社会政策的经济功能
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社会政策的经济功能范文第1篇
关键词:主体功能区;配套政策;系统构成
中图分类号:F127文献标识码:A文章编号:1003-4161(2010)01-0012-05
推进形成主体功能区是贯彻落实科学发展观、规范空间开发秩序、优化空间开发结构的重大举措,是构建高效、协调、可持续的美好家园的重要途径。国家省市主体功能区规划正在加紧修订完善中,未来十年以主体功能区为基础的经济布局蓝图已初步绘成。在主体功能区蓝图绘就之后,制定实施主体功能区配套政策,成为推进形成主体功能区的重点。主体功能区配套政策,一是要充分体现政府的空间管治战略意图;二是要驱动、引导市场主体按照形成主体功能区的要求进行经济决策。只有当主体功能区配套政策形成合理分工、相互促进的体系,实现配套政策系统功能最大化,才能又好又快地推进形成主体功能区。论文首先剖析完善主体功能区配套政策系统构成的客观基础,然后对不同配套政策的直接作用对象进行了比较,最后对主体功能区配套政策间的相互关联进行了初步探索。
一、完善主体功能区配套政策体系的客观基础
完善主体功能区配套政策体系的客观基础可以从两个方面理解。从政策制定者的角度看,主体功能区配套政策,只有进行科学组合、形成合理分工、相互促进的体系,才能实现区域政策整体效益最大化。从区域发挥主体功能的政策需求看,区域主体功能的发挥需要不同配套政策相互配合,以完善区域发挥主体功能的制度及体制机制保障。
(一)主体功能区配套政策合理分工的内在基础
推进形成主体功能区的过程中,不同配套政策针对的区域问题,以及配套政策目标都存在差异,单项配套政策设计应坚持服从主体功能区布局的大局,集中有限政策资源,针对特定的区域问题,实现有限政策目标的思路。明确不同配套政策针对的区域问题,是主体功能区配套政策形成合理分工的内在基础。1.财税政策针对的问题及目标
主体功能区财税政策作用于政府收入和支出能够对区域发挥主体功能产生直接影响的领域。财税政策主要针对四个方面的问题:一是区域基本公共服务供给能力存在差异;二是区域经济活动存在外部性;三是在市场机制作用下,生产要素自发流动的方向不符合形成主体功能区的要求;四是不同的主体功能定位导致的经济发展权和区域责任转移,特别是限制开发区和禁止开发区的部分经济发展权转移到优化开发区和重点开发区,而优化开发区和重点开发区部分生态环境建设的责任则转移到限制开发区和禁止开发区。据此,主体功能区财税政策需要按照基本公共服务均等化的原则,完善财政纵向、横向转移支付制度和对口援助机制,实现主体功能区基本公共服务均等化;营造与区域发挥主体功能相适应的财税政策环境,引导资源要素合理向目标功能区流动;弥补区域经济活动的外部性,建立生态环境补偿和生态产品购买机制,引导市场主体节约资源和重视环境保护。
2投资政策针对的问题及目标
投资政策的核心在于,完善区域发挥主体功能的公共设施;按照形成主体功能区的要求引导民间投资决策,合理控制投资规模,优化投资布局和投资结构。投资政策主要针对限制开发区和禁止开发区资本形成能力不足、政府期望的社会资本投向和市场自发形成的资本投向存在差异等问题;投资政策重在加强政府投资的导向作用,按功能区安排投资和按领域安排投资相结合,引导社会资本合理流动,引导经济要素流向目标功能区,并形成合理的投资格局,使不同主体功能区有充足的资本发挥其主体功能①。投资政策要引导科技、人才等创新资源流向优化开发区,引导资金、劳动力等一般生产要素流向重点开发区;农业发展要素流向限制开发的农业地区,生态资源、生态资本流向限制开发的生态地区和禁止开发区。政府投资对民间投资集聚和空间配置形成良好的引导、示范,民间投资的领域、民间投资的空间布局符合形成主体功能区的要求。
3产业政策针对的问题及目标
产业政策主要针对区域产业选择和区域资源禀赋不协调、产业区际转移以及产业结构优化升级存在障碍等问题,重在加强对产业转移的引导,确保不同区域的产业选择、产业发展规模、产业布局符合区域主体功能定位。产业准入政策要明确不同主体功能区鼓励、限制和禁止的产业,明确不同主体功能区产业发展项目的占地、耗能、耗水、资源回收率、资源综合利用率、工业装备、“三废”排放和生态保护等强制性标准。对依照形成主体功能区的要求而转移、退出的产业,要通过财政补贴、设备折旧补贴、设备贷款补贴、土地置换等手段予以支持。
4土地政策针对的问题及目标
土地政策,主要针对土地开发过快、土地利用效益不高、土地使用不当、土地利用结构亟待优化调整、土地收购储备制度运行存在潜在风险,土地用途监管的任务重、难度大,耕地保护以及农地流转面临严峻的挑战等问题。土地政策要通过土地供应数量和土地供应结构控制,引导经济主体的行为,调控土地开发的时序,规范空间开发秩序,落实主体功能区空间管治要求。要力求通过土地用途控制,保证建设项目投资符合区域主体功能定位,保障区域主体功能的发挥;确保18亿亩耕地数量不减少、质量不下降。
5人口政策针对的问题及目标
主体功能区人口政策主要针对经济布局和人口布局失衡、人口城镇化和土地城镇化失衡等问题,重在引导人口在空间内有序流动、合理分布,促使经济集聚和人口集聚协同发展,使经济聚集区成为相应的人口聚集区。主体功能区人口政策设计,旨在建立与社会主义市场机制相适应的人口流动机制,稳定并进一步降低生育率,引导人口在四类功能区之间合理分布,协调推进人口城镇化和土地城镇化,逐步改变人口分布与经济分布和生态环境承载力失衡的状况。
6环境政策针对的问题及目标
主体功能区环境政策主要针对区域经济发展中的污染控制和环境保护不力,区域经济活动选择不符合环境保护的要求,环境的自我恢复能力受到侵害等问题。主体功能区环境政策设计必须坚持“环境优先”的原则,全面、系统、综合地考虑人口、资源、社会、经济等要素,将环境保护的要求逐步渗透到产业政策、价格政策、财税政策、贸易政策等各项经济发展政策的制定和执行之中,促进环境政策与其他政策的一体化。
7应对气候变化政策针对的问题及目标
气候变化是人类发展进程中出现的问题,既受自然因素影响,也受人类活动影响,既是环境问题,更是发展问题。气候变化是国际社会普遍关心的重大全球性问题,事关人类的生存环境和各国的繁荣发展。应对气候变化政策针对温室气体排放总量较大,而森林、湿地等生态系统储碳能力有待提高等问题。主体功能区应对气候变化政策在力求在三个方面取得明显成效。一是产业结构优化升级、节能减排取得明显进展,控制温室气体排放取得明显成效;二是森林、湿地等生态系统得到有效保护,森林、湿地的面积有明显增长,森林、湿地生态系统的生态服务功能有明显改善,储碳能力明显提高;三是应对气候变化的技术被广泛运用,适应气候变化的能力不断增强。
推进形成主体功能区的过程中,不同配套政策之间是紧密关联的,特定配套政策的实施效果,不仅取决于政策设计本身,还取决于其他配套政策设计及政策实施效果。只有统筹协调不同配套政策的政策目标、政策重点,形成不同区域政策合理分工、彼此协调、相互促进的格局,才能实现区域政策的整体效益最优,稳步推进形成主体功能区②。
(二)完善主体功能区配套政策系统构成的现实需求
区域要发挥主体功能,客观上需要不同配套政策形成体系,以完善区域发挥主体功能区的制度及体制机制保障。一个主体功能区内部,需要产业政策指导其选择产业类型、产业部门与产业规模;需要投资政策引导其重点领域的发展;需要土地政策确定其开发建设的强度与速度;需要人口政策约束人口集聚程度并解决人口迁移、就业等相关问题;需要财政政策界定其资金集中与分配能力等。不同主体功能区之间,需要制定完善的产业转移政策、财政分配政策和生态补偿政策等来规范与协调区域关系与区域利益分配。优化开发区发展基础较好但潜力受限,需要“胡萝卜”政策以促进产业结构优化升级和经济发展模式转变,提升其国际竞争力和参与度,并增强在国内经济社会发展中的带动作用;需要“大棒”政策以限制低效率、低质量经济行为,以及生态环境破坏行为的再次发生。重点开发区是发展基础、发展态势与发展潜力均相对较好的区域,也是中国未来一段时期经济发展的主体。因此,现阶段更多的是通过“胡萝卜”政策,使其充分发挥优势,扩大发展空间。但同时也必须坚决把握此类区域的发展方向,杜绝简单重复部分优化开发区过去“先污染、后治理”,“重数量、轻质量”,“重经济、轻社会、轻生态”的不可持续的经济发展道路。限制开发区是现有发展基础较弱,未来发展受到一定限制的区域。为了顾全宏观利益,必然会失去一些发展的空间,需要从其他方面得到援助或补偿,以维持其发展。禁止开发区域的专项功能,特别是生态功能突出。与限制开发区相比,为了维护与提升其生态功能,经济等方面功能的开发空间被限制得更加严格,为此,得到的援助与补偿力度也应相对更大③。
