国土空间规划编制技术
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国土空间规划编制技术范文第1篇
一、总体目标
（一）指导思想。践行绿水青山就是金山银山理念，落实最严格的耕地保护制度，紧密结合乡村实际，聚焦高质量发展和高效能治理，坚持以人民为中心，以片区（经济区）为单元编制乡村级规划，引领国土空间布局、生产力布局、基础设施和公共服务设施布局，着力提升乡村级（以下简称“乡村”）规划建设的科学性、实用性和前瞻性，强化规划实施管理，建设望得见山、看得见水、记得住乡愁的美丽乡村，促进乡村振兴和县域经济高质量发展。
（二）主要目标。指导全县乡镇形成一批乡村规划编制示范样本，以先行试点编制的示范村镇为基础，根据省市目标要求及县域发展，应编尽编乡村规划，实现乡镇国土空间总体规划全覆盖。建立健全规划建设管理机制，完善乡村规划法规政策体系。
二、重点任务
（三）加强试点示范
结合我县实际，以片区（经济区）为单元编制乡村规划。2021年5月底前选择镇开展乡镇国土空间规划编制试点，选择7个产业发展试点村，6个乡镇振兴示范村。2021年6月底前完成试点乡镇、村规划编制需求摸排。2021年前完成13个试点村和1个试点乡镇的乡村规划编制初稿，力争12月底前完成审批；2022年，全面启动乡镇国土空间规划编制和村规划编制工作；至2025年，根据省市目标要求及县域发展，逐步推进编制余下村的村庄规划和乡镇的国土空间总体规划，力争做到应编尽编。
（四）强化规划管理
一是完善乡村建设规划管理机制，每个乡镇建立乡镇国土空间规划委员会，按区域设置自然资源所，配备专职乡村规划师，2021年底前率先在已实施的镇和13个示范村所在镇先行各设置一名专职乡村规划师，所在村设置一名兼职乡村规划员。2023年底前，实现乡镇国土空间规划委员会全覆盖，制定乡镇国土空间管理机构制度。2025年底前实现每个乡镇或片区配备专职乡村规划师，制定完善的乡村规划师管理制度。二是健全乡村规划法规政策体系。2022年前按照先规划、后许可、再建设的原则构建乡村规划法规政策文件初稿，完善审批、项目监督、验收等相关政策文件，2023年前完成乡村规划法规政策文件的宣传及试落实工作。2025年确定乡村规划法规政策体系，建立全县国土空间规划“一张图”监督信息系统。
（五）把握规划重点
鼓励人才下乡，因地制宜编制规划，产业用地复合高效利用，科学避让自然灾害风险，推动乡村居民点适度集聚。
突出耕地保护。建立完善耕地保护责任目标考核评价机制。安排专人落实新增耕地核实认定和入库监管工作，2025年底前实现对全县13个乡镇的耕地和永久基本农田“非农化”“非粮化”情况全覆盖动态监测。
三、保障措施
（六）加大统筹推进力度。成立自然资源局乡村规划工作领导小组，以自然资源局党组书记、局长为组长、分管规划领导为副组长、各股室及下属事业单位负责人任成员统筹力量开展工作。领导小组下设办公室在县规划设计中心，由分管规划领导兼任办公室主任。县自然资源局加强日常评估和监督检查，研究规划实施中的新情况，及时提供技术咨询、业务培训和技术指导等服务，做好规划的动态完善。同时鼓励乡镇探索研究村民民主监督机制，实施村民对规划编制、审批、实施全过程监督。
（七）多渠道强化资金保障。按照财政事权和支出责任相匹配原则，建立乡村规划编制和实施的财政保障机制，以县级财政为主，通过纳入预算、财政奖补、整合上级有关资金等方式提供必要保障，支持乡村规划建设管理工作。一是规划编制费用。目前我县2021年镇国土空间规划和13个规划编制试点村费用约405万元，其中编制村庄规划费约25万元/村，乡镇国土空间总体规划费80万元/镇（乡），如连片建设，经费可适当降低，预计剩余乡镇和村还需投入资金约3000万元。二是培训学习费用，2025年前预计投入50万元规划培训费用，每年投入约10万元。
国土空间规划编制技术范文第2篇
关键词：城市地下空间规划；生态导向；可持续发展；立法保障
中图分类号：D922.304 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）09-0103-04
基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目“生态文明制度保障视角下的城市地下空间规划法治研究”（13YJA820008）。
作者简介：郭庆珠（1974-），男，山东菏泽人，天津师范大学法学院副教授，法学博士，主要从事行政法学和规划法治研究。
一、现实背景与问题的提出
城市化（也称为城镇化）的快速推进是目前我国最重要的时代特色之一，与城市化相伴的是人口急剧向城市集中，公共设施、土地资源、生态环境等都面临巨大的压力，尤其在大城市，上述问题已经变得非常急迫和突出，很多城市中心区的地表土地利用已经到达了极限，在此情况下，城市地下空间的建设开发成为必然。“纵观当今世界，很多发达国家和发展中国家已把对地下空间开发利用作为解决城市资源与环境危机的重要措施、实施城市土地资源集约化使用与城市可持续发展的重要途径。”[1]我国某些大城市的地下空间开发利用程度已经非常高，其在城市发展中的重要性已经为人们所广泛认知。与此同时，某些大城市的地下空间已经成为稀缺资源。[2]
如何才能最优化利用有限的地下空间资源？进行科学、合理的规划无疑是最好的选择。因为规划通过考量现实，在对未来目标进行合理设定的基础上尽可能选择科学的手段保证相关目标的实现，它充分体现了人类理性的需求，可以防止在盲目和无序状态下可能带来的资源浪费。“从实证的视角考察，在二战后，世界各国莫不重视规划的引导、协商功能，有力地促进了社会的发展和进步。……这在解决有关城市的住宅开发、建筑规划、环境整治等问题方面，表现得尤为明显。”[3]伴随着城市地下空间的大规模开发，城市地下空间规划也成为现代城市规划的基本内容之一。基于城市地下空间规划的重要性，其已成为法律调整的重要对象。在全国范围内，《城乡规划法》和《城市地下空间开发利用管理规定》都规定了城市地下空间规划的内容，但总体来看，上述法律对其规定得比较简略。为了适应发展的需要，有些地方针对城市地下空间规划开发制定了专门的地方性法规，如天津市在2008年了《天津市地下空间规划管理条例》；上海市在2013年了《上海市地下空间规划建设条例》等。
