土地利用规划报告

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土地利用规划报告范文第1篇

关键词：土地利用规划；环境影响；评价体系；若干问题；有效策略

中图分类号：F301.2 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20160632154

现阶段，随着人们生活质量和水平的不断提高，对居住环境和工作环境提出了更高的要求，各种高楼大厦、建筑房屋的建设，使土地资源变得越来越稀有，因此做好土地利用规划工作是十分重要的，只有这样才能优化我国土地利用规划环境影响评价体系，减少土地资源利用不当而诱发的环境问题发生。

1 我国土地利用规划环境影响评价内涵和问题

所谓土地利用规划环境影响评价主要是指在可持发展思想指导下，对土地资源利用规划实施后可能诱发的一系列环境影响进行辨别和分析，从系统上进行评价和预测，将可能出现的环境问题发生率降到最低。由此可见，土地利用规划环境影响评价能够从一定程度上减轻不良环境的影响，起到保护自然环境的作用，但在实际评价的过程中仍然存在诸多问题，例如：过渡的耕地开发会引发水土流失、山地滑坡、泥石流等地质灾害；土地资源利用不当会导致生态环境失衡；城市化土地资源的过度使用导致农耕地减少等若干问题突出 。

2 土地利用规划环境影响评价操作流程

我国土地利用规划环境影响评价属于一项系统性、专业性较强的工作，但面对实际工作中出现的问题，还是应该制定一整套科学、合理的操作流程，只有这样才能提高我国土地利用规划环境影响评价工作的质量和水平，其具体操作流程如下：

2.1 建立相应的指标

在我国土地利用规划环境影响评价体系中建立相应的指标可以分为3个不同的层次：指标层。这主要是指在土地利用规划环境影响中具体反映的生态环境指标；标准层。主要是指很据可持续发展战略要求的各项标准开展工作；环境层。这主要是指土地利用规划中可能涉及的一系列环境指标。由此可见要想做好土地利用规划环境影响评价操作流程首先要建立健全相应的指标，通过建立科学的指标，指导土地利用规划环境影响评价工作的开展。

2.2 具体操作阶段

熟悉土地利用规划环境影响评价具体操作阶段是开展整个工作必不可少的环节，前期准备阶段。这主要是指搜集土地利用规划的一些详细资料以及当地环境发展的资料，对收集的资料进行系统的整理、分析，然后制定一整套科学合理的方案和指标。资料中一定要包括水土流失情况、土地荒漠化情况、耕地占地情况、湿地保护情况等多方面的内容。开展工作阶段。这主要是对当前制定的方案进行逐步实施和考察，对于方案中不合理的情况及时进行调整，避免出现环境破坏的现象发生。书写报告阶段。这主要是指对实际土地利用规划报告进行书写和整理，使制定的方案更加规范。除此之外，土地利用规划环境评价实际操作人员应该努力提高自身素质和专业化水平，熟练掌握每一个流程的具体操作方法，充分发挥自身积极性和主动性，更好的投入到工作当中。

2.3 坚持重要原则

在土地利用规划环境影响评价过程中一定要坚持以下几点原则：层次性原则，主要是指国家对于土地利用规划环境影响评价体系分为地市级、县区级2种，每一种层次都是不同的。要根据地域的差异性和地区发展的不平衡性进行评价；科学性原则。这主要是指在实际评价的过程中，要利用先进的科学技术进行综合性的分析和整理，这也是进行评价的重要原则，同时还要利用互联网技术等先进技术，将海量的信息进行分类处理，然后进行系统整合，为土地利用规划环境影响评价体系提供强有力的数据支持；多样性原则。主要是指利用多种评价体系进行统一的分析和整理，同时要借鉴各地先进的管理和评价手段综合分析，真正做到取其精华去其糟粕，在实践的基础上创新，在创新的基础上实践，与时俱进、开拓创新，实现优势互补。

3 结束语

在我国土地资源锐减、环境问题突出的背景下，开展土地利用规划环境影响评价工作是十分必要的，它不仅能够提高我国土地资源的利用效率，同时还能起到保护环境的作用，优势是显而易见的，因此在实际操作的过程中，需要建立相应指标、熟练操作流程、坚持重要原则，只有做到以上几点，才能解决我国土地利用规划环境评价的若干问题，从而实现我国可持续发展战略。总之，构建土地利用规划环境评价体系、解决土地利用规划环境评价若干问题，是一项漫长而艰巨的任务，需要党和政府、相关部门、以及工作人员三者的共同努力。参考文献

[1]袁维，张安明，王丽果.我国土地利用效益评价研究[J].安徽农学通报（上半月刊），2012（01）：24-26.

[2]逄忠臣，冯仁德.基于PSR 框架模型的土地利用环境影响评价[J].安徽农学通报（下半月刊），2011（16）：131-132.

土地利用规划报告范文第2篇

关键词：利益主体；土地利用规划；Mendelow理论

中图分类号：TU984文献标识码： A

我国早在上世纪80年代就开始了土地资源规划管理，以实现国土资源最优化利用。随后各地区在土地优化配置的理论下开展土地利用规划管理。在实际管理中，管理工作虽然取得显著成绩，但其中依然存在多种问题。部分学者认识到，在土地利用规划的大背景下，必须结合人地关系理论、公众参与理论等多种社会科学，正确认识到围绕在土地利用规划周围的各种利益关系，通过协调各方面关系，实现利益主体与土地利用的统一。

一、利益主体理论

1、利益主体理论的产生

利益主体理论最早出现在1927年，随后几十年的发展中，Freeman于1987年将该理论运用与实践，他认为：利益主体是利益相关者的代表，而利益相关者，就是会对组织（或个人）既定目标产生影响的组织（或个人）。该理论的核心思想体现在两方面：一方面，各个组织（或个人）在各项工作中必须要考虑各个利益相关者的实际诉求，有利于确保决策（管理或动作）的科学性；另一方面，在兼顾多方利益的同时，通过协商、参与，达到利益最大化的目的[1]。

