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关键词:舟山群岛;海岛生态;法律保护
1 我国海岛生态保护的法律机制现状分析
(一)我国海岛生态保护的法律框架
海岛生态保护是海岛生态系统保护的简称,系海岛开发中的首要问题和海岛保护的重点。我国海岛生态保护基本形成了由单行法、与海岛生态相关的其他法律法规以及地方政府文件共同组成的法律体系。
我国现有的海岛保护专门法为《中华人民共和国海岛保护法》,它是一部以保护海岛生态为目的的海洋行政法律。除此专门法之外,《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《土地管理法》、《野生动物法》等单行法也适用于海岛生态环境保护。另外,还有一些地方性法规和政府规章文件,以舟山群岛为例,浙江省司法厅在2011年就颁布的《关于法律服务海洋经济发展的指导意见》,明确“法律服务海洋经济”的范围包括推动海岛开发、促进滨海旅游业发展和保护海洋生态环境。舟山市政府也先后出台了《舟山生态市建设规划》、《舟山市海洋功能区划》、《舟山市海洋生态环境保护与建设规划》、《舟山市海洋环境保护十二五规划》等一系列文件。
(二)海岛生态保护法律制度存在的问题
第一,立法体系虽已基本形成但尚不完备。建国以来,我国出台了三十余部与海岛生态保护有关的法律、法规、部门规章及规范性文件。海岛生态保护的法律法规在数量上虽然庞大,但多停留在规章层面。分散的规章制度之间又缺乏统一协调而未能形成完整的保护体系。
第二,海岛管理体制明确性有待加强。海岛资源的多方位性决定了海岛生态保护必然涉及众多的部门。以舟山群岛为例,从横向看,舟山群岛的海岛保护问题涉及渔业资源保护的渔业部门,生态环境保护的环保部门,资源开发方面保护的国土资源部门等。而从纵向看,有舟山地区性部门、浙江省级和国家部门保护的要求。众多横向纵向的管理部门权责交叉,导致缺乏明确的管理体制。
第三,海岛经济发展的差异影响生态保护。经济发展与生态保护的矛盾目前仍然存在甚至将长期存在,对于“靠海吃海”的当地居民来说海岛自然资源是致富原料。我们知道,只有在保障其生存权发展权,提高生活水平的基础上才能落实海岛生态保护相关法律的实施。因此,一味惩治禁止而不疏导的执法模式只是治标不治本。形成完善的立法体系,考虑经济对海岛生态保护的双刃剑效应,是当前舟山群岛生态保护法制完善的重要要求。
2 完善舟山群岛生态保护法律机制的构想
(一)健全海岛立法体系的若干建议
我国海岛生态环境保护法律体系基本框架的构建是我国保护海岛生态环境和科学发展海岛经济的法律基础。健全舟山海岛生态立法体系需要我们在惯彻《宪法》原则的前提下,综合考虑《海岛保护法》和《水污染防治法》、《矿产资源法》、《野生动物法》等多个部门法,做好各善部门法之间的衔接工作,对法律上空缺的部分加以弥补,对各部法律间的冗余加以革除。
(二)建立环境影响评价制度的若干建议
要保护海岛生态环境,首先要从环境影响评价制工作出发。建立并完善环评制度与公众参与制度,使建设单位、政府部门、社会团体、普通公民都能够参与到海岛开发的环评活动中,拓展参与对象、推动信息公开、健全反馈机制尤为重要。
(三)完善海岛开发许可制度的若干建议
浙江省在海域使用权申请审批管理中设立了分级审批的制度,但这也为地方政府化整为零,始终将审批权限制在自己管辖范围内提供了可能。舟山建立海岛开发许可制度在立法上的可行性可以从以下三点考虑:第一,宪法作为我国的根本大法,是政府掌握海岛开发许可权力的法律渊源;第二,许可作为一项行政授权,我国的《行政许可法》为海岛开发许可提供了行政法律依据;第三,上文中的环评制度为海岛开发许可法律制度解决了技术层面的问题。国内许多海岛都曾经走过“先污染,后治理”的道路对海岛产生巨大危害。因此,保障舟山群岛海岛生态应严格规定开发许可证的申请程序和设置上诉机构,明晰海岛物权和管理权限,理顺各方责、权、利关系,严格限制破坏污染海岛环境的行为。一旦出现问题,就应该严格追究相关责任人,做到有法必依,有责必究。
(四)设立生态自然保护区的若干建议