生态问题是城市地下空间规划建设时必须予以考量的重要因素，相对于地表的开发利用而言，这个问题更应予以充分的重视，因为一般来讲地下的生态环境系统是比较脆弱的，一旦破坏，很难予以重建和回复，从一定意义上讲具有不可逆性。“地下空间本身是一个环境实体、一种自然资源。它可以被人类活动所改变或破坏。从这个方面来说，相比于地表设施，地下设施更应该强调：地下环境很难恢复到修建地下设施之前的状态。”[4]因而通过科学的地下空间规划尽可能地避免或减小对地下生态系统的改变或破坏是十分必要的。上述涉及到城市地下空间规划的立法中，也都对相关生态问题进行了规范，但是总体来看，有关规范内容还存在一定的不足，有进一步改进的必要。本文拟结合我国实践对有关的法制问题进行探讨。
二、生态城市建设与城市地下空间规划中的生态诉求
城市化是各个国家走向现代文明的必经之路，这已经被历史和各国的实践所证实，但是人类在享受城市文明和便利的同时，不得不面对、甚至是忍受着快速到来的“城市问题”，这在20世纪中期的工业发达国家体现得非常明显，有人对此做了总结，认为：“城市问题主要包括以下几个方面：城市人口增长过快，超过城市承载力；城市环境恶化，污染严重；城市水资源短缺；城市生物多样性减少；交通拥挤，不利于人们的出行；城市蔓延加剧，人们的通勤时间过长，在城市的居住舒适度迅速下降。”[5]为了有效缓解“城市问题”，在20世纪60年代，生态城市理论和生态城市建设逐渐进入了人们的视野，在推进城市化的进程中，我国一直非常重视生态城市建设的实践，并把其视为生态文明建设的重要内容。根据前文所述，城市地下空间开发利用已经和地表城市开发一样成为城市建设的基本组成，显然其也要符合生态城市建设的理念要求，并且基于地下的特点，还应该在生态保障问题上采取更高的标准，那么城市地下空间规划中应该体现怎样的生态诉求呢？笔者认为，城市地下空间规划在设定未来的地下开发建设目标和蓝图时，生态导向应该是其最为核心的考量因素之一，具体而言应该彰显“适度、和谐和可持续”的生态理念。
首先，规划内容要充分考虑城市地下空间的生态承载力，满足“适度”的要求。所谓生态承载力是指某区域空间在特定时期，在不损害区域空间生态系统的功能完整及其生产力的情况下，即在其生态容量内，该区域空间复合生态系统对人类社会经济活动的可持续的最大支持能力。生态承载力主要包括三个层面，即环境支持力、资源支持力和人类支持力。[6]具体来讲，就是指特定区域空间内生态环境对污染废弃物的同化、承受能力，即纳污能力；所能提供的资源消耗能力；所能支持的人类社会经济发展能力。“适度”的生态理念要求城市地下空间规划在设定未来的开发规模、范围和强度时应该不超越地下空间的生态承载力，即要适度保持地下环境的自我修复能力，避免地下空气、水等环境污染的出现；要避免对地下空气、水等资源的过度消耗或破坏以防止可能带来的生态危机；要防止为了人类经济社会发展的需要而过度开发地下空间，比如不能为了商业化需求而进行过大强度的地下开发等。由于受到光照、通风等因素的影响或限制，相对于地表，地下空间的环境修复和资源再生能力是比较弱的，因此开发时更应慎重。同时还应该看到，有些地下生态系统的破坏甚至会对地上环境带来灾难性的影响，如地下水资源的污染或破坏往往会对地上植被、水循环等带来诸多不利的后果。
其次，规划内容要符合城市地下空间开发的客观规律要求，注重人类发展和地下生态系统的协调，满足“和谐”的要求。基于人类本性和活动的需要，在建设开发过程中往往会追求设施的舒适、方便，但是这种追求一定要合理，要与城市地下空间开发的客观规律和生态需求相协调，不能因为一时或个别的需求而影响未来地下空间开发的潜能，比如采光、通风的设计既要能满足人们的需求，又要尽可能避免过多的占用地下空间资源或对环境造成过大的压力。“人类与其生存环境之间的交互性适应即为我们现在所追求的‘和谐’。”[7]城市地下生态环境系统的良好运行是人类在地下空间设施中活动的基础，否则，无论城市地下设施建设的如何完善都会失去其存在的社会意义，二者的和谐共存是十分必要的。为实现这种“和谐”要求，在进行城市地下空间开发时既要注重对人类活动所需设施的开发，又要注重对地下生态环境保护设施的开发，在二者相对平衡的基础上来促进人和地下生态系统的和谐相处。同时，地下设施的规划建设要和相邻、相近设施相互协调、和谐共存，通过互联互通和共享采光、通风等方式提高资源利用率，减少对环境的破坏。
第三，规划内容要在前述“适度”的基础上，重视系统性和公平性，保证城市地下空间生态系统有“可持续”发展的能力。“系统性和公平性”要求城市地下开发要充分照顾系统整体和未来公平的需求，保证资源、环境等在不同社会利益群体以及现代人和后代人之间进行均衡的动态传递。在生态承载力容量范围内的“适度”开发是满足“可持续”要求的基础，但“适度”开发未必一定就能保证“可持续”价值的实现，同时还必须从长远的眼光出发，满足地下开发系统性和公平性的要求，才可能有助于“可持续”开发的进行。因为地下开发具有隐蔽性和难以恢复性的特点，一旦开发就很难恢复原样，现有的开发若只满足“适度”要求而未考虑系统整体性和未来公平性要求，那么，相邻空间的开发会面临障碍，未来人们也可能很难在此基础上作进一步的开发利用，如一个地下单体建筑虽然满足了“适度”要求，但是若没有预留必要的通风、采光等互联互通通道，那么，要想在其基础上进行深层开发或发展其成为地下综合体可能就比较困难，后代人们进一步开发的权利显然也会被剥夺掉，换句话说会造成对相邻空间权益人利益――此为相关社会公平问题之一――和代际公平的损害。“可持续发展要求城市及人类的经济和社会发展不能超越资源和环境的承载能力，当代人在发展与消费时应努力做到使后代人有同样的发展机会，同一代人中一部分人的发展不应当损害另一部分人的利益。”[8]“可持续”的生态理念更为直接地体现了对社会、对未来负责的精神，对城市地下空间的循环利用和均衡发展有直接的保障和促进作用。
三、成效与缺失：我国城市地下空间规划立法中生态内容之考察
