土地利用规划的任务
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土地利用规划的任务范文第1篇
关键词：土地利用规划学课程设计；教学改革；措施与建议
作者简介：马松梅（1983-），女，河南商丘人，石河子大学理学院，副教授；王玲（1974-），女，江苏淮阴人，石河子大学理学院，副教授。（新疆 石河子 832000）
基金项目：本文系石河子大学教育教学改革项目（项目编号：JG-2010-007）、石河子大学教学改革项目（项目编号：JG-2012-025）的研究成果。
中图分类号：G642.0 文献标识码：A 文章编号：1007-0079（2014）06-0084-02
土地利用规划学是土地资源管理专业及人文地理与城乡规划专业的核心课程和专业基础课程之一，其教学目的在于培养学生，全面重点掌握土地利用规划学的工作方法和程序。[1]人类的土地利用活动涉及社会、经济、文化、环境生态等多方面，是人类以土地为载体所进行的物资、能量、价值的不断交流和转换过程，而土地利用规划学就是对这些过程活动所做的综合部署与统筹安排，[2]其目的是使人地活动处于动态平衡中，从而保持人口、资源、生态等的协调与可持续发展。土地利用规划学在土地利用和管理科学中起着龙头作用。土地利用规划学课程的课程设计是理论联系实际的重要实践环节，通过课程设计的实践和教学，培养学生认识、分析、研究复杂的土地利用问题的实际能力，使学生基本具备土地利用规划学工作阶段所需的调查分析能力、综合规划能力和综合表达能力，并且最终培养学生掌握土地利用规划相关文本（例：土地的整理与复垦、土地评价）的编制方法。
但是，随着国家经济建设的发展，特别是科学技术的迅速发展，土地利用规划的任务发生了质的变化，从以农业生产为主，发展为当前的以土地可持续利用为中心，这对土地利用规划学的理论和技术都提出了更高的要求，导致现有/土地利用规划学滞后于社会需求，难以满足土地利用的技术保障。[3]因此，尤其是目前的课程设计环节，难以达到预期的教学效果，进行教学改革势在必行。本文从石河子大学理学院地理系的土地利用规划学课程的课程设计的特点、教学要求、教学过程中面临的主要问题几个方面进行综合分析，并在此基础上，探讨了相应的改革措施，预期为培养土地领域的创新型人才提供基础。
一、土地利用规划学课程设计的教学要求
对于土地利用规划学课程设计的教学要求，本研究具体从教学目的、教学内容、教学过程、教学效果四个方面阐述以下几点：
第一，从学生的实际情况出发，选定合适的、难易程度适中的课程设计题目，做到教学的广度与深度适当，由浅入深，循序渐进，充分调动、激发学生进行主动学习和思考。
第二，要注意在课堂教学和课程设计的过程中，以学生为主体，积极构建有利于学生全面发展的启发式、讨论式的教学模式，充分发挥、调动学生在课程设计中的主观能动性，积极构建民主、平等、和谐、互动的师生关系和教学环境。
第三，注重培养学生的能力。教学要能联系社会发展、经济、生态、环境等与土地利用问题密切相关的实际情况，指导学生综合运用课程涵盖的多领域知识解决实际问题。并通过在课程设计过程中，教师引导、演示与学生分组讨论等活动的开展，培养学生发现问题、分析问题和解决问题的能力。
第四，教学中注意其他相关课程知识的巧妙引入，使学生了解规划各层次（如总体规划与上下层次的规划等）的衔接，了解土地利用规划相关规范与总体规划的关系与区别。
第五，以具体案例为例进行教学，使学生掌握土地利用规划实际调研的方法、步骤等，并能够在具体案例中充分展示、运用自己所学的知识，培养学生的全局观和可持续发展观。
第六，根据实际范例，要求每位学生能通过相关软件或图纸制作土地利用规划图、空间管制图等，并能够独立负责、完成一个土地利用规划学专题文本的编制。
二、土地利用规划学课程设计教学过程中面临的问题分析
1.理论性和综合性较强，学生感觉困难较大
教师在课堂上给学生布置完设计专题，通常只介绍设计过程、步骤和方法，而学生要在课后花大量的时间来完成一系列的工作，例如查阅、收集数据资料，进行用地结构的空间布局、设计、修改及确定布局方案，完成设计图及设计图纸等。这些过程在具体操作的时候，不仅要熟练掌握土地利用规划学课程的很多专业知识，还要具有很多如前所述的相关课程知识。此外，还需要了解许多相关的政策与依据等，所以说理论性和综合性都较强。当需要学生把土地利用当作一个整体进行总体规划设计时，学生通常缺少全面综合把握土地利用各相关要素、相关问题的能力，所以学生通常感觉很茫然，不知道如何下手。
2.“真题真做”难以实现
“真题真做”通常缺少现实的支撑平台（如设计院、设计公司等）及规划方案评审程序，这样学生只能在实验室练习，不能参与调研及资料收集等重要环节，而且缺乏对实际问题进行分析、学习的机会，最终造成对土地利用规划的总体程序认识不全面。另外，土地利用规划的选题非常关键，选题的大小和内容决定了它是否适合学生有效完成。题目太大，在短时间内学生无法圆满完成任务，而题目太小又起不到锻炼的目的。而“真题真做”式的现实选题又很难实现，所以仅仅基于数据资料的课程设计不仅不利于学生的创新和协作，而且任务安排的不同，还会导致学生不能有效地把理论知识应用到实践中去。
3.成绩评定不够合理
由于土地利用规划学的课程设计综合性较强，课程设计的工作量较大，学生通常无法独立完成，需要学生分组协作，共同完成课程设计的内容。但是，这种做法的弊端是教师很难客观地了解团队里每一位同学的工作量。很可能会出现这样的问题：只有小组内的部分同学完成课程设计的任务，这一方面增加了教师客观评定成绩的难度，另一方面也可能会挫伤学生的学习积极性。