二、不同配套政策的直接作用对象
主体功能区配套政策体系重在形成市场主体行为符合各区域主体功能定位的利益导向机制;利益导向机制能否形成,直接取决于主体功能区配套政策体系的结构。根据主体功能区不同配套政策的功能,明确政策的直接作用对象,是提高政策针对性,增强政策效益的必然要求。
配套政策类型直接作用对象配套政策类型直接作用对象
财政政策基层政府、居民环境政策企业
土地政策基层政府、企业、居民投资政策基层政府、企业、居民
人口政策基层政府、居民产业政策基层政府、企业
应对气候变化政策基层政府
(一)财政政策的直接作用对象
推进形成主体功能区是一次区域利益格局的大调整,利益格局调整能否有效推进的关键在于政府的财政实力,在于主体功能区配套财政政策供给。主体功能区财政政策的直接作用对象是基层政府和居民。主体功能区财政政策一是要保证基层政府能够有效运作,确保区域主体功能发挥,有能力供给基本的公共服务;二是要能够引导、驱动人口合理流动,确保国土空间内所有的居民都能够享受大致相当的基本公共服务。
(二)产业政策的直接作用对象
驱动区域利益格局调整的财力最终源于经济发展所带来的财政增收能力,经济发展的支撑在于产业发展,主体功能区产业政策供给直接决定主体功能区空间管制能力的持续增长。主体功能区产业政策的直接作用对象是基层政府、企业。区域产业选择一是要符合国家的产业发展与布局规划;二是要与区域的主体功能定位相适应,主体功能区产业政策实际上是依据区域的主体功能定位,将国家的产业发展规划具体落实到国土空间。基层政府必须依据主体功能区产业政策的规定从事区域产业发展管理,引导与区域主体功能相适应的产业发作要素在区内集聚。企业应充分利用产业政策给定的发展目录释放的信息,主动调整生产经营决策,不得从事产业政策明令禁止的生产经营活动。
(三)投资政策的直接作用对象
区域主体功能的发挥,一是需要相应的基础设施作硬件支撑;二是需要相关的理念、制度、习俗等做软件支撑;三是需要与区域资源环境承载力和区域主体功能相适应经济发展所释放的就业能力和经济支撑。区域发挥主体功能所需要的这些支撑,都需要投资政策作保障。主体功能区投资政策的直接作用对象是基层政府和企业。主体功能区投资政策,一是要保证基层政府有能力夯实区域发挥主体功能的硬件和软件支撑;二是要对金融机构有足够的引导能力;要能够引导金融机构能够按照形成主体功能区的要求从事资金融通活动,使与区域主体功能相适应的企业的资金融通需求能够及时得到满足;三是要对企业、居民有足够的引导能力,使企业、居民有动力按照形成主体功能区的要求从事生产经营活动。
(四)土地政策的直接作用对象
主体功能区的核心在于加强空间管制,空间管制的核心在于主体功能区土地政策供给。主体功能区土地政策的直接作用对象是基层政府、企业和居民。主体功能区土地政策,一是划定了基层政府空间开发活动的基本框架,基层政府的区域经济管理不能超越主体功能区土地政策划定的土地利用红线,区域土地利用结构要与发挥区域主体功能的要求一致;二是要明确规定企业和居民从事与土地开发利用相关的经济社会活动的行为准则,微观经济主体的土地利用行为不能与区域主体功能相悖。
(五)人口政策的直接作用对象
推进形成主体功能区是要化解经济社会发展的资源环境承载力,从根本上解决“一方水土养不活一方人”的问题,引导人口合理流动,形成合理的人口空间布局则直接取决于有效的主体功能区人口政策供给。主体功能区人口政策的直接作用对象是基层政府和居民。人口明显超载的禁止开发区、限制开发区的基层政府进一步细化主体功能区人口政策的重点在于,积极引导区内人口向外转移;优化开发区、重点开发区基层政府进一步细化主体功能区人口政策的重点在于,全面清理不利于外来人口定居的不合理政策,积极创造条件,吸纳限制开发区和禁止开发区转移出的人口。
(六)环境政策的直接作用对象
提高经济社会活动的环保准入标准,加强对经济社会活动进程中的污染控制则直接取决于主体功能区环境政策。主体功能区环境政策的直接作用对象是企业。主体功能区环境政策要用明确的、严格的污染物排放标准约束企业的生产经营行为,将区域污染排放控制在自然生态系统的自净能力之内。
(七)应对气候变化政策的直接作用对象
气候的变化是所有经济主体的经济社会活动对气候条件产生的影响的集合,应对气候变化的行为具有明显的外部性,应对气候变化的行为难以取得立竿见影的效果。因此,具体应对气候变化活动一般由政府出资、政府组织进行,应对气候变化政策主要是规范政府的区域管理行为。
主体功能区的核心在于强化经济社会发展的空间管治,不同政策落实空间管治要求的途径和重点不一样。土地政策主要通过控制项目供地,设定经济活动的空间准入门槛。财政政策主要通过对放弃对国土资源的经济性开发进行补偿,对国土空间进行特定用途的整治予以支持。产业政策主要通过控制区域产业发展门类选择,引导产业合理布局。投资政策主要通过引导社会资本流向,控制投资的对象和投资布局。人口政策和环境政策和应对气候变政策主要通过引导人口合理布局,降低经济社会活动对自然生态系统的负面影响,调节国土空间承载经济社会活动的负荷,进而实现空间管治。在设计施主体功能区配套政策的过程中,只有明确不同政策的直接作用对象和落实空间管治要求的途径和重点,使主体功能区配套政策真正内化为不同主体的行为准则,才能最大限度发挥政策效益,又好又快地推进形成主体功能区。
三、主体功能区配套政策间的相互关联
推进形成主体功能区是区域利益、部门利益的一次重大而深刻的调整。就主体功能区规划的编制实践来看,实施主体功能区规划的最大障碍是与之配套的体制机制的欠缺。最为突出的障碍表现在两个方面:一是行政区绩效考核既要适应跨行政区的主体功能区建设的要求,又要对行政区形成充分的激励和引导,确保行政区经济运行符合主体功能区建设的要求;二是落实主体功能区规划会对财政收支格局产生广泛而深远的影响,政府财政实力要能确保不同主体功能区,特别是限制开发区和禁止开发区发挥主体功能,财政转移支付的规模、结构和方式要适应主体功能区发展的要求。落实主体功能区规划的配套政策只有相互协调,形成一个完整的体系,实现政策资源的最优配置,才能有效地促进主体功能区形成。制定实施主体功能区配套政策,不仅需要不同行政区加强合作,形成区域联动发展机制,还需要行政区内部发改、财政、国土、环保、组织人事等部门通力合作,形成部门互动协调机制。主体功能区配套政策的制定和实施是一个庞大的系统工程,它涉及全面而深层次的行政管理体制改革。事实上,既有的体制和机制运行存在很强的惯性,完善主体功能区规划的体制机制保障是一个不可能在短时期内完成渐进的过程;因此,以强化主体功能区配套政策关联,追求政策资源的更佳配置为目标,合理设计行政管理体制改革的路径,不仅有助于缓解改革的阻力,而且有助于提高改革的经济效益和社会效益。
主体功能区投资政策、产业政策、财政政策之间的关联纽带在于,夯实推进空间结构优化调整的经济支撑,三者共同构成主体功能区配套政策体系的基础层。土地政策则是空间结构优化调整的落实者,产业政策所作出的产业布局规定、投资政策所作出的投资的空间布局必须与土地政策所作出的土地资源开发利用相协调,也就是说,土地政策安排是产业政策和投资政策的直接限制条件。与土地政策相似,环境政策也是产业政策和投资政策的直接限制条件。人口政策、应对气候的变化政策主要是服务于区域主体功能区的发挥,与构建空间结构调整的经济支撑没有直接的联系。基于对主体功能区配套政策的理解,主体功能区配套政策间的相互关联如图1所示。不同配套政策之间关联的目标及纽带主要表现在以下几个方面。
