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一、指导思想
切实履行政府应急管理职能,坚持以人为本、预防为主、依法管理、正面引导,通过各种有效形式,广泛宣传和普及应急管理法律法规和相关常识,提高全社会对应急管理工作的参与意识和责任意识,促进《突发事件应对法》深入落实,为构建和谐新*创造安全稳定的社会环境。
二、组织领导
县政府成立宣传周活动领导小组,由县委常委、常务副县长孙洪军任组长,县政府办公室主任、县政府应急管理办公室主任姜文任副组长,政府办、应急办、农经、经贸、教育、公安、城建、民政、国土、交通、水利、海洋与渔业、卫生、环保、广电、体育、安监、旅游、动监、地震、气象、消防、食品药品监督管理、供电等部门和单位负责人为成员的领导小组,领导小组办公室设在县政府应急办,负责具体组织协调工作。各乡镇也要成立相应的组织领导机构。
三、活动安排
(一)组织形式。由县政府应急管理办公室牵头,各乡镇、县直各部门配合,新闻媒体参加,企事业单位及社会团体共同参与。
(二)宣传内容。以《突发事件应对法》为主线,按照自然灾害、事故灾害、公共卫生、社会安全等四大类别,分别开展领导论谈、预案解读、案例剖析、经验交流、专家讲座、科普宣传、设立宣传板等活动,并在县政府网站设置专栏进行宣传。
1、领导论谈。领导小组成员单位负责人要接受县新闻媒体采访,结合部门和单位职能,介绍本部门、本单位抓好应急管理工作的经验及进一步贯彻实施《突发事件应对法》、《*县突发事件应急预案文件汇编》下步工作安排。
2、预案解读。领导小组成员单位要结合《突发事件应对法》、《*县突发事件应急预案文件汇编》,对本系统、本行业突发事件应急预案进行解读,并印成宣传单进行发放宣传。
3、案例剖析。领导小组成员单位要结合案例,深入剖析引发原因、处置办法等,并在宣传活动周期间向群众进行宣传教育,加强群众自救意识和本领。
4、经验交流。领导小组成员单位要形成工作经验材料,进行交流,促进工作。
5、专家讲座。邀请有关专家,举办《突发事件应对法》讲座,组织各乡镇、相关部门和单位进行集中学习。
6、科普宣传。县新闻媒体要设立专题、专栏,播发、刊载《突发事件应对法》以及有关应急管理法律法规和相关常识。
7、设立宣传板。10月27日,在兴隆三百门前设立集中展区,领导小组成员单位要分别制作宣传板,规格为长3米、高1.5米,要附带图片和文字说明,每个单位要指派两名以上工作人员负责发放宣传单和接受群众咨询等。10月28日—31日,展板由各单位在本单位门前等合适位置摆放。县政府要在重点道路和显著位置悬挂标语横幅,各乡镇也要设立展板、悬挂标语横幅。
8、网站宣传。要在县政府网站上宣传《突发事件应对法》、《*县突发事件应急预案文件汇编》以及宣传周活动开展情况。
一、适用范围
本预案适用于豫章街道突发事件以及其所产生的次生、衍生灾害的预防、应急处置和善后处理。
二、工作原则
(一)统一领导,分级管理。根据省、市突发事件工作方针,坚持区政府统一领导,按属地管理原则共同组织实施。
(二)突出重点,保障民生。坚持保安全、保畅通、保民生、保供应、保绿化,优先关注民生安全、优先关注主次道路畅通、优先关注树木绿化,确保无重大人员伤亡,无重大治安事件发生。最大程度地保护人民群众的生命和财产安全。
(三)各方联动,齐抓共管。应急处置工作坚持条块结合,以块为主,分工协作,各司其职,各尽其责,做到街道与专业单位密切配合,同时充分发挥社会各界、基层群众组织和广大市民的作用,全民共同参与,采取科学的方法消除灾害。
三、工作重点
(一)组织开展辖区范围内突发事件的处置工作。
(二)组织转移危险区域、危旧房、建筑工棚的人员,并进行临时安置和管理。
(三)根据职责范围和管辖权限,开展市政、公用、交通、电力、通信等公共基础设施的巡查及处理,确保安全运行。
(四)落实物资设备的采购、征集、储备、调拨、配发等各项准备工作。
(五)做好城市户外广告、古树名木、行道树的安全处置工作。
四、组织机构及主要职责
设立抗突发事件应急指挥机构,负责本行政区域、本单位的应急处置工作。街道参照区指挥部组织建立街道指挥部。主要职责:
1、按照属地管理原则,负责辖区内的突发事件应急工作,并按专群结合的原则,制定或完善辖区内的突发事件应急预案。
2、根据区指挥部的指令执行预案,具体组织专门队伍实施应急工作,组织动员辖区社区和企事业单位建立工作网络。
3、落实督促辖区社区内道路沿线两侧的企业、机关、学校、商店等单位做好应急工作,并纳入“门前三包”责任和检查管理范围。
4、及时安排突击力量加入应急队伍,配合专业队伍救灾。
五、工作要求
(一)明确工作责任和工作任务,并建立应急机构进行监督检查,并保障应急处置工作所需经费。按应急预案工作要求,配备好物资和设备,落实专人加强对物资的管理、维护和使用,做到物资和设备定点存放。
(二)工作中各相关部门应按照指挥部办公室的要求,听从调度、服从指挥,遇有重大事宜应及时向指挥部办公室报告。
(三)建立领导带班和信息报告制度。在抗灾过程中,要落实专人及时汇总上报灾情和所采取的应急措施,实行24小时领导带班和每8小时报告一次情况制度(重大问题随时报告)。
六、应急保障
1、街道成立应急分队,人员由街道、社区以及民兵组成;
关键词:溢油事件;环境信息;政府信息;信息通报
中图分类号:D921121 文献标识码:A 文章编号:16710169(2012)03003208
一、问题的提起
在备受争议的蓬莱193油田溢油事故中,媒体与公众对于中海油和康菲石油的漏油信息披露义务的履行都普遍地持批评态度,而中海油和康菲石油则一直为自己在此次漏油事件中的履行信息义务进行辩解,认为自己是符合中国有关法律之规定的。同时,人们发现,作为海上石油勘探开发环境保护监管主体的中国国家海洋局在整个溢油事件处置过程中,不仅很少有关溢油环境信息,并且还一直要求康菲石油向公众准确的溢油信息。因此,本文将以此次溢油事件环境信息披露为中心,主要探讨以下问题:第一,如果此次海上溢油事件作为重大突发性环境污染事件,为什么没有看到政府启动突发环境污染事件的环境信息机制?第二,即使政府没有启动海上溢油事件的应急预案,那么,作为海洋石油勘探开发活动环境监管主体的国家海洋局是否有义务及时、准确和完整地溢油事件信息?二、政府溢油事件信息机制未启动
的原因分析 2007年11月1日起,《突发事件应对法》开始实施。该法第53条明确规定:“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府,应当按照有关规定统一、准确、及时有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。”从该条款可以看出,对于突发环境污染事件,只有人民政府才拥有突发环境事件信息的权力。那么在此次蓬莱193油田突发溢油事件中,是否由有关人民政府启动溢油应急预案并统一、及时对外溢油处置等环境信息呢?