我国对利益主体理论的研究起步较晚，1998年，周业安、杨瑞龙先生首次将利益主体理论应用在研究中。近年来，利益主体理论在我国获得发展，已出现在市场营销、企业管理、旅游合作等领域中，取得显著成果。

2、土地利用规划背景下利益主体研究

我国土地利用规划是一项系统的复杂的工程，涉及到多个部门、单位、个人之见的协商、配合，本文将我国土地利用规划背景下各个利益相关者进行统计，具体结果见表1。

表1 我国土地利用背景下利益相关者统计

组织类型 具体统计细分

政府部门 当地土地管理部门、当地政府部门、其他行政部门（如环保部门、城建部门、交通部门等）

社会个人与组织 规划地区内居民、规划地区内的企业、规划地区内的各个社会团体或协会、规划地区内从事农业生产的各个生产单位（或个人）

外部环境

自然环境（区域内的自然景观、农作物、自然天气特点）

经济环境（区域内社会生产情况、建设生产情况）

社会环境（区域内居民、单位、社会团体）

文化环境（区域内文化风俗、等）

从表1可发现，政府部门、社会个人与组织、外部环境是影响土地利用规划的三个最主要因素，上述三者就是利益主体。

3、利益主体的二维分析

本文以Mendelow的权利――利益矩阵分析三者之间的利益诉求。首先，利益主体都有最高目标，即保证土地利用规划能满足自己的实际诉求。然而实际诉求反作用于利益主体，利益主体之间的诉求不同，规划过程中所反映的诉求信息出现偏差；其次，利益主体都期望以最小投入获得最大回报，而诉求偏差导致最大回报目标之间出现偏差，利益主体之间的实际投入必然不同；最后，利益主体希望获取最多的土地规划利用信息，而实际信息获取存在不同[2]。

二、模式构建

土地利用规划中不但影响利益相关者的实际利益诉求，更会间接影响国家决策，因此为实现利益主体与土地规划利用之间的和谐统一，必须妥善处理多方面关系，从多方面角度思考问题，以“利益影响”与“实际影响”两方面进行分析。

1、模式构建原则

（1）自然与人文统一的原则

土地规划利用会影响未来相当长一段时间内规划区域土地的使用问题，土地是规划的核心问题。土地作为自然环境中的重要组成部分，对其规划必须要考虑自然环境要素；然而“规划”是人的进行生产的重要途径，在“规划”过程中必然会出现“人文”特点，因此，冲长远利益出发，坚持人与自然和谐相处、实现自然与人文的统一是首要原则。

（2）国家与地方的统一

地方政府是国家形象的代表，但在关系理论中，地方政府与国家是两个相互独立的利益要素，导致部分地方政府在土地利用规划中出现“先地方，后国家”的情况，优先考虑本地区发展，忽视了国家利益。因此，土地利用规划必须要以国家长远规划、发展为前提，在满足国家建设需要的前提下正确处理地方建设问题。

2、模型构建

从利益主体的实际利益诉求来看，模型构建必须符合以下几方面要求

（1）利益相关者的利益表达

基于利益主体的土地利用规划必须以各个利益主体为出发点，通过各种形式统筹多方面利益主体的诉求。首先，可通过召开座谈会、听证会的方式保证各个利益主体能充分的表达自己的利益诉求。在召开座谈会、听证会过程中，要重点关注居民、组织团体的利益诉求，由于两者的诉求不明显，实际利益有可能受到忽视。实践证明，当忽视居民、组织团体的利益诉求时，会导致两者出现不配合、非正当的抵抗情况，不利于规划计划的实施。其次，以国家利益作为最高诉求标准。国家利益是多个利益相关者的利益的集中体现，必须要在维护国家利益的前提下统筹管理各方面利益。最后，处理地方政府与企业组织之间的利益关系。

地方政府与企业组织之间的利益关系是现阶段我国土地利用规划中最主要的主体利益关系，由于两者涉及的范围广、利益层次多，导致两者的利益关系复杂多样[3]。

（2）规划团队专题技术研究

规划团队是专门从事技术研究并提供决策依据的单位, 在土地利用规划利益主体分析中发挥着重要作用。团队通过收集土地利用规划的基础性数据, 通过各种研究方法讨论规划区人口、土地需求量、土地供给量等实际问题，分析、编制各项规划专题，并为土地利用科学宏观布局、调控提出具有参考价值的建议, 以达到持续、高效利用土地资源的目的。对规划团队而言，必须要具备扎实的基础知识与技术手段；同时能认真听取、分析不同利益主体的利益诉求，将具体利益诉求置于规划方案之中，实现利益由“抽象”到“具体”的转变, 在技术可行性基础上提高可实施性。

（3）初步方案反馈

规划团队在全方位考虑利益主体的利益诉求之后,可以此为基点拟定规划方案，之后将方案以专题研究报告（或技术分析报告）的形式通过座谈会、听证会等方式反馈给各利益主体, 保证方案能够得到多方协调论证与沟通。通过利益关系信息之间的传递与各利益相关者之间地沟通，反复斟酌多方对方案的意见，并再次获取各个利益相关者的利益要求及意见。

（4）利益矛盾提取

“经济人”的思考是每个利益主体必须经历的思想行动,这一现象导致规划中不可避免的会出现利益冲突。如何规避利益冲突就成为规划团队工作的出发点与归属，在遵守“三个”的原则下，必须发挥其在土地利用规划中的作用，通过提出具有可行性的规划方案设计实现对各方利益的协调、整合与制衡,实现最佳利益平衡点的获取。