上文提及了几部目前我国比较成熟的规制城市地下空间规划开发的立法，下面就以上述立法作为样本考察实定法中有关生态内容的规定：
（一）现有城市地下空间规划立法中生态内容的成效
一是基本确立了“生态保障优先”的价值理念。一般来讲，一部立法会体现不同的价值需求，这就会涉及到价值取向选择的问题，在不同价值取向的指引之下，立法内容自然也会相应的有所侧重。城市地下空间规划立法主要会涉及到生态价值、经济价值、安全价值、社会价值和公平价值等，从实定法进行考察，上述诸多价值中，生态价值往往被放在优先考量的位置，从总体上讲，“生态保障优先”已经成为现有相关立法中最基本的价值认同和价值取向选择。前述各部立法在总则中对生态保障都有相对比较明确的规定。《城乡规划法》第4条第1款规定：“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。”根据该法第33条的规定，城市地下空间的开发和利用要符合城市规划，履行规划审批手续，显然上述有关生态保障的内容对于城市地下空间规划建设起着当然的指导作用。《城市地下空间开发利用管理规定》《天津市地下空间规划管理条例》和《上海市地下空间规划建设条例》等立法总则中也有类似的规定。上述立法都明确强调了“资源合理利用”、“环境保护”和“有序、协调开发利用”的重要性，契合了上文所述“适度、和谐和可持续”的生态理念，表明我国城市地下空间规划实定法已经基本确立了“生态保障”价值在相关立法价值体系中的核心地位，是我国城市化进程中更为重视生态文明建设的重要体现。
二是立法中的生态规范贯穿于城市地下空间规划建设的全过程。法律总则中有关生态保障的价值诉求对于城市地下空间规划建设的全过程都有约束、指导作用，但是总则中的规定往往具有很强的原则性和抽象性，那么在规划建设的具体过程中有没有相应的生态规范？城市地下空间规划建设分为不同的阶段，从整体上来讲包括规划编制和实施阶段，在这其中又可细分为规划评估、勘察、设计和施工等，有的规划还有可能会涉及到修改的问题，即规划编制完成后在实施的过程中可根据情势的变化对规划内容进行调整、修订。考察现有的城市地下空间规划立法，有的基本上在规划建设全程都规定了生态保障的规范内容，如《城市地下空间开发利用管理规定》第7条在涉及规划编制时规定：“城市地下空间的规划编制应注意保护和改善城市的生态环境，科学预测城市发展的需要……”第16条在涉及规划实施时规定：“地下工程设计应满足地下空间对环境、安全和设施运行、维护等方面的使用要求，使用功能与出入口设计应与地面建设相协调。”相对而言，《天津市地下空间规划管理条例》在此方面体现的更为明显，规定的也更为具体，涉及到的规划阶段也更为全面，如该法的第11条、第17条、第24条、第32条和第33条等都规定了生态保障的内容，具体对城市地下空间规划编制以及规划实施中的项目选择、项目设计方案、勘察、施工等不同阶段进行了规制。
（二）现有城市地下空间规划立法中生态内容的缺失
一是现有城市地下空间规划立法对于生态正义的维护还有待加强，相关生态理念的制度支撑有待进一步强化。随着人们对于生态环境重要性认知的深入，生态正义成为近年来人们非常重视的社会问题之一。“生态正义所关注的核心问题就是如何公平地在主体之间分配生态权益或分摊生态责任。”[9]具体到城市地下空间规划建设中的生态正义，主要是指：对地下空间资源的利用要体现公平性的要求，要保障与地下空间资源相关的各利益主体有充分的机会参与生态权益的规划配置；对地下空间资源环境造成损害的，规划建设的利益主体要承担相应的法律责任，并要对因此而受损害的相关各方进行适当的补偿。从实质意义上来讲，前述城市地下规划开发中“适度、和谐和可持续”的生态诉求是与生态正义的内涵相契合的，因为满足了上述要求，则说明规划开发并没有为了眼前自身的利益而过度、任意和不顾后果地进行开发，而是考虑了同时代和后代利益主体的权益保障，这就是人们常说的代内公平和代际公平。
虽然我国现有的城市地下空间规划立法基本确立了“生态保障优先”的价值理念，是对生态正义的正面回应，但总体来看，以下方面仍有待改进：首先，“适度、和谐和可持续”的理念在立法中的落实还不够具体、全面，很多立法尚未把三者作为一个有机整体而往往出现规定碎片化的情况，实践中很容易导致片面理解生态正义的倾向，难以兼顾代内公平和代际公平的共同需求。其次，现实实践中不公平的情况仍然比较多见，对于地下空间规划利益主体缺乏必要的规制手段，生态保障中公平、正义的维护还有待通过立法强化，尤其应该加强相关保障制度的建构，因为若仅仅在实定法中做原则性规定，而缺乏制度支撑，很可能在实践中流于虚置。因而，总体上讲如何在立法的层面强化城市地下空间规划中与生态正义维护、生态理念转化相关的制度建设仍是一个长期的任务。
二是现有城市地下空间规划立法对于地下开发中生态保障系统性的关注不够，未能有针对性地建构有关法律制度。城市地下开发中的生态保障相对于地表开发是有一定特殊性的，最为典型的就是前者具有系统性非常强的特点，主要表现为空间资源一旦被开发或环境被改变就很难回复，即使是局部空间资源开发或环境改变也很可能会对整体的生态系统造成难以挽回的影响，因此任何项目的城市地下空间规划建设都要摈弃孤立、个体开发的观念，如有可能，要尽量进行长远规划，尽可能减少目前不同规划建设之间以及目前的规划建设和未来进一步开发之间可能产生的冲突，比如要充分考虑分层开发的问题，当进行某一层次的开发时，要为其他层次的开发预留出生态余地。但是，从实践来看，目前城市地下空间规划建设在满足生态保障系统性要求方面仍有很大的改进余地，这很大程度上是因为地下空间开发会涉及到众多行政机关的职权，如国土资源部门、城市建设部门、民防管理部门以及房屋管理部门等，导致很多情况下政出多门的状况。有的立法也试图解决这一问题，如《上海市地下空间规划建设条例》第5条第1款就规定“市和区、县规划国土资源行政管理部门承担地下空间开发的综合协调职责”，但由一个职能部门对其他和其地位平行的职能部门进行综合协调毕竟缺乏相应的权威性，实践中的效果也注定不会理想。立法如何从制度上回应城市地下空间规划中生态保障系统性的需求有待进一步思考和完善。