(一)地方政府没有蓬莱193油田溢油事件应急信息:以山东省为例
由于此次蓬莱193油田溢油事件发生在山东省管辖海域,因此地方政府对于此次溢油事件的信息理所当然地选择山东省的有关地方人民政府。作为我国的一个沿海大省,山东省很注意海洋环境保护的立法,专门制定了《山东省海洋环境保护条例》。从《山东省海洋环境保护条例》第十条的规定可以看出,包括山东省政府在内的各沿海县级以上人民政府针对突发海上溢油事件的应对应该履行三项义务:第一,编制包括海上石油勘探开发溢油事故在内的海洋环境污染事故应急预案。第二,在发生重大海洋环境污染事故时,有关部门和单位应当按照应急预案,采取措施,消除或者减轻污染危害。第三,海洋环境污染事故危及人体健康和海洋生物资源的,县级以上人民政府应当及时将有关情况向可能受到污染损害的单位和公众通报或者公告。
1各级政府普遍缺乏专门的《海上石油勘探开发溢油事件应急预案》。之所以要强调应急预案的编制,是因为:第一,明确应急管理相关主体的责任范围和角色期待与分工,保证应急管理工作有序进行。第二,有助于识别潜在风险,避免或者防止突发事件扩大或者升级。第三,有助于将突发事件处置与响应的步骤与措施“格式化”,提高应对效率。因此,没有预案就没有应急处置行动的指南\[1\](P26)。从山东省各级政府网站披露的应急管理信息来看,山东省政府、烟台市政府等都没有制定专门的《海上石油勘探开发溢油事件应急预案》。当然,从《山东省海洋环境保护条例》的规定来看,也确实没有要求制定《海上石油勘探开发溢油事件应急预案》,而是制定相对综合性的《海洋环境污染事故应急预案》。2009年烟台市制定了《烟台市海洋环境突发事件应急预案》,而山东省政府至今并未制定《山东省海洋环境突发事件应急预案》,甚至在山东省政府网站上的有关应急管理信息中都没有发现山东省制定《山东省突发环境事件应急预案》。
中国地质大学学报(社会科学版) 2012年5月第12卷第3期 朱 谦:突发海洋溢油事件政府信息制度之检讨——以蓬莱193油田溢油事件为中心 2地方政府并未启动海上溢油事件应急预案。在海上溢油事件的应急处置过程中的信息是与地方政府启动相应的突发事件应急处置预案融为一体的,也就是说,如果此次蓬莱193油田溢油事件山东省各级地方政府都没有启动海上溢油应急预案,那么也就不可能指望山东省各级地方政府会针对此次溢油事件相关环境信息。当然,地方政府如果要启动应急预案,首先必须是要获知突发海上溢油事件的信息,然后再根据具体情况启动应急预案。从现有的资料可以看出,康菲石油公司在发生蓬莱193油田溢油事件的2011年6月4日就已经向国家海洋局北海分局报告了发生溢油事件的信息,这一点也得到了国家海洋局的确认。但是,值得注意的是,康菲石油公司并未在第一时间同时向溢油事件发生地的山东省地方政府或者有关海洋监管机构报告,而根据《突发事件应对法》第三十八条的规定,“获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织,应当立即向所在地人民政府、有关主管部门或者指定的专业机构报告。”当然,即便康菲石油没有及时向当地政府进行报告,由于它已经向国家海洋环境监管部门进行了报告,获知该溢油事件信息的国家海洋局也应该立即通报山东省有关人民政府。根据国家海洋局在2011年7月5日首次召开的新闻会上,国家海洋局表示,在此之前已经将相关情况,及时通报了国家相关部门,以及山东、河北、辽宁、天津等地①。但是,并不清楚的是,国家海洋局所说的“及时通报”是在什么时间。从媒体以及有关政府的信息可以看出,国家海洋局并未真正“及时通报”地方政府。理由是:第一,在2011年7月3日,山东省蓬莱市委主要负责人告诉《第一财经日报》记者,此次蓬莱193油田溢油事件,当地政府并未接到通知。山东长岛县、蓬莱市当地渔监、海监部门的负责人告诉记者,他们也未收到相关通知②。第二,2011年7月4日,山东烟台市海洋与渔业局向烟台市政府提交《关于蓬莱193油田溢油有关情况的报告》。从该报告的时间和内容判断,山东烟台市海洋与渔业局也是在此次溢油事件发生后的1个月时间,才由国家海洋局北海分局通报得知③。按照突发事件属地率先应急处置原则,作为溢油事件发生地的烟台市政府应该及时启动《烟台市海洋环境突发事件应急预案》。如果在溢油事件应急处置过程中发现超出其处置能力时,可以请求由山东省政府启动海上溢油事件应急预案。遗憾的是,至今人们并没有看到山东省任何一级人民政府启动溢油事件应急预案来应对蓬莱193油田溢油事件。这里需要提及的是,山东省烟台市政府是有相应溢油应急预案而没有启动,烟台市政府也没有对公众任何信息以说明为什么没有启动应该启动的溢油应急预案,而作为山东省政府在此次溢油事件处置过程中则暴露出应对突发环境事件严重问题,不仅未编制《山东省突发环境事件应急预案》,也未按照《山东省海洋环境保护条例》规定的要求,编制《山东省海洋环境突发事件应急预案》④。由于没有制定相应应急预案,使得海上溢油事件应对处置缺乏最具可操作性的行动指南,这也许是此次溢油事件在山东省各级政府未启动应急预案的一个重要原因。
3溢油事件应急处置环境信息各级政府皆未。在此次溢油事件发生地的山东省,由于各级政府都没有启动海上溢油应急机制,因此,人们自然也就看不到溢油事件发生地的政府依法任何溢油处置信息了。无论是烟台市政府,还是山东省政府对于此次溢油事件有关的信息都选择了沉默。这种环境信息的缺失,不仅是地方政府,也同样包括政府有关海洋环境监管机构,只是他们选择沉默的借口可能存在一定差异。首先,对于山东省涉事地方政府来说,他们很清楚政府的应急信息的是与溢油事件的应急处置过程联接在一起的,如果地方政府根本就没有启动溢油事件的应急机制,那么地方政府自然也就不可能履行统一、及时和准确有关溢油事件处置等环境信息了。其次,对于地方政府的海洋环境监管机构来说,尽管它们在溢油事件发生后,也会实施海洋溢油环境监测等监管措施,能够获知有关溢油事件的信息。例如,在烟台市海洋与渔业局2011年7月4日呈报给烟台市政府的溢油事件报告中,也涉及该局将要采取的措施以进一步获悉有关溢油信息⑤,但它们不可能向公众信息。因为它们知道,突发环境事件的信息权力在地方政府,它们只能将获知的溢油事件信息及时报告给地方政府,只有在获得地方政府的环境信息的授权,它们才能依授权环境信息。
(二)中央政府层面的溢油事件信息未见声响:从应急预案角度的考察
美国墨西哥湾溢油事件发生后,美国就及时启动了国家溢油应急机制。那么,2011年6月4日发生在中国蓬莱的溢油事件,中国是否也启动了《全国海洋石油勘探开发重大海上溢油应急计划》(以下简称《全国溢油应急计划》)呢?回答应该是否定的。尽管溢油事件发生3个月后,康菲石油还没有彻底封堵油漏,但是,人们也并未看到由国家海洋局带头启动《全国溢油应急计划》。那么,究竟是什么原因导致《全国溢油应急计划》没有启动呢?