三、土地利用规划学课程设计的教学改革
1.加强实践环节，尽可能实现“真题真做”
理论联系实践是最好的学习方式，特别是在土地利用规划学课程设计的过程中，加强与相关实践单位之间的联系与合作，为学生提供更好的实践机会和平台，才能保证学生在圆满完成任务的同时得到有效的锻炼，从而让学生更加深刻地理解相关问题，提高编制规划文本的实际操作能力。为了更容易实现，可以将土地利用规划分成若干个专题，使得每组学生的专题内容及侧重点各不相同。
2.注重学生综合能力的培养
土地利用规划学课程设计的教学应重点培养学生的综合能力，包括方案构思能力、综合协调能力和成果表达能力等。通过方案构思能力的培养，可以加强学生的调查分析能力。通过综合协调能力的培养，使得学生可以结合学习的专业知识，客观准确地制订出相关的规划成果图，并表达自己的规划意图。通过这一系列的训练，能使得学生能够将理论知识和实践规划紧密结合起来，提高学生的综合能力。
3.采用过程评价体系
在土地利用规划学课程设计中，引入过程评价体系，即注重整个教学过程和课程设计过程的评价，做到评分标准的细化与量化，打分有理有据，从而提高出勤率，激发学生学习的积极性和热情。
参考文献：
[1]王万茂，韩桐魁.土地利用规划学[M].北京：中国农业出版社，
2002.
土地利用规划的任务范文第2篇
关键词：城市；土地利用规划；优化利用
中图分类号：F293.2文献标识码：A 文章编号：1000－8136（2012）11－0141－02
土地是人类生存和社会发展的基础，科学利用、合理配置有限的土地资源，实现土地资源的可持续利用，是关系到我国经济和社会可持续发展的战略性问题。因此，土地利用规划对促进城市经济和社会发展具有极为重要的作用。编制土地利用规划的根本目的，就是促进土地资源的集约利用和优化配置，保障国民经济和社会的可持续发展。实践证明，土地利用规划在国家调控和指导土地利用，实现土地用途管制，实现耕地总量动态平衡，促进土地资源集约利用和优化配置中发挥着核心和主导作用。
1城市土地利用规划的相关理论
土地利用规划的概念。不同的学者从不同角度给土地利用规划下了多种定义。一般而言，土地利用规划是对一定区域内未来土地利用超前性的计划和安排，是依据区域经济发展和土地的自然历史在时空上进行土地资源分配和合理组织土地利用的综合技术经济措施。
土地利用规划的作用。土地利用规划是实现经济社会可持续发展的重要保障，从规划与经济发展计划的关系看，它们是一种逐步融合的过程，随着计划对社会经济活动调节能力的逐步弱化，规划将日益成为各级政府对社会经济发展进行宏观调控的直接手段，要完成这个任务需要具有新的内涵的规划。
土地利用规划是促进城乡建设合理有序进行的重要手段。城市如何有序合理地建设，规划很重要。土地利用规划可以通过对土地的合理布局，使各种资源的配置与流动更为顺畅，促进城市的可持续发展。可见搞好城市土地利用规划研究是当前规划战线一个非常紧迫和重要的任务。
土地利用规划是土地管理“龙头”和依法行政的基本依据。计划经济体制下城市土地利用制度是实行无偿、无限期、无流动使用的制度，形成了无偿调拨土地的计划管理体制，使土地不能真正发挥作用，从而导致了城市土地滥用、土地资源配置不合理、土地利用效率低下以及土地资源严重浪费等问题，而城市土地利用规划可以有效地解决这些问题。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，城市土地管理方式和土地供应机制发生本质性的变化，但仍有一些根本性问题没有得到解决。这就需要政府以城市土地利用规划为基础对市场依法管理。
2城市土地利用现状调查及其存在的问题
近年来，随着城乡建设规模的扩展，城市用地急剧扩张。城市平面过度扩张直接导致两个不良后果：①大量耕地被占用，使人地矛盾更加突出。②忽视了旧城区的改造开发，存量土地难以盘活。因此，实现城市土地利用和经济社会和谐发展还应处理好“三个关系”。
正确处理好土地利用规划与城市总体规划的关系。土地作为一种生产要素，允许土地使用权在市场上自由流通，通过土地有偿使用制度来优化资源配置，促进社会经济和谐发展。城市土地利用规划对土地经营具有指导作用，主要体现在以下方面：①确定土地的性质规模。不同性质的用地，其单位面积所发挥的经济效益是不同的，而投资效益是决定土地价格的关键因素之一。②确定开发的用地规模。规划既对城市总用地规模进行控制，又对不同用途的地块确定合理的规模，使城市用地结构保持合理的比例。因此，城市土地利用规划合理确定供地规模，在保证城市经济发展的同时，有利于城市土地价值的充分发挥，促进城市土地使用的可持续发展。
处理好土地利用规划与城市化的关系。根据有关专家预测，如果2020年我国人口总量控制在14亿左右，城市化水平保持在55%，届时将有约8亿人居住在城市。今后20年将增加城市人口约3亿人，平均每年新增城市人口在1 000万人以上。大量新增城市人口扩大了城市总体规模，导致了城市住宅用地和各类公共基础设施用地需求的增加。因此，城市土地利用规划在当前城市化进程中显得格外重要，只有在城市土地利用规划指导下满足城市化发展的用地需求，才能使中国的城市化快速健康地发展。