三、总结

土地利用规划是社会公共项目决策的重要体现，因此在规划设计过程中必须要综合多方面利益主体的利益诉求。现阶段，很多学者都在尝试在法学、经济学等社会科学中汲取营养, 通过引入相关理论对土地利用规划进行了多角度研究。研究发现，土地利用规划涉及到的利益相关者群体复杂、利益关系变化多样，本文通过将利益相关者理论引入到土地利用规划管理中，针对构建的土地利用规划新模式, 本文提出以下方面的思考。

(1)本文主要分析土地利用规划编制决策阶段中，利益主体（与相关者）的不同诉求层次并提出构建相应模式的具体措施，在本次研究中，规划实施管理阶段在土地利用规划过程中发挥着不可替代的作用。只有提升实施管理水平，才能保证规划有效实施[4]。土地利用规划阶段中多个利益相关者与其利益诉求具有明显差异性，同时不同利益主体在规划编制中的实际贡献也有所差异。因此，把利益相关者理论运用于实施管理阶段应该还有待深入研究和探讨。

(2)从本次研究中发现，规划团队的作用十分明显，他不仅是规划的研究者, 也是利益关系的协调者。但在现实中，规划团队是受托于政府部门，因此在实际研究、分析中不可避免的出现偏向政府利益方面的决策。如何实现政府利益与多方利益的统一成为今后研究的重点。

参考文献：

[1]程久苗.基于利益相主体的土地利用规划决策机制研究[D].华中农业大学博士生论文，2011, 5：23-29.

[2]黄旭，特吉奥・斯皮德.土地利用规划中的利益主体及其行动策略[J].国际城市规划，2013,12（08）：13-19.

土地利用规划报告范文第3篇

[关键词] ArcGIS；土地利用总体规划；数据建库；技术流程

[作者简介]王沈佳（1989—），女，东华理工大学测绘工程学院研究生；陈 婧（1987—），女，东华理工大学经济与管理学院研究生。（江西南昌 330013）

一、引言

随着土地资源管理不断地科学化、信息化，其技术思路逐渐由“以图管地”转变为“以库管地”，从而进一步实现土地资源管理的规范化。同时，国土资源“一张图”建设也要求建立包括各级土地利用总体规划数据在内的规划数据库。在土地管理过程中，为整合资源，改变信息孤岛状态，国土信息化必然以数据中心建设为核心。信息是一种重要的资源，只有全面掌握，才能提升管理效能，这也要求建立国土资源管理数据库。而数据库的建立又是保证图数一致的基本条件，这也从另一层面规范了土地资源的管理。

二、土地利用规划数据库建设

[一]规划数据建库的技术要求

1.成果汇交标准

依据规划数据建库的相关技术标准，成果汇交的标准主要在数据内容格式、组织单元和数据文件组织结构等几个方面。

（1）数据内容格式。规划数据建库的数据内容包括数据库成果和说明两部分。数据库成果主要有空间数据（如矢量数据和栅格图）、非空间数据（如规划文档和表格）以及元数据；说明主要有数据库有关情况说明、规划数据库成果报送清单、规划数据库质量检查结果记录等。各种数据内容的格式要求如表1所示。

（2）组织单元。乡（镇）规划数据库成果以县级行政辖区为组织单元，数据必须进行行政区拼接，无拓扑错误。中心城区规划数据库与市域（或县域）规划数据库一并汇交。

（3）数据文件组织结构。在国土资源部关于加快推进土地利用规划数据库建设的通知（国土资发[2011]3号）的附件《土地利用总体规划数据库成果汇交要求》中明确规定，报送的规划数据库成果以文件夹的形式组织。

2.数据库的分层

在国土部的乡（镇）级土地利用总体规划数据库标准（TD/T 1028-2010）中明确规划数据库的图层有：境界及行政区、地貌、地理注记、规划基础信息、基期现状、目标年规划和规划栅格图等七类。其中的图层分为必选和可选两种，通常必选图层可满足规划成果数据库提交的需要，具体见表2：

[二]规划数据建库的技术路线

乡级规划数据库建设，是将县级第二次土地利用调查数据库作为基期数据，进行规划编制，在进行乡镇规划数据库建设时，可以有两种数据库建设模式以供选择：

（1）分乡镇进行规划数据库建立，再将其合并，进行接边汇总成县级规划数据库，可以同时组织人员进行，但是存在接边工作；

（2）以整个县级区域为基础，建立一个整体规划数据库，其中分别导入各乡镇规划数据，再通过行政界限进行切割成各乡镇的规划数据库。

本文探究利用ArcGIS进行乡级土地利用规划数据库建设的方法，在此就按分乡镇的技术路线进行建库。

三、基于ArcGIS的乡级规划数据库建设

[一]规划数据库的设计

土地利用规划数据库主要包括空间数据和属性数据两类数据。空间数据以各种基础地理空间数据为主，属性数据则包括详查成果中的地理空间要素的属性及变更数据等。建立土地利用规划数据库，就需要对基础地理空间数据进行设计。

在《乡（镇）级土地利用总体规划数据库标准（TD/T 1028-2010）》中规定，数据库的内容主要包括基础地理信息要素、土地信息要素中的土地利用规划要素等，各要素依次按大类、小类、一级类、二级类、三级类、四级类划分，并对应以十位数字进行编码。在数据库中，空间要素采用分层的方法进行设计，主要有境界与行政区、地貌、地理注记、规划基础信息、基期现状、目标年规划、规划栅格图7类图层（详见上文2.3），每个图层属性表结构定义也在建库标准中有严格规定。

