前言:想要写出一篇令人眼前一亮的文章吗?我们特意为您整理了5篇对国土空间规划的建议范文,相信会为您的写作带来帮助,发现更多的写作思路和灵感。
一、土地规划现状
目前,我区土地规划体系主要包括土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划三大类,其中土地利用总体规划体系又分为自治区、盟市、县、乡四级。自治区共编制三轮土地利用总体规划,其在引导全区保护和合理利用土地资源、加强土地宏观调控、严格保护耕地等方面起到了重要作用;土地利用详细规划编制工作在内蒙古地区尚属薄弱环节,至今未编制完成相关类似规划;全区土地利用专项规划主要包括土地整治规划、未利用地开发利用保护规划、耕地保护规划等。各类规划间形成了土地规划体系,总体规划与专项规划分工明确、层次分明,各类规划之间基本衔接。土地规划情况见表1。
二、土地规划与相关规划的矛盾
(一)土地规划体系协调性分析
就土地利用总体规划本身而言,省级与盟市级层面规划基本衔接,规划内容一致性较高;盟市级与旗县(市区)级规划之间协调性较弱,二者在规划编制时衔接性较好;旗县(市区)级与乡镇(苏木)级规划基本上同步编制,规划内容一致性较高。土地利用总体规划与土地各专项规划之间协调性较好,各类专项规划均在土地利用总体规划的框架下,以总规为前提条件和依据,开展编制工作。规划编制的数据基础、分类标准、统计口径等基本一致,只是在规划编制基期、规划期限及侧重点方面有所不同。
(二)土地规划与其他规划之间矛盾问题分析
主要表现为:一是法律依据不统一,缺乏主导性规划加以协调;二是规划编制基础缺乏协调和统一,各部门有着各自的国家标准和行业规范,出现用地分类标准不统一、规划编制所依据的基础资料不一致、规划编制的基础统计口径不一致、空间管制分区的规定不衔接等问题;三是规划编制的技术方法和路线不一致,规划的目标和结果也存在较大差异;四是相关规划之间管理体制不顺,规划协调不畅,不同规划在不同部门主管下自成体系,每一体系又有诸多不同层级、不同深度的具体规划类型。
三、空间规划体系重构建议
综合考虑各项规划特征,统一的空间规划理想模式应为――主体功能区规划定“政策”,城镇体系规划“定需求”,土地利用总体规划“定供给”,生态功能区规划“供底图”。在相关目标的引导下,需综合平衡国土空间需求和供给,并通过相关政策引导将有限资源配置到“底图”上。
(一)空间规划体系
对现有规划类型进行改造和功能定位,形成以保护、管控规划为基础,综合规划为引领的空间规划体系。主体功能区规划不再作为规划而是以主体功能区划形式同生态功能区划、自然区划、农业区划等一同作为规划编制的理论依据;分解整合土地利用总体规划职能,作为空间规划体系基础与骨干的土地利用总体规划和作为国土部门主要职责范围的耕地和基本农田保护专项规划;城镇体系规划仍定位为城乡建设规划体系的最高层次规划类型,但同时也是空间总体规划的专项规划;城镇体系规划、基础设施规划、农地保护利用规划、林地保护利用规划、矿产资源规划、水资源规划、生态环境保护规划等均作为综合性专项规划进行编制实施。各专项规划、次区域规划可根据需要进一步编制行业性专项规划、详细规划、年度计划等。由此形成空间规划横向体系,统筹协调生产、生活、生态等用地需求和农业、国土、水利、财政等部门关于土地利用的各种政策。
(二)空间规划层次
合理的空间规划体系,不仅需要考虑横向规划层面,即整合现有各类规划,形成有机统一横向空间规划体系,从而达到对国土资源的统筹安排。还需考虑科学构建规划层次,即纵向规划体系,从省、市、县、乡不同层级政府的行政、立法、司法权力的差异及不同层级行政区域空间尺度的差异出发,采取不同路径形成各有侧重的空间规划成果:省级空间规划属宏观层面,应突出战略性、政策性和指导性,统筹落实区域发展总体战略和主体功能区战略;市、县级空间规划属中观层面,应推进以土地利用总体规划为基础的“多规合一”,强化管控性和综合性;乡镇空间规划属微观层面,应重点强化地区内土地利用详细规划的编制与实施,有机整合各类横向空间规划,着重体现可操作性。