处理好土地利用规划与城市建设的关系。从城市建设实践来说，先进完善的城市基础设施是城市发展的“硬件”，这些系统是一个统一不可分割的有机整体，完善良好的基础设施在发挥城市整体效能和综合效益以及城市长远经济发展方面起着关键的作用。因此，在进行土地利用规划和城市规划时，一定要将基础设施用地作为重要的一部分，进行统筹安排，应把当前需要与长期目标有机地结合起来，合理选址并确定适当规模，既要避免刚建成的设施因跟不上城市发展的需要而被过早淘汰，又要防止设施过于超前而造成闲置浪费现象，以达到较高的经济效益。
3实现城市土地优化利用的总体思路和具体措施
严格统一规划，合理用地。占用耕地指标要严格与国家下达的指令性计划相一致，坚守18亿亩红线不动摇，只能节约不能突破。因此，各项非农业用地计划要认真制定、严格执行。土地开发计划要抓好落实保证实现。土地利用规划一经批准，要成为具有一定法律效力的规范性文件长期坚持，任何建设项目占用土地，必须符合本规划，涉及占用农用地的，必须先取得农用地占用许可证建设项目方可立项。除国家大型基础设施工程外，一般建设项目都应在规划建设区内选址安排，对国家重点工程和安居解困工程项目要严格按照规划程序定额审批。对闲置土地要动用经济调节和法律强制等措施。
善于经营城市土地资产。城市土地是一座巨大的社会资产，
土地利用规划的任务范文第3篇
关键词:土地利用;环境;评价
中图分类号:F301文献标识码:A文章编号:16723198(2009)23004302
土地是人类懒以生存的环境,是一切生产生活活动的载体,土地利用过程中对环境产生的影响越来越大,在构建和谐社会过程中对环境的保护管理和评价也越来越重要, 人类逐渐认识到了环境对生产生活的作用,也更重视环境对人类活动的影响,由于人口的快速增长,生态环境恶化的趋势逐渐加快,在对环境管理过程中环境的土地利用规划作为配置和合理利用土地资源的重要手段,与生态环境保护与建设息息相关。
1土地利用环境影响评价的重要性
我国在经济飞速发展的同时却面临着水土流失,土地荒漠化、盐碱化、贫瘠化加剧的生态环境问题。我国生态环境总体上呈恶化趋势是由于我国过去没有一个完整的、系统的、科学的土地资源可持续利用规划,人们的生态环境意识淡薄。土地利用总体规划作为土地资源保护和利用的统领,是对一定区域未来土地利用超前的计划和安排;是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性,在时空进行土地资源分配和组织的综合技术经济措施;是实现国家和各级政府对区域土地利用进行总体规划、引导、调控和管理的重要手段。进行环境影响评价是确保土地利用总体规划的生态环境导向性的最有效的方法之一。开展土地利用总体规划环境评价的一个基本原则就是评价与规划过程的紧密结合,即两者要同步进行、滚动发展、互为反馈。这样在土地利用总体规划设计过程中,通过研究规划对环境的有利和不利影响,研究环境的自净能力和环境容量,从环境保护的角度提出土地利用的规模、空间布局等方面的战略关系;并分析预测规划实施后产生的生态效益、社会效益、经济效益及规划实施后会产生的不良环境后果。可见,在编制土地利用规划时,应将规划对象看成是一个完整的环境生态系统,进行土地利用总体规划环境影响评价,从而提高土地利用总体规划对土地利用和生态环境协调的统领能力,保证自然、经济、社会的和谐发展。
土地利用规划是对土地资源及其利用方式的再组织和再优化过程。土地利用规划方案的实施,必然会打破区域内土地资源的原位状态,对区域内的水资源、土壤、植被、生物等环境要素产生许多直接或间接、有利或有害的影响,从而使得土地生态系统对人类的生产、生活条件产生正向的或负面的环境效应。为了预防有缺陷的土地利用规划的出台和实施对环境造成不良影响,迫切需要在编制土地利用规划时对规划区与土地利用有关的环境影响进行科学研究,为土地利用方式选择和土地利用分区布局提供科学的依据,同时为环境保护和经济发展综合决策提供有效的技术支持,促进地区土地资源持续、协调的利用
1.1土地利用规划对生态环境有着深远的影响
土地利用规划是一种综合性的用地规划,涵盖各业用地,是合理配置和利用土地资源的重要手段,与生态环境保护与建设息息相关。不合理地开发利用土地资源可能会引发消极的环境影响,如陡坡地开垦可引发或加剧水土流失,从而引发泥石流、滑坡等地质灾害;围湖造田缩小湖面面积会增加洪涝灾害发生机率和程度;对某些水面、荒草地的开垦会破坏湿地或野生动物栖息地,对保护生物多样性造成负面影响;在水资源紧缺的地区,城镇用地、耕地和园地面积的增加,导致生活用水、工业用水和农业用水的激增,加速了水资源的耗竭;非农建设会导致高质量农地的损失;大面积的城市化可能会降低景观的异质化程度,降低景观的抗干扰能力。而合理的土地利用规划会对环境产生积极的影响,如土地整理复垦可以增加农地数量,提高植被覆盖率,从而改善生态环境;增加生态建设用地的供应,可以促进生态系统的保护与建设等。
1.2中国严峻生态环境问题多与土地利用有关
多年以来,国家和政府为改善生态环境做出了巨大努力,取得了很大成绩。但是,中国的生态环境保护的形势依然严峻,生态建设的任务依然繁重。主要表现在:(1)水土流失面积仍在不断扩大;(2)土地荒漠化面积继续呈扩展趋势;(3)水资源紧缺且开发利用不合理; (4) 湿地保护力度不够;(5)生物多样性受到严重威胁,区域生态能值下降;(6)不合理开发利用导致耕地质量退化,数量减少等等。这些问题与我国的土地利用有着十分密切的关系。规划中做环境影响评价的重视程度不足,同时缺少规划实施过程中的环境跟踪影响评价,在一些重要工程中环境问题最突出的阶段就是在实施过程中,如土地平整过程中对优质表层土壤的保护,对区域内原生态环境的破坏能否恢复的问题;对绿化破坏的问题,对空气环境和水环境的影响的科学合理的跟踪评价。
