困难。
技术创新,源头治理――着力推进城市精细化管理。2011年4月,宣城市数字化城市管理平台建成并投入试运行,实现了城市管理的信息化、标准化、精细化、动态化,保证了城市运行中出现的各类城市管理问题能够及时发现、及时处理、及时解决,初步形成了数字化城市管理平台的技术创新与城市管理体制机制创新的“双轮驱动”新格局,为实现城市精细化管理打下了坚实基础。一是依托网格,推进社会管理精细化。按照行政区划和管理内容,运行GIS三维真图技术将306.5平方公里的规划区划分为50个责任网格,将8.5万余个城市部件配上“身份编码”,并派出信息采集员和管理员,同时实行执法队员联系社区制度,执法队员信息公布上墙、上网;在平台建设上将人防(应急)指挥、数字城管、治安防控等视频监控系统和GIS系统有机整合、实现跨部门信息平台的资源共享;将12319城管热线整合进数字城管信息平台;借助市信息中心机房和电子政务专网搭建平台,实现“一网多格、多网合一”,为推进社会管理精细化奠定了基础。二是平台信息采取社会化。通过公开招投标方式,确定两家信息采集公司,将规划区内信息采集业务分成东西两片外包给物业公司,确保城市管理事件,特别是违法建设在第一时间发现、第一时间上报、第一时间制止、把矛盾化解在萌芽状态,最大限度地减少群众的经济损失。三是实行网上办案,推进城管执法规范化、透明化。借助数字城管平台,宣城市城管执法局同步启动网上办案平台建设,实现数字城管与数字化执法同步建设,无缝衔接。通过案件网上受理、审批网上流转、文书网上生成、质量网上控制,监督网上进行的阳光化运作,实现了办案全过程的公开、透明,确保了执法规范文明。
二、宣城模式的主要成效
随着社会化城市管理的不断深入,宣城的城市容貌正在发生翻天覆地的变化。仅仅2010年,就有21个省内外城市到宣城市考察学习市社会化管理工作。2010年10月,安徽省政府法制办在宣城市召开“各市城市管理行政执法工作现场研讨会”,重点宣传和推进宣城市市容社会化管理工作体制创新成果。中央电视台四套中文国际频道《中国新闻》节目2011年12月29日专题报道宣城市容社会化管理工作。概括而言,宣城模式的主要成效突出体现在以下四个方面。
(一)社会化城市管理有效化解了城管执法矛盾,改善了城管队伍形象,维护了城管执法的权威性
城管执法位处社会矛盾冲突的第一线,而且往往不为社会理解和认可,易将执法和管理相混淆,很容易将城管推向社会矛盾的风口浪尖。宣城市城管执法局将物业管理理念引入城市管理领域,把物业公司从小区引向街面,把市容环境秩序的日常巡查上报、说服劝导、宣传疏导等事务性工作交给社会,搭建了执法部门与执法相对人之间的管理缓冲区,有效缓解了执法矛盾。社会化管理强调管理在前,执法在后,执法相对人与城管之间多了物业公司的管理服务环节,将城管执法者从以往冲突的直接对立面中解放出来,更多扮演公正裁判者的角色,既改善了城管形象,也切实维护了城管执法的权威性。
(二)社会化城市管理有效解决了城市管理中的难点问题,创新了化解城市顽症痼疾的新思路
推行社会化城市管理后,通过对流动摊贩进行前期教育宣传、集中整治、有序疏导,再交物业公司采用定人定岗全天候长效管理,增强了管理的针对性和实效性。如今,宣城市城区的市容环境基本实现了“平时和节假日一个样、执法队员在与不在一个样、白天夜晚一个样”。同时,城市管理中流动摊点、占道经营、出店经营等高发、频发的难点问题得到有效根治。如宣城市西林路口的露天烧烤排挡,多次取缔,但效果不佳,执法队员下班后,露天烧烤排挡总是卷土重来。实施市容社会化管理后,物业公司采取人性化的管理,主动帮助烧烤经营业主解决实际问题、帮助他们在附近租门面进店经营,从根本上解决了城市管理中的难点问题。
(三)社会化城市管理降低了行政和执法成本,提高了城市管理的效能
目前,宣城市城管执法局,仅用105名城管执法人员,管理着40平方公里的建城区市容秩序和306.5平方公里的规划区违法建设监控,服务全市近40万常住人口,每年财政支出的社会化服务外包经费大大低于增加执法编制带来的人员管理经费。实践证明,推进市容管理社会化,不仅从总体上降低了城市管理的行政和执法成本,而且有利于解决城管部门执法力量不足,执法领域难以拓展等问题,将有限的执法力量配置到城市管理的刀刃上,提高城市管理的整体效能。
(四)社会化城市管理增强了市民的参与意识,形成了共建共享的良好氛围
良好的市容环境,既是城市发展的需要,也是百姓生活的需要,更是增进广大市民整体福利水平的重要前提。市容管理社会化的推行,一方面唤起了市民的环境意识,另一方面搭建了市民参与环境建设的通道,从而极大增强了市民的参与意识,为构建共建共享、包容性发展的城市管理新格局打下了良好的社会氛围。
三、宣城模式的启示
宣城市城管执法局推行的社会化城市管理模式在短期内取得突出的成效,有很重要的启示意义。
(一)创新城市管理思路是前提