1神秘的《全国溢油应急计划》。2000年4月,新修订的《海洋环境保护法》颁布实施,在该法的第十八条明确规定:“国家海洋行政主管部门负责制定全国海洋石油勘探开发重大海上溢油应急计划。”因此,制定《全国溢油应急计划》是法律赋予国家海洋行政主管部门的一项法定义务。根据媒体报道,2004年9月23日,我国海洋石油勘探开发重大海上溢油应急协调领导小组在京成立,并召开了第一次会议。在此次会议上,领导小组审定并原则通过了《全国溢油应急计划》⑥。那么,在2004年经过我国海洋石油勘探开发重大海上溢油应急协调领导小组审定并原则通过的《全国溢油应急计划》是否已经正式对外,作为我国海洋石油勘探开发重大海上溢油应急预案的国家部门应急预案呢?从现有的资料看,《全国溢油应急计划》并没有正式制定并。理由有两点:第一,根据《政府信息公开条例》的规定,各类突发事件的政府预案属于政府主动公开的事项。然而,在中国政府网上的国务院部门应急预案中,并没有看到《全国溢油应急计划》⑦。第二,《全国溢油应急计划》为国务院部门应急预案,国家海洋局作为国务院海洋环境管理部门为该预案的制订单位,也是负责实施该预案的部门,根据法律规定,也应该在其网站上该预案。但是,在国家海洋局网站上的海洋应急预案中仅有《海洋石油勘探开发溢油事故应急预案》(该预案由国家海洋局2004年11月制定)。笔者对该预案有诸多疑问。首先,它与《全国溢油应急计划》是什么样的关系不得而知。其次,即使它实质上就是《全国溢油应急计划》,也应该根据国家突发事件应急法律、法规以及国家突发事件总体预案和专项应急预案来制定或者进行修改。需要注意的是,《国家突发事件总体预案》是2006年1月8日正式,而《国家突发环境事件应急预案》是在2006年1月24日正式。也就是说,国家海洋局无论是制定《全国溢油应急计划》,或者制定《海洋石油勘探开发溢油事故应急预案》,都应该以《国家突发事件总体预案》和《国家突发环境事件应急预案》为依据。因此,可以初步得出结论:《全国溢油应急计划》这个国家海洋石油勘探开发溢油事故应急预案并没有制定,而在国家海洋局网站上的《海洋石油勘探开发溢油事故应急预案》则是一个与现行法律、法规以及《国家突发事件总体预案》和《国家突发环境事件应急预案》极不相容的陈旧预案。根据《突发事件应对法》第十七条规定,“应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化,适时修订应急预案”。事实上,我国目前对于有关应急预案的修订条件和程序还没有相应的法律规范,实践中对已经制定的预案进行修订的情况较为少见\[2\](P11)。
2《国家突发环境事件应急预案》也未启动。当然,即便《全国溢油应急计划》还没有编制,对于这类重大海上溢油事件也可以启动《国家突发环境事件应急预案》。理由是:第一,《国家突发环境事件应急预案》中的突发环境污染事件就包括海上石油勘探开发溢油事件。第二,《国家突发环境事件应急预案》适用范围包括:跨省(区、市)突发环境事件应对工作或者超出事件发生地省(区、市)人民政府突发环境事件处置能力的应对工作。此次蓬莱193油田溢油事件发生在山东省管辖海域,但是它的应急处置很显然超出山东省政府突发环境事件处置能力;同时,该溢油事件带来的海洋环境影响涉及山东、河北、辽宁以及天津,属于跨省(区、市)突发环境事件应对工作。第三,此次溢油事件属于特别重大环境事件(Ⅰ级)。根据《国家突发环境事件应急预案》对于突发环境事件的分级,凡环境污染造成的直接经济损失1 000万元以上,为特别重大环境事件。据经济之声《天下财经》报道,截至2011年8月25日,渤海溢油事故已经造成累计5 500平方公里海面遭受污染。事实上,我国的海产品已经受到了污染,并出现了大量死亡现象。养殖户们遭受的经济损失有可能超过10亿元⑧。既然属于特别重大环境事件,按照《国家突发环境事件应急预案》的规定:“有关类别环境事件专业指挥机构接到特别重大环境事件信息后,主要采取下列行动:(1)启动并实施本部门应急预案,及时向国务院报告并通报环保总局;(2)启动本部门应急指挥机构;(3)协调组织应急救援力量开展应急救援工作;(4)需要其他应急救援力量支援时,向国务院提出请求。”从国家海洋局的两次新闻会内容来看,国家海洋局只是启动了并不很规范的本部门应急预案,并向国务院应急管理机构及有关部门通报了溢油事件信息,但是并不清楚其是否向国务院提出请求,需要其他应急救援力量支援;同时,人们也自始至终也未看到有全国环境保护部际联席会议的任何活动⑨。因为,根据此次溢油事件应急处置的需要,可以由国家海洋局、国务院有关部门以及全国环境保护部际联席会议成立蓬莱193溢油事件环境应急指挥部,负责指导、协调突发环境事件的应对工作。当然,由国家海洋局来协调国务院其他有关部门,可能在实践中出现同级协调的权威性不足的问题。事实上,同级部门协调那些政府强势部门存在相当难度,即使副总理担任专项应急管理领导机构的负责人,协调该副总理分管之外的部门也有难度\[3\](P4-5)。
3国家海洋局启动的应急预案仅仅是其内部预案,难以积极溢油事件信息。2011年8月25日,国家海洋局召开蓬莱193油田溢油事件视频通报会,告知在此次溢油事件处置过程中,国家海洋局机关相关业务司、中国海监总队、北海分局、环渤海“三省一市”海洋与渔业厅局立即行动起来,积极应对。国家海洋局北海分局按照预案启动了三级应急响应,国家海洋局相应进入二级响应预警⑩。从国家海洋局的信息可以看出,国家海洋局启动的所谓三级应急响应该是依据该局制定的《海上石油勘探开发溢油应急响应执行程序》。然而,从该应急响应执行程序的内容来看,它与《全国溢油应急计划》应该涵盖的内容相去很远,其应急响应执行程序实施的主体并未包括国务院有关部门,而仅仅是国家海洋局相关业务司以及国家海洋局直属事业单位。因此,人们就不难看到,为什么整个溢油事件的应急处置过程只有国家海洋局的身影,而并没有看到作为国家环境保护部际联席会议有关成员的任何行动。也正是只有国家海洋局孤家寡人似地处理溢油事件,呈现在人们面前的情形是,溢油事件应急处置相关环境信息没有及时、准确和完整。