三是现有城市地下空间规划立法对于生态保障中法律责任的规定还不够具体和有针对性，有待进一步完善。现有的城市地下空间规划立法一般都有“法律责任”部分，但考察现有的规定，很少有责任是针对生态保障来进行设计的，换句话说，目前的城市地下空间规划立法中因生态保障问题而对规划主体进行责任追究的内容并不多见，出于对生态价值的维护，立法在这方面显然有进一步改进的必要。
四、我国城市地下空间规划立法中生态内容的改进
在上文相关研究的基础上，笔者结合生态城市建设的实践对我国城市地下空间规划立法中生态内容的改进略作探讨：
首先，要结合城市地下空间规划建设的特点，改进规划编制生态信息公开以及公众参与制度，扩大信息公开的范围并保障信息公开的有效性，强化公众参与的广度与深度，以利于生态正义的实现和生态保障理念的落实。知情权是公民的基本权利之一，而政府信息公开是公民知情权实现的重要保障，也是公众有效参与和监督权力运行的一个必要条件。行政机关在制定城乡规划时，必然涉及到公开的问题，我国《城乡规划法》中其主要体现为“规划草案”的公开，如该法第26条第1款规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。”该条规定显然对于城市地下空间规划的制定有约束作用，但是除此之外在其他有关城市地下空间规划的专门立法中鲜有类似的内容和具体的实施措施，实有改进的必要。笔者认为，对于城市地下空间规划及其涉及到的生态保障而言，仅仅公开规划草案是不够的，无助于信息公开有效性的实现。因为城市地下空间规划――尤其是其中的生态内容具有极强的专业性和技术性，若仅仅公开草案的话，由于信息量过于单薄，再加上公众本身并非专业人员，对于地下知识的认知能力有限，很可能会对公众的理解造成困难。而且地下空间开发具有隐蔽性的特点，公众难以有感性的认知，综合以上两点，仅仅公开规划草案往往很难达到让公众知晓并理解信息之目的，有效性不彰，进而会影响公众参与的效果，因此在公开草案之前或同时还应该公开地下空间规划编制所依据的基础资料（相关资料涉及到国家秘密、商业秘密等的除外），这些资料在规划草案编制前一般由编制机关通过调查取得。我国目前的城市地下空间规划立法，包括《城乡规划法》，基本上都没有公开基础资料的内容，笔者认为基于前述地下空间开发及其生态保障的特殊性，应该在立法中建构地下空间规划编制中的基础资料公开制度，而且应该由规划编制机关主动公开，而不需要利害关系人的申请，需要公开的基础资料主要有与城市地下开发相关的：（1）勘察和测量资料；（2）气象资料；（3）城市地下空间利用状况；（4）城市交通资料；（5）城市市政公用设施资料；（6）城市环境资料等。[10]除了上述资料之外，根据《环境影响评价法》做出的环境影响报告书也应该公开，供公众查阅、监督。另外，为了保证信息公开的有效性，如有可能的话，城市地下空间规划编制机关应该对上述资料进行公开说明，以避免公众因有关地下专业知识的欠缺而造成误解。
城市地下空间规划并非是纯技术性的结果，同时也是社会建构的产物，因此公众的参与是必要的，公众参与既有助于监督规划权力的运行，也有助于规划利益的平衡，使规划内容更具社会性和科学性。基于地下开发中生态系统一旦受到破坏很难回复的特性，更应该集思广益，充分发挥公众参与的作用，因而强化公众参与的广度与深度是是非常必要的，尤其是规划制定前的环境影响评价更应该如此。根据我国《环境影响评价法》第11条的规定，只有对“可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划”，才“应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。”笔者认为，由于地下生态系统比较脆弱，出于保护的需要，应该将所有城市地下空间规划都认定为“可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划”，以便在公众参与下更好地监督和检验针对该地下空间规划所作出的环境影响报告书。
其次，借鉴德国的“规划确定程序”，建构某一机关集中行使城市地下空间规划权制度，以有助于生态系统性的维护和统筹协调的进行。德国的“规划确定程序”是指当规划涉及到多个行政机关职权时，可由一个行政机关编制规划草案，对于涉及到其他行政机关事项的，可通过听证或其他方式听取有关行政机关的意见，在听取意见后形成的规划草案报请规划确定机关裁决，裁决后得以确定的规划在实施的过程中再涉及到前述其他行政机关职权而需要它们核准或同意的，可得免除。通过上述制度，实际上把多个行政机关的事权集中到了规划确定机关手里，产生了集中事权的效果，避免政出多门。[11]笔者认为这一制度有重要的借鉴意义，可以通过立法建构集中行使城市地下空间规划权制度，即立法确定由一个行政机关编制地下空间规划草案，涉及到其他行政机关职权的，可征求其意见，在报请规划编制机关的上级机关批准后，规划实施――包括实施中的许可、确认、处罚等以及规划修订等相关职权都集中并转移给该审批机关，其他相关机关都不得再分散行使规划涉及到的相关职权。这样可以避免城市地下空间规划建设中各行政机关各自为政所导致的矛盾、冲突，对于统筹协调和生态保障系统性显然是有利的。若有了上述制度建构，上文所述《天津市地下空间规划管理条例》第11条的规定――编制地下空间规划，应当符合统筹协调开发利用和生态环境关系的要求――显然就有了制度化的保障。
第三，完善城市地下空间规划立法中规划主体的责任体系，同时，可以立法建构相关的生态补偿制度。针对现有立法中鲜有因生态原因而追究规划主体责任的问题，从操作性和可行性的维度出发，可以从生态承载力的视角切入完善相关规定，比如因生态承载力评价错误导致城市地下空间规划建设造成或可能造成生态系统损害的，应该责令规划编制以及审批机关及时采取补救措施，并可对相关的责任人员予以行政处分等。当然，上述内容只是目前比较易于切入的部分之一，相关责任体系的整体完善是一个比较复杂的问题，仍需要在研究的基础上进一步深入探讨。同时，可以建构城市地下空间规划建设中的生态补偿制度。生态补偿机制是以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。[12]根据上述定义中有关利益关系的分析，目前，可以尝试通过国家的税费政策、财政补贴、政策倾斜、技术支持、向地下开发受益方征收资源费和生态系统保障基金等方式对城市地下空间规划建设区域内的利害关系人进行补偿。