(三)空间规划指标体系
考虑构建合理的指标体系,在分析梳理各类空间规划的规划目标、核心内容及调控对象等基础上,研究形成统一的空间规划指标体系。设定约束性指标与预期性指标,约束性指标主要涉及耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模、主要污染物排放总量,等等;预期性指标涉及单位GDP能源、水资源、建设用地消耗、城镇化水平、生态用地面积,等等。在构建完整指标体系的基础上,科学设定各指标的规划目标值。
(四)合理确定省级空间规划期限
统筹考虑目前各类规划的特点及相关法律法规的要求,探索确定统一协调的规划中期年限与目标年限。目前,国民经济和社会发展规划、生态环保规划属于中短期规划类型,规划年限通常为5年;而土地利用规划与城乡规划的规划时间相对较长,一般在10年以上。省级空间规划属于长期规划类型,其着眼于未来10到15年的长远可持续发展,规划期限应设为15-20年。考虑空间规划的合理性与现实性,可适时开展空间规划评估调整工作。综合考虑上述情况,建议将空间规划期限设定为15-20年,每5年开展一次评估调整工作。
(五)空间规划开发、利用、保护格局
按照“一套规划、一张蓝图”的总体要求,形成统一的空间开发与保护格局。科学划分城镇建设、农业生产和生态保护三大功能空间,划定生态控制线与建设用地增长边界控制线,并实现二者之间的无缝对接。在两类控制线内部,进一步划定详细的用地控制线,生态控制线范围内按照管理主体及用地类别进一步划定基本农田控制线、林地控制线、水域控制线及风景名胜控制线等各类用地控制线,形成生态保护体系。建设用地增长控制线内进一步划定城镇建设用地扩展边界,同时明确产业布局与重大基A设施布局。
1海洋空间规划体系的基本认知
随着人类用海活动的增多,对海洋空间的需求不断增长,人们逐渐认识到“时间”和“空间”因素在海洋管理中的重要性[1],尤其是在用海程度较高的欧洲,逐渐建立并开始运用了海洋空间规划[2]。1.1海洋空间规划。从科学术语定义看,海洋空间规划是以动态演化着的海洋空间为基础,以探讨海域的特征和规律为依托,协调人与海洋空间之间的关系,对海洋空间的演化提出各种层次的策略,并付诸实施和进行管理的过程性活动[3]。该定义强调策略性,即要达到的目标和愿景;强调过程性,即通过规划手段变成空间现实;强调尺度性,即从大尺度海洋空间到小尺度微观海域空间,本质上都是一体的,均属于人与海洋相互作用的不同尺度部分。从规划管理定义看,借鉴欧洲区域/空间规划、欧洲空间规划制度概要、欧洲区域间计划对“空间规划”界定[4],可认为:海洋空间规划是国家或地区为平衡海洋环境和经济社会发展,对海洋空间保护和利用结构进行调整和合理布局的管理决策,是海洋经济、社会、文化和生态等政策的地理表达;寻求从海洋空间上合理组织人类用海活动,寻求可持续发展下平衡的区域发展和健康的海洋环境。海洋空间规划应强调海洋可持续发展的观念,用长远和广阔的视野来看待海洋空间的开发和保护;强调海洋综合管理的观念,综合考虑政治、经济、文化和生态环境需求;强调海域或区域海洋的观念,承认海域差别和区域海洋发展的不平衡,采用相应的措施、政策共同发展,[5]。海洋空间规划的实质是对海洋空间利用、行业政策协调和政府海洋管制进行超前性的调配和安排[6]。1.2海洋空间规划体系。《现代汉语词典》中“体系”的释义,是指若干有关事物或某些意识互相联系而构成的一个整体。作为科学术语来讲,“体系”泛指一定范围内或同类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体。海洋空间规划体系是各类海洋空间规划组成,共同引导、预判、协调并完成人海关系相互作用及海域演化过程,具有逻辑一体性和秩序性的综合公共管理体系[7],是立足于海洋空间,探索人海关系作用模式,在其基础上对海洋空间的演化提出策略并付诸过程,同时形成一个完整的策略和调控体系。海洋空间规划体系不是各海洋空间规划的简单加和,而是按照某种结构相互组织、整合,形成层次关系并呈现出特定的秩序,是一系列对海洋空间的作用关系总和。这种内在结构化作用关系是多种多样的,有的可能是横向的衔接关系,有的则是纵向的对接关系。海洋空间规划体系内部各要素、各层次、各分系统之间协同配合,具有整体性、相关性、秩序性和持续性等特点[8]。从制度角度看,海洋空间规划体系是由各类海洋空间规划组成的,具有一定逻辑组织关系的管理制度集合,是海洋空间发展与资源环境管制的基础性机制集合,其本质上也是一种制度[3]。