即便康菲石油将有关溢油信息报告给了国家海洋局,而且国家海洋局也通过自身的监管行为获取了大量溢油环境信息,国家海洋局也不会积极溢油事件信息的。因为,在国家海洋局《海上石油勘探开发溢油应急响应执行程序》中只对“信息报告”作了规范要求,至于向公众信息并没有加以规定。而在国家海洋局制定的《海洋石油勘探开发溢油事故应急预案》中,对于信息则有规定,即“海洋局配合新闻办提出信息意见,研究拟定事故应急的对外口径,组织对外新闻并向我有关驻外使领馆和有关地区、部门通报。同时关注对外舆论,必要时组织对外辟谣工作”。此处所指的“新闻办”应该指的就是国务院新闻办公室,按照该预案之规定,其主要“负责提出应急事故的宣传报道方案,经审批后组织实施;编制对外口径,向我有关使领馆和有关地区、部门通报,组织应急事故新闻;密切跟踪对外舆情,必要时组织对外辟谣,正确引导舆论;负责受理记者采访申请及现场记者管理,加强互联网的管理、引导和有害信息的封堵工作。”从该预案关于信息之规定来看,国家海洋局以及国务院新闻办公室也不是溢油事件应急信息机构,它们都是负责提出信息方案,经审批后进行具体实施,但究竟由谁批准信息,整个预案中并未明确界定。如果综合其他相关信息来判断,这里的信息审批主体应该是溢油事件应急处置领导机构,也就是所谓的国家海洋石油勘探开发重大海上溢油应急协调领导小组,或者说是全国环境保护部际联席会议,但国家海洋石油勘探开发重大海上溢油应急协调领导小组、全国环境保护部际联席会议则应该分别是依据《全国溢油应急计划》、《国家突发环境事件应急预案》而开展活动的。于是就出现很奇怪现象,即有权力审批溢油事件应急信息的主体还不存在,而国家海洋局又认为自己是无权溢油事件应急处置信息的。
三、监管机构溢油事件信息实态
及其消极影响 2011年8月30日,北京一律师向国家海洋局申请获取溢油处置信息。申请要求为:“现申请对渤海湾溢(漏)油事故的溢(漏)油总量、污染状况(具体影响范围及区域,污染程度、面积及具体区域,海水水质,污染物的危害)、预警信息、应对措施、应对情况等及时进行政府信息公开。”这一申请信息公开的行为将人们的视线理性地聚焦于国家海洋局。那么,国家海洋局是否有溢油事件处置信息的义务呢?在整个溢油事件的应急处置过程中它了哪些信息呢?
(一)国家海洋局负有溢油事件环境信息的义务
从前面的分析中不难看出,此次溢油事件的应急处置完全是由国家海洋局采取应急措施,启动应急预案的,国家海洋局成立的应急指挥机构就属于此次溢油事件的领导机构。按照《国家突发环境事件应急预案》的规定,国家海洋局在实施本部门的环境应急救援和保障方面的应急预案,需要其他部门增援时,它可以向全国环境保护部际联席会议提出增援请求。必要时,国务院组织协调特别重大突发环境事件的应急工作。但是,国家海洋局在溢油事件发生后,并未向全国环境保护部际联席会议提出增援请求。与此同时,溢油事件的处置进展并不顺利,特别是由国家海洋局独家实施溢油事件应急处置工作,并未给康菲石油形成强大的心理压力,使得康菲石油“所采取的措施仍然限于降低地层压力、建造并安装集油罩等,仍然是临时性的、补救性的措施,并不能彻底有效地消除溢油风险”。为此,国家海洋局只得牵头联合国土资源部、环境保护部、交通运输部、农业部、安监总局、国家能源局等部门组成联合调查组。虽然,联合调查组的成立以及开展的一些调查活动,对于康菲石油处理溢油事件增加了压力,但是,不可否认的是,这个联合调查组的主体身份不明确,它既不属于溢油事件处置后的调查,也不能说是溢油事件应急处置中的应急协调机构。因此,国家海洋局自然就应该承担《突发事件应对法》以及《政府信息公开条例》下突发事件信息统一、及时、准确的义务。当然,在整个溢油事件处置过程中,国家海洋局也从未表明它没有溢油事件环境信息的义务。
(二)国家海洋局没有及时溢油事件环境信息及其消极影响
2011年6月4日蓬莱193油田溢油事件发生,2011年7月5日国家海洋局在北京召开新闻会,第一次向社会公布蓬莱193油田溢油事故的相关信息。2011年8月26日召开了溢油事件信息第二次会,并通过视频。
其实,在国家海洋局第一次召开溢油事件通报会后,就有公众质疑国家海洋局溢油事件的信息,但这种质疑淹没在人们对于康菲石油信息披露的谴责之中。对于国家海洋局来说,本应该在获知溢油事件信息后,立即向公众溢油信息,并且要在国家海洋局官方网站上专门设置“蓬莱193号油田溢油事件信息”平台,根据收集到的各类溢油应急信息,适时不间断地向公众。但从国家海洋局的信息情况看,缺乏及时性的信息带来的消极影响是非常明显的。
1可能受溢油事件污染海洋环境而导致财产损失的单位和个人,由于没有及时获取溢油污染海洋环境信息,从而难以及时采取一些规避或者减轻环境污染对其财产带来损失的行为。溢油进入海面以后,会在风、浪、流等作用下进行漂移和扩散,因此准确获得海面油膜的动态信息对溢油污染预警起着关键性作用\[4\](P78)。事实上,海洋溢油事件影响最大的往往就是海上各类环境敏感区,而这些环境敏感区资料国家海洋局应该是完全掌握的。国家海洋局应该利用GIS技术制作的中国近海环境敏感资源图,分类定义和管理敏感资源的范围、敏感等级、优先保护次序和溢油模型动态快速耦合,在溢油应急过程中,能够根据溢油漂移轨迹和扩散范围预测结果,对可能受到影响的敏感资源作出污染预警,同时给出相应的应急方案\[4\](P80)。根据《国家突发环境事件应急预案》的规定,海上石油勘探开发溢油事件信息接收、报告、处理、统计分析由海洋部门负责,海上石油勘探开发溢油事件预警信息监控由海洋局负责。从国家海洋局两次信息的总体情况看,国家海洋局确实也动用了各种监视、监测等手段,获取了大量的溢油事件的环境信息。然而,人们并没有看到国家海洋局在溢油事件发生后及时溢油预警信息。此次溢油事件对于沿海很多的环境敏感区都产生了很大的影响,比如海上养殖区的养殖户就遭受了重大损失。