在脆弱的海岛上建立自然保护区是保护生物多样性,防止生态恶化并有效可持续开发海岛自然资源的有效举措。纵观国际经验,在海岛自然保护区立法上采取开发模式的不在少数,采取保护模式的也如恒河沙数。为更好地对海岛独特而脆弱的生态环境进行保护,在兼顾的基础上,舟山有必要在海岛生设立自然保护区工作的方面以保护为主。
首先,可以依据《海洋环境保护法》与《自然保护区条例》制定相关规章制度,在舟山群岛,尤其是无人区岛屿上设立自然保护区。在保护海岛生态的同时发展生态旅游,建立生态旅游和休闲度假旅游的共生发展模式,实现生态与经济的和谐发展。
其次,在制定海岛自然保护区制度的时候,舟山应当着眼于长远利益,将生态旅游、循环经济的理念上升到法律层面,认识到海岛自然保护区有别于经济价值的生态价值,当经济发展与生态保护相冲突时偏重于生态保护。
最后,加强自然保护区价值的教育宣传也是落实设立海岛生态自然保护区规章制度的重要内容。
(五)生态补偿制度和环境公益诉讼制度
国家环境保护总局关于开展生态补偿试点工作的指导意见中确立了生态补偿的基本原则。如发现海岛开发中出现对海岛生态的严重破坏因素,则有必要提前收回海岛使用权。关于提前收回使用权的补偿问题,在《海域使用管理法》有相关规定,但对于怎样确定补偿标准的问题还未予明确。因此,舟山群岛在任命“岛主”的同时,从保护海岛生态环境的角度出发,应当完善海岛使用押金制度,规范提前收回海岛使用权的生态补偿规章制度。
另外,最高法院曾出台《关于加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》,要求各级法院依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件。同年,浙江省检察院和环保厅联合出台了《关于积极运用民事行政检察职能加强环境保护的意见》,明确指出各地检察机关和环保部门要积极探索环境公益诉讼,有条件的县(市、区)可以与当地人民法院协调先行试点。因此,舟山作为浙江省特殊的一个以海岛组成的市,有条件也有必要向浙江省申请设立环境公益诉讼试点,建立有舟山特色的环境公益诉讼制度。
参考文献
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关键词:海洋站;仪器设备;档案;管理
引言
海洋监测是研究海洋、开发海洋和利用海洋的基础。海洋发达国家的海洋环境监测历史长达百年以上,美国20世纪80年代就建立了全国永久性的海洋立体监测系统,英国、德国等国家也都在其邻近有利害关系的海区及大洋布设了以岸基监测站和浮标为主的海洋监测系统[1]。海洋观测由岸基、船基观测扩展到海基、空基、天基观测相结合的空-天-海洋一体化观测,正在向数字化、网络化方向迅猛发展,并逐渐发展成覆盖全球海洋和重点海域的立体观测网络[2]。海洋站是海洋立体观测网络的一个重要组成部分,海洋站开展的海洋环境监测工作是我国海洋工作中的一项基础性工作。海洋观测技术装备包括海洋观测平台装备及传感器,是海洋经济发展、海洋环境保护、海洋权益维护、海洋灾害预警、海洋科技创新等各项工作的必要支撑手段,在海洋强国建设进程中具有重要的战略地位[3]。海洋站的仪器设备是开展海洋观测、获取可靠的海洋环境监测数据的前提条件,是保证海洋监测数据质量的重要工具。而海洋站仪器设备的档案管理工作是完善海洋站仪器设备科学化管理和加快海洋站能力建设的非常必要和重要的管理手段。
1现状分析
档案是指人们在社会活动中形成并保存下来以备查考的文件,是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。海洋站仪器设备档案是指海洋站及其工作人员在从事与海洋相关的各项工作中产生并归档保存下来,具有查考价值的资料[4]。海洋站仪器设备档案管理是海洋站日常管理工作的组成部分,也是海洋工作的一部分。海洋站仪器设备档案管理工作的目的是收集、保管、利用档案资料,使档案资料规范化、系统化、有序化,通过对档案资料多层次、多形式的管理,为海洋站的管理提供辅助决策,有效发挥档案资料的价值。海洋站仪器设备档案管理主要存在如下问题:
1.1归档不及时
在海洋站仪器设备档案日常工作中,因涉及上传下达、部门沟通协调等问题,并且部门具体负责的人员因事务繁忙,有时会忘记仪器设备档案的收集、整理等工作,没能及时整理归档,造成仪器设备档案的归档不及时。
1.2档案管理人员专业水平不高
档案管理工作岗位需要既懂专业知识、专业技术,又懂电脑使用技术的人才,而海洋站档案管理工作人员因各种原因很少参加档案管理类工作培训。有部分档案管理人员非专职人员,有时身兼多职,事务繁忙,且岗位不固定。
1.3经费投入不足
海洋站仪器设备档案的递增速度比较快,需要花费大量的人力、物力、财力。虽然海洋站每年的业务运行经费包含了档案管理的费用,但对仪器设备的档案管理工作,愿意耗费大量人力、物力、财力的单位不多。
1.4重纸质档案轻电子归档
海洋站仪器设备纸质档案进行归档时,大部分工作人员认为没有必要归档档案的电子版,仅仅归档纸质版档案,在收集的过程中也没有保存档案的电子版。
2改进海洋站仪器设备档案管理对策
2.1增强意识并重视档案管理工作
海洋站人员应充分认识到海洋仪器设备档案管理工作的重要性并及时归档,在海洋站日常的管理工作中加强档案管理规章制度、重要性等的宣传。营造重视档案管理的良好氛围。
2.2加强制度建设,规范档案管理
对海洋站仪器设备的预算编制、申购、招投标文件、合同、使用说明等收集、整理、移交归档等流程制定相应的制度,建立完整的分类体系,并在执行的过程中不断完善[5,6]。仪器设备档案由档案资料室集中管理,实行借用登记制度,并约定归还日期,按时归还。实现档案管理的规范统一,有章可循。
2.3加强队伍建设,逐步提高海洋站仪器设备档案管理技术水平
档案管理人员要熟悉档案业务,认真学习,深刻领会和掌握档案行业标准,树立高度的工作责任心,积极参与档案学术研究,不断提高理论研究水平[7]。随着现代档案学的发展与现代科技的进步,海洋站的档案管理人员应与时俱进,不断运用新理论、新技术、新方法管理档案,逐步提高海洋站的档案管理技术水平。同时,要有规律地对现有档案管理人员进行培训,使档案管理人员掌握正确的档案管理方法,完善知识架构,做到学以致用。
2.4有效发挥主观能动性和爱岗敬业精神,强化职业道德教育
档案管理是一门专业性较强的工作,要求档案管理人员有高度的工作责任感、良好的职业道德、办事细心的工作态度、乐于奉献的工作精神[6]。
2.5纸质与电子档案同步管理
重视海洋站仪器设备档案的系统性和完整性。在对仪器设备档案进行收集整理的基础上,及时进行档案数字化工作,要加强对电子档案的管理,实现纸质版档案与电子版档案同步管理。做好电子版档案的存储及备份,为以后的海洋站档案管理工作提供便利,最大限度地避免因自然或人为因素造成档案丢失或损毁。
2.6做好档案的防火、防霉与空气净化工作
档案的防火、防霉与空气净化是档案保护工作的一项重要的内容,是海洋站的重要工作之一。这项工作的好坏将直接影响海洋站仪器设备档案的完整与安全[8]。因此,十分有必要重视档案的防火、防霉与空气净化工作。
2.7加大档案管理经费投入
根据上级部门和档案管理规范化、标准化的要求,按照防盗、防火、防潮等标准,配备防盗门窗、消防器材、空调设备等。将档案人员培训、档案室建设等档案管理经费纳入年度预算,并确保经费按照预算执行。
3结束语
档案是一项重要的信息资源,档案管理工作是一项长期性、系统性的管理工作。海洋站的档案管理工作的出发点和落脚点是更好地利用和管理这些具有独特应用价值的信息资源,为海洋站的各项工作提供指导和帮助。作为海洋站人员,特别是档案管理人员,应重视此项工作。
参考文献
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1公众参与制度概述
公众参与制度(PublicParticipation)是指在环境保护领域里,公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动,使得该项决策符合公众的切身利益。在环境保护中确立公众参与制度,是民主主义理念在环境管理活动中的延伸,公众既是环境的破坏者,又是环境的受害者,更是环境的治理者,对于与维持自身生存休戚相关的环境质量的改善享有当然的参与权利。