1.3土地利用规划对生态环境的保护与建设考虑不够
近几十年中国的经济发展实践证明,相对于具体的建设项目来说,政府及有关部门制定的政策和规划实施后对环境的影响更加巨大和持久,范围更加广泛。土地作为一切人类活动的载体,在整个生态系统中起着举足轻重的作用。土地利用在很大程度上决定了施加于环境的压力。它与环境的脆弱程度一道,决定了环境的质量。
土地利用结构与布局调整、土地整理复垦开发等土地利用活动对环境的影响是长期性的,累积性的,有时是不可逆转的。不合理的土地资源开发利用可能会引发消极环境影响。比如: (1) 陡坡地开垦为耕地可能会引发或加剧水土流失,或引发泥石流、滑坡等地质灾害; (2) 围湖造田缩小湖面面积可能会增加洪涝灾害发生几率和程度; (3) 对某些水面、荒草地的开垦可能会破坏湿地或野生动物栖息地,进而对保护生物多样性造成负面影响; (4) 在水资源紧缺的地区,增加城镇用地(生活用水和工业用水增加) 、扩大耕地和园地面积(农业用水增加) 可能加速水资源的耗竭; (5) 非农建设可能会导致高质量农地的损失; (6) 土地利用的空间布局不当可能会导致生物群落生境的破碎化和岛屿化; (7) 大面积的城市化可能会降低景观的异质化程度,从而降低景观的抗干扰能力和稳定性,等等。
当然,合理的土地利用规划也会对环境产生积极的影响,例如: (1) 土地整理复垦可以增加农地数量和植被覆盖,改善生态环境; (2) 生态建设用地的供应可以促进生态系统的保护与建设,等等。
开展土地利用规划环境影响评价的意义在于为国家和各级人民政府的环境保护和经济发展综合决策提供技术支持,提高土地利用规划的科学性和合理性,使之成为真正的为可持续发展服务的规划。
2我国土地利用环境影响评价中存在的问题
2.1土地利用变化对环境效应的研究需要加强
土地利用变化对环境效应的研究主要集中在微观和小流域尺度上,考虑较多的是土地利用、土地覆盖变化对气候、土壤、水量和水质等不同尺度生态系统的影响。但这些成果较难应用于大尺度区域。
2.2现行的土地规划环境影响评价有待完善
现行的土地规划环境影响评价存在很多问题,亟需改善:
(1)土地利用规划的环境影响评价及其经济学分析研究的内容、范围、程度和体系有待廓清。
(2)土地利用规划的环境影响机理,环境影响主体、环境影响源、环境影响受体,规划内容及其控制系统与环境之间的作用机制等基础性问题需要做深入的研究和阐释,否则,土地利用规划与其他规划、其他战略的环境影响评价就会没有区别,因而也就失去独特的涵、失去评价的意义。
(3)土地利用规划环境影响的评价主要应评价的环境要素构成及其评价的重点需要科分析。
(4)土地利用规划环境影响的评价理论和评价方法体系如土地规划环境影响识别理论方法、土地规划环境影响预测理论方法、土地规划环境影响评价的分析综合理论方法、土利用规划环境影响评价指标体系构成、土地利用规划的内容体系构成等需要系统研究。
(5)各种尺度的土地利用规划、土地利用总体规划、土地利用专项规划的环境影响评内容、评价要求、评价原则、评价方法、评价程度如何都待解决。
(6)土地利用规划环境影响评价的工作方法、工作程序、土地利用规划环境影响评价技术要求、土地利用规划环境影响评价的标准规范、土地利用规划的管理体系等也都需尽快探讨。
另外,需要注意的是,我国的规划体系与国外的规划体系是极其不同的,我国以部门或者行业为主, 从全国到省(市)、地区(市)、县(市)、乡镇,按行政级别层层分解制定,级级审定和同步执行,规划除了技术性外,行政性很强,在国外,特别是西方发达国家很难找到对应物。而且,目前国内外土地规划环境影响评价研究成果大多是对其中的个别问题的理论探讨,结合土地利用规划实际内容的理论研究不多,实践研究的案例更属凤毛麟角,可以说土地利用规划环境影响评价理论尚未成形、方法尚很粗糙。针对我国独特的土地利用规划体系内涵的环境影响评价理论方法体系尚处于探索阶段,研究成果非常少。
2.3对有关预防和减轻不良环境影响的对策和措施研究非常少
“根据预测和评估结果,针对规划的具体情况,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施”,这是环评法规定的开展战略环评的主要内容之一。但是纵观国内外有关战略环评的研究报道,只有在环评结果中要求有此内容,具体通过什么方法来生成要求目标所需的策略,目前缺乏这方面的专门研究。
此外,我国土地开发规划资源环境评价的调控机制,评价方法指标体系也有待于进一步深入完善。土地利用规划环境影响评价面对的问题非常复杂,需要我们针对土地可持续利用,熟悉土地利用规划理论方法,评价分析土地利用规划影响的环境质量变化。基于这样的认识,在研究过程中,针对土地利用规划环境影响问题,充分吸收环境科学、自然环境保护、可持续理论、土壤科学、森林资源学、旅游资源学、地质环境学、生态学、景观生态学、水资源水环境学、经济学等相关学科的研究成果,进行细致地分析和综合。
3结语
到目前为止,规划环评的评价方法及评价指标体系还没形成统一、广泛的认识,缺乏系统性,因此,对规划环评展开深入及广泛的研究、构建科学的土地利用规划环境影响评价体系显得十分必要且尤为迫切。然而,不同尺度的土地利用规划功能和所针对的问题不同,在构建土地利用规划环境影响评价体系时,我们更应根据不同类型、不同层次的土地利用规划,采用不同的评价程序、指标体系及技术方法,这将是今后进行规划环评时,更应注意研究的问题。
参考文献
[1]王万茂.土地利用规划学[M].武汉:中国大地出版社,1996:3747.