2由于信息的迟滞和不足,公众没有充分地参与到溢油事件应对之中去。公众只有获得全面而准确的环境信息,了解了突发事件本身的情况,同时也很清楚政府正在采取的和即将采取的紧急措施,才能做出正确的反应,知道如何行动来配合政府的应对措施。事实上,得到良好信息沟通的公众可能以一种更有见识的方式有效地参与到所有的民主过程中。它还可以打破专家和普通公众之间的沟通屏障,将政府官员非神秘化,并使公民更多地对有争议的问题实现真正的政治参与\[5\](P92)。政府公开环境信息能在政府和公众之间、专家与公众之间建立沟通渠道并交换各种信息,增进政府与公众之间、专家和公众之间的相互理解,减少或避免由于认识冲突而引起可能的社会冲突,避免由于公众不了解真实原因与实情而发表一些偏激的看法与言论,或由于对造成的损失不满而发泄对政府或造成突发性环境污染事件单位的不满。
3国家海洋局溢油信息的对于作为溢油事件责任方的康菲石油履行法律义务是否起到基础作用?这种基础作用本应该使得康菲石油能够在更大范围、更加及时地获取溢油事件产生影响的最新信息,使其进一步有针对性地采取封堵漏点、围栏溢油、清除油污等。但是,由于国家海洋局并没有及时有关溢油环境信息,也使得康菲石油并不能真正判断溢油事件产生的真实影响,从而导致康菲石油在溢油事件处置过程中被国家海洋局以及公众认为消极应对。另外,康菲石油、中海油都是在境外上市的公司,它们通常要依据有关证券法律对溢油事件向公司的投资者以及其他利益相关人披露信息,然而,康菲石油、中海油对于溢油事件的信息知悉并不全面,特别是对于溢油事件给公司带来的影响是需要建立在溢油事件全面掌握的基础上,因此,它们也不能依据国家海洋局全面、权威、及时信息的,在此基础上编制和披露有关信息。
(三)国家海洋局试图转移政府溢油信息公开义务
在此次溢油事件的处置过程中,国家海洋局虽然自身并没有积极主动及时地有关环境信息,但是,人们却看到,国家海洋局一直在要求康菲石油向公众溢油事件的环境信息。
1国家海洋局多次要求康菲石油溢油事件信息。据国家海洋局环境保护司司长李晓明介绍,国家海洋局在2011年6月16日约见康菲石油负责人时,向他们提出过“是否已对公众披露”问题。当康菲石油说并没有披露信息时,国家海洋局告诉康菲石油应该向公众公布污染中国海洋的信息。但是直到2011年7月5日,康菲石油也并未就此事件出示任何相关声明,其公司网站也未披露相关信息。7月13日,国家海洋局责令康菲石油在溢油源未切断、溢油风险未消除前,不得恢复作业。同时要求康菲石油将有关溢油事故信息及时向国家海洋局报告,向社会公布。2011年7月29日,国家海洋局对康菲石油进一步下达了《关于限期彻底排查溢油风险点 彻底封堵溢油源的通知》,责成其限期彻底排查溢油风险点、彻底封堵溢油源、加快溢油污染处置,并提出康菲石油中国有限公司应将排查溢油风险点、彻底封堵溢油源的阶段性进展及时向社会公布。2011年8月16日,鉴于蓬莱193油田的溢油已漂至渤海沿岸,对海洋生态环境直接构成影响和威胁,国家海洋局海洋环境保护司再次约谈康菲公司主要负责人,敦促康菲公司要尽快将相关信息告知公众,包括将来可能造成的影响和危害。2011年8月19日,联合调查组在北京召开会议,明确要求康菲公司必须根据法律的有关规定,及时向社会公众公布溢油事故的相关信息,特别是溢油事故的全过程及造成的影响和损害。同时,联合调查组要求中海油在事故处置过程中,要进一步及时向社会公众公布工作进展情况,以及社会关切的相关问题,满足公众的知情权。
2自溢油事件发生以来,康菲石油由于溢油事件信息披露问题,受到了媒体和公众的普遍质疑和抨击,这与国家海洋局多次要求康菲石油披露溢油事件信息有关。那么,国家海洋局为什么一直要求康菲石油披露溢油事件信息呢?康菲石油在溢油事件中究竟是否有义务披露溢油事件信息呢?国家海洋局一直要求康菲石油披露溢油事件信息,并非是真正重视对公众环境知情权的维护,而是将公众强烈要求获知溢油事件环境信息的视线引到康菲石油身上,其主要目的是为了转移公众对于国家海洋局溢油事件信息的关注,使之成为国家海洋局逃避及时、准确和完整溢油事件信息的挡箭牌。事实上,突发溢油事件的应急处置与常规状态下的海洋环境监管差异性是非常大的。正常状态下的海上石油勘探开发行为的监管,通常是以被监管主体履行环境法上的义务为中心的,监管部门主要起到督促和核查作用;但在突发溢油事件应急处置过程中,尽管责任单位康菲石油有义务采取各种应急措施,但是整个溢油事件的应急处置随着国家海洋局突发事件应急机制的启动,就不再是以责任单位康菲石油为中心了,而是以国家海洋局应急处置机制的全面运行为中心。责任单位康菲石油的一切应急措施的开展只是国际海洋局应急机制运行中的一个部分,而且它的行为将完全纳入到政府应急机制的统一规范之中,这其中当然也包括溢油事件应急处置信息的。从我国现行《海洋环境保护法》以及《突发事件应对法》的规定来看,蓬莱193油田发生溢油事件时,作为作业方的康菲石油应该是向政府通报溢油信息的法定义务主体,并且在环境法下不再承担向公众披露溢油信息之义务\[6\]P(13-19)。
四、结 语
在突发海上重大溢油事件时,履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府,应当按照有关突发事件应对法律的规定统一、准确、及时有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。然而,在蓬莱193油田溢油事件处置过程中,从中央到地方各级政府在应对突发溢油事件过程中表现得都不是非常积极主动,使得溢油事件处置效率不高,威信不足。一个重要的原因在于,各级政府并未对海上突发溢油事件应急处置进行制度化准备。由于缺乏《全国溢油应急计划》而未启动相应的海上溢油应急机制,使得各级政府对于溢油事件的信息几乎集体失声。同时,作为海上石油勘探开发环境监管部门的国家海洋局启动了本部门不合乎规范的溢油应急预案,本应该按照《突发事件应对法》、《政府信息公开条例》的规定履行突发事件应急处置的义务,但是,在长达几个月的溢油事件处置过程中,国家海洋局却并未依法及时、准确、全面地有关溢油事件环境信息。无论是各级政府,还是国家海洋局,在溢油事件处置过程中的信息不作为行为,不仅影响公众有效参与溢油事件的处置活动,也使得因溢油污染而可能导致财产损失的公众因缺乏及时的污染预警信息而导致财产损失扩大。
(致谢:苏州大学东吴公法与比较法研究所对本项目提供了资助,特此致谢!)