图中,箭头表示二者之间的作用和被作用的前因后果关系,虚线表示二者之间相互影响,难以分清主动和被动的关系
(一)以落实主体功能区空间管治要求为目标,强化产业政策、投资政策和土地政策之间的关联
主体功能区空间管治的出发点是缓解经济社会发展的资源环境承载力约束。资源环境承载力之所以会对区域协调发展形成约束,一是因为人口的空间分布不合理,经济聚集区集聚经济的规模与集聚人口的规模不匹配,还有为数众多的人口分布在生态脆弱、生态敏感区;二是因为区域经济活动的种类和强度超过区域资源环境承载力的范围。主体功能区土地政策、产业政策和投资政策以确保区域经济活动的种类和强度不超过区域资源环境承载力为核心,强化政策关联。
推进形成主体功能区的过程中,产业政策从三个方面管制经济活动种类和强度。一是列出产业发展目录,明确区域资源环境能够承载的产业,明确政府扶持的战略产业、先导产业;二是设定产业准入门槛,列出禁止发展的产业目录,明确区域资源环境条件不能承载、会进一步削弱区域资源环境承载力的产业发展行为;三是用区域产业布局规划,引导企业依据资源环境承载力的空间分布进行产业发展布局。投资政策依据产业政策的规定,从两个方面落实空间管治要求。一是用产业发展基金、信贷定向投放等投资工具,支持产业政策允许发展的产业发展项目;二是依据产业发展目录,以优化战略产业、先导产业发展环境为目标,确定基础设施建设投资的方向及布局。土地政策依据产业政策、投资政策的规定,以项目供地为基本工具,固化主体功能区的空间管治要求。
(二)以形成人口流动的推力和拉力为目标,强化土地政策和人口政策的关联
引导人口合理流动,形成与主体功能区布局要求相适应的人口分布格局,是主体功能区人口政策重点。人口流动是在人口移出地的推力和人力移入地的拉力双重作用下完成的。人口的流动往往伴随既有土地的用途改变,土地使用权的流转。土地政策和人口政策的关联主要表现在两个方面,一是采用政府购买人口移出地的土地发展权、调整土地用途改变的收益分配结构等方式,使人口移出地的民众实现“离地收益”,获得人口移出的推力。二是采用优先获得土地使用权、办理土地使用证规费减免等手段,提高移入地对人口流动的拉力。
(三)以强化形成主体功能区的财力支撑为重点,强化土地政策、产业政策和财政政策的关联
政府财政实力是决定其推进形成主体功能区能力的关键因素。财政实力取决于土地政策和产业政策的运行效果。土地政策一是直接影响土地收益,进而影响政府财政实力;二是通过对产业政策实施的影响,间接影响产业发展的税收贡献。另一方面,购买土地发展权、建立产业发展基金等土地政策、产业政策又必须以财政作支撑。土地政策、产业政策和财政政策的关联的核心在于,深入分析土地政策、产业政策运行对财政收支的影响,动态评估政府推进形成主体功能区的财政实力,建立主体功能区财政政策与土地政策、产业政策互动微调的机制。
(四)以优化财政支出结构为重点,强化财政政策、人口政策、应对气候变化政策、环境政策的关联
人口政策、应对气候变化政策、环境政策,都需要财政驱动。强化财政政策、人口政策、应对气候变化政策、环境政策的关联,一方面要求人口政策、应对气候变化政策、环境政策的具体政策安排,必须和政府驱动这些政策的财力相当;另一方面要求财政支出结构安排要以最大限度驱动人口政策、应对气候变化政策、环境政策为目标。
注 释
①杜黎明推进形成主体功能区的区域政策研究[J]西南民族大学学报,2008,(5)
②杜黎明主体功能区建设政策均衡研究[J]开发研究,2008,(1)
③刘玉主体功能区建设的区域效应与实施建议[J]宏观经济管理,2007,(9)
参考文献:
[1]全国主体功能区规划编制工作领导小组办公室全国主体功能区规划(征求意见稿)[Z]2009,(1)
[2]刘玉主体功能区建设的区域效应与实施建议[J]宏观经济管理,2007,(2)
[3]包振娟,罗光华,贾云鹏主体功能区建设的配套政策研究[J]经济纵横,2008
[4]侯晓丽,贾若 祥我国主体功能区的区域政策体系探讨[J]中国经贸导刊,2008
[5]司劲松关于主体功能区规划政策需求的探讨[J]宏观经济管理,2008,(5)
[6]杜黎明主体功能区区划与建设――区域协调发展的新视野[M]重庆大学出版社,2007
[7]杜黎明推进形成主体功能区的区域政策研究[J]西南民族大学学报,2008,(5)
[8]杜黎明主体功能区建设政策均衡研究[J]开发研究,2008,(1)
[9]杜黎明整体性与中国化研究路径选择[J]天府新论,2009,(3)
社会政策的经济功能范文第2篇
一、大学生助学贷款政策概述
大学生助学贷款是我国基于社会主义市场经济条件，制定、实施的以金融调节为主要手段，旨在进一步完善我国普通高校学生资助体系、更好促进高等教育公平的一项重大举措；其对保障我国家庭困难学生顺利接受高等教育、实现高等教育机会均等发挥了重要作用。就大学生助学贷款具体种类而言，主要有国家助学贷款和生源地信用助学贷款两种。前者是在政府主导下予以财政贴息，而由银行金融机构、教育行政管理部门和高校三方共同操作完成的，专门用于扶持贫困家庭学生的贷款，整个借款过程不需要学生办理任何的贷款担保或者抵押，只需要学生亲自承诺按期还款并主动承担相关法律责任即可；国家助学贷款是我国助学贷款的最主要形式。后者是由政府主导、国家开发银行配合实施的，由国家开发银行面向高校新生及在校生发放的，需要学生入学之前在户籍所在县完成办理的一种贷款，贷款资金用途一般有特殊规定，就是用于缴纳学生在校期间的学费和住宿费；生源地信用助学贷款是我国助学贷款的重要组成部分。
大学生助学贷款政策从实施之日起发展至今，也在不断地进行改进调整，如最初规定自大学生毕业之间起开始还款、四年内还清的做法，改进为现在的大学生毕业后视就业、创业情况，在毕业后的一到两年内开始还贷、在六年内还清。新的政策改革规定，大学生在毕业或者终止学业后一年以内，可以向贷款发行银行提出一次还款计划调整申请，贷款发行银行需予以受理并按实际情况和有关规定予以调整。对于没有按着贷款协议约定期限进行还款及归还相应数额贷款的大学生，贷款发行银行可以按着违约贷款金额予以“罚息”，并统一记入银行金融机构征信系统，该行及其他银行金融机构不再为其办理新的贷款、授信业务；对于基本按期还款而间断出现拖欠、拖欠超过一年时间，没有再次与贷款发行银行主动联系的学生，相应学生的姓名、公民身份证号码、毕业学校和违约状况等会被反馈给国家助学贷款管理中心，国家助学贷款管理中心视情况对相关学生信息进行完善后会公布在新闻媒体、权威网站上，同时记入银行金融机构征信系统。
二、大学生助学贷款政策的促经济增长功能
大学生助学贷款的促经济增长功能，主要体现在其预支、提前“消费”上；虽然这种“消费”不同于传统直接型的商品消费，只是用来解决学生入学问题、保障教育公平，但它仍然属于消费范畴，确切的说是服务型消费，大学生利用贷款购买的是教育服务，通过对教育服务的购买作用于教育产业链，进而影响我国的经济发展。大学生助学贷款是扩大生产、消费，促进经济增长的重要与有效手段之一。大学生助学贷款政策的促经济增长功能主要体现在以下三个方面：
1.边际消费倾向高、时滞短、促经济增长功能更明显。边际消费倾向是典型的宏观经济学概念，其反应了消费增长与收入增长之间的关系，数值上体现为消费增量与可支配收入增量的比例；也就是说边际消费倾向越高，每增加一个单位的收入可用于消费的收入比例就越大；正常情况下，边际消费倾向都会小于1，而收入余额储蓄形式保存下来，暂时失去其消费促经济增长功能，收入余额越多表示用于消费的越少，促经济增长功能越低。据统计，自上个世纪九十年代末至今，我国居民边际消费倾向总体保持在0.5以上，属于较低水平，即每增加一元收入，大概有0.5元是用于消M的，如此低的边际消费倾向，是不利于通过扩大消费来促进经济增长目标实现的。大学生助学贷款则不同，其基本是作为家庭贫困学生的“收入”全部用于“教育消费”的，边际消费倾向为“1”；就大学生助学贷款的启动消费促经济增长功能明显优于其它收入类型。可以更多的借助于大学生助学贷款边际消费倾向高特点来促进经济增长。