环境保护中的公众参与制度,是在实践中不断发展与总结出来的,也是社会经济发展的必然趋势。早在20世纪50—60年代,西方工业的高速发展造成了环境的恶化公害事件不断发生,如日本四大公害事件,美国洛杉矶光化学烟雾事件等,这些事件均造成了巨大的人身,财产损失,70—80年代环境问题发展成为全球性的环境问题,日益威胁到人类的生存。环境保护成为世界关注的热点问题。美国是最早将公众参与制度引入环境管理领域的国家,它在1969年《国家环境政策法》中首创环境影响评价制度,一方面确认并保障公众对行政机关有关活动的环境影响进行评价的权利,另一方面要求行政机关公开其对人类环境有重大影响的决策活动的情报和资料。
公众参与是日本环境保护中的一个重要“法宝”,在1993年颁布的《环境基本法》和1994年制定的《环境基本计划》中将公众参与定为基本原则和长期目标。1982年的《世界自然》原则23规定:人人都应当有机会按照本国法律个别地或集体地参加拟订与其环境直接有关的决定;遇到此种环境受损或退化时,应有办法诉请补救。1992年《里约环境与发展宣言》原则10强调:环境问题最好是在有关市民的参与下在有关级别上加以处理。在国家一级,每个人都应有权获得公共当局所持有的关于环境的资料……各国应通过提供资料来便于和鼓励公众的认识和参与,应让人人都能有效地使用司法和行政程序,包括补偿和补救程序。
我国公众参与制度的完善对我国环境法制的建设具有重要意义。只有让公众参与到环境管理的过程中,使之了解到自己享有的环境权利和.义务是相伴而生,相伴而失的,这样逐渐提高其环境意识和法制观念,使公众自觉、主动的关注环境问题,并对环境法的实施进行监督,运用法律武器和损害公众环境权益的行为斗争,真正实现有法必依,违法必究,做到发现问题及时纠正,进而椎动环境法的正常有效实施,増强了环保执法的力度,有利于环境监督管理体系的完善,促进环境法的逐步完善。
2我国公众参与制度的现状分析
无论是从公众参与环境保护的法律规定,还是民间环境保护组织的运动和地位来看,在西方一些国家,公众参与环境保护己经成为发展环境保护事业的基础,是推动环境保护工作发展的重要动力。
2.1公众参与的主要形式仍然属于政府倡导下参与
在我国,大多数公众参与不是公众的自觉行动,而是在政府引导下进行的。这种公众参与一般是首先由各省、市、县政府或其环保部门通过新闻媒体对政府的某一环保决策进行报道和公布,使公众先对此有所了解然后由政府牵头,组织公众进行主题宣传教育活动,成立环保志愿者队伍,或者配合这些行动开展一些倡议性的签名活动等等。这种公众参与的缺点是缺乏系统性和持续性,当政府决定实施某一环保政策时,公众就会被组织起来进行“广泛”的参与;一旦政府没有动力或资金实施该政策时,这种所谓的“公众参与”马上处于瘫痪状态;另外,由于公众参与是在政府倡导下进行的参与,公众很难有自己的独立立场,而真正意义上的公众参与其主要目的是实现公众对政府的有效监督。因此,对我国而言公众参与最核心的内容己经被抽掉,剩下的更多是一种形式上的东西。
2.2法律层面上公众参与现状
根据《宪法》规定,人民有权依照法律规定,通过各种途径和形式管理环境保护事务,并对国家机关的环境保护工作进行监督,对其违法失职行为进行检举或者提出申诉、控告。我国的《中华人民共和国环境保护法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》等环保法律、法规也都作了类似规定。2002年10月28日通过的《中华人民共和国环境影响评价法》是对公众参与作了比较详细规定的一部法。