[二]规划数据库的建立

借助ArcGIS 9X的ArcCatalog建立数据库可采用新建地理数据库和移植已存在的数据到地理数据库两种方法，选择何种方法主要取决于数据源和是否在地理数据库中存放定制对象。

国土部在下发建库数据质量检查软件的同时，也提供了SHP交换格式模板。考虑新建规划要素集工作量庞大，耗时耗力较多，本文研究时选取移植已存在的数据到地理数据库的方法，将模板中的要素图层移植至左里镇数据库的建设中。在ArcCatalog中具体操作流程为：

1.建立数据库[Geodatabase]。个人数据库[Personal Geodatabase]和文件数据库[File Geodatabase]均可。鉴于个人数据库和文件数据库存放数据形式的不同，本文研究选取文件数据库进行建设；

2.新建要素类[Feature Dataset]。要素类从形式上等同于图层类，左里镇土地利用规划数据库主要设置了地理注记、基期现状、境界与行政区、目标年规划和规划栅格图等要素类。按要求，新建要素类的参数设置如下：

地理坐标系——西安1980；

垂直坐标系——黄海1985；

容差均设0.0001

3.新建要素集[Feature class]。要素集即空间要素图层，按照建库标准的要求，新建要素集要对图层中的每个字段严格进行定义。由于本文研究选取移植已存在的数据到地理数据库的方法进行建库，所以其各图层的字段均为标准格式，不必逐一进行定义。

[三]规划数据入库

规划数据入库即向已建好的土地利用规划数据库中加载数据，是建库的核心。地理数据库中支持Shapefile、Coverage等格式的数据。

由于在实际操作中，往往会存在规划图层字段名不符合标准规定，因此会出现规划图层字段定义和数据库图层字段定义不一致的情况，所以在载入规划数据时，要对字段逐一进行匹配。加载完成后，可在ArcCatalog中进行预览。

[四]对数据库进行拓扑关系处理

由于土地规划数据是空间数据，空间数据存在一定的拓扑关系，因此对数据库加载数据后，要进行拓扑关系检查。一般而言，拓扑处理的关系要求有：

1.面不能重叠或有缝隙；

2.零星地物不能落在图斑边界线上；

3.线状地物不能跨越图斑等等。

在数据库的每个图层文件，以及多个图层文件之间的数据都有不同的拓扑关系，因此定义拓扑规则时要具体因情况而异。

定义好拓扑规则后，就可以对数据库进行拓扑检查。对检查出来的拓扑错误，根据具体情况进行修改。

[五]规划数据库的实现

完成对数据库的拓扑检查和拓扑错误修改后，即可实现数据库的建设。至此，即可完成对土地利用规划数据的建库。利用土地利用规划数据库质量检查软件对此数据库进行治疗检查，即可得知建好的规划数据库合格与否。

四、乡级规划数据库质量检查

建库数据质量统一用国土部下发的土地利用规划数据库质量检查软件对汇交的数据自行进行检查，并输出规划成果数据质量检查报告和检查错误记录。一般情况下，检查结论为“合格”时可汇交数据。上级部门复核数据为不合格或认为标注例外的原因不合理，将返回修改意见，重新汇交数据，直到数据合格。

建库数据质量检查分为自动检查和交互检查两部分。自动检查对质检细则的检查方式为“自动”的内容进行检查，一般主要针对数据的格式、是否符合数据库相关要求。交互检查对质检细则的检查方式为“人机交互”的内容进行检查，并人工给出检查结论，一般针对上下衔接、图数衔接进行检查。

本文研究时对左里镇土地利用规划数据库的建库数据严格进行了自动检查和交互检查两部分的检查，结果是：因空间数据拓扑错误扣除2.8分，因数据结构不规范扣除4分，因元数据二级错误扣除1分，总计扣除7.8分，数据质量合格。

在以上几方面导致扣分的主要原因中，拓扑错误及数据结构导致的扣分可在建库操作过程中有效减少。在对数据库进行拓扑关系检查时，尽可能详细地定义拓扑规则，全面检查拓扑错误，并及时处理这些拓扑错误。而数据结构严格按照建库标准中的规定进行定义即可避免因数据结构不规范导致的扣分。

五、结论

土地利用规划数据库的建设，是进一步发挥好土地利用规划管控作用的根本要求，是积极推进依法行政和政务公开、切实提高土地管理效率和水平的客观需要。土地利用规划的信息化设计与管理必须基于一个明确的技术标准。通过土地利用规划数据库的建设，形成规划修编图件成果及规划编制相关统计表格。规划指标及规划文本作为规划实施年度计划指标的核减依据。规划成果数据（图件及表格）作为规划实施建设用地控制指标的核减依据，从而为下一轮更加科学地进行规划编制提供参考。

在江西省内，目前采用较多的规划修编与建库软件平台为MapGIS土地利用规划修编系统。但由于土地利用规划数据库质量检查软件以ArcEngine 9.3 Runtime为开发平台，所以建库时需要对规划数据进行格式转换，而不同软件间的数据格式转换常常产生一些拓扑错误及其他问题。利用ArcGIS的Geodatabase进行规划数据建库可以有效消除不同软件平台间的数据兼容问题，减少因数据格式转换产生的拓扑错误，提高规划数据库建设的合格率，加快规划数据库的建设。另外，使用Geodatabase模型建库能更加直接地体现数据库中对象与对象间的关系，更有利于数据库结构清晰，不但有效降低了建库的复杂性，而且能够保证数据间相互关系的正确性。Geodatabase数据模型是建立在DBMS之上的统一的、智能的空间数据库，其具有一般空间数据库所不具有的特点与功能。

[参考文献]

[1]王万茂，韩桐魁.土地利用规划学[M].北京：中国农业出版社，2005.