参考文献：
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国土空间规划编制技术范文第3篇
一、新的规划理念和理论
在新的形势下，面对参与国民经济宏观调控的新要求，新一轮土地利用总体规划修编应当有新的规划理念、规划理论、规划方法，才能完成历史赋予的使命。
1、新的规划理念：理性发展
上一轮土地利用规划在规划理念上过分强调对农用地，特别是耕地的保护，以“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地问题”、“确保耕地总量不减少”为目标，对保障国民经济发展必须的建设用地强调不够，对生态环境变化的影响和需求研究不多，对社会的变化和需求考虑的不多，没有将土地利用规划作为促进国民经济健康发展，保护生态环境，协调社会关系，贯彻土地可持续利用的基本手续。
我市新一轮土地利用总体规划建议充分运用“理性发展”理念，按照“五个统筹”的要求，在确定规划指导思想、原则、规划目标、建设用地指标分配时，妥善处理好“经济、社会发展与资源保护”、“人与自然和谐发展”等方面的关系，在规划修编的操作过程中树立全局观念、弹性观念和动态观念。在确定规划的目标时，紧紧围绕人口、资源、环境和经济发展协调发展这一中心议题，由经济发展的单目标模式向经济、社会与资源环境协调发展的多目标模式转变，保证土地资源永续利用，真正实现经济发展目标、社会进步目标和生态环境改善目标的高度协调统一。
2、新的规划理论：空间规划、可持续发展
我国现行有关土地利用规划编制和管理的理论由两部分组成，一部分是承袭原有的土地利用规划理论，另一部分是借鉴市场经济国家和地区的土地利用规划理论，主要有：地域分异理论、区位理论、资源优化配置理论、生态经济理论、系统科学理论等。但总的来看，尚未建立起符合我国国情和社会主义市场经济体制要求的土地利用规划理论体系，没有从宏观（哲学层次、科学层次）到微观（技术层次）的系统理论，而是诸多理论混杂，让人无所适从，规划编制研究和学科建设严重落后于规划实践，已明显制约了规划工作的发展。
为适应新形势和新的规划指导思想的需要，新一轮土地利用总体规划修编大胆运用国内外的和相邻学科（如城市规划、地理学、经济学、社会学、环境科学、系统科学等）的相关理论。在我市土地利用总体规划修编中，我们准备运用的理论有两个：空间规划和可持续发展理论。
（1）空间规划理论
土地利用规划，是综合协调资源供需矛盾，统筹土地利用结构、布局和区域协调发展中长期空间规划。空间规划最基本的特征是地域性。上轮土地利用总体规划采用的基本模式为“用地指标调控与规划分区相结合”，其着重强调是规划对用地数量的指标要求，而缺乏空间布局约束，在规划的分区方案中，对分区内部土地利用的要求过于笼统，不能承担起有效的控制分区内部用地的功能。
因此，新一轮土地利用总体规划修编借鉴西方空间规划的理论如：“田园城市”理论、“绿化带”制度、中心地域理论、“开发轴系统”理论等，根据国家和区域经济社会发展战略，按照资源禀赋和区位比较优势，完善土地利用总体规划等空间规划和各专项规划，并制定相应的土地利用和供应政策，进而充分发挥市场配置资源的基础性作用，有效地整合资源，优化空间布局，促进区域经济的分工协作和协调发展。规划修编由上轮主要分配建设用地指标、建设用地规模向控制环境容量、开发时序、控制建设标准转变。本轮的土地利用规划应该是在协调和平衡经济发展、公众利益、环境以及规划部门等各方利益的前提下的空间规划，应当着重注意农用地，特别是基本农田，各类建设用地，生态环境保护用地的空间安排和布局，确定其开发利用时序，并通过较大比例尺的地图（如市区用1∶1万）确定城市合理发展边界，引导地方政府提高城区建筑密度，实现现有城区土地利用效率的最大化，保护自然生态环境和基本农田，从而解决城市无序扩张、优质农地严重流失等问题。
（2）可持续发展理论
可持续发展是指一种既满足当代人的需要，又不损害后代满足其未来需求能力的发展。其中最本质的问题是不损害我们所依赖的资源与环境。而土地是人类赖以生存的宝贵资源，在正确的管理下，可以不断更新和利用。反之，它会退化、耗竭。故对土地的开发利用，要限制在土地人口承载力的限度内，同时采用人工生态措施，确保土地持续利用。
目前，土地资源可持续利用与土地利用规划有机结合研究的国际趋向表现为应用生态经济学观点研究土地利用规划，使经济生态化，生态经济化，协调经济发展、生态环境与土地利用之间的关系，保持良好的生态环境与土地利用之间的关系，在保持良好的生态环境条件下促进土地利用的合理化。
土地是一切社会、经济活动的基础和资源，同时也是生态系统的重要组成部分。任何土地利用规划的目标无非是建设发达的经济、健康的环境和高质量的生活，因此强调人与环境“和谐相处”、“不可再生资源永续利用”的可持续发展也就应当成为当前土地利用规划的主题。我市在制定土地利用规划过程中将土地可持续利用的思想和理念贯彻进去，实现土地生产力的持续增长和稳定性，保证土地资源潜力和防止土地退化，并具有良好的经济效益和社会效益，即达到生态合理性、经济有效性和社会可接受性。
二、新的规划方法
我市在土地利用总体规划修编过程中，为便规划更具科学性，除了要用新的规划理念、规划理论外，应当按照规划修编的要求，尝试采用一些新的规划方法。
1、评价方法
规划实施评价：按照