2海洋空间规划体系构建的时代背景
一种规划体系的框架模式可能是历史总结和归纳的文明产物,也存在对未来发展状态和时空发展要求的理性假设。构建海洋空间规划体系,需要认知和探索海洋空间规划体系存在的时展要求,主要表现在4个方面。2.1落实海洋生态文明建设的要求。中央生态文明体制改革总体方案提出,空间规划体系是我国8大生态文明制度之一,是我国规划改革的主要任务。海洋生态文明建设实施方案(2015—2020年)首要任务是“强化规划引导和约束作用,严格实施海洋功能区划,合理安排生产、生活、生态用海空间”。海洋空间规划体系的构建是落实和推进“五位一体”生态文明建设及海洋生态文明建设的直接要求和实施载体,统筹各类海洋空间性规划,全方位、全海域、全过程协调海陆资源开发、产业布局和生态环境保护,是深化海洋资源科学配置与管理、严格海洋环境监管与污染防治的根本要求,是我国海洋生态文明建设的重要内容。2.2实现海洋空间科学开发保护的基础。海洋空间规划是各类用海活动审批与监督管理的基本依据和重要工具。海洋空间规划体系树立“敬畏海洋、保护海洋”的生态文明理念,构建以海洋空间治理和空间结构优化为主要内容导向,实施全国统一、相互衔接、分级管理的规划管理体制。理顺我国现有多类海洋空间规划及同一类海洋空间规划的多级规划,避免规划内容冲突,分级落实各级规划在海洋空间开发与保护中的内容要求,发挥海洋空间规划对海洋科学开发与保护的基础性作用,纠正现有海洋规划侧重围填海盲目扩张和海洋经济增长的不合理需求,约束和引导海洋空间及海洋资源开发向科学适度有序利用目标发展,保障各类生产、生活、生态用海空间。2.3推动海洋空间利用协调发展的举措。海洋空间规划承认海域差别或区域海洋的不平衡,是国家海洋空间发展的基本指南和全域可持续发展的“蓝图”。海洋空间规划体系树立“集聚开发、空间均衡”的发展理念,通过大尺度海洋空间到小尺度微观海域空间的层层海洋空间规划协调引导和约束,纠正过去和当前忽视海洋资源环境影响的做法,将海洋环境容量和海洋资源承载能力作为决策的依据和规划编制的前提条件,以不同海域或区域海洋资源环境承载能力、社会经济发展潜力作为海洋空间发展的“指挥棒”,用长远和广阔的视野来诱导和倒逼各地海洋经济发展优化和转型,实现人海和谐,促进形成全国海洋资源开发和海洋生态安全新格局。2.4提升海洋空间治理能力的途径。海洋空间规划是海洋空间治理与决策的重要手段。海洋空间规划体系树立“简政增效”的执政理念,实施海洋空间规划事权的边界划分与再分配,构建明确的海洋空间规划逻辑体系,包括各海洋空间规划的地位和作用,避免规划内容重叠、缺位、“碎片化”及“朝令夕改”,明确各级海洋空间管理事权,理顺海洋空间规划的编制、实施和监管体制,实行海洋空间规划“一张图”审批、统一审批依据,简化行政审批、完善工作程序和方法,从而提升国家海洋空间治理能力和效率。
3海洋空间规划体系构建的着力点
统一的空间规划体系具有基础性、战略性、综合性、前瞻性和指导性。海洋空间规划体系应包括3个基本要素,即长期或中期的海洋空间战略、不同空间尺度下整合各行业政策的协调方法、处理海洋空间利用问题的海洋治理过程。其构建应满足海洋空间治理的需求导向,体现国家海洋生态文明意志和国家海洋空间治理现代化。3.1体现海洋生态文明意志。海洋空间规划体系总体上要对国家海洋总体格局、重要的海洋资源及空间发展问题进行调控。