2.无明显挤出效应存在，有利于实现GDP净增长。经济学领域中所谓的“挤出效应”，主要是指在保证资金总额不变前提下，某种类型支出的增加导致其他类型支出的减少；以一个家庭的支出为例，在保证家庭收入不变情况下，如果用于教育、住房的消费支出增加，那么相应用于食品、医疗等的消费支出就会减少，两种消费在促进GDP增长功能上是相抵减的。但大学生助学贷款不会产生上述的“挤出效应”；这主要是因为，首先用于大学生学费、住宿费的资金来自银行金融机构，该消费支出不会在短期内影响到学生家庭的消费支出计划，即不会导致学生家庭支出发生“挤出效应”；其次，我国银行金融机构长期保持着较高的存贷差，庞大的闲置资金导致无法发挥其消费促经济增长功能，将其转化为大学生助学贷款只能更好发挥闲置资金的促经济增长功能，而不会由于更多的用于大学生助学贷款而影响其它贷款项目，即不会导致银行贷款项目发生“挤出效应”。简言之，大学生助学贷款实现的是GDP净增长。
3.加速调整需求结构，促进国民经济增长转型发展。我国国民经济发展中“三驾马车”概念由来已久，消费、投资、出口为我国国民经济的发展作出了重要贡献；传统经济环境下，投资、出口一直是促进我国经济持续增长的最主要动力，但是自我国经济进入到新常态环境下，从长远看，促进我国经济增长的持久动力只能是消费；而改进国内居民消费状况的关键在于调整需求结构，通过调整需求结构来激发、扩大国内居民的消费需求。在国内消费方面，存在的主要矛盾是投资与消费失衡，一面投资过热，另一面是消费冻结，这主要由我国社会中下阶层购买能力过低导致；从大学生助学贷款发放角度，其恰恰面向的是社会贫困家庭，其能够在短期内“增加”我国低收入群体的收入，增加我国低收入群体的教育支出，对化解当前我国的经济增长结构性矛盾具有深刻意义；与扩大投资和出口规模相比，助学贷款“消费”的促经济增长作用更有效、更持久，有利于更好保证我国国民经济的可持续、健康发展。
三、促经济增长角度的大学生助学贷款政策改革策略
如前所述，虽然大学生助学贷款有明显的公益性特点，但大学生助学贷款同样具有促经济增长功能与作用；特别是在当前投资、出口规模不断下降，经济增长泛力情况下，只能通过“扩大内需”方式来保证经济增长；而作为扩大内需主要方式的消费也面临着萎缩的问题，主要原因之一就是我国低收入群体购买力短缺；这种情况下，专门针对我国贫困家庭群体的大学生助学贷款政策，有着很好的启动消费、促经济增长功能，可以更好发挥其“四两拨千斤”作用来促进我国国民经济的健康发展。传统观念指导下，对于大学生助学贷款的效益观，我们更多的是关注其社会效益，对其巨大的经济效益产出关注不足，既低估了大学生助学贷款的经济价值，也限制了政府、银行参与大学生助学贷款政策的热情及资金投入。因此，有必要改革大学生助学贷款政策，更好发挥其服务社会与促经济增长功能。
1.有必要加大大学生助学贷款发放力度。从经济学角度分析，大学生助学贷款无疑具有进一步调整需求结构、刺激低收入群体消费的重要作用；特别是在当前我国居民消费支出萎缩、国民经济增长泛力的新常态环境下，非常有必要通过加大大学生助学贷款发放力度的方式来激发社会低收入群体的消费能力，我们的银行金融机构有增加大学生助学贷款发放额度的能力，也有增加大学生助学贷款发放额度的愿望；通过增加大学生助学贷款发放力度，解决更多贫困大学生的入学难问题，以及更好发挥其促经济增长功能，促进我国国民经济的健康发展。
2.有必要加大对银行金融机构的补贴力度。在大学生助学贷款政策实施过程中，国家为了有效减轻贫困家庭及学生的经济负担，配合大学生助学贷款实施了“财政贴息”政策，即对贷款发行银行进行财政补N，以此降低“低息”发放大学生助学贷款给银行金融机构带来的损失，“财政贴息”政策的实施很好促进了我国大学生助学贷款政策的实施，为了更好发挥大学生助学贷款的促经济增长功能，政府有必要加大对银行金融机构的财政补贴力度，以此提高银行金融机构的收益，通过提高收益吸引银行金融机构参与发放大学生助学贷款的积极性。
社会政策的经济功能范文第3篇
[关键词]学理争论
财政政策
功能
目标
后危机
[中图分类号]F810.2 [文献标识码]A [文章编号]1000―7326(2010)09―0055―06
众所周知，凯恩斯经济学和新古典宏观经济学存在着非常大的分歧，这种分歧不仅影响到宏观经济政策的制定实施，也影响到经济稳定的效果。其实，在两大学派碰撞中，如果依据它们针对的问题原因，将政策功能、目标进行二分，很大程度上可避免理论上的混乱和实践中的偏颇。由此，对处在后危机时代的中国财政政策的制定实施，也有很大的现实意义。在对抗国际金融危机中，史无前例的4万亿扩张性财政政策无疑起了很大作用，然而，随着经济复苏，对后危机时代财政政策的制定实施也提出了新要求。以下仅从财政政策功能、目标二分法视角，从理论和现实两个方面，探讨中国财政政策双重任务。
一、财政政策的功能和目标问题
(一)财政政策功能二分法
财政政策是两大宏观经济政策之一，宏观经济政策是用来稳定经济的，至于如何稳定经济，不同学派观点不一。凯恩斯学派(财政派)认为：放任市场不能实现经济稳定，因而需要政府干预：而新古典学派(货币派)则相信：自由市场可以实现经济稳定，因而不需要政府介入。尽管两派主张相异。但有一点却是相同的，即两派都同意：基于经济波动所为的巨大经济损失和社会代价，政府有责任为实现经济稳定创造前提条件，只不过做法有别。凯恩斯学派主张以动制动，即逆经济风向行事；而新古典学派则主张以静制动，即以不变应万变。对此，弗里德曼声称：两派的论战是“假论战，非论战”。其实。从学理上说，两派并非经院经济学，都经历了逻辑经验主义的双重检验，皆闪烁着真理光耀，但也投射出谬误阴影。像凯恩斯学派那样，完全肯定政策有效性是错误的，虽说政府政策可在一定程度上熨平波动，但基于信息、激励、不确定时滞等等原因，政策本身也有引起更大波动的可能。而像新古典学派那样。完全肯定市场稳定性也是不对的，一则垄断存在影响到经济自身稳定，二则是经济受到外来冲击时。自身很难完全消化经济波动。因此，单纯穿上某一学派理论的紧身衣都是片面，甚至是危险的，它既限制了政策作用发挥，也难以实现经济稳定。现实可行的做法是兼收并蓄，根据引起波动的不同病因，将财政政策基本功能进行二分，因症施治。
由于经济波动原因有别，据此，我们可将财政政策功能一分为二：一是通过稳定财政政策消除威胁经济自稳定机能的垄断，将处于稳定状态的经济维持下去；二是通过再稳定财政政策对抗外来冲击，将偏离稳定状态的经济复位。这种划分绝非语言上标新，而是一种政策构想上立异，它可有效吸收两派之长。避免之短，从而使财政政策更具针对性和有效性。
稳定财政政策思想是基于市场具有内在的稳定机能，因此，为了维持经济稳定，必须消除垄断对市场稳定机能的危害。在一个垄断充斥的经济体系里，缺乏准确反映资源稀缺性的价格信号，缺乏生产和消费自由，市场供求的调节作用也就无法形成，市场的滤波器机能也就无从发挥。由于维护竞争是市场经济“圣经”，因而通过稳定财政政策维护竞争也就具有长期性、一致性，显然也就没有紧缩和扩张性之分。稳定政策持之以恒，能够稳定人们预期，进而稳定经济，反之，如果人们预期不稳定，经济运行就会紊乱无序，经济也就难以稳定，所以，稳定财政政策的长期性、一致性非常重要，被称为“稳定政策之稳定”。
然而，我们无论如何也不能过分高估市场的稳定机能，面对外来冲击激起的经济巨浪，仅凭市场滤波器难以吸收消化，此时需要出台紧缩或扩张性再稳定财政政策对冲。
再稳定财政政策思想是源于市场自稳定机能有限性，当经济面对外力的强烈冲击时，需要政府采取措施。把偏离稳定的经济复位。由于一国经济易受外来因素冲击而导致失衡，如战争、自然灾害、贸易保护、资源短缺、政治动荡等等，因此，经济遇到外来冲击，常与冲击形成共振，使市场滤波器超载，波动衰减时间会大幅延长，经济和社会损失会急剧增加，此时就需要再稳定政策的对抗冲击。与稳定财政政策不同，再稳定财政政策实施具有短期性、机动性。应对外因所致的临时性经济失衡，这种纠偏特点决定了其实施具有短期性，逆经济风向相机抉择，这个操作原则决定了其实施具有机动性。尽管学者对关于市场能否实现稳定的问题存在分歧，但是无论是对凯恩斯学派，还是新古典学派来说，再稳定财政政策都是必要的，因为当经济遇到外来冲击时，需要再稳定财政政策对冲以恢复稳定。