国土资源部的要求，在新一轮土地利用总体规划修编前，各地必须对上轮规划的实施效果进行评价，做出是否进行规划修编的结论性的意见。从我市已完成的规划实施评价的情况来看，保证重点项目建设用地，保障经济社会的可持续发展发挥了显著作用。但面临新时期我市经济社会发展战略的新变化和新的目标任务，现行规划已显得不相适应：一是规划定位已不适应经济建设发展的方向和目标；二是规划确定的用地指标已不能满足城乡建设快速发展对用地的实际需求；三是指标布局安排不尽合理，用地位置与规划之间出现了一些矛盾；四是在规划实施期间，乡镇体制改革，行政区划变化，城镇和村镇用地急需调整；五是相关部门的规划均已作了调整，对土地利用提出了新的要求，需要通过土地利用规划进行协调和总量控制；六是国土资源部规定土地利用总体规划原则上五年修编一次，而现行规划已执行五年有余，需要在总结成功经验、找出存在问题的基础上，逐步加以修改完善。环境影响评价：按照我国20__年10月颁布实施的《中华人民共和国环境影响评价法》的要求，土地利用总体规划也要进行环境影响评价。__市在土地利用总体规划修编中，对重要的项目规模与布局都进行了环境影响评价，如城镇新增建设用地区，土地开发整理复垦等，使之更趋合理性。
2、系统工程方法
土地利用总体规划是着眼于调控宏观经济运行和经济社会可持续发展的高层次、综合性的规划。土地是经济社会发展的基本物质载体，是国家最主要、可调控的资源，这一特点决定了土地利用规划在更高层次、更宽领域发挥作用的必要性和有效性。土地利用总体规划编制的过程是多目标的统筹协调过程。因此，在规划过程中采用以数学模型为主要手段的系统优化方法就成为必然。运用不同的规划方法来解决，如线性规划、灰色线性规划、模糊线性规划、非线性规划、动态规划、参数规划和多目标规划等。按这样的思路，规划的适用性会大大提高，规划对地方社会经济的发展一定会有很好的保障作用和促进作用。该方法强调在规划编制中，要全面考虑规划所要解决的问题、达到的目标，并由此形成各种战略方案，通过分析比较选出最佳方案。
3、应用地理信息（3S）技术
按照国土资源部《国土资源部关于开展县级土地利用总体规划修编试点工作的通知》（国土资发[20__]189号）、《县（市）级土地利用规划数据库标准（试行）》的要求，本轮规划修编要在地籍数据库的基础上建立土地利用规划数据库，作为修订规划成果的主要载体，以提高规划管理水平。这是本轮规划修编最突出、最严格的技术要求，对提升整体规划的技术水平具有重要意义。
4、公众参与
规划编制前要广泛征求公众的意见，完善规划的公示制度。首先为公众参与土地利用规划提供充分的法律保障，市政府在将规划付诸实施之前举行公众意见听证会，不仅要听取普通民众的意见，还要听取有关利益团体的意见，并根据当地的生态效果予以考虑，然后在充分考虑公众意见的基础上对规划进行修正并进行表决。这样，规划以法律形式获得通过后，就具有广泛的民众基础，在实施中也得到民众的广泛支持和监督。在规划实施过程中，如果需对规划进行较大的变更或修改，仍需举行公众意见听证会，以确保规划始终如一地得到民众的支持。
我市土地利用总体规划修编办公室在完成土地利用总体规划初稿后，会同有关部门进行讨论磋商，并做好协调工作。协调的过程，实质上！是一个谈判过程。即由参与决策的各个主体通过磋商或“讨价还价”，最后在共识的基础上达成一致的过程。在这个协调的过程中，成功的关键在于寻找全局利益与部门利益、地区利益之间的结合点，所以土地利用总体规划修编办公室在依法坚持全局和整体利益的原则下，统筹兼顾被协调者的利益，被协调者也既要考虑本部门对土地的需求，又要顾全大局，在这样的原则和立场上进行充分磋商，以形成共识。在这个过程中，任何一个部门都不应独自断然做出决策，以免重复过去那种部门分管、多头决策、各自为政、矛盾百出，对土地资源造成严重浪费破坏的错误。如果在协调过程中还有重大工程项目或用地规模问题存在意见分歧而暂时无法统一，则提交同级人民政府进行研究和决策。
国土空间规划编制技术范文第4篇
关键词：多规合一；城市；空间规划；构建
构建“多规合一”空间规划体系就是要将发展规划确定的“要做的事”，同空间规划确定的“在哪里做”，在一本规划和一张蓝图上，得以统一和完整地体现。这一过程，实质上是按照各项规划的功能和定位，紧密衔接、重新梳理、优化区域空间布局的过程。目前，经济社会发展进入了新常态、新阶段，深化推进规划体制改革，加快规划立法，建立空间规划体系，推动规划体系及管理方式创新，探索实施“多规合一”，确保空间规划权威性、严肃性、连续性已成为我国规划领域的迫切任务。
一、“多规合一”空间规划体系简析
（一）“多规合一”的概念
“多规合一”是指推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等规划高度衔接统一，落实到一个共同的空间平台上，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、期限不一致、缺乏衔接等问题。“多规合一”实质上指的是使现有各类规划的共同内容保持一致性而开展的技术协调，协调的重点是城乡用地发展，协调的核心是形成适度的规模、统一的边界和良好的秩序。通过规划对接和部门协商，促使涉及空间的规划内容基本一致，形成一张蓝图，从而释放出因规划矛盾而沉淀的建设用地指标。与此同时，搭建信息平台、改进项目规划审批方式，以促进信息公开、行政效率提高。
（二）“多规合一”空间规划体系构建的重要性
我国的空间规划体系呈现一种“纵向到底、横向并列”的网络状。在国家、省级层面，由于空间尺度大，各类规划的矛盾尚不明显，到了市级层面，面对同一个具体的空间进行规划实施，各类规划的矛盾集中爆发，出现规划内容打架、管控空间重叠、审批部门众多等问题。地方政府对如何落实各类上位规划无所适从，为协调众多的专项规划和部门诉求而费尽心机。地方层面的空间规划冲突导致土地资源浪费、生态环境破坏、城市管理随意性大等问题。管控土地使用、上报上级部门审批的城市总体规划与土地利用总体规划，在基础数据、用地分类标准、城乡建设用地规模与布局存在较大差别，而经济社会发展规划又缺乏空间支撑，规划无法落地。“经规”的发展目标、“城规”的空间坐标与“土规”的规模指标“三标”不衔接，造成“有地没项目、有项目没地，有地有项目没规划”等现象，导致土地资源得不到有效利用。环境保护规划等专项规划与城市总体规划的规划目标存在偏差。