思路决定出路。社会化城市管理之所以能够在宣城落地生根,开花结果,靠得是解放思想、打破常规、创新思路、另辟蹊径。市容管理社会化的宣城实践,是城市管理部门创造性地把“执法权”与“管理权”相剥离的一种全新的管理模式,实质是主动对城市管理部门的职能进行“合理的瘦身”,是变全能型的政府管理为多元主体共同参与的和谐共治,它不仅符合城市管理的内在规律,也符合当前社会服务管理创新的形势需要。其中,通过市场化运作,采取公开招标的形式引进物业公司签订协议,由企业开展劝导协管,城管局配合执法办案,同时积极发挥城市管理警察支队、法院驻城管局执行联络室的作用,有效形成了“社会管理、城管执法”的城市管理部门联动机制,使城管执法从琐碎的管理事务、纷繁的管理纠纷中解放出来,由运动员转换为裁判员,避免与管理相对人直接冲突,减少社会矛盾,改善执法环境,树立执法权威。
(二)领导重视,高位协调是关键
城管执法部门由于成立晚、无省以上主管部门,加上队员素质差次不齐,在政府序列和市民心中地位不高、形象不佳。城管部门的一举一动,往往社会肯定的声音少,噪音大,只有主要领导高度重视,高位协调才能保证城管这个相对弱势管理部门的创新思路不至于被扼杀在摇篮之中。宣城市委市政府主要领导站在总揽全局、勇担责任、主动服务的战略高度,对宣城市城市管理执法局的创新探索给予高度重视,并从城市管理体制、机制、经费、装备和干部配备等方面给予全方位的支持。具体包括:一方面主动解决市容管理社会化过程中财政专项经费和一线执法人员待遇等实际困难;另一方面加大高位协调力度,及时研究出台《关于推行市容管理社会化工作的意见》,为社会化城市管理创造了良好的内外条件;三是在市容社会化探索之初困难时期,市委、市政府果断决策,坚定不移地支持走社会化管理之路。
(三)建章立制,细化基础工作是保障
社会化城市管理的宣城实践之所以能够形成长效机制,一个很重要的原因,是宣城市城管执法局围绕市容管理社会化,建立了包括如何确定管理范围、测算管理费用,细化管理内容,督促检查兑现管理费用,以及物业公司人员培训等在内的一整套具体规章制度,确保了社会化管理的每个环节都有章可循。正是通过建章立制,一方面避免了一包了之现象,又达到了放手不放任,退位不缺位,并且按照“社会管理、城管执法”的原则要求,探索形成了“先管后交、管罚分离,目标管理、定期监督,考核培训、共同提高,长期协作、荣辱与共”的城管执法与社会管理相互协调配合的良性互动机制,确保了社会化管理工作的有序健康发展。
记者笔记:
三月的烟雨中,我们来到安徽宣城。应宣城市城市管理行政执法局周和睦局长之邀,考察宣城市创新的市容社会化管理做法。这是个安静的小城市,“青山横北阁,绿水绕东城”,说的就是这里。这里是故乡,这里是徽商旧里,“长风万里送秋雁,对此可以酣高楼”,李白诗名留千古,而经过战火洗礼的谢眺楼重新矗立。宣城市于2005年撤县建市,人口约80万,市区人口约30万,城市化进程属于起步阶段。城市不大,街道不宽,楼层不高,但整洁宁静中自有一份从容。一个城市市容环境的好坏,正所谓外行看热闹,内行看门道。我们在宣城呆了几天,不管是白天还是晚上,没有看到一个流动商贩;街道牌匾标识整齐、规范,没有占道经营;甚至没有看到一张小广告;新建的风景区提前规划出临时摊点位……这些,看似容易,做到却非常难。宣城采访给记者留下了深刻的印象,一个城市的管理起点一定要高,标准一定要严。勿以城小而不为,小城市照样可以有大作为。而改革创新往往来源于基层。在几日的考察中,不管是专访的周局长,参与座谈的孙副局长,还是陪同参观的罗科长、李主任等人,与我们交谈的内容除了宣城的文化,就是他们的工作。他们总是说,“我们宣城,我们……”,那种归属感与自豪感是感人的。真是什么人带什么兵,好强而执著的周局长把敏思与善行贯穿到了他的城市管理执法中。上进的工作氛围,踏实的工作作风,带来了一个创新的社会化管理模式,也带给我们更多的思考。(黄荔)
专家点评
专家点评
宣城模式的三个有利于
辛向阳(中国社会科学院研究员、博士生导师)
宣城市城管执法局围绕市容管理社会化探索出的一整套实践模式,给人以启发,在现实中发挥出了积极作用,值得我们总结借鉴。
宣城模式有利于提升社会参与城市管理的水平。我们经常讲:人民城市人民建,人民城市人民管。也就是要积极发挥人民群众参与环境建设的主体作用,不断完善环境建设的群众参与机制。市容管理社会化的推行是用市场机制搭建了市民参与环境建设的平台。这样一个平台不仅有效率,而且公正地体现了群众的意愿,得到了群众的切实拥护,群众维护环境秩序的积极性得到空前提高。
宣城模式有利于化解执法队伍的压力和执法矛盾。当前处于急剧加速的社会转型与阶层分化中,社会焦虑比较普遍。有人戏称白领阶层是“Ipod一族”:Insecurity-缺乏安全感;Pressure-压力大;Overburden-超负荷;Difficulty-困难多。其实,这个比喻也一定程度上适合一些城管执法队员的情形:缺乏安全感,级别、待遇、出口问题不畅,一定程度地影响着队伍的工作热情;压力大,环境执法领域广、任务急,责任重大;超负荷,普遍存在超负荷工作的情况;困难多,直面城市管理末端的种种矛盾,缺乏法治支撑、理论支撑和舆论支持,工作难度大不言自明。宣城模式好就好在它把环境秩序的日常巡查上报、说服劝导、宣传疏导等执法部门管不了,管不好的事务性工作交给市场,在城市管理中搭建了执法部门与执法相对人之间的管理缓冲区,既减轻了执法队员的压力,又有效缓解了执法矛盾。