土地利用规划的任务范文第4篇
土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。
土地利用规划是实行土地用途管制的依据。土地利用规划的编制程序是：编制规划的准备工作；调查研究，提出问题报告书和土地利用战略研究报告，编制土地利用规划方案；规划的协调论证；规划的评审和报批。土地利用规划报告是土地利用规划主要成果的文字说明部分，包括土地利用规划方案和方案说明。编制土地利用规划方案是在土地利用现状分析、资源分析、土地利用战略研究的基础上，根据规划目标和任务而进行的。
编制土地利用规划要遵循以下原则：严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；提高土地利用率；统筹安排各类、各区域用地；保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；占用耕地与开发复垦耕地相平衡。
土地规划是对土地利用的构想和设计，它的任务在于根据国民经济和社会发展计划和因地制宜的原则，运用组织土地利用的专业知识，合理地规划利用全部的土地资源，以促进生产的发展。具体包括：查清土地资源、监督土地利用；确定土地利用的方向和任务；合理协调各部门用地，调整用地结构，消除不合理土地利用；落实各项土地利用任务；保护土地资源，协调经济效益、社会效益和生态效益，城乡用地，耕地保护和促进经济发展之间的关系。
二、土地征用、征收制度
众所周知，土地在我国既是重要生产资料和财产，也是人民安身立命之本。土地征收意味着对所有权的转移，势必影响到集体、个人的利益，需要严格按照土地征收法定程序进行。否则就难以平衡各方利益，容易引发人民不满，甚至危害社会稳定。我国现行的土地征收程序，对于保证国家建设起到了积极作用，但随着工业化、城市化的发展，其中的缺陷就日益凸现，亟待解决。
（1）土地征收程序存在的问题。我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收”；《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对农民集体所有的土地实行征收”。该法律中“公共利益需要”缺乏明确的界定。
（2）土地征收的补偿问题。土地征收是政府强制取得集体土地所有权的一种有偿的行政方式。《土地管理法》中明确规定了土地征收的补偿标准，相比之前有所提高，但仍不足。土地征收得到的补偿往往低于人民的客观需求。
（3）土地征收权的行使问题。我国自实行土地有偿制度以来，各级地方政府为增加财政收入，对征地权的行使乐此不疲，加之监督机制不完善，便在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为。
（4）土地收益分配和管理问题。土地征收过程中，土地收益在被征收者与征收者之间进行分配。有关部门统计数据表明，地方政府占了补偿收益的大部分，而被征收的百姓收之甚微。
（5）有关土地征收程序的立法比较简单、粗糙，在许多具体的制度设计上存在漏洞。比如“土地征收目的合法性审查没有纳入程序中”、“缺少对行政机关的监督机制”。
相关对策措施：
（1）严格限定公益性用地范围，土地征收权只能为公共利益的需要而行使。我国《宪法》和《土地管理法》均明确规定：国家为了公共利益的需要可以征收农民集体所有的土地。依据国外经验和我国实际，“公共利益”应严格限定在以下几类：军事用地；国家政府机关；能源、交通用地；公共设施用地；国家重点工程用地等等。
（2）土地征收补偿标准要结合市场、当地经济情况和被征收者的实际情况合理给出。要保证土地征收程序的顺利进行以及被征收者的应得利益。减少土地征收中的不公平性，使双方可以在相对平等的基础上进行协商，实现各方利益的最大化和平衡化。
（3）事实的认定。这一阶段包括两个环节：申请和核准。申请要符合法律规定，核准要严格按照法律程序来实行。
（4）土地征收范围的决定。被征收者有权知道征收范围和提出异议。如有争议，可向政府有关部门提出复议或申诉，对复议或申诉不服的，可以向人民法院提讼。
土地利用规划的任务范文第5篇
关键词： 灾后重建； 土地利用划； 反应机制； 探索
Abstract： Based on the research on key issues of post disaster reconstruction planning in the process of land use planning， by means of scientific and reasonable and regulate human activities， so that the harm of natural disasters on human beings and to minimize the loss. By means of qualitative analysis， descriptive research and experience summary. The results show that the establishment of a rapid response mechanism of land use planning， to gradually improve the scientific and adaptability， but also for the future development of land use planning to provide useful exploration and reference. Thus， the post disaster reconstruction land use planning should pay more attention to the leap and enhance the nature， there should be more long-term considerations， the combination of post disaster reconstruction and sustainable development of mankind. On the basis of post disaster land use planning， the planning environmental impact assessment， and strengthen public participation， the establishment of planning implementation monitoring and evaluation mechanism， strengthen planning guidance of land use land use.