造成以上问题的主要原因就是空间规划体系的构建不合理。各类空间规划依据的国家编制办法、法律法规互相矛盾，城市各管理部门职责交叉、审批程序繁琐，地方与国家、省级部门事权不清，城市管理“缺位”、“越位”，造成审批效率低下、治理能力不强。为此，从国家到地方层面均希望通过“多规合一”工作，协调好各部门规划，形成有共识的“一张蓝图”，破解空间规划冲突，通过“多规合一”而引发的审批制度改革，提高审批效率，提升城市治理能力；通过“多规合一”的机制创新，理顺管理体制，厘清国家、省级部门的事权划分，推进简政放权。
二、空间规划体系的构建
（一）理清三大关系
空间规划体系的构建首先要理清三大关系。一是政府和市场的关系，按照“发挥市场在资源配置中的决定性作用”要求，空间规划应从包揽一切、无所不能、计划经济色彩浓厚的规划转变为在市场经济主导下、有限责任、重点放在公共资源管制和公共物品供给等市场机制失灵领域的规划；二是横向各部门间的关系，合理施行政府部门的重构和职能调整，并与现代化的管理手段相结合，最终实现各部门的事权不重叠、不缺位，规划管理综合能力提升；三是纵向各级政府间的关系，城市层面的上位规划应是宏观和战略性的，既要明确市县必须贯彻的“刚性内容”，确保守住基本资源底线，把握宏观发展方向，又要为城市留足发展的“空间弹性”，调动城市政府的发展积极性。
（二）找准目标定位
由于所处的发展阶段不同，当前建构空间规划体系的目标与城镇化后期国家和地区的目标有所不同，以人为核心的城镇化发展仍然是本阶段的主要任务和动力源泉。但与以往不同的是，未来我国城镇发展应实行“量的增长”和“质的提升”并举，在明确生态环境底线的前提下，实现新型城镇化，即“五位一体”的、兼顾发展和保护、兼顾近期和长远的城镇化。生态文明是其中的重要目标，但不是唯一目标。这个阶段的空间规划体系，既不应延续过去以建设为主导、侵害自然与人文资源的扩张型模式，也不应简单照搬在城镇化后期的规划方式，过早框定城镇发展的永久边界，过早提出限制城镇发展的策略。
（三）树立多维思路
空间规划体系构建的技术思路绝不仅仅是“保护性要素”叠加的“生态底线思维”，更需要在此基础上以人的需求和城镇发展为核心建立“社会公平思维”和“经济竞争思维”，如果偏颇一方则会导致空间规划体系无法满足未来城镇化发展的需要。更为重要的是，面对城镇这个复杂、开放的巨大系统，空间规划需要具有为城市政府树立长远目标并制定行动计划的“战略性思维”，从空间资源保护、空间要素统筹、空间结构优化、空间效率提升、空间权利公平等方面突破，建立起合理的规划编制、实施、管理与监督机制。
三、结束语
总而言之，我国空间规划体系的构建工作任重而道远，地方层面的“多规合一”探索将提供丰富的实践经验，在空间规划体系构建中，要理清三大关系，找准目标定位，树立多位思路，积极探寻我国空间规划体系的改革之路，建立有效的规划、有限的管理、规范的秩序，从而实现城市治理的民主化、法制化。
参考文献：
国土空间规划编制技术范文第5篇
关键词：“四规融合” 实践创新 经验总结
中图分类号：F206 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2012）12（c）-0190-02
多年来，国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城乡规划之间存在内容重叠、标准矛盾、实施分割、沟通不畅等“打架”的现象。“三规共存，各自表述”使相关联的政府部门及下属机构不易适从，降低了规划实施效能。“三规合一”的改革呼声很高：一是学术界从完善国家规划体系、明晰规划边界和内容、统一数据和规范标准、强化规划审批和协调制度等多方面，对建立“三规合一”规划的编制体系、内容、方法和技术标准进行了深入的研究[1～2]。二是我国的一些地方也开始“三规合一”的改革实践[3～4]。
2004年，苏州市被国家发改委列入“三规合一”试点市（县）[5]。在“三规合一”的探索和城乡一体化实践中，苏州市结合地区实际，创新规划理念，走出了富有苏州特色的“四规融合”的规划改革之路。苏州的规划创新走在了全国的前列，具有示范意义。
1 “四规融合”的主要内容
所谓“四规融合”，即通过制度创新，加强各类规划间的融合与协调，充分发挥规划在区域发展和城乡建设中的龙头作用。具体就是以国民经济和社会发展规划为依据，将土地利用规划、城镇规划、产业发展规划、生态建设规划有机融合，通过部门之间互通信息，镇村布局、村庄建设、农业发展、乡村旅游、水网水系等规划紧密衔接，促进国土管理、城乡建设、产业和生态建设的协调发展。
“四规融合”主要体现在以下几方面。
一是指标衔接。规划前期对经济增长和人口增长趋势、土地资源和能源需求平衡、环境影响评价、公共服务需求等进行了深度分析，结合空间容量、环境容量、保障平衡等问题，明确市（区）主导功能定位和重要功能区，做到规划成果共用、规划指标有机衔接。
二是项目对接。对产业发展规划提出的产业结构、经济发展指标等内容，在城镇总体规划修编时落实第一产业、第二产业和第三产业用地，同时根据城镇建设用地规模和地均产出，反过来校核产业发展规划中经济发展指标的合理性，通过双向的校核、衔接，使得规划中的重大项目实现无缝对接。
三是空间协调。注重与新一轮土地利用总体规划修编的结合，在确保基本农田的前提下，按照城乡建设用地总量和城乡建设用地增减挂钩政策，科学布局城乡各类建设用地；对城乡空间划定了禁建区、限建区、适建区和已建区，作为城镇空间布局的前提，对禁建区原则上禁止任何城镇建设活动，禁建区包括基本农田、重大湖泊及周边用地、山体、水源地、自然保护区、风景名胜区、森林公园、生态湿地等生态敏感区。
2 规划编制中的创新做法
2.1 加强顶层设计
规划编制改革是一项复杂的系统工程，需从统筹城乡发展全局的高度系统谋划，加强顶层设计。
首先，苏州把“四规融合”的编制作为实现城乡规划全覆盖，深入推进城乡一体化发展的重要手段，强化规划的龙头地位。其次，明确了规划编制的指导思想、原则、规划重点和时序，要求四规做到“同步开展、同步完成、同步验收”和“相互衔接、相互融合、相互协调”。第三，构建规划编制部门之间的协调机制，纵向上强调“一级政府、一级规划、一级事权”的规划层级，横向上明晰各规划编制主体部门的分工和定位。第四是试点先行。2009年，苏州了《苏州城乡一体化发展综合配套改革三年实施计划》，要求23个先导区首先修编产业发展规划、城镇规划、土地利用规划和生态建设规划，做到“四规融合”，为市域层面实现“四规融合”积累经验。