由上可知我国目前有关环境公众参与制度的规定有以下特点:总体上只有抽象性规定没有将权利具体化,权利的雏形只是零散地体现在法律法规的个别条文中,缺乏实现权利体系的构建,即很难具有可操作性;与一些国家在宪法中创设环境权相比,我国还未确立公民环境权的宪法地位,因此,在我国,公民的环境权不是法定权利,只是作为应然权利而存在,这就无法为公众参与制度提供相应的法律基础;检举和控告作为一种事后救济,其本身就不应成为一种公众参与的首选方式,而应该作为一种补充方式,因为环境损害具有不可恢复性和不可逆性的特点,然而我国的《环境保护法》却将其作为公众参与的主要方式在总则中加以规定,这显然是本末倒置。就环境知情权而言,“人们有权知道环境的真实状态”这一权利应在立法中得到确认,如乌克兰共和国《自然环境保护法》第九条规定:公民有权以法定程序获得关于自然环境状况及其对居民健康的影响等方面确实可靠的全部信息。”,泰国的《国家环境质量法》和加拿大的《环境保护法》均有相似的规定。而我国现行法律没有条文明确规定公众在此一行政程序中有任何参与的权利机会。
2.3公众环境保护意识欠缺,参与程度低
据1998年7月一10月国家环保总局和教育部联合进行的我国首次范围最广、样本量最大的一次全国规模公众环境意识调查显示,公众的环境道德意识较弱,其中城市居民的环境道德水平高于农村居民;公众参与环保活动的总体水平较低,公众对人与自然关系的看法,1/3的人持模糊认识,相当部分的公众持有不符合环保观念的自然观;公众在环境意识中具有很强的“依赖政府型”,在对经济发展和环境保护关系的认识上,公众更倾向于在当地的发展过程中,经济建设重于环境保护。除此之外,中国几千年传统文化的巨大影响使得我国公众的环境权利意识和法律意识比较淡漠,认为环境问题是属于国家机关的管辖范围,和公民个人没有多大关系,即使个人的环境权益受损时,也本着“以和为贵”的思想处理问题,息事宁人。总体来看我国公众环境保护意识总体水平偏低,并直接导致公众参与环境保护活动的程度不高。
3完善我国公众参与制度的构想
3.1通过立法确立公民环境权的地位,这是实现公众参与的根本保证和法律基础
所谓环境权,指人类有权在一种能够过尊严和福利的生活的环境中,享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利,并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。在我国法律体系中无论是环境权的主体还是具体权利内容都没有详尽的规定,环境权并未作为一项明确的实体权利得到落实。纵观西方发达国家立法,环境权己成为一项新型人权确立下来,完善环境权的立法也是我国法治发展的必然趋势。
目前,我国只在宪法和一些法规中规定公众参与原则是远远不够的。应当在宪法、基本法、单行法、环境标准法、传统部门法中明确规定环境公众参与权是公民环境权中的重要组成部分。首先,应在宪法中明确规定:“公民享有通过公众参与机制对国家事务、社会事务、公共事务进行管理的权利,任何人不得侵犯。以此确立公众参与的宪法依据。其次在环境保护法中应明确规定公民在环境保护中公众参与的权利。第三,对传统的法律部门应当作适当调整,完善对环境权的规定,划分环境权与传统法上所保护的权利之间的区别、界限,明确公民通过公众参与所保护的权利目的所指。在环境公众参与权与传统的法律规定相重叠、甚至相冲突时应如何选择。第四,对单行的环境法规进行修改,细化公众参与的具体途径。
3.2保证公民知情权,是公众参与环境管理的前提条件
环境知情权是公众参与的基本保证,它在美国和英国环境立法中得到了充分体现。“就我国而言,我国《环境保护法》第11条规定:国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门,应当定期环境状况公报。”,从1997年6月5日起北京、上海、南京等10个城市开始进行环境空气质量周报和日报,从而大大提高了环境管理的透明度。然而,我们要看到,《环境保护法》只是确立了环境保护行政主管部门定期环境状况公报的义务,并未直接赋予公众环境知情权。今后,应当通过立法直接确立公众的知情权,并应具体规定知情权的行使方式、程序以及权利受到侵害后的救济程序。