Key words： post-disaster reconstruction；land use planning；response mechanism；exploration
1. 前言
近年来，全球范围内的灾害时有发生，尤其是地震灾害更是对人类生存、生活环境造成了巨大影响。如地裂、地面塌陷、地面变形等，都可能致人死伤、破坏建筑物、破坏交通运输以及毁坏耕地农田等。越来越多的人意识到加强灾害预防以及灾后恢复重建的重要性，土地利用规划作为国家宏观调控土地的一项政策措施就显得尤为重要。随着工业化和城市化的推进，土地利用规划也随之不断发展和改革，土地利用规划的制定和执行已成为政府公共决策和公共管理的重要内容[1]，其作为国家对土地利用进行引导和控制的重要手段也日益加强。
然而目前各地在编制土地利用规划时，为了地方经济发展，实现土地价值最大化，往往将建设用地需求列为首要考虑因素，从而忽视了对于土地承载力以及生态安全方面的考虑。随着近些年来发生的越来越多的地震灾害，迫使人们对现行土地利用规划进行反思，关注点也从单纯的建设用地需求转向了土地利用的安全性问题。土地利用规划中各类用地布局应坚持尊重自然、坚持可持续发展和保护生态环境为根本。从生态安全角度出发，规划的编制与地质灾害治理和生态建设相结合，可以有效抵御地震灾害，建立和完善管理机制，使损坏及影响降至最低限度。本文就是以地震灾后重建为研究背景，重点对灾后重建地区土地利用规划编制中关键问题进行研究，以期为今后开展灾后重建土地利用规划提供有益探索和参考依据。
2. 关键问题研究
地震是一种内动力地质作用，虽然很短暂，且全球具有灾害性的地震也仅占到地震次数的千分之一[2]，但它所产生的地震波，以及引起的地面破坏，却对发生灾害地区的人们生存及生活带来极大危害。即使未达到灾害程度，也会对地区发展产生一定的影响。地震及次生灾害给区域土地可持续利用带来严峻挑战：大量耕地、建设用地受损，有限的可开发利用土地资源更加匮乏，土地供需矛盾加剧；次生灾害及隐患频发，土地利用的环境安全形势严峻，土地利用布局调整的需求迫切；林地、牧草地等具有重要生态功能的土地破坏严重，土地生态功能修复任务艰巨等等。
在经历了汶川大地震灾难后，我国也充分借鉴、汲取了国内外灾后重建的经验和教训，出台了一系列政策措施，同时也进一步加强了灾后重建土地利用规划的研究，编制了《汶川地震灾后恢复重建土地利用规划》、《青海玉树地震灾后恢复重建土地利用专项规划》等，为地震灾后重建地区提供了强有力的政策依据及土地利用方向。国内外相关研究表明，人类可以通过科学合理的规划手段来规范和调整人类活动行为，从而使自然灾害对人类造成的伤害及损失降到最低限度[3]。因此，在灾后重建土地利用规划中应重点关注以下几个方面：
2.1 资源环境因素识别
作为土地利用规划编制的基础，调查研究及现状分析是至关重要的一个环节。在这一阶段，除了对规划范围内自然资源、社会经济条件、土地利用数据、相关行业资料等进行收集及调查，更重要的是对规划范围内土地利用状况、利用潜力、各项用地需求以及土地供应能力做出确切分析，明确土地利用上存在的主要问题和采取的改进措施。灾后重建土地利用规划编制，既有一般土地利用规划的共性，又有其特殊性。因此在传统的基础调查与评价的基础上，应加强对资源环境因素的识别。首先要充分收集地震后地质灾害的具体分布、土地灾毁的详细数据以及规划区域内土地受损程度等。如：次生灾害造成的农用地（耕地）灭失、损毁情况以及耕作层被塌陷、地裂等地|灾害破坏，农业基础设施损毁，区域农业生产条件产生变化情况；建设用地受损规模、类型。因地震引起的崩塌、滑坡等次生灾害造成城乡住房倒塌损毁，建设用地功能受损和部分建设用地灭失的情况；土地生态环境遭到破坏，地震及次生灾害使区域地貌植被发生变化，水土流失加剧，生态功能受损，环境承载力降低等等。
其次根据区域地质环境状况，对于易发地质灾害地区，应着重分析研究其自然地理环境条件，突出资源环境因素识别，并就地震与地质灾害进行充分调查、评估，考虑地震断裂带、地质灾害对土地利用空间布局产生的影响，结合各行业灾后重建用地需求等，以便为规划用途及布局安排提供有力依据。
2.2 土地利用安全性评价
根据地震断裂带分布，以资源环境因素和地质灾害调查评估为基础，开展土地利用安全性分区和评价。从恢复重建用地安全性角度出发，在区域内划定地震断裂危险区、地质灾害高易发区、地质灾害中易发区、地质灾害低易发区和其他区域等土地利用安全性分区[4]，并对其进行评价，有利于引导灾区生态功能的恢复和土地资源的合理利用，为布局优化提供依据和保障。
2.2.1地震断裂危险区
一般距离地震断裂带200m以内（500m～1000m的城镇也视为危险区）。相对高差400m～1000m，地形坡度大于25°，或处于主要行洪通道；建设用地场址或场地内及其周边存在危险性大、危害程度高的地质灾害隐患点。在该区域内，应沿地震断裂带，严格控制工程建设，加强工程建设项目抗震设防，严格按照地质灾害危险性评估技术要求，开展建设项目场地适宜性评价。
2.2.2地质灾害高易发区