[2]曲卫东，韩琼.土地信息系统[M].北京：中国人民大学出版社，2009.

[3]龙. 基于Geodatabase的土地利用规划数据库的设计与实现[D].徐州工程学院学报（自然科学版）.南京：南京农业大学，2009.

[4]崔铁军.地理空间数据库原理[M].北京：科学出版社，2007.

[5]邓青春，辜寄蓉.基于ArcGIS的县（市）级土地利用规划建库流程研究[J].现代商贸工业.2007，？穴12？雪.

土地利用规划报告范文第4篇

关键词 土地利用规划；关系协调；国外

中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2007)05-0043-05

进入20世纪后半叶后，国际社会开始提倡可持续的人类发展战略目标，土地资源的可持续利用是经济与社会可持续发展的重要保障。为此，以统筹安排各项用地、优化土地资源配置为研究内容的土地利用规划，成为各国各级政府为实现当地社会经济可持续发展的一个重要社会实践［1］。虽然各国的国情不同，土地利用存在的问题和规划目标不一样，但如何协调社会经济活动中各土地利用主体在土地资源利用中的利益关系，却是每个国家土地利用规划中的一个基本内涵，而社会经济活动中的各利益集团或个体之间的协调，在土地利用规划编制中又主要集中体现为三对矛盾的协调：一是市场调节与宏观调控的关系；二是不同行政级别之间的关系；三是私有财产权（发展权）与公共利益的关系。本文分别以这几个重要关系的协调为主线，对当前国际土地利用规划中各方利益协调的研究现状进行了综述与总结，以期为我国即将开展的新一轮土地利用总体规划的编制提供借鉴。

1 市场调节与宏观调控

土地资源配置的政府管制与市场调节的矛盾，一直是土地利用规划中讨论的热点，不少经济学主张充分运用市场的杠杆作用，推动土地与资金、劳动力等其它社会生产要素的优化组合，实现社会生产效益最大，而社会学者却呼吁加强政府对土地这种特殊商品的宏观调控，从全社会的福利最大化来配置土地资源。土地利用规划的实质是通过制定各种土地利用规则，对人们利用土地行为作出相关的约束，从而在区域整体上实现土地资源的可持续利用。但是，土地利用规划并不是意味着对市场机制的全盘否定，鉴于市场规律在土地资源配置中的重要作用，不少专家强调要正确处理好市场调节与宏观调控的关系，呼吁推行基于市场的土地利用规划［2～3］。

从理论分析，二者关系的协调取决于规划区域市场经济的发育程度和政府的宏观调控能力。一般认为，区域市场经济越发育，其自我调节能力越强，在土地资源配置中的协调潜在能力也就越大，在土地利用规划中要考虑市场机制的影响也就越大。一个区域的市场经济发育程度，主要表现在对经济活动的自我调节和自组织功能实现能力，而这种能力又取决于市场的组成和结构的完善程度，具体表现为各个市场参与主体市场行为的自由度，市场交易物品产权界定的清晰度，以及市场上的交易物品和参与主体组成上的完备度。一个完备的市场结构包括价格机制、竞争机制、供求机制、工资机制、利率机制、风险机制等一系列完整的内容，其中任何一种机制的不健全，都表明市场经济不完备。因此，衡量区域市场经济发育程度，可通过其各种机制的表现能力来体现。土地资源作为一种特别的商品，产权是否完整和能否自由流转是衡量市场发育程度的主要因素。而政府对土地利用规划的调控能力，主要取决于政府具有的制定规划能力、长期决策能力和实现规划的财政能力。Hans则进一步分解为政府决定城镇的未来发展、政府对于特别地段的发展结构有很清楚的计划、政府拥有强有力的法律能力（特别是土地征用权）、政府是占主导地位的土地所有者、政府拥有自己的不动产公司、政府能调控相关市场（如信用市场、土地供应市场）等方面，并指出在政府调控占主导的土地利用规划中，私有不动产开发商，仅仅是作为规划的执行者，他们要生存就必须按政府制定的规划来做。虽然在市场经济条件下，私有企业可以自己选择不同的城市进行投资，但土地开发商、不动产投资商和基础设施建造商，和制造商不一样，他们和土地密不可分［4］。

Hans还对国际上土地利用规划实践进行了归纳总结，从政府对土地资源宏观调控能力的大小，提出了五种宏观调控与市场调节关系的土地利用规划类型：新北欧型、Thatcher型、美国类型、Coasian型和全球化类型。新北欧型，人们通常也称为项目导向性规划。重点项目用地或基础性项目可根据企业用地的要求，对规划进行调整。地方政府财政越紧张，企业用地的主动性越强。Thatcher型，基本上完全由市场来配置，地方政府能力很弱，这种模型不可能长久，因为当每一批投资者按照他们的愿意进行建设后，他们就会影响当地政府，支持政府使政府的权力增大，从而阻挠新的投资者瓜分他们已形成的利益。不少专家认为这种规划是政府对土地利用调控能力的丧失［5］。美国类型是指现在经济利益集团主导着规划方案的编制，旨在强化当前不动产的价值，与新北欧型比较，其最大的不同之处在于规划的编制是由于企业界发动，而新北欧型是由地方政府发起，不动产商只能在个别项目选址上影响规划，与Thatcher型比较，地方政府发挥着重要作用，例如：在高收入群体为主的社区，某开发商发现建造一个针对中、低收入人群的大型购物中心，能获较大利润。在Thatcher型下，这个项目很可能得到实施，而在美国类型中这是不可能的，因为大多数的现有的财产所有者认为这样会损害他们已有的利益。Coasian 型，是假设财产权非常完善和明晰，且市场信息很透明，交易成本为零，则企业界可以不需要公共的土地利用规划。土地所有者要改变土地用途，只要和相关的财产所有者进行公开透明的交易就可行了，基础设施也由私有企业承建，然后向使用基础设施者收费。在这理想的市场经济环境中，似乎唯一要做的就是确定和保护财产权。显然在实践中不存在这种理想的市场经济，所以就需要规划来协调，来最大限度地降低实践中各种交易成本，即利用规划来提高资源的配置效率。为此，各个体或利益集团之间如何通过合同条文来相互规定就显得非常重要，规划就是强调土地利用各种规章制度的建立。与美国类型比较，最大的区别是追求的总价值最大化，而美国类型是面向现有财产的最大化（不是全部居民）。全球化类型，是指随着经济全球化的推进，土地利用不仅限制于本地的竞争，还受到外部的影响。因此，应引入区域间的合作机制，每个地区都想形成自己的特色，从而提高区域的发展竞争力。