总之，稳定财政政策功能是维持稳定，而再稳定财政政策功能是恢复稳定，这种一字之差政策划分绝非文字游戏，而是吸收了不同宏观经济思想养分，体现了一种经济宏观政策的重构。根据经济波动不同原因，制定不同的宏观经济政策，有利于避免在凯恩斯经济学和新古典宏观经济学之间，宏观经济政策走极端，宏观经济运行走刀锋。
(二)财政政策目标二分法
前面分析可知，经济稳定时，需要稳定财政政策维持，经济不稳定时，则需要再稳定财政政策纠偏，然而，如何理解经济稳定很重要。垄断存在使得市场调节失灵，自然危及到经济稳定，失业和通胀的存在同样使得经济时冷时热，导致经济波动。显然，作为稳定经济的财政政策目标应是双重的，即用稳定财政政策反垄断，用再稳定财政政策促就业。
在大多情形下，经济呈现稳定状态，稳定财政政策功能就是保持这种稳定状态，由于垄断是经济稳定的天敌，因而稳定财政政策目标就是反垄断，这也是政府的天职。
市场稳定机能的核心是竞争，因此，新古典宏观经济学大力倡导反垄断。垄断抑制了市场调节机能，这可从垄断成因和行为两方面看出。1.垄断成因是进入障碍，而进入障碍限制了厂商投资和居民就业，从而抑制了产出、投资和就业增加。2.垄断行为是限产保价，垄断价格偏离了由供求决定的均衡价格，使得价格作为市场配置资源信号失灵，实际上也使得生产成本失真。市场经济比计划经济稳定的一个重要原因，就在于前者具有自我调节依据，而后者属于盲目人为调节。市场竞争提供了真实生产成本和消费偏好信息，而且竞争越充分信息越真实，市场调节也就越有效。而计划经济无竞争，也就无真实成本和偏好信息，政府成了一个万能垄断者，如此调节也多是在“一个脑袋思维，一只手指挥”下进行，盲目性极大。
垄断使市场机能麻痹，商品和劳动市场供求失衡。因此，稳定财政政策的着力点是消除垄断，促进竞争，通过强化竞争提高商品和要素价格弹性，通过降价竞争增加消费和要素需求，使价格逼近生产成 本，特别是通过消除进入障碍，可以驱动稳定经济的最重要需求――投资需求增加，增强市场稳定机能。而且更为重要的是：市场稳定机能的增强，反过来又可增强再稳定财政政策有效性，毕竟宏观经济政策调节的对象主要还是市场，那么市场机能越灵敏，再稳定财政政策的有效性也就越高。
在特殊情形下，经济遭受外来冲击时会剧烈波动，出现通胀和失业，此时就需运用再稳定财政政策进行纠偏。然而，纠偏的准星――再稳定财政政策目标，需要专门分析。
一般经济稳定衡量包括了一个目标序列，即充分就业、物价稳定、经济增长、国际收支平衡。然而这些号称神秘四角的目标很难同时实现，究其原因有二：一是政策目标的矛盾性。由于四个目标之间相互牵扯，冲突难免，短期菲利普斯曲线就说明了充分就业与物价稳定间的矛盾。二是政策作用的有限性。即使四个目标不冲突，由于政策能够针对的经济变量有限，一个政策也不可能同时实现四个目标。丁伯根指出：你可以安然地接受这样一个命题，为实现N个目标，就必须有N个政策。据此，在宏观经济政策只有财政和货币两种主要工具，却要面对四个目标情况下，就存在一个目标选择问题。此问题非常重要，这不仅事关社会目标实现，而且涉及政策角色分工。
从实现社会目标来看，在设定再稳定财政政策目标时，人们常常忽视了一个重要问题，就是经济稳定后面的社会目标问题。单纯追求GDP，往往容易患上有经济增长无社会发展的“发展病”，这警示我们在选择政策目标时，一定要明确经济稳定的最终目的，即增进社会福利，促进社会发展，一定要树立一个理念，即注重对社会大多数人――劳动者利益的保护。一个好的经济制度必须具有以人为本的属性，经济过程应服务于人，而不是相反。由此，社会发展目的决定了经济稳定最终目的，经济稳定只是实现社会发展的手段，只具有工具性的意义。因此，选定经济稳定目标要有利于社会发展目标实现。那么，社会发展包括哪些目标呢?按照注重市场调节与社会和谐的德国经济学家观点：对于这一问题。在科学上已经形成了一个完整的目标体系。人们几乎一致认为自由、安定、公正是社会总目标或基本目标。由此，如何选择经济稳定目标，实现自由、安定、公正就大有讲究。在经济稳定目标序列中，相对说来充分就业与社会总目标联系最为密切，究其原因可以很多：一是失业率的增高会恶化收入分配，影响社会公正；二是失业率的增高容易滋生政治和意识形态上激进倾向，影响社会安定；三是失业率的增高限制了就业者和失业者自由选择职业，影响社会总效用水平的提升。因此，在确定经济稳定目标时，理应以充分就业为首要目标。
再从政策作用分工分析。就政策作用效果来说，财政政策工具的特性决定了其目标应瞄准充分就业。经济学家早已形成共识，通货膨胀作为一种货币现象，货币政策抑制通胀相对有效；失业由需求不足所致，财政政策刺激需求减少失业作用较好，特别是在经济遭到较大外来冲击时，更是如此。此时，在人们悲观的预期下，尽管价格和利率很低，但消费和投资依旧难以增加，需要政府增加支出。一方面恢复人们信心，一方面拉动需求。因此，从政策分工考量，再稳定财政政策目标理应盯住充分就业。
其实，从单纯理论分析看，经济增长并非经济稳定的目标，个中原因很多：一是经济增长只是一个中间目标。在国民经济运行中，由于政策手段和稳定目标之间存在着很长的因果链，即政策手段一策略变量一中间目标变量一目标变量一稳定目标，产出只是此链的一个中间目标，并非可调整目标。二是经济增长被包括在充分就业中。宏观生产函数Y=f(N・K)清楚表明：充分就业之前，就业量N增加。产业Y必然增加，而不是相反。充分就业之后，产出Y的增加则取决于竞争导致的要素生产率的提高。这里特别值得指出的是，针对反映增长和就业关系的奥肯定理，美国经济学家凯斯对美国的增长和失业关系研究发现：产出增加引起的就业增加之间存在着严重的损耗，两者关系并非奥肯定理所言那般。H㈣”其实这里损耗的原因很简单，随着收入的增长，劳动价格提高，厂商必然会用资本替代劳动，结果导致增长带动就业的作用有限。三是经济增长目标本身无法说明经济稳定。由于通胀与失业成因不同。可容忍物价上涨率与可容忍失业率两者对应的产出，根本不可能相同。如此产出增长多少才是稳定?无从知晓，这也说明经济增长目标无法描述经济稳定。按多恩布什的观点，经济稳定的过程也就是稳定物价和增加就业的过程。只有在实现充分就业和物价稳定基础上的增长，才是稳定的增长，或最佳的增长，此时无论增长高低，经济依然是稳定的。
显然，如果再稳定财政政策瞄准经济增长，实属张冠李戴，不得要领，而且这种目标错位也不利于经济稳定。
二、后危机时代中国财政政策的双重任务
依据经济波动的原因，将财政政策功能和目标进行二分，对于中国宏观调控实践益处非浅。后危机时代主要特点就是经济有所企稳，但又未完全稳定。这一特点决定了此间财政的政策任务与此前不同，如果说此前的重点是要摆脱国际金融危机的影响，纠正经济失衡的话，那么现阶段随着国际经济的复苏，国内经济趋于稳定，保持经济稳定的重要性也就显现。因此，此间财政政策面临的任务也是双重的，既需要稳定财政政策反垄断，也需再稳定财政政策促就业。
(一)利用稳定的财政政策反垄断
在中国，由于缺乏运用稳定财政政策反垄断的意识，致使稳定财政政策的实施空间很大。改革以来，尽管经济取得了高速增长，但时至今日，垄断现象依然横行，利益集团更是霸道，表现在许多行业未对民营资本开放，投资需求弹性受限；户籍制度桎梏犹在，劳动供求弹性受限；地方保护和行政垄断阴影未散，产品供求弹性受限。这些问题的存在不仅极大损害了生产者和消费者的利益，减损了社会福利。而且相当程度上削弱了市场稳定的机能。
目前房地产市场就是一个典型的卖方垄断市场，其垄断价格持续多年大幅上涨。就与进入障碍有关。地方政府作为土地的实际控制者，形成资源控制型垄断，以极高价将土地卖给开发商，在开发市场未完全开放的情况下，开发商又将含有高地价和暴利的房价销售给土地真正所有者买房人(因为名义上土地还是全民和集体所有，并非政府所有)，结果政府和开发商皆得暴利，这种所谓“双赢”主因还在于市场垄断，也即土地市场完全垄断和开发市场不完全垄断，这种垄断使得“很多开发商自己都说‘赚钱赚得不好意思了”’。其实影响中国经济稳定的房价泡沫很好刺破，也即放开土地和开发市场。当然，这里的问题是政府自身的垄断如何反?