首先要完善信息公开立法,应该指定类似《信息公开法》的特别法,该法至少要对以下问题做出规范,信息公开的范围、内容、标准、程序、时限、责任结果、咨询、质疑、监督、救济等方画的内容;另外,作为配套的法律,还需要制定《监督法》使政府的行为处于人大的监督之下,以促进其公开;制定《新闻法》,通过赋予和保障新闻工作者的采访报道来实现公民的知情权,并促进信息公开。其次应当完善依法申请公开的公开方式,我国的传统法上对依法公开的规定比较多,却轻视相对人的信息公开请求权。一些国家法律规定,“环评”审批部门应及时在公开发行的报刊或杂志上声明,该声明包括审批决定的全文,主要的理由及其在审批中的相关考虑;其他相关资料即使不公布,但是如果当事人索求,则应向其提供,保证公开。在此基础上,一旦当事人对该决定表示异议,特别是涉及程序的拖延、“环评”法规的解释等问题,应保证其能够诉诸法院,获得司法救济的权利。类似做法可供我们借鉴。最后,必须完善侵犯环境知情权的救济制度。规定公民的环境知情权,一旦该权利受到侵犯可依此提起诉讼。尽管在我国的行政法里有规定,具体行政行为侵犯公民、法人或其他组织的合法权益的可提起行政诉讼或行政复议,但是首先必须把环境知情权纳入公民的合法权利范围内,否则该主张就无法可依。
3.3通过环境立法保障公民环境诉讼权利,是实行公众参与的有效形式
要落实公民的环境诉讼权,首先我国的环境权并未作为一项明确的实体权利得到落实,所以在法律中必须规定比较完备的相关条款,使关于公民诉讼的法律规定更严密,以便于公民进行环境诉讼。其次要放宽公民进行环境诉讼的主体资格,只要“与本案有利害关系”而不论利害关系的性质的主体,那么他就具有原告资格。且法院对诉讼资格的审查应当是质量上的审查而不是数量上的审查。只要原告受到了“可以辨认的轻微的事实上的损害”就足以确认其具有诉讼资格,而不论这种损害多么间接,因果关系多么微弱。那么他就具有原告资格。最后在各单项环境法中还必须规定比较完惫的相关条款,使关于公民诉讼的法律规定更严密,以便于公民进行环境诉讼。比如,从民事法律上讲,由于环境侵权是不同于一般民事侵权行为的一种特殊类型的侵权行为,依据传统的民法理论和民事诉讼程序,对受害人实施救济是十分困难的。因为按照传统的理论,要证明侵权行为的违法性和侵权者的故意或者过失、确定侵权行为与损害结果之间的因果关系、严格判定不特定的以至多数侵权者的责任分担关系等等,是极其复杂的,现实当中几乎是不可能的。这些,都是在完善我国环境诉讼制度中应该借鉴的。
[关键词]农村生态文明建设;现状分析;对策
[中图分类号]C91[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2010)11-0061-02
近年来,随着我国经济的高速发展,相伴而来的生态环境问题日渐突出。我国生态文明建设的整体水平与西方发达国家相比有很大差距,在污染治理、单位GDP能耗、三产业比重、城镇化率及农药施用强度等诸多方面与西方发达国家差距明显。特别是在广大农村地区,由于种种原因生态文明建设水平普遍不高。党的十七届三中全会把“农村人居和生态环境明显改善”作为农村改革发展的目标之一,农村生态文明建设在我国整体生态文明建设中起着至关重要的作用,是农村经济社会可持续发展和农民生活质量不断提高的重要基础。
一、辽宁农村生态文明建设面临的主要问题
目前,由于国内各地区之间的经济社会发展水平不平衡,导致各地的生态文明建设水平也高低不一。近年来,辽宁省为了推动生态文明建设步伐?熏制定了《辽宁省防沙治沙条例》、《辽宁省海洋环境保护办法》、《辽宁省实施绿色信贷促污染减排的意见》及《关于建立健全环保体制机制的意见》等一系列法律法规和制度措施,使辽宁的生态文明建设水平有了一定提高。但是,辽宁农村生态文明建设水平与国内其他一些先进省、市相比较仍有待加强。2009年9月,北京林业大学生态文明研究中心ECCI课题组,建立了全国首份综合性省级生态文明建设评价指标体系。根据国家统计局等部门的2008年的权威数据,出台了2005-2008年中国省级生态文明建设评价报告。辽宁2008年在全国30个省市位列第14位,居于中等水平。
辽宁农村的生态文明建设由于受多种因素的影响,其发展面临着诸多的冲击与挑战。生态文明主要由自然生态和社会文化生态等基本内容构成。目前,辽宁农村的生态文明建设面临的问题也主要体现在以下两个方面:
在自然生态环境方面,由于受经济利益驱使,农村地区的自然生态环境保护所面临的形势日趋严峻。目前,辽宁耕地的沙化面积已达420多万亩,约占辽宁总耕地面积的8.3%。辽东山地石质化面积约30多万亩。辽宁农业耕地的有机质含量平均低于1%,其中有1500万亩农田的有机质含量仅为0.5%。由于工业和城市污水灌溉及农药、化肥、农膜的过度使用,使农业生产的资源环境逐年恶化。辽河、浑河、太子河、大凌河的主要河段大多属于超5类水质。近几年,渤海湾赤潮不断发生,对海洋渔业资源造成较大破坏。另外,农村的生产、生活环境“脏、乱、差”问题较突出。辽宁农村生态系统与人居环境建设亟待加强。
在社会文化生态方面,目前,随着农村物质生活条件的极大改善,广大农民对健康有益的精神文化生活的需求日益强烈,农村的社会文化生态建设也亟待加强。一些地方封建迷信活动、“黄、赌、毒”、宗族势力等社会丑恶现象开始蔓延,少数地方非法宗教活动猖獗。另外,许多优良的民风出现了退化,虐待老人、遗弃老人的现象时有发生。长期以来,广大干部群众的生态环保意识薄弱,一些与农村生态文明建设相关的制度建设滞后于农村经济社会发展水平,辽宁生态文明建设相关的法规体系有待完善。
二、辽宁农村生态文明建设存在问题的主要原因
改革开放30年来,辽宁农村在自然生态环境和社会文化生态方面发生了深刻变化,当前辽宁农村生态文明建设面临的诸多问题的成因是多方面的,既有经济方面的因素,也有制度、体制及文化教育等方面的因素。
(一)农村生态建设投入不足,生态文明建设相关的政策、法规体系不完善
公共财政对农村生态文明建设的支持力度不够,政府、企业、社会多元化投入机制有待建立和完善,社会资金参与农村生态建设的积极性不高。生态文明建设相关的诸多政策、法规体系有待建立和完善。如尚未建立促进循环经济、低碳经济发展的法规、尚未建立环境公益诉讼的法规。一些财税扶持、公益补偿政策有待细化和加强。《环境影响评价法》已经在我国实施了多年,但由于环境评估制度的不完善,使得这一法规执行起来困难重重,在辽宁一些地区也是如此。
(二)环保的评估、监管、评价体系不完备,技术推广有待加强
目前,辽宁农村地区的环境监测体系普遍不完善,农村生态环境的评估、监管缺少环保科技支撑体系。直接导致对规模化畜禽饲养污染、乡镇工业污染和城市一些工业污染源向农村地区转移控制不利。环保科研和实际应用结合不紧密,科技成果利用效率不高,对农村环保适用技术的创新和推广力度不够,现代科技对农村生态建设的支撑作用没有充分显现。
(三)农民的文化素质相对不高,生态文明意识普遍不强
农村一些地方政府只重视经济利益,忽视农民的文化素质提高。广大干部群众的生态环境意识不强。特别是一些地区的领导干部生态意识淡薄,在经济发展和生态保护冲突时,往往以短期经济利益为重,轻视生态建设。目前辽宁省农民文化素质的基本情况是:识字不多的约占1%,小学文化程度占11.6%,初中文化程度占74.6%,高中文化程度占10.4%,大专及以上文化程度占2.4%,平均接受教育的年限仅为7.8年。
(四)农村基础设施建设及社会保障事业薄弱
近年来,尽管我省对农村基础设施和社会事业的投入不断加大,但农村的基础设施和义务教育、医疗卫生、社会保障等社会事业发展仍然滞后,长期成为影响新农村生态文明建设重要环节。全省农村每年约780万吨生活垃圾及约6亿吨的生活污水,绝大部分未经处理就直接排放到自然环境里了。
综上所述,辽宁许多农村地区还处于传统粗放的发展模式中。由于水土流失、工业和城市污水灌溉及农药、化肥、农膜的过度使用,使土地、水体、森林和草地的生态功能退化。对土地资源的粗放开发过度索取,已经成为制约生态农业、有机农业发展的主要障碍。能为农业环境保护提供有力保障的农业生态补偿机制和农业生产技术标准还有待建立和完善。
三、辽宁农村生态文明建设的对策
当前,农村生态文明建设问题已经引起了社会各界越来越多的关注和思考。存在的问题不只是农村自身发展中产生的,更多的是地区经济社会发展中产生的,所以其应对措施也应采取综合手段,并以农村生态文明建设为契机推动农村多项改革事业的发展。
(一)提高广大干部群众的生态意识