价格是市场经济的灵魂，市场调节离不开价格这个核心因素，因此，在规划编制中充分考虑价格因素，是协调宏观调控与市场调节关系的基本要求。但要利用价格因素把宏观调控与市场调节结合在一起，有三个基本问题需要解决［6］：一是对现行各种用途的土地价格进行估算。分析确定目前不同地段、不同区位的土地不同利用方式之间的价格差距。二是确定规划中不同土地用途之间转变的价格合理门槛。这个门槛的确定，既要考虑整个区域甚至一个国家的相对平衡，具有可比性，又要考虑现状的影响。土地利用方式的转变，有二类成本要区分，一是与用地直接相关的基础设施建设，如“七通一平”；二是与外部的连接成本，如主干道、学校、公共交通等配套建设成本。一般情况下，用地内部建设由开发商承担，而配套建设是否需要社区承担，值得讨论。一方面，进行配套建设，需要开发商与地方政府谈判，谈判结果与双方的谈判技巧及集团利益密切相关，常常是现有的利益集团具有优势，而且规模越大优势越明显，而对于新的、小规模的开发商不利。另一方面，配套设施建设成本在社区之间也存在区别，取决于现有的交通网络、学校等基础建设。因此，不同土地用途之间转变的价格合理门槛要根据地区具体情况来定。三是明确规划实施后的公共利益估算。由于规划所追求的并不是单纯的土地利用经济效益，必须考虑土地利用的公共利益。由于公共利益难以量化，这成为规划中价格信号运用的难点之一。

陈美球等：国外土地利用规划中各方利益协调的研究综述

2 不同行政级别之间关系的协调

在讨论土地利用规划编制模式时，其焦点往往会集中在是“自上而下”还是“自下而上”？其实质就是土地利用规划在不同级别行政区划的协调问题。这在行政能力越强大的国家，相互影响就越大。一般认为，“自上而下”的模式有利于强化宏观调控，而“自下而上”有利于发挥各地的地域特点。

在大多数西方国家，由于实行高度自治的政治制度，联邦政府、州政府、地方政府，甚至各社区之间，并没有很强的行政约束能力，在全国层面、全省层面进行土地利用调控，主要是通过一系列的法律法规来约束，除了土地利用规划，更主要的是诸如资源、环境部门的相关法制。

如在加拿大的Alberta省，根据社区政府条例，地方社区在土地利用规划上拥有广泛权力来管制私有土地的开发、保证经济社会的有序发展，社区规划的主要目的是追求有序的、经济的和有效的发展、土地利用、居民生活，以及维持和改善人们生活的环境质量。社区土地利用规划是由一系列的规划组成，分为各社区必须编制的正式法律规划和可自行选择编制的非正式法律规划二类，其中正式的法律规划主要包括社区发展规划、区域建设规划和区域再开发规划，非正式法律规划涉及交通规划、休闲规划、社区规划、商业开发规划及相关的土地利用研究专题［7］。省级土地利用规划主要从生态环境保护角色来对全省的土地利用进行约束，鼓励各社区制定具体的环境敏感区、水源及流域保护区、重要鱼类及野生动植物的保护，要求保护重要的农业用地，强调不能分割土地利用，要协调好农用地与其它用地的冲突、社区间的用地布局，但直接对土地利用进行规定的政策并不多，主要是通过对社区服务设施及基础的建设投资来进行调控。除省级土地利用规划外，社区的土地利用规划还受相关法规的约束，很多可能损害环境或人类健康的土地利用行为，都在省有关部门的监管之下。Alberta省对湿地、湖泊、江河等自然资源作出统一的规定，特别是省环境部门制定一系列有关政策，对地方的土地利用在环境保护上作出规定，另外，Alberta省能源与利用委员会和自然资源保护委员会是独立的部门，对社区土地利用规划也具有约束力，关系着对石油、天然气、煤和电能的开发利用，以及设定禁止狩猎和旅游区、造纸厂及采矿项目的审批。而联邦政府对社区土地利用规划主要是间接和宏观的控制作用，主要侧重于对鱼类保护或通航的考虑，通过提供财政支持和税收优惠来发挥作用。

在技术上，土地利用规划的简单分区（SPZ）的提出，较好地处理了一直存在的中央与地方、宏观与微观之间的关系，即上下规划之间的冲突，使以往上级是下级规划的“提供者”，变成了“战略指导者”［8］。顾名思义，SPZ是指只是规定简单的用途管制条例，较为宏观，规定特别要强调的用途，为基层的土地利用规划提供了较大的空间，是突出了上一层对下一层规划的宏观指导性，既保证了规划质量，也节省了不少相互之间的谈判成本。澳大利亚维多利亚的VPPs就是一个成功的运用例子。