地质灾害规模以大中型为主，地质环境脆弱，地质灾害较密集。该区应以保护生态为主，农业用地应重点作为林地、牧草地，严格限制坡耕地和梯田开发扰动岩土体。位于高易发区的城镇及农村居民点经过治理大多数可以恢复重建，但要远离地质灾害点和断层，留出一定的缓冲地带，应在加强地质灾害危险性评估和综合治理的基础上严格控制建设规模；疏散或搬迁密集居民点，线状工程（公路、铁路等）应回避或采取隧道穿越，禁止水利设施建设和工业发展，住房和基础设施建设等要提高建筑设防标准。
2.2.3地质灾害中易发区
地质灾害规模以中小型为主，地质环境脆弱。该区农业用地应以林地、牧草地为主。建设用地应回避主要地质灾害点，在加强地质灾害危险性评估工作的基础上尽量选择安全的位置，并严格控制人口居住建设规模。线状工程（公路、铁路等）、水利设施、住房和基础设施等均要提高建筑设防标准。
2.2.4地质灾害低易发区
地质灾害密度相对较小，灾害规模以小型为主。如部分地区发生地裂缝、砂土液化（喷砂冒水）等次生灾害。该区可以作为城镇村居民点以及线状工程的主要选择位置，农业用地可以视土地质量状况尽可能作为耕地，适度用于林地、牧草地。
2.2.5其他区域
是指危险区和地质灾害易发区之外的区域。一般距离地震断裂带500m以上、相对高差小于30m、场址和场地周边无重大地质灾害隐患点，地形坡度小于15°的地带。场地工程地质条件如符合建筑工程地质条件要求，都可以安排建设用地。其他区域原则上不需要开展地质灾害危险性评估工作。
2.3 资源环境承载力评价
按照国土开发强度、产业发展方向以及人口集聚和城镇建设的适宜程度，综合评价地区资源环境承载力，可将规划区域国土空间划分为适宜重建、适度重建、生态重建三种类型[5]。
适宜重建区：主要指资源环境承载力较强，灾害风险较小，可以大规模集聚人口，并全面发展各类产业的区域。功能定位主要是推进工业化城镇化，集聚人口和经济，建成振兴经济、承载产业和创造就业的区域。
适度重建区：主要指资源环境承载力较弱，灾害风险较大，适度集聚人口和发展特色产业的区域。功能定位为保护优先，适度开发，点状发展，建成人口规模适度，生态环境良好，产业特色鲜明的区域。
生态重建区：主要指资源环境承载能力很低，灾害风险很大，生态功能重要，建设用地严重缺乏，交通等基础设施建设维护代价极大，不适宜较大规模集聚人口的区域。功能定位以保护和修复生态为主，建成保护自然文化资源和珍稀动植物资源，少量人口分散居住的区域。
2.4 土地适宜性布局
2.4.1总体原则
按照灾后重建各类用地需求，优先保障恢复灾区人们基本生活条件和公共服务设施用地，对规划确定的重建项目给予必要保障。以资源环境因素识别为基础，结合土地利用安全性分区以及资源环境承载力评价结果，优先保障适宜重建区的建设用地规模，控制适度重建设区和生态重建设区的城镇建设用地，适度压缩工矿用地和农村居民点用地，恢复并逐步扩大生态用地[6]。根据土地受灾程度和重建用地布局调整方案，按照恢复生态、保护资源的要求，积极开展灾后重建土地整治，使灾毁耕地、临时用地、废弃城镇村和工矿用地得到有效整治，耕地生产条件和农业综合生产能力得到全面恢复。
2.4.2主要建设用地布局
临时用地：根据受灾人口、过渡性安置户数和现有抢险救灾临时用地需求，安排临时用地。用于恢复重建过程中的抢险救灾和居住及配套基础设施、公共服务设施等过渡性安置建设。选取交通条件便利、方便受灾人群恢复生产和生活的区域，并避开地震活动断层和可能发生洪灾、山体滑坡和崩塌、地面塌陷等灾害区域，尽量不占或少占耕地，并避免对自然保护区、饮用水水源保护区以及生态脆弱区域造成破坏。
城镇用地：按照就地恢复重建为主、严格控制异地新建、尽量利用原有建设用地的原则，立足恢复，安排新增城镇用地。对于少数受灾特别严重、原有城镇场址不宜再作城镇发展空间的城镇整体异地重建，应充分考虑地质环境安全和长远发展需要，立足资源环境承载能力和适宜城镇建设的用地空间，合理安排重建用地规模；对于受灾较重城镇基于地质灾害隐患和环境安全性考虑开展局部用地布局调整和重建；对于部分城镇原有建设过于狭促，为增加防灾避灾空间，在原有基础上进行城镇改建和适度扩建；对于一些具有相对区位优势、资源环境承载力高的城镇，作为灾区城乡人口和产业布局转移的承接地，在原有基础上进行的城镇集聚发展建设。
在城镇用地的具体布局上，异地新建城镇应新建场址应尽量避开危险区和地质灾害高易发区，确实无法避让的，具体的生产生活设施建设用地布局应开展地质灾害安全性评估，并通过实施地质灾害工程治理、适度降低建筑密度、增加防灾避险用地、提高工程设防标准等方式提高城镇防灾抗灾能力。
农村居民点用地：布局主要以安全性为前提，根据灾后农村人口分布、基础设施条件、地震及地质灾害调查评估和资源环境承载能力评价结果，确定就地重建和异地新建规模和布局。在山区重建的农村居民点，应选择经地质安全性评估确定为相对安全的区域，并通过实施地质灾害工程防范措施等，降低灾害风险，提高防灾抗灾能力。在平原区重建的农村居民点要坚持节约集约、保护耕地的原则，按照因地制宜、尊重民意、完善农村生活生产设施的要求，适度集中建设。