2.2 构建协调机制
按照城乡一体化发展综合配套改革的总体要求，成立由发改委、规划局、国土局、环保局等三位及城乡一体化发展综合配套改革领导办公室组成的规划协调小组，由一位副市长担任组长，负责总体协调；发改委、国土资源管理局、规划局和环保局等四部门牵头分别调整修改既有的产业发展规划、土地利用规划、城镇规划和生态建设规划；各部门在专项规划修编过程中，注重相互协调、密切配合；吸纳大专院校专家参与前期研究，委托规划设计研究院等机构参与“四规融合”综合实施方案编制工作。通过各部门的协调，使得规划的编制过程成为规划共识的形成过程。根据“相互衔接、相互融合、相互协调”的工作思路，进行补充调研，阶段成果征求各部门意见，使规划更加符合实际，为功能分区、土地资源利用、城镇规划、产业布局、空间管制等规划内容得到多方认同奠定基础。
2.3 鼓励基层创新
加强顶层设计，必须尊重群众的首创精神，鼓励地方大胆探索。规划政策的生命力源于实践。“四规融合”的编制非常注重吸取基层创新经验。
以“乡镇十五分钟上高速”为例，1996年沪宁高速公路苏州段全线贯通前，沿线乡镇就把握机遇，在规划建设中注重基础设施特别是交通规划与沪宁高速衔接，抓住了“道口效应”和“高速经济”，增强了乡镇的竞争力。基于基层的这一创新，苏州提炼了“乡镇15分钟上高速”交通规划理念，为之后苏嘉杭高速、沿江高速、沪苏浙高速、绕城高速沿线乡镇的交通规划提供了借鉴。“四规融合”编制汲取了“乡镇十五分钟上高速”的理念，从城乡基础设施一体化的高度要求所有乡镇15分钟上高速，实现中心城市30分钟到达各县级市城区，60分钟到达上海边界，120分钟内到达长三角地区任一城市，逐步完成公路网从适应型向功能型的转变，从而促进资源要素在城乡之间、区域之间流通、集聚和优化配置。
此外，像“15分钟文化圈”、“15分钟健康圈”“农村社区服务中心一站式服务”等规划理念都是苏州基层实践的生动总结。
2.4 强化规划落地
规划龙头作用能否得到凸显的关键在于规划能否落地。“四规融合”的编制非常重视规划的落地问题。
首先，组织机构上要有保障。成立了由副市长挂帅，由发改委牵头的专门负责规划衔接、协调和监督的机构，为规划落地构建组织保障。第二，“四规融合”以国民经济和社会发展规划为依据，强调空间对接，在规划界限、功能区划、用地指标等空间指标上实现无缝对接，确保规划在空间上落地。第三，“四规融合”实现由技术型规划向综合型政策规划转变，将关注点转向促进和维护社会的公平、和谐、可持续发展上来，实现城乡发展效益的最大化、最优化，促进城乡社会经济协调发展；另外，“四规融合”扩大了公众参与的广度和深度，充分发挥社会各群体的参与作用，把不同利益群体的发展需求落实到具体地块和具体项目的规划制订管理之中，增强了规划的兼容性和适应性。
2.5 突出产业支撑
规划引领产业发展，产业支撑规划落实。苏州“四规融合”规划编制的另一创新做法就是突出了产业对规划的支撑作用。“四规融合”以国民经济和社会发展规划为依据，突出了产业发展规划的中重要性。《三年实施计划》要求各先导区必须编制产业发展规划，没有编制产业发展规划的先导区在绩效评估中将一票否决。其他各类规划编制中必须协调好与产业发展规划的关系，没有产业支撑的规划无法通过审批。
3 规划实施中的创新做法
3.1 制定实施路径
“三分规划，七分实施”。首先，加大“四规融合”的宣传力度，提高对规划实施的认识，切实解决好“重规划制定、轻规划实施”的问题。其次，制定年度实施计划。“四规融合”的实施是一个长期的过程。不仅要制定近期建设规划，还要将近期建设规划分解成一个个年度实施计划，将蓝图式规划转变为滚动式规划，将技术文件转化为管理文件，从而使规划通过年度实施计划安排予以落实。第三，完善相关政策法规体系。苏州制定的《苏州城乡规划条例》和城乡一体化综合配套改革的一系列政策文件为“四规融合”的实施提供了政策保障。第四，理顺“四规融合”实施管理的体制。完善规划委员会的决策机制，坚持规划集中统一管理，设立规划管理机构，充实必要的人员并将“四规融合”编制和实施管理所需的经费纳入财政预算，为“四规融合”实施管理提供坚强的人力、物力和财力保障。
3.2 健全乡镇规划管理机构
“四规融合”在实践过程中积极探索新形势下乡镇规划管理方法，提高规划管理人员素质，加强规划队伍建设，强化规划实施，确保“四规融合”有序推进，服务城乡一体化综合配套改革的大局。
乡镇管理普遍存在着人员编制少且流动性大、年龄结构老化、专业素质不强等现象，规划人才严重缺乏，不能适应“四规融合”新规划方法的管理要求。同时，随着经济社会的快速发展，城市边界逐步向乡村扩展，在征地、拆迁过程以及行政审批和行政诉讼案件中，由于缺乏规范的管理手段和专业化的人员，导致极大的资金浪费和工作效率的低下。苏州以“四规融合”规划编制为契机，加大了对乡镇规划机构的改革力度。《三年实施计划》中要求“城乡一体化发展综合配套改革先导区在年内（2009年），一般镇在2010年底前，将镇级管理机构配置到位”。
3.3 目标考核管理
2006年7月，苏州正式运行“城乡规划效能电子监察系统”，在新的平台上建立了领导和督察推进机制，实现全市上下联动，推进城乡规划效能监察。在城乡一体化全面推进的新形势下，苏州组织专家以“四规融合”的新理念编制考核指标体系，加大了对规划编制、实施效果的评估力度。“四规融合”注重规划的动态性，在规划期内确定目标、任务，逐步实施，分步推进。通过对各项目标年度完成情况的跟踪分析和监测预测，评估规划实施效果及各项政策落实情况，找出实施中存在的问题，明权确责，推动规划实施。
参考文献
[1] 张伟，徐海贤.县（市）域城乡统筹规划的实施方案探讨[J].城市规划，2005（11）.
[2] 郭耀武，胡华颖.“三规合一”？还是应“三规和谐”—— 对发展规划、城乡规划、土地规划的制度思考[J].广东经济，2010（01）.
[3] 余军，易峥.综合性空间规划编制探索—— 以重庆市城乡规划编制改革试点为例[J].规划师，2009（10）.