参考文献:
[1] 王宏伟.重大突发事件应急机制研究\[M\].北京:中国人民大学出版社,2010.
\[2\] 张红.我国突发事件应急预案的缺陷及其完善\[J\].行政法学研究,2008,(3).
\[3\] 国务院发展研究中心课题组.我国应急管理行政体制存在的问题和完善思路\[J\].中国发展观察,2008,(3).
\[4\] 安伟,王永刚,等.中国近海海上溢油预测与应急决策支持系统研发\[J\].海洋科学,2010,(11).
\[5\] \[美\]海伦?英格兰姆.新公共政策——民主制度下的公共政策\[M\]. 钟振明,朱涛,译.上海:上海交通大学出版社,2005.
\[6\] 朱谦.理性对待海洋环境污染事件中的信息通报义务——从蓬莱193油田溢油事件说起\[J\].法学,2011,(6).
注释:
① 参见马光远:《渤海湾漏油瞒报是恶劣的“合谋”》,《京华时报》,20110708。
② 参见李攻、徐沛宇:《中海油多地油田项目出现漏油现象 从未完整披露》,《第一财经日报》,20110704。
③ 关于该报告之内容参见山东烟台市海洋与渔业局:《关于蓬莱193油田溢油有关情况的报告》,,20111130。
⑨ 有趣的是,在我国海洋石油勘探开发重大海上溢油应急协调领导小组成员组成的10个国家政府部门中,有国家海洋局、外交部、公安部、财政部、交通部、农业部、国家安全生产管理监督局、国家海关总署、国家民航总局、国务院新闻办公室,却没有环境保护部,但全国环境保护部际联席会议的办事机构却设在环境保护部。
⑩ 参见《王飞副局长在溢油事故处置视频通报会上的讲话》,《中国海洋报》,20110826。
有关《海上石油勘探开发溢油应急响应执行程序》的具体内容请参见国家海洋局网站,,20111130。
赵建东:《国家海洋局责令康菲公司蓬莱溢油平台停止油气作业》,《中国海洋报》,20110713。
《国家海洋局进一步督促康菲公司限期落实“两个彻底”》, soa.省略/soa/news/specialtopic/yiyou/web
info/2011/07/1314515388799269.htm,20111130。
《国家海洋局再次约谈康菲公司》,soa.省略/soa/news/specialtopic/yiyou/webinfo/2011/08/1314515388
786637.htm,20111129。
《蓬莱193油田溢油事故联合调查组分别听取康菲公司和中海油总公司关于溢油事故情况汇报》,soa.省略/soa/news/specialtopic/yiyou/webinfo/2011/08/1314515388
767292.htm,20111129。
(责任编辑 周振新)第12卷第3期 中国地质大学学报(社会科学版)
Vol12 No3
一、加强领导,落实责任
将应急管理和安全生产工作总结结合起来,确保文化市场、安全播出、安全生产无事故。一是领导重视到位。我局领导认真领会落实应急管理的有关文件精神,专门组织召开会议,安排部署文广新系统应急管理工作,成立了由局领导班子成员担任组长及副组长,局各科室负责人和直属各事业单位负责人为成员的应急管理工作领导小组及办公室,及时处置本局职能范围内预防和处置公共文化场所和文化活动突发事件,为各项应急工作的深入开展提供组织保障。二是制度建设到位。年初,我局修订了《**市文化广电新闻出版局关于公共文化场所和文化活动突发事件的应急预案》,进一步明确了工作原则、适应范围及各级管理部门的工作职责;突发事件等级划分、预防预警信息、预防预警行动、预警支持系统、指挥和处置突发事件、信息报送制度等,在全市各级文化广电新闻出版系统贯彻实施。三是责任落实到位。按照立足现实、细化职责、重在落实的方针,建立起各县(市、区)文广新局、市局直属各单位应急管理目标责任制,进一步强化组织领导,明确工作责任,保证全面工作有人管,具体工作有人抓,形成各级联动,层层负责,职责明确,责任到人的良好局面。上半年,已全面完成与文化市场经营单位签订《守法经营责任书》和《安全生产责任书》,落实安全生产应急管理责任制。
二、完善体系,优化措施
按照“横向到边,纵向到底”的预案体系建设目标,强化应急预案的制订。一是对现有预案进行认真梳理。结合全市文化广电新闻出版工作的实际,进一步梳理现有的应急安全预案,深化“一案三制”建设,努力推进“一网五库”建设,并要求各县(市、区)、市直属事业单位和文化企业经营单位建立相应的组织,完善应急措施,并要有专项经费、专用设施、设备,有专人负责。二是注重预案的可操作性。在完善和修订预案过程中,围绕文化市场、广播电视播出等突发事件的特点,认真研究各类突发事件的发生和发展规律,注意吸取以往在处置突发事件中的经验教训,加强调研,广泛听取专家、管理部门和一线工作同志的意见,不断提高预案的合理性和可操作性,推进应急管理工作的规范化、制度化和程序化。三是明确工作措施。处理应急事故关键要措施得力,快捷迅速,方法得当。我们从应急指挥、应急响应、各科室的具体分工到配合专门人员具体处置,都制订了详细具体的工作措施,明确了局机关、直属单位及各文化企业经营单位、广播电视台(站)的具体任务和责任。上半年,各县(市、区)文广新局、市局直属单位全面完成突发事件应急预案的修订工作,进一步形成起以市局为中心“点”,延伸“线”至各县(市、区)文广新局,“面”推至直属各单位的“点、线、面”结合的应急预案管理体系。
三、配强队伍,提高能力