维多利亚的规划体系，源于英国的城镇规划实践，并融入了美国经验，其特色是既强化州的调控能力，又保证了地方政府的实施及管理能力［9］。1996年，通过了《规划与环境条例 1996》，提出了《维多利亚规划条款》（VPPs），确定了规划的目标是促进全州的发展、自然资源的保护、生活水平的提高、造福于全维多利亚人的资源可持续利用。条例要求维多利亚所有区域要按规划方案实施。规划方案是在条例指导下由规划大臣组织编制的关于土地利用与开发的法律规范，包括战略目标和相关条文二部分，其中战略目标包含土地利用的简明陈述、评价和确定，开发与保护政策，以及政策的实施，所有的土地利用变化都要符合州和地方的发展战略，在表述上，州土地利用政策更加广泛、宏观和长远；而地方土地利用政策则具体、微观，甚至与特定的地段相联系［10］。明确要编制《社区战略报告》（MSS）作为各地编制规划的依据，从而形成了一个全新的规划思路：全州统一规范、格式与要求，地方在统一要求下，可充分考虑各地的特色进行规划编制。在VPPs中，明确了对全州适用的标准，这些标准条款包括州政策、32个用途分区、22个覆盖层、60个特定条款、12个一般条款［11］。而MSS必须在《地方规划政策框架》（LPPF）编制，LPPF则在《州规划政策框架》（SPPF）的指导下完成。VPPs明确规定SPPF确定全州土地利用和开发的基本原则，叙述重要的州发展战略，从居民点、环境、住房、经济发展、基础设施、特定用途与开发六个方面罗列了相关政策，这些政策对全州规划方案编制提出统一要求。LPPF立足于自身的特色，制定社区发展战略和地方规划政策，明确了社区土地利用与开发的主导方向。MSS则包括社区发展战略计划、土地利用与开发目标、发展战略与土地开发利用之间关系的简要介绍、土地开发利用机会相关限制的总体说明、明确与SPPL及区域内其它社区的战略发展关系等等。

用途分区比较灵活，更多的是允许使用，只规定少量的限制使用，采取二级分类：一类用途包括居住用地（进一步细分为五个二级类）、工业用地区（进一步分为三个二级类）、商业用地区（进一步分为五个二级类）、农村用地区（进一步分为三个二级类）、公共用地区（进一步分为十一种二级类）、特种用地区（进一步分为五个二级类）。用途分区控制着土地的利用与开发，每种用途分区包括本区的目的及利用中相关要求，并罗列了三种利用说明（不含开发，开发的要求另外规定）：一是不需要批准的用途，二是要求得到批准才可使用的用途，三是禁止使用的用途。

VPPs只是为规划提供了标准规范和模板，不是规划方案，更不是对全州土地利用结构的具体要求，各地还是要制定规划方案。VPPs对各地的规划方案作出了严格的规定：各地编制具体的规划方案时，只允许在VPPs中选择适用的用途分区和覆盖层，不允许自己设计或对现有的进行分割；规定了规划方案的内容结构（包括目录、使用指南、SPPF、LPPF、用途分区、覆盖层、特定条款、一般条款、解释、综合文件、修改说明），并对每个部分的内容进行了明确，甚至对排版格式、文字使用、标点符号都作出了统一的规定，如规定不能使用古词、法语单词、不确定的同义词，用“must”或“will”，而不用“shall”，用“show”而不用“demonstrate”。

3 土地发展权与公共利益关系的协调

早在19世纪中期英国因工业化带动的城镇化发展时期，考虑到公共的健康和利益，政府提出对私有土地使用的控制和监督，首次提出了土地利用规划的思想，就出现了政府对土地公共利益调控与土地私有权力保护之间的冲突［12］。

为了更加地处理好土地利用公共利益与私有财产权保护的问题，公共参与应运而生，且成为了一条最基本的土地利用规划原则，使规划不只是公务员的事，平衡了公众利益与私有财产权益的关系，且让规划在实施中有了良好的基础［12］。

德国的技术合作公司(GTZ)把土地利用规划直接就定义为是基于土地可持续利用的不同土地使用者的对话与谈判，是一个相互充分交流与合作的过程［13］。把公众参与视为土地利用规划的核心，并通过多个规划实践，总结出规划中公众参与的经验，如事先了解要解决的问题和参与者的兴趣、适当考虑讨论项目之外的因素和政府服务功能、具体参与方式要考虑当地的文化与传统、尽量采用直观可视的工具（如航片、地图、三维立体图）、根据规划的工作步骤，一步一步地推进。由英国考古委员会组织编制基于保护历史遗产的土地利用规划时，同样离不开公众参与，除了吸收相关土地所有者参加外，还邀请多个国家非政府组织参与，相互讨论形成统一意见［14］。

在美国的加利福尼亚，对一个规划委员会的工作好坏评价，不只是规划决策是否明智，还要看吸纳民众参与的多少。公众参与积极性也高，他们以能为社区发展发表意见感到自豪。在参加具体讨论之前，他们常常和邻居、朋友沟通，了解大家的想法，甚至会开一个小型的讨论会，就大家关心的问题形成一个共同建议，并确定向规划委员会反映的具体方式［15］。在加利福尼亚政府法规布朗条例中［16］，明确规定公众有权参加各种公开的会议，特别是涉及多数人利益的会议，公众有权旁听和评价相关规划事项，有权得到相应的会议材料，可以对会议进行录音录像，参会人员没有登记的义务，即使要作登记，也是自愿性的。规划委员会在重要会议召开之前，也必须在72小时之前把会议时间、地点和议题通告相关人员（特别重要的听证会需要提前10天）。为了保证会议的有序进行，对公众发言的时间规定了一定的限定，并不允许发表重复或与会议主题无关的意见。条例甚至还详细说明如果会议争议太大无法继续进行时，要进行清场，但新闻界的人员和有关的部门工作人员可以留下，会议主席无权制止发言者发表自己的观点和对规划委员会的评价［17］。在加拿大的Saskatoon市，为了提高公众参与的积极性，社区服务部开展四项工作［18］：一是在地方社区协会的指导下，在每个街区成立了地方公民委员会；二是对每个地方公民委员会的成员进行规划方面知识的免费教育与培训；三是对重要的街区制定地方区域规划，分析街区社会经济发展面临的挑战及反映在土地利用上的问题；四是对每个街区逐年的主要指标进行分析评估，如人口数量与结构变化及分析、家庭收入、就业水平、私有财产、犯罪记录、社会救济人口比例。让人们对现状有一定客观的认识，并取得了明显的效果，在各种规划决策的讨论会上，反对的声音比以前少多了，而且由于公众对规划有了充分的了解，土地利用的申请者也能非常规范地办理有关手续。