再如，在技术上早无问题的三网合一，在中国却是步履维艰。由于推动三网融合不可避免地牵扯到现行体制下既得利益的分割，结果相关主体为了一己私利，勾心斗角，争权夺利，严重损害了公众利益，直到现在也无改观。由此说明经过30年改革开放，垄断集团利益已经凝固成坚冰，其固有的高收入极大地拉大了收入差距。早在10多年前，总理就说过：银行加证保，两电加一草，石油加石化，扫地都不扫。而现在的央企垄断地位更高了，垄断利润更多了，对基尼系数连续多年超过国际警戒线推动很大。这说明长期以来我们的反垄断工作成效不大，也说明后危机时代反垄断工作依然十分艰 巨。
无论如何，政府应该一以贯之地实行稳定的财政政策，通过调节财政收支总额和结构，惩罚垄断，扫除进入障碍，激励竞争，如此，既能增强市场自稳定机能，又能增加社会福利。
(二)利用再稳定财政政策促就业
1.调整再稳定财政政策目标。
如前所述，再稳定的财政政策目标是促进就业。然而，长期以来，我们的宏观经济政策却是用来刺激经济增长，在这次国际金融危机中依然如此，如保八目标的确定。这种目标错位的一个基本原因就是简单地以为只要经济增长就业自然就会增加。这种观点不仅缺乏理论支持，也与事实不符，这种GDP拜物教的长期苦果必然是失业问题长期未能得以很好的解决，地方政府经济行为地扭曲，经济不是过热就是过冷。
其实，经济增长与就业的相关性并不强。实证研究表明：随着中国经济的不断增长，就业弹性逐渐下降。就业弹性系数从1978-1991年的0.38急剧减少到2001-2005年的0.11，由此说明经济增长对就业地拉动作用越来越小。失业问题长期困扰着中国经济，结果产生了一系列经济社会问题，这与我们政策目标张冠李戴不无关系。其实，金融危机起始于美国(这次金融危机的主因还是所谓金融创新，按多恩布什的话来说，金融创新通常是规避政府管制的结果)。在金融危机出现以后，联邦政府也没有一个保GDP的政策，而是通过经济政策刺激就业，这对于我们这个迈向市场化改革的国家很有启发。除了目标错位，在中国还有一个被人们长期忽略的问题，就是额定目标值的僵硬化。长期以来，政策目标值都习惯于确定为一个固定数字，如保八目标的确定，缺乏一个调整范围，如7.5％-8.5％。这是有失科学的。因为统计数据和计算方法缺陷的存在，以及经济运行的复杂多变，使得财政收支多少与额定值高低缺乏精确对应关系，往往使得精准实现额定目标成为空想。
以上问题很重要，特别是在后危机时代，更需要我们重新审视再稳定政策的目标及目标值。其实，这次外部冲击对中国经济影响最大的还是失业，如首先是广东沿海出现的工厂关门倒闭的，引发失业潮，进而影响经济稳定。而且今年还面临着加薪潮，以及4万亿振兴计划工程的逐渐完工，数千万临时工可能面临失业，如此就业问题会更加突显。因此，在后危机时代，再稳定财政政策目标也应选择充分就业。后危机时代，无论是保障社会稳定，还是实现经济稳定，财政政策目标都应盯住充分就业。政府应该确立一个社会可容忍的失业率，以此作为再稳定的财政政策目标，而且这个目标最好具有一定的变化范围，以便增加目标的可实现性，最大限度地实现经济稳定。
2.从劳动供求两方面促就业。
在后危机时代，再稳定财政政策盯住充分就业，需要政府转变观念短期内有一定的难度，尤其是在人口众多的国度里实现充分就业，这本身就是一个普世经济难题，解决不易，不过结合中国特点和国外经验，从解决问题的方向来说，重点还应从劳动供求两方面着手。
首先，从劳动需求方面来看，政府可通过再稳定财政政策增支减收刺激厂商投资，从而引起总需求增加，进而带动劳动需求增加。除此之外，还可重点做好以下三项工作：一是加强对小企业创办和经营的扶持。支持自我创业有利于减少失业。据调查：美国高中生中，想自主创业当老板的占到了学生人数70％，而英国只占32％。这种差距可在一定程度解释为何美国失业率比英国低。支持小企业经营也有利于增加就业。中外经验都表明，小企业占一国总产出比重不大，但吸收劳力却占一国总就业中的比重非常大。因此，从实现经济稳定和社会和谐的角度出发，增加就业要求政府应该“抓小放大”。在美国小企业中，就业人员占整个社会就业的70％，自1970年开始，美国《财富》500强企业提供的就业岗位就逐年下降，其减少的岗位大多被小企业所弥补，因此，政府解决就业的重点应为“抓小放大”。并且政府人为“抓大”也极易形成垄断，比如现在很多效率不高、利润很高的央企。二是加强对服务业的支持。由于服务业规模经济效应不明显，且大多属劳动密集型生产，资本难以替代劳动，因此，可吸收大量劳力，而且服务业产品需求较为稳定，受经济周期影响较小，因而对稳定一国就业特别是减少周期性失业效果更好。因此，政府应该给予更多的支持。三是加大制造业资本的投入。减少资本闲置短期就可吸收更多的劳力，而且从长远看，由于资本就业率高，提高了资本收益率，如此又会导致未来更多的投资，从而吸收更多的劳力。这里不能依靠高科技企业解决就业问题，这一方面是高科技企业大多寿命较短，在美国一般为5年，另一方面是吸收劳力较少，其就业人数还不到全部就业人数的1／8。而且其发展的速度也不如制造业，据美国芝加哥《企业》杂志对每年100家盈利最好企业进行评选，一半以上是制造业，只有不到1／4是高科技企业。
其次，从劳动供给方看，政府可通过财政收支，保证劳动的有效供给，具体表现为：一是提供免费的职业培训和教育，使劳动者掌握一门符合市场需求的就业技能。二是向劳动者提供就业信息，建立免费的劳动力市场。加强供求双方的信息沟通，使技能与岗位相适应，从而最大程度地减少结构性和摩擦性失业。
社会政策的经济功能范文第4篇
A Society for People:
In Memory of Peter Townsend(1928-2009)
作者:赵维生、陈锦华、余伟锦 合编
出版:圆桌文化
出版日期:2010年3月
彼德唐信(Peter Townsend)是过去半世纪最重要的社会政策学者。他在2009年过世,一群香港学者为了纪念他,出版了一本小书――《静水深流》,书中收录唐信各个研究项目的重要观点,学者们也撰文说明其理论对香港社会的意义。
虽然唐信在过世时地位显赫,但他当初以社会学者身份提出社会政策研究时却不被看好。这当然是因为社会政策研究的地位在学术界向来不高。未接触过社会学的人大多会觉得此事甚为奇怪:社会学,不就是要研究社会政策吗?事实上笔者就读社会学期间,也有不少亲友以此相询,以为我是研究社会政策,将来可以写点什么政策评论。不过这实在是一个误会。社会学一开始就把自己当成一门价值中立的科学,目的是要了解社会,探讨社会结构由何而生,以及当中组成部分的相互关系。无论是宏观理论还是个别社会研究,都自视为客观的科学解释。具体的政策建议则是后一步的应用问题,那就不是学术应该关注的问题了,可以留给政府、智库或民间组织处理。
而二战后兴起的“结构功能学派”就更加强化了此倾向。因为该学派只关注如何维持社会秩序,并假定了既有秩序的“必然性”和功能性,也假定了既存社会秩序对社会发展的功能。这些假定使社会分析失去批判性,从根本上排除社会改变的要求和可能,成为强化固有不平等的机制。