把队伍建设和提高应急管理能力作为一项重要的基础性工作来抓。一是加强应急队伍建设。我局在完善应急管理机构建设的基础上,落实应急管理办公室人员专职负责,全市各级文化广电新闻出版单位和文化市场经营企业也不断充实应急救援队伍,落实专职人员负责。通过整合全市文化广电新闻出版系统各类专业救援力量,逐步建立统一高效的专业应急救援体系。目前,全市文化广电新闻出版系统有应急人员有500多人,覆盖面涉及全市文化广电新闻出版机关企事业单位、歌舞娱乐场所、网吧、音像经营单位、书报刊经营场所等。二是加强应急管理人员业务培训。我局将应急管理工作人员业务素质培训融入到日常工作中,作为一项经常性的工作来抓,常年不懈。上半年,组织局机关公务员和局直属事业单位管理人员和相关技术人员参加文化系统突发公共事件应急管理专业必修课培训。按照全省文化系统应急管理培训的具体内容组织集中学习,学习内容包括:突发公共事件应急处理基础;文化系统突发公共事件应急处理概述;大型文化活动突发公共事件、文化场馆日常活动突发公共事件、自然灾害和事故灾难引发的文化系统突发公共事件、公共卫生和社会安全事件引发的文化系统突发公共事件等四种类型的文化系统突发公共事件预防与处理;突发公共事件应急处理能力的培养;案例分析。其中主要知识包括文化系统突发公共事件的种类、特点、应急准备、应急预案、应急处理措施、善后与恢复等。使参加培训的人员进一步树立责任感,增强忧患意识、正确掌握文化系统突发公共事件预防和处置的基本常识、原则和方法。此外,我局上半年还购置了一批应急管理书籍免费发放给文化企业经营单位从业人员学习,提高应急管理水平。
四、畅通信息,及时报告
我局根据**市人民政府应急管理办公室突发公共事件信息处理流程图,结合实际建立了全市文化广电新闻出版系统信息报送流程。流程规定:突发事件发生时,县(市、区)及以上文化行政部门应及时向当地县(市、区)人民政府应急指挥部办公室和市局应急指挥部办公室报告,并及时反馈后续处置情况。市局应急指挥部办公室接到信息并核准后,应立即向市政府应急指挥中心报告,并及时上报省文化厅。市局及各县(市、区)文广新局应建立公共场所和文化活动突发事件专项救援物资储备制度,储备足够的突发事件应急物资,定期进行公共文化场所和文化活动突发事件模拟综合演练,提高应急体系协同作战的快速反应能力。突发事件发生的文化行政部门应协助开展突发事件伤亡群众的医疗救治和善后处理,协助处理好突发事件的经济补偿、协助组织对突发事件的社会救助和灾后重建工作。事件处理结束后,市文广新局及时起草报告报省文化厅和市政府。今年上半年,全市文化广电新闻出版系统没有发生突发事件。
存在问题:
一是实战经验不足。虽然机构已经建立起来,人员队伍也已经落实,但是组织演练还没有真正形成机制,只是简单的学习交流或者通过书本、电视等掌握方法,没有现场经验。
二是经费严重不足。目前用于办公开支的经费都举步维艰,用于公共安全的投入就更为不足,造成安全设施简陋,应急技术装备水平低,应急物资储备不够。
三是安全隐患较多。从多次安全检查的情况看,全市的歌舞娱乐场所、电子游艺、网吧、书报刊、印刷厂、光盘企业等仍然存在安全隐患,广播电视的安全播出也仍然存在少量违规现象,个别图书馆、博物馆、文化馆(站)等文化单位安全防范措施还没有建立好完善好,特别是乡镇一级的文化站,安全隐患较大。
下阶段的工作主要按照年初制定的工作计划,按照市应急管理办公室的要求抓好薄弱环节的重点突破,加强管理和巡查,实现我局应急管理工作“无急可应,有急能应”的目标。
为加强我区基层应急管理工作,提高基层预防和处置突发事件的能力,预防各类突发事件发生,减少突发事件造成的损失,保障社会公众生命财产安全和维护社会稳定,按照《市人民政府关于加强基层应急管理工作的意见》精神,现就加强我区基层应急管理工作提出如下意见:
一、工作目标
以构建社会主义和谐社会为目标,依靠群众、立足基层,夯实基础、扎实推进。力争年底,基本建立起“横向到边、纵向到底”的基层应急预案体系;建立健全基层应急管理组织体系,初步形成“政府统筹协调、社会广泛参与、防范严密到位、处置快捷高效”的基层应急管理工作机制;相关法规政策进一步落实,应急保障能力全面加强,广大群众公共安全意识和自救互救能力普遍提升,应对各类突发事件的能力显著提高。
二、工作任务
(一)做好风险隐患排查和整改。社区、乡村、学校、企事业单位、社会团体等基层组织和单位是风险隐患排查和整改的责任主体,要建立健全及时发现、定期排查、实时监测、有效整改的动态监管机制。要结合实际,对本区域、本单位的各类危险源、危险区域和因素以及社会矛盾纠纷等进行全面排查。对排查出的隐患,要坚持边查边改的原则,对短期内可以完成整改的,要立即采取有效措施消除隐患;对情况复杂、短期内难以完成整改的,要制订切实可行的应急预案,限期整改,并做好监控和应急准备工作;对自身难以完成整改的,要及时向区政府或有关部门报告。要对各类危险源、危险区域和因素以及社会矛盾纠纷等登记建档,实行分类分级管理和动态监控。
(二)开展好突发公共事件的应急演练。社区、乡村、学校、企事业单位、社会团体等基层组织和单位要按照本部门、本单位制定的应急预案,根据风险隐患排查和整改工作内容,以落实预案、磨合机制、锻炼队伍为出发点,有针对性地组织突发事件应急演练,特别是高危行业企业要针对生产事故易发环节,每年至少组织1次应急演练。应急演练组织工作要科学统筹,合理安排。演练结束后,组织者要从预案是否符合实际、联动机制是否科学合理、协调联动是否快捷、高效等方面,对演练进行评估,总结经验教训,确保演练不走过场。
(三)加强信息报告和预警。突发公共事件发生地乡(镇)政府、街道办事处是信息报告的责任主体。基层组织和单位要在突发公共事件发生后,按规定及时、准确地向上级主管部门、辖区乡(镇)、街道和救援机构报告信息。各乡(镇)政府、街道办事处和区政府各部门要建立和完善24小时值班制度,居(村)委会及社区物业管理企业也要加强值班工作。要建立基层信息报告网络,重点区域、行业、部位及群体要设立安全员,并明确其信息报告内容、报告程序、报告时限、报告方式,同时鼓励群众及时报告相关信息。
(四)做好先期处置、协助处置和恢复重建工作。以《中华人民共和国突发公共事件应对法》为依据。突发事件发生后,基层组织和单位应立即启动相关应急预案,在第一时间通报信息、组织应急队伍,以营救遇险人员为重点,开展先期处置工作;要采取必要措施,防止发生次生、衍生事故,避免造成更大的人员伤亡、财产损失和环境污染;要及时组织受威胁群众疏散、转移,做好安置工作,同时要引导群众积极自救、互救。在上级政府、部门和单位负责现场指挥救援工作时,基层组织和单位要积极配合,做好现场取证、道路引领、后勤保障和秩序维护等协助处置工作。基层组织和单位要在当地政府的统一领导下,协助有关方面做好善后处置、物资发放、抚恤补偿、医疗康复、心理引导、环境整治、保险理赔、事件调查评估和制定实施重建规划等各项工作,组织群众自力更生、重建家园。要特别注意帮助解决五保户、特困户和城市低保对象、残疾人等群众的困难,确保灾后生产生活秩序尽快恢复正常。