独立工矿用地：根据独立工矿企业受灾情况、产业政策、生产力布局调整方向和灾后受灾人口安置的就业需要，按照优化结构、节约集约、恢复为主、兼顾发展的用地原则，安排新增独立工矿用地。除用于受灾工矿企业恢复重建外，主要用于新建一批适合灾区资源环境条件、具有比较优势和较好发展前景的工业项目，增强灾区自我重建和发展能力，重点保障产业聚集区用地。
基础设施用地及其他建设用地：根据城乡居民点分布和生a力布局，按照恢复和增强保障能力的要求，与经济发展规划和城乡规划相衔接。规划期内基础设施建设以受损设施就地恢复为主，同时考虑改善区域发展环境、提高防灾抗灾能力的需要，安排新增建设用地。
3. 研究结果
面对地震灾害，我国也先后出台了一系列政策，为恢复重建和提高土地利用管理水平提供了有力的支持，同时也为加大调整城乡和区域土地利用结构与布局、有效改善区域土地利用配置效率提供了强大支撑。我国“十”也对优化国土空间开发格局提出了新的要求：科学合理的构建城市化格局、农业发展格局、生态安全格局，增强基本公共服务和生态环境保护能力。但是灾后规划作为土地利用总体规划的重要组成部分，其组织、编制、实施、管理等系列工作还处于探索发展阶段，灾后规划的编制实施主要依靠各级国土资源管理部门行政职能的推动，对于地震灾后的快速化、制度化反应机制相对缺乏。
因此，本着立足当前、着眼长远的方针，应统筹城乡与区域土地利用，着力解决灾后重建中的土地利用重大问题，提高规划的应急反应能力，并逐步形成预警预防―响应应对―监督保障的完善规划应急反应机制[7]，保障各项恢复重建任务在土地利用上的落实，有效缓解和改善因地震灾害对当地人们带来的负面影响，更为地方经济建设发展奠定牢固基础。
4. 结论及建议
对于地震灾害，预防永远比恢复重建更为重要。地质灾害调查评估、灾害预测预报，灾后重建治理等均需要投入大量的人力、物力、财力，从土地利用规划的角度，加强对相关问题的研究，无论是在理论上还是技术方法上，都还需要不断探索和积极创新，以提高规划的适应性。灾后重建土地利用规划应更注重跨越性和提升性，应有更长远的考虑，将灾后重建和人类的可持续发展结合起来。因此在灾后土地利用规划编制的基础上，还应对以下方面进行关注。
4.1 做好规划环境影响评价
规划环境影响评价是对规划中未来开发活动的布局、结构以及资源的配置可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，并提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施的过程。灾后重建土地利用规划环评需特别重视时效，突出重点，解决主要环境问题；另一方面，则需要更具理性和预见性，对土地利用结构、规模和布局等可能产生的环境影响与风险，进行科学的前瞻性分析[8]。因此灾后重建地区的土地利用规划环境影响评价，应重点在深入分析灾区资源环境制约因素的基础上，对规划方案的环境协调性进行分析，分别对规划目标、用地规模与结构调整方案、布局方案、土地整理复垦工程安排可能造成的环境影响进行评估，从而对应提出减缓环境负面影响的建议措施。
4.2 强化公众参与
规划的实施过程虽然离不开政府的主导作用，但同时也离不开公众的参与。广泛听取社会各方面意见和要求，充分考虑社会各方面利益和主张，可以全面了解和认识评价对象的环境状况，揭示出潜在的环境问题，最大限度地减少决策的盲目性、随意性，从而提高决策的科学化水平。通过强化灾后重建规划中的公众参与，也可以进一步提高灾后重建效率、推动重建工作的顺利完成。并且通过公众参与，发挥公众的监督职能，可以更好地平衡各方利益，为实现灾后重建目标提供有力支撑。
4.3 建立规划实施监测及评估机制
灾后规划的编制实施容易受到土地利用协调难度大、灾后重建项目投资形势变化、国家重大政策变化等各种因素的影响，规划中不可避免地会存在一些考虑不周和预测不准的现象[9]。因此，应逐步建立灾后重建规划实施监测和评估机制，在重建过程中对客观条件、规划实施情况以及规划实施的政策变化情况适时进行评估，并及时对规划进行必要的调整和修正。以提高规划的弹性和适应性，从而更好地发挥其作用。
参考文献：（References）：
[1] [3] 张素兰.灾后重建土地利用规划研究――反思与探索[D].北京：中国人民大学，2010.
[2] 华南农业大学主编.地质学基础（第二版）[M].北京：农业出版社，1994：83―85.
[4] [6] 国务院.汶川地震灾后恢复重建土地利用专项规划[R].北京，2008，4―6，11―17.
[5] 刘永湘，李何超，申京诗.灾后重建土地利用规划编制的思路和方法[C].2008年中国土地学会学术年会论文集，北京：中国大地出版社，2009：1471―1480.
[7] 赵泰，田志强，贾克敬.地震灾后恢复重建土地利用规划应急机制研究[J].国土资源情报，2015，3：51-56.
[8] 刘杰，陈帆，刘园，王庆改.灾后重建土地利用规划环评重点内容解析与实证[J].城市环境与城市生态，2009，22（2）：44-47.