韩国的“限制发展区政策（RDZ）”，由20世纪70年代提出之初，受到土地所有者和开发商的普遍反对，到现在被公众普遍接受的转变，也充分说明了公众参与的重要性［19］。在1971年，韩国官方引入了限制发展区政策来防止城市之间发展连成一体及城市的无序发展，由于这个政策影响了私有财产权，受到土地所有者和开发商的普遍反对。从20世纪90年代后期开始了由中央政府推行的RDZ政策的改革，提出了环境友好型土地利用规划，认为公众参与的土地利用规划是解决私有利益与公共利益、国家利益与地方利益矛盾冲突的最好办法。为了让公众了解规划的重要性，政府加大了可持续发展的宣传，并在分析可持续发展、财产权和公众参与基本原理的基础上，归纳了规划中可持续发展的五个原则：自然环境的保护、经济增长中不可再生资源的利用最小化及减少废物产出量、地方经济充满活力和多样化、满足人类的需要和社会公正、社会公平（含代际公平）。强调私有财产权的使用，不能破坏环境，在追求最大经济效益的同时，对社会的负面影响也应最小。从2000年9月开始，RDZ改革进入了国家与公民相互协商的新的阶段，人们普遍对限制发展区政策持支持态度。

参考文献(References)

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［16］ Office of the Attorney General: The Brown Act［S］.2003.

［17］ League of California Cities：Planning Commissioner's Handbook［S］. 2004.

土地利用规划报告范文第5篇

关键词:土地利用规划管理

一、加强领导重视力度,提高认识

土地利用总体规划是国家集中统一管理土地的重要体现,是加强土地宏观管理的关键措施,是实施土地用途管制的基本依据。土地利用规划工作的基本任务,是根据经济社会发展的要求和土地条件,统筹安排各业用地,规定土地用途,依据法律和规划维护和监督城乡建设、土地开发等各项土地利用活动的合理有序进行,实现土地的科学开发和合理利用,以促进经济社会可持续发展。规划工作包括规划编制、审批和实施管理等方面,是一项长期、连续的任务,规划实施管理是规划工作的重点和核心,是实现规划各项目标和任务、发挥规划宏观调控作用的基本措施。各级土地行政主管部门要充分认识规划在土地管理工作中的基础地位和“龙头”作用,充分认识做好规划实施管理工作的重要意义,切实加强规划实施管理,保障土地利用和管理目标的实现。各级土地利用总体规划批准后,要及时组织规划实施,绝不能放松规划工作。要把规划实施管理放到土地管理工作的重要位置,纳入领导目标责任体系,主要领导要亲自抓、负总责。各有关部门要大力支持规划工作,加强配合,自觉遵守和积极维护经依法批准的规划。

二、建立健全规划审查和计划管理制度,加强监管

1、加强对城市规划、村庄和集镇规划的用地规划审查、审核。对报国务院审批的城市总体规划和城镇体系规划,在规划编制和上报过程中,省级土地行政主管部门要依据土地利用总体规划严格审核把关,确保规划期内城市建设用地规模和范围与土地利用总体规划相衔接。规划期限不一致的,要审查城市人口预测和人均用地指标是否合理,结合土地集约利用水平和利用效益,确定合理的用地规模。由地方人民政府审批的城市总体规划和城镇体系规划,也要参照上述要求,建立相应的审查、审核制度。

2、切实做好农用地转用的规划审查工作。在建设用地项目报批过程中,各级土地管理部门要依据土地利用总体规划严格审查,并由负责规划的职能部门出具审核意见,对建设项目是否符合规划、计划负责。对单独选址建设项目,已列入土地利用总体规划的,要及时做好规划和用地审查的各项工作,按照规定及时批准用地;未列入土地利用总体规划,但符合《土地管理法》第26条规定的,要按照法律和《土地管理法实施条例》的规定,根据国务院和省级人民政府对项目的批准文件,及时调整规划,并将规划调整方案与建设用地的有关报批资料一并报批;对未列入土地利用总体规划,也不符合《土地管理法》第26条规定的,不得批准用地,确需建设的项目,需先修改规划,按规定程序报原批准机关批准后才能审批用地。申报的分批次农用地转用,不得超出土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围。因特殊原因,小部分用地确需超出规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围的,在编制农用地转用和土地征用方案的同时,可以对规划作局部调整,落实到规划图上,并将规划调整方案与建设用地的有关报批资料一并上报,在审查项目的同时由负责规划的职能部门对规划局部调整进行审查确认;全部或大部分超出规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围的,须按法律规定修改规划并报原批准机关批准后,才能审批用地。

3、加强对农用地结构调整的规划引导。依法做好乡(镇)土地利用总体规划的公告工作,通过公告土地利用规划用途,引导农民合理调整农用地结构和布局,发展适应市场、优质高效的农产品,保障农业的可持续发展。

三、建立健全法规,使规划管理有法可依