广大干部群众的生态意识,是生态文明建设的基石。应把生态文化知识作为干部教育培训的一项重要内容,列入各级党校、行政学院和干部学院的教学及业务学习的内容之中。利用“文化、科技、卫生‘三下乡’”活动的有利契机,加强教育引导,使广大干部群众充分认识到生态文明对当地经济可持续发展的重要作用,促进广大干部群众思想观念的改变,不断提高农民的生态保护意识。设立专门的环境教育体系,对公众长期开展环保宣传教育。特别是在中小学校开设保护生态环境教育课程,从小培养人们的生态环保意识。国内外生态文明的实践证明,生态文明建设需要社会各阶层共同参与。
(三)逐步建立农业和农村经济可持续发展的模式
由于农业生产具有外部性,更应发展生态上可实现良性循环的生态农业。应大力发展绿色农业,实行生态效益最大化开发。推行清洁生产和农业循环经济,采用无公害生产技术,减少化肥、农药、饲料添加剂的投入,提高品质,生产无公害、绿色或有机食品,来降低生产成本,增加农产品的市场竞争力。建立农业生态补偿机制,开展农业生态补偿试点,对开展生态农业建设的农民和企业予以生态补贴。同时,政策优惠或财政资金应不再支持那些造成农业污染的规模化和产业化种植饲养生产。生态农业的关键措施之一是制定和执行限定性农业生产技术标准,应在大量调查研究和试验基础上,根据本地自然和农村经济、社会条件,制定本地区的标准,最终形成比较完整的适应环境安全需要的农业生产技术标准体系。
(四)拓展新农村建设,积极改善农村人居环境
要不断完善农村公共服务体系,积极调动社会各方面的力量参与农村的基础设施建设,通过创建生态文明村活动,加快农村的基础设施的建设整治。应积极开展新农村建设。由于新农村建设以乡风文明、村容整洁、管理民主等改善农民的生产和生活环境的内容为切入点,对改善农村基层文化设施状况,丰富乡村基层文化活动,加强农村的文化设施建设,满足广大农民的文化生活需要都起到一定作用,有利于农村形成科学文明、健康向上的生活方式和社会风尚,必然对农村生态文明工作起到很好的促进作用。
(五)完善生态法规建设,加大环境监控和执法力度
应重视环境生态保护法规建设,为农村生态文明建设提供保障。要进一步加强有关治理乡镇工业污染、土壤污染、畜禽饲养污染等方面的法规建设,《环境影响评价法》已经在我国实施了多年,但由于环境评估制度的不完善,使得这一法规执行起来困难重重。应不断完善环评制度建设,建立多部门协作机制,严格环评?熏落实一票否决。另外,要关停并转高污染乡镇工业,有条件的地区乡镇工业应适当集中,以便于污染治理。同时,严格控制城市重污染工业向农村地区转移。应制定和完善农村生态文明建设规划,辽宁各地区在制定经济社会发展规划时应城乡一体统筹考虑,应从地区经济社会发展的整体看待农业生态文明建设问题,加大农村生态保护资金投入。在农村生态文明建设过程中,仅靠农村内部的资源和力量是不够的,应充分利用外部的资源和力量,促进农村生态文明建设。政府部门除了通过加大财政扶持力度外,还应通过财税优惠政策引导和鼓励社会资金参与农村生态建设,逐步形成政府、企业、社会多元化投入机制。
(六)制定和实施促进生态文明建设的政策措施,加快建立和完善生态文明建设评估指标体系
辽宁应利用市场手段和经济激励政策促进生态保护,重点是健全资源有偿使用制度及完善生态补偿机制。通过建立转移支付、资源有偿使用制度,加快形成有利于生态文明建设的体制机制。建立和完善农村地区工业污染源排放的监督管理机制,完善污水处理和排污收费、交易机制,利用财税扶持、公益补偿等政策手段促进工业企业治污减排,使本地区农业经济可持续健康发展。辽宁应加快制定农村生态环境监测的相关标准和评价方法。应借鉴国内外的一些经验和做法并结合本地区的实际情况来确立评估指标体系,量化、细化本地区的生态文明建设指标。通过建立生态文明建设评估指标体系,不但能够为生态文明建设定量管理、评价和具体实施提供科学依据,还能完善奖惩考核机制。政府在对当地经济社会发展水平评估及对当地领导干部考核时应把当地的生态文明建设水平作为重要评估和考核内容。
参考文献:
[1]高峻才,韩巍.防范农业风险 提高农民收入[J].财经界,2007,(12).