当然,如果社会政策研究只关注个别社会问题,然后提出一些小修小补的建议,那的确不够格成为严肃学术。所以唐信作为社会政策学者,首要便是提出新的社会政策研究方向。长久以来,政府和人民对经济发展都十分着迷。这在香港和大陆更加明显,似乎政府的任务就是要保证经济高增长,所以经济政策就成为政府施政的核心。但唐信明确指出,经济增长不是社会的最高目标。相反经济目标应该是为了社会目标而服务。拼经济,是为了一个更好的社会。对唐信而言,追求平等、消灭贫穷和结构性依赖,实践人权和全民就业,人与人之间能互相尊重,建立真正的全民社会(a society for people),才是社会政策的真正目标。
由此可见唐信绝对是一个社会主义者。他认为人类共同生活,组成社会,不是为了个人,而是为了全体人民的平等利益。贫穷和社会不平等是一个社会问题,而社会政策正是这些问题的成因和答案。由此出发,所谓社会政策,不是为了保持资本主义社会稳定,向穷人施予小恩小惠,架设社会安全网而已。在唐信眼中,社会政策研究并不局限于失业救济金或全民医疗保健、基础教育等福利政策,而是要全面审视社会上各个团体,包括政府、企业、民间机构,所有对社会平等有影响的政策和措施。我们要问,这一切政策和措施如何改变了社会结构?对社会不平等有何影响?是改善了,还是恶化了?
例如税制,一般而言只是经济政策的一环。香港政府常常强调自己的低税率如何帮助经济发展。但我们鲜少讨论税制对社会财富分配的作用,这也是广义的社会政策。又例如企业对高层员工提供医疗、教育等津贴,首先让人低估了他们的薪金;其次,如果不对这些津贴考虑的话,不能有效估计各阶层教育和医疗机会的不平等。而最简单如经济增长如何影响各阶层的生活,就没有得到足够讨论。4%的经济增长真的让人感到生活有4%的改善吗?如果不是,那实际有何影响?只有在这种整全的了解下,我们才有办法去衡量一个社会在经济发展的同时,全体人民的生活是否真的改善,是否更有尊严,能否称得上是社会发展。最近诺贝尔经济学家阿马蒂亚・森和斯蒂格利茨提出寻求GDP的替代品,也不过是希望更恰当地了解社会发展。唐信在数十年前就已指出经济发展并不等同于社会进步。
这些问题,在社会学的学术殿堂是毫不失礼的,因为它们直指阶级的形成,探讨社会结构与各种社会政策的关系。单单是这项对社会政策概念的扭转,已足够让唐信成为大师。但唐信的贡献不止于此。
社会政策的经济功能范文第5篇
【关键词】 政府采购 目标均衡 价值选择 公平 效率
不同的目标定位和价值选择对于政府采购的理论和实践会产生不同的影响。如目标定位政府采购以实现政策功能为主，就会相对淡化政府采购的效率目标；而目标定位以效率为主，就可能不能有效实现政府采购的某项或多项政策功能。政府采购需要实现怎样的目标，选择什么目标优先考虑，选择什么目标必须统筹兼顾等，都需要有明确的界定和厘定。因此，重新反思并厘清效率和公平的关系，进行正确的政府采购目标设计、政策功能导向，减少政府采购制度设计和制定过程中的失误就成了重要的时代命题。
一、政府采购基本目标与社会目标的均衡问题
政府采购目标可以分为两大类目标：一类是基本目标――经济有效性目标，二类是社会目标――宏观调控目标。前者是通过在政府采购的过程中制定价格标准和质量标准来实现的；后者则是在制定合同及采购过程中限定一些条件，进行一些政策扶持或政策倾斜来实现的。可见，政府采购的目标是根据经济发展的要求来框定的，应针对国民经济发展的需要，体现经济效率意图与公共利益要求。政府采购基本目标与社会目标具有本质上的一致性。然而，在某些特定环境下，基本目标和社会目标也会出现一定程度的矛盾和冲突。这些问题得以解决的关键在于：能否找到一个均衡点，将效率和公平之间的关系进行严密的逻辑推理和定量分析，以更好地实现公平，最终理顺二者之间的内在逻辑关系及动态变化。
在社会资源既定的条件下，用于效率的资源量多会导致社会稳定成本增加及社会和谐目标难以实现，用于公平的资源量多则会导致社会进步成本增加及社会进步缓慢。由社会稳定成本和社会进步成本增加导致的社会总成本的增加最终会使扩展的社会整体福利受到损害。单一的效率或单一的公平追求都会使边际效率减少，这就涉及到效率和公平的边界问题。因此，在既定的条件下，可以通过图1解决政府采购的基本目标和社会目标之间的矛盾，达成某种妥协与契合，并最终实现社会进步和经济发展。
二、政府采购基本目标与社会目标的均衡模型
本文构造了一个效用函数（包含了效率、公平和社会发展）来表示政府采购实现社会公平与经济效率的社会福利增进量。函数为W=F（E，F），其中，W表示政府采购实现的社会福利，E表示效率，F表示公平。假设政府是理性经济人，在政府采购总支出一定的情况下，谋求社会福利最大化。
由此，问题可以表示为：
maxW=f（E，F）
s.t：E？鄢Pe+F？鄢Pf=C0
现在假设社会福利函数表示为：
W=AE+BF
其中，E=G（X，F），F=H（Y），X=（X1，X2，…，Xn）t，Y=（Y1，Y2，…，Yn）t，X+Y=C0
X和Y分别代表政府采购支出分别用于基本目标和社会目标的投入量，C0为社会资源总量，PePf分别为单位效率和公平的成本，E和F为效率和公平分配量，A和B分别代表目标选择/权衡系数。构建拉格朗日函数L（X，Y，r），由必要条件得到政府采购基本目标和社会目标的边际替代率相等，两者实现均衡，达到帕累托最优。
三、政府采购基本目标和社会目标均衡的价值选择
政府采购基本目标和社会目标之间必须找到一个平衡点，在公平的适度范围内对效率起促进作用。在政府采购政策功能实现的过程中，基本目标和社会目标到底哪一个作为直接的或深层次的更高最求目标，往往是由当时的经济发展与社会发展的主要矛盾决定的。对于政府采购而言，基本目标和社会目标的均衡意味着政府制度安排和制度结构能够实现效率带来的利益和公平带来的利益的统一。如果过分强调政府采购的基本目标而抑制社会目标，或者过分强调社会目标而侵害基本目标，都将是不经济和不均衡的。
1、在基本目标和社会目标不矛盾情况下，要贯彻“公平与效率并举”的原则
公共资源配置的本质要求是资源优化配置、公平效率并举，而政府采购作为公共资源配置的有效手段之一，毋庸置疑地担当了重任。社会经济资源的配置效率是政府采购活动追求的效率目标，而经济主体在社会生产中的起点、机会、过程和结果的公平也是政府采购的目标，这两大目标之间的内在关联和制度安排就成为政府采购解答不尽的两难抉择。同时实现两大目标、达到公平与效率的平衡，是政府采购的一种理想状态，多数情况下难以实现。因此，要遵循“公平与效率并举”的原则。无论是效率，还是公平，其最终的目标都是为了促进整个社会效率的提高。如果为了追求效率而损害社会公平，导致地区间经济发展不平衡、产业结构不合理，则是不可取的。相反，片面追求社会公平，而损害效率，这又与政府采购的初衷相违背，可为数典忘祖，毕竟政府采购的最基本、最主要的目的是为了提高效率。以“社会公平”为目标的采购一定要“适量”，不能用一味的“公平”来破坏“效率”，否则政府采购制度在某种程度上就会被误解。特别在发展中国家，在公共财政资源有限的情况下，如何用最少的钱为民众办最大的事，一直是政府追求的终极目标。