(五)加强宣传教育和培训。社区和乡村要充分利用活动室、文化站、文化广场以及宣传栏等,通过多种形式广泛开展应急知识普及教育,提高群众公共安全意识和自救互救能力。生产经营企业要依法对员工开展应急培训,使员工能够严格执行安全生产规章制度和安全操作规程,熟练掌握有关防范和应对措施;高危行业企业要重点加强对外来务工人员的安全宣传和培训。有关部门要进一步采取有效措施,认真贯彻落实《中小学公共安全教育指导纲要》,推进应急知识进学校、进教材、进课堂,把公共安全教育贯穿于学校教育的各个环节。
三、推进措施
(一)建立基层应急管理组织体系。乡(镇)政府、街道办事处可根据实际情况,明确突发事件应急领导机构,确定相关责任人员。居委会、村委会等基层群众自治组织,要将突发事件应急管理作为自治管理的重要内容,落实应急管理工作责任人。社会团体和企事业单位是本单位应急管理工作的责任主体,根据实际情况建立健全应急管理组织体系,并在属地政府的领导下开展应急管理工作。
(二)完善基层应急预案体系。为扩大应急预案的覆盖面,街道、乡(镇)、社区、村屯、学校、企事业单位和社会团体等基层组织和单位要在年年底前完成突发事件应急预案的编制工作。基层应急预案要符合实际、职责清晰、简明扼要、可操作性强,并根据需要不断修订完善。各乡(镇)、街道及有关部门要加强对基层组织和单位应急预案编制工作的指导,制发编制指南,明确预案编制的组织要求、内容要求和审批程序;乡(镇)政府、街道办事处、有关部门及基层组织和单位要针对本区域、本单位常发突发事件,组织开展群众参与度高、应急联动性强、形式多样和节约高效的应急预案演练。
(三)加强基层应急救援队伍建设。乡(镇)政府、街道办事处要组织基层警务人员、医务人员、民兵、预备役人员、物业保安、企事业单位应急队伍和志愿者等建立基层应急队伍;居(村)委会和各类企事业单位可根据有关要求和实际情况,做好应急队伍组建工作。要充分发挥公安、卫生、安监、城建、城管、农林水务、水电气等基层管理工作人员及有相关救援经验人员的作用。基层应急队伍平时要加强防范,险时要立即集结到位,开展先期处置。要加强应急队伍的建设和管理,配备必要装备,开展教育培训工作,严明组织纪律,强化协调联动,提高综合应对和自我保护能力。
(四)完善基层应急管理机制。基层应急管理机制要科学合理,既要明确应急管理工作中相关部门、人员的职责,还要明确应急管理工作程序和工作途径,促进应急管理规范化、程序化和制度化,提高第一时间预防和处置突发事件的能力。基层应急管理要重点完善四方面机制:一是预警机制,能及时预警信号,为突发事件的早期化解和妥善处置提供依据;二是响应机制,突发事件发生后,能有效地组织开展应急处置工作;三是协调机制,能协调落实应急处置中各部门的职能任务,实现各部门间资源的整合共享与综合利用;四是社会管理机制,完善基层社会管理和公共服务的职能,解决好新形势下人民内部矛盾和各种社会矛盾。#p#分页标题#e#
(五)加快基层应急保障能力建设。乡(镇)要结合社会主义新农村建设,搞好村镇规划,合理避让隐患区域;加强抗御本地区常发突发事件的基础设备、设施及避难场所建设,提高乡村自身防灾抗灾能力;加强基层公用卫生设备设施建设,防止农村疫病的发生和传播。城市社区要严格功能分区,特别是棚户区、人口密集场所和工业区等高风险地区,要加强消防、避难场所、医疗卫生等公共安全基础设施建设,配备好应急必需器材;城管、燃气、供排水、电力等部门要加强公共设施抗灾和快速恢复能力建设,做好日常管理和巡查;有关部门要积极推进社区服务信息平台建设,帮助有条件的社区布局电子监控设备,便于掌控辖区的安全状况,实现信息、图像的快速采集和处理。学校要结合隐患排查整改,重点做好教室、宿舍、集体活动场所等建筑、设施的安全加固工作,有针对性地储备应急物资装备;按照有关卫生标准要求,加强学生食堂、宿舍、厕所等设施建设,加强校内交通安全标识和设施建设,不断完善校园安全监控系统。生产经营企业要加强安全生产装备及设施建设,有关单位应当定期检测、维护其报警设备和应急救援设备、设施。
(六)健全和完善应急管理的各项制度。各乡(镇)政府、街道办事处及各有关部门要认真做好《中华人民共和国突发公共事件应对法》的贯彻落实工作,加强宣传培训,推动应急管理工作尽快纳入法制化轨道。各单位、各部门要建立、健全值班值宿制度、信息员管理和信息报送制度、责任追究制度、隐患排查制度、应急物资管理制度、基层应急队伍管理制度等。有关部门要依据应急管理财政扶持政策,建立完善应急资源征收、征用补偿制度,利用保险等各种市场手段防范、控制和分散风险,解决基层群众和基层队伍的实际困难和后顾之忧;研究制定推进志愿者参与应急管理工作的指导意见,鼓励和规范社会各界从事应急志愿服务;研究建立应急管理公益性基金,鼓励自然人、法人和其他组织开展捐赠,形成团结互助的社会风尚。
四、工作要求
(一)加强组织领导。各乡(镇)政府、街道办事处及有关部门要将基层应急管理工作作为全面履行政府职能的一项重要任务,把应急管理融入到防灾减灾、安全保卫、卫生防疫、医疗救援、宣传教育、群众思想工作以及日常生产、生活等各项管理工作中,并将有关费用纳入公共财政预算支出范围。基层组织和单位的负责人要加强对本单位应急管理工作的领导,积极创造条件,为应急管理提供必要的人力、物力和财力,确保应急管理工作顺利开展。要不断总结应急管理工作经验,创新工作思路,积极探索有利于推动基层应急管理工作的有效途径。
(二)建立健全应急联动机制。各乡(镇)政府、街道办事处要充分整合本行政区域内的各种应急资源,组织建立政府及其有关部门、基层组织以及上级救援机构之间的应急联动机制,明确应急管理各环节主管部门、协作部门、参与单位及其职责,实现预案联动、信息联动、队伍联动和物资联动。要充分发挥群团组织、红十字会、社区业主委员会及志愿者在基层应急管理中的重要作用,形成基层应急管理的合力。