公平是效率的前提，效率是公平的结果；公平与效率是一个硬币的两面；公平与效率并非此消彼长的关系，公平产生效率，效率反映公平，不同公平产生不同效率，最大公平产生最大效率。要杜绝打着“为了社会公平”的旗号而进行的政府采购暗箱操作和违法行为。政府采购要坚持“三公”原则，如果政府采购中有优惠措施规定，应该将采购的条件、原因以及结果通过政府采购公告等形式公布于众，防止政府采购部门与供应商勾结起来进行寻租等腐败行为的发生，防止设立一些特定的门槛来进行“不可见光”的交易。
公平和效率是政府采购政策的两个基本原则，任何偏重一方的行为都容易导致某种程度上的经济失衡和社会秩序的混乱。公平是效率的基础和前提，缺乏公平就不会真正有效率，即使有效率也只是暂时的、相对的、表面的，其带来的后果可能是实质性的灾难。以破坏公平为前提的经济增长大多是破坏性的增长或负增长甚至是灾难性的增长，不属于资源的优化配置。可以说公平是天平，是效率的度量衡，可以度量现存效率的利弊得失，并提供某些效率取舍的依据。
2、政府采购基本目标和社会目标矛盾情况下的目标均衡路径选择
政府采购要同时实现基本目标和社会目标这种理想模式在现实中是不可能存在的，因为政府采购总是发生在政府与市场的复杂博弈背景下。在探讨政府采购政策功能问题的同时，关注如何进行公平与效率的权衡是非常必要的，笔者主张在效率与公平的矛盾中寻求平衡。
（1）正确认识基本目标和社会目标之间的关系。保证政务需要，采购到质优价廉的货物、工程和服务，是政府采购的基本目标。此外，还要实现执行政府采购政策方面的目标，诸如促进就业、调控经济、保护环境、支持国货、扶持中小企业、促进社会公平等社会目标。两者之间关系密切，需要辩证地来看待。首先，两者密不可分。政府采购支出投向哪里，必然对总体经济产生重要导向和影响，政府采购基本目标本身就包含了对社会经济宏观调控的作用。其次，两者之间并不矛盾，比如采购节能、环保、低碳的货物、工程和服务，既能满足为社会提供公共服务的需要，又能达到节约能源和保护环境的社会发展目的。两类目标可以同步实现，无本质上的矛盾。最后，两者的关系体现为局部利益和全局利益、眼前利益与长远利益之间的关系。比如购买一般的货物、工程和服务就能满足其为社会提供公共服务的需要，而采购节能、环保或具有自主知识产权的产品也能够满足需要，但可能成本高一些，这时我们就要从全局和长远利益出发，牺牲一些局部利益和眼前利益，实现政府采购的长远政策目标。比如出台和实行支持“国货”和自主创新产品等的首购、订购、限购及强制采购等政策。
（2）基本目标与社会目标的均衡关键在于对于公平的理解，难点是如何均衡公平内在的各种比例关系。某种意义上来说，公平应该说是一种比例关系，政府采购的社会目标的实现是指在科学合理和公平和谐的比例关系上如何衡量和取舍。虽然在政府采购领域，适度扩大政府采购规模能够产生规模效益，推进经济节支等功能的实现，但如果政府采购的过程不公平、结果不公正，那极有可能会适得其反，严重破坏效率。所以，不能一味追求公平而忽视效率。公平作为效率的度量衡，两者应该具有和谐的内在关系比例，在政府采购领域应当集中表现在一项政府采购行为上的经济功能、政治功能、社会功能、文化功能和外交功能的实现比例上面，该比例需按照这五项功能发挥的效益要求来确定。
（3）基本目标和社会目标矛盾的前提下，可以让渡一部分效率，实现社会公平。当两类目标出现了严重冲突和矛盾甚至对立的时候，应该具体问题具体分析。在我国政府采购实践中，更需要让渡一部分采购效率来实现社会公平。有时为了实现政府采购社会目标，会以损害政府采购局部效率为代价。如为了扶持不发达地区，政府可能会以优惠的条件优先采购其产品，而实际上，经济落后地区的产品质量、价格等往往不如经济发达地区，这就意味着政府要付出比正常情况下更高的成本；为了扶持刚起步的中小企业和微型企业，有意将订单向其倾斜；在招投标设计中，将参与投标的条件中设计优先考虑企业收纳残疾人士或弱势群体就业的保护条款。这样可能会带来一定的经济成本，但从全局来看，采购政策效果却可能产生乘数效应或示范效应，总体效果是可持续的。如图2所示，阴影部分表明，在此领域区域内社会目标和基本目标是重合的，即哪种目标优先都没有什么关系，两者的最终目的以及公平与效率实现度是一致的，两项目标在E0处达到均衡。
（4）依法进行政府采购目标平衡性调整，进行科学的目标体系排序。在具体的政府采购行为中将采购目标依次排列，根据效益来确定采购目标的主次。比如在扶持不发达地区和少数民族地区的社会目标时，更加注重诸如发挥环境保护、促进自主创新、照顾中小企业发展、保护弱势群体、促进就业、调整区域经济结构等政策功能作用。又如一些特定的政府采购行为有时需要进行权衡，为了实现政府采购的效率目标，不得不违背公平的原则。如一些特殊国防信息产品的采购必须考虑到政治安全等等。对我国而言，目前最好是建立一个以基本目标为前提的，包括支持自主创新、促进资源的节约利用、保护环境、促进民族企业发展和区域发展、保护信息安全等多个目标组成的综合政策目标环（见图3），再在特定行为背景下，赋予某项目标以优先地位，构筑科学的政策目标体系以保持政府采购公共政策的连续性和一致性的基本要求。
（5）政府采购不是万能的，不要寄所有希望于政府采购政策，幻想着政府采购政策导向能解决一切经济问题，特别是对于整体社会公平的实现，毕竟政府采购只是政府公共支出的一种，是公共财政的一种组成方式。政府采购是一种经济的宏观调控手段，只能起到导向和示范作用，而非基本作用。如果想通过政府采购政策功能来实现社会资源配置的效率，其预期效益超过成本是必要条件，而且还必需有两个充分条件：生产要素没有被充分利用，环境资源利用的结果产值最高。如果现有的生产要素没有被充分利用，有闲置的情况存在，有较为充裕的公共资金可以利用，就可以通过注入新的政府采购血液，促进整体经济资源流动，资源配置会因政府采购而得到明显改进；原有全部资源所“实际”产生的商品与劳务的价值只要小于这些资源“可能”产生的价值，那么这种资源的利用就会存在一定的效率空间。反之则不成立。比如，激励自主创新、提升民族产业核心竞争力，是政府采购发挥政策功能的应有之意和必然选择。但是，民族产业自主知识产权匮乏、核心竞争力缺乏是不可能通过政府采购来直接解决的。否则，民族产业将如“温室的花朵”般总在“温室”里避难，难以接受外界风雨激烈的洗礼，竞争意识和竞争能力会逐渐钝化和弱化，会越来越脆弱，以致不堪一击。所以，促进自主创新要从根本上出发，提升民族产业的自主创新能力，提高自有知识产权产品质量和产品层次，创建知名民族品牌，从而得到采购方和消费者的自觉支持，这才是长久之策。
（注：本文系广东省软科学研究计划项目“自主创新产品政府采购政策完善研究――基于地方经验的分析”（项目编号：2011A070200013）的阶段性成果。）
【参考文献】
[1] 王金安：准公共产品市场提供的效率与公平分析[J].财经论丛，1999（3）.
[2] 程恩富：公平与效率交互同向论[J].经济纵横，2005（12）.