根据国家生态文明建设“健全以国家发展战略和规划为导向的宏观调控体系,健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制,推动形成人与自然和谐发展现代化建设格局”的要求,海洋空间规划体系应体现“海洋资源节约利用、海洋水产品保障、海洋生态环境保护”的海洋生态文明意识导向,推进海洋主体功能区建设,突出强调“海洋空间用途管制”和“海洋生态红线管控”的治理手段,推进实施围填海总量和自然岸线保有率的用海总量控制制度,实施定性(性质)、定用(用途)、定量(规模)、定位(位置)、定序(时序)的“五定方案”治理措施,遵循海洋自然条件的适宜性、海洋经济发展的可行性、海洋社会制度的可容性、海洋生态系统的平衡性和海洋空间布局合理性的5重约束条件的目标效益最大化[9]和“慎填海、不污海、少占海”的保护意识,合理安排各类生产、生活、生态用海空间,明确海洋开发和保护“两个边界”,实施海洋空间规划全覆盖,实现“水清、岸绿、滩净、湾美、物丰”的海洋生态文明建设目标。3.2体现海洋空间治理现代化。海洋空间治理现代化包括海洋空间治理组织系统的现代化和海洋空间治理方法方式的现代化,是法治海洋的重要组成部分。海洋空间规划体系构成应与海洋空间治理组织系统形成对应关系,依据现有海洋治理层级和国家空间规划层级要求,实行三级行使权责的体制,体现“于事简便、于法周延”的原则,打破规划编制和管理的不确定性和复杂性,形成海洋空间规划控制序列。国家以海洋主体功能区规划为主,制定重大发展战略和空间约束指标,以战略决策为主;省级以海洋功能区划为主,较为明确、细致地分配和设定管辖范围内的生产、生活、生态用海空间以及海洋开发和保护边界,上落实国家战略约束指标,下安排市县微观管控需求,承担承上启下和省级宏观管理需求;市县为执行落实者,突出“多规合一”,以“细致化”和“可操作”为原则编制综合海洋空间规划,强调规划的综合性和实施性,注重海洋公共资源的空间和时间安排,保障上级规划目标的落实,形成“国家、省、市县三级规划,国家、省二级监督,市县一级执行”的框架组织。海洋空间治理方法方式实行“层层监管、重心下沉、有据可依、各司其职、权责清晰”的现代化行政管理机制。
4海洋空间规划体系构建的基本路径
关键词:地下空间;开发管理;长沙市
随着城市化进程的加速前进,长沙市资源和环境承受的压力越来越大。城市交通的发展、各类建筑和管线的布设使得城市表层空间已呈饱和状态。为了促进土地资源的进一步节约集约利用,改善城市生态环境,建立低碳、高效、便捷的城市可持续发展空间体系,地下空间开发利用成为城市发展的必然。
根据国内外城市发展经验,当人均GDP达到3000美元、人均收入达到500美元时,就初步具备了开发地下空间的条件。目前,长沙市区人均GDP达到4400美元,居民人均收入超过2000美元,已经具备开发利用地下空间的经济实力。
1 现状分析
我国各大城市发展水平不一,地下空间开发利用存在较大差异。城市发展越成熟,地下空间开发利用系统越完善。长沙市地下空间开发利用目前尚处于发展阶段,虽然需求大,但相关法律法规和规划缺位,地下空间多头管理,开发利用水平较低。
1.1 相关法律法规缺位
《中华人民共和国土地管理法》中没有对地下空间权进行规定。《物权法》第136条规定:“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权,不得损害已设立的用益物权。”确立了建设用地使用权分层设立制度。
目前,国内地下空间开发利用的专门法律法规少,且起步较晚,内容体系不够完善。2001年,国家对《城市地下空间开发利用管理规定》(建标[1997]58号)进行了修订,主要对主管部门、地下空间规划、工程建设作出规定。上海、杭州分别于2006年和2009年,针对地下空间的用地管理和土地登记了规定;深圳、广州、东莞于2009年,起草了地下空间开发利用管理办法,针对地下空间的规划管理、用地管理、工程建设管理、确权登记和租售管理、使用管理等做了较为完善的规定。
长沙市目前没有相关法规政策对地下空间开发利用进行指导。
1.2 缺乏相关规划指导
《中国城市地下空间规划编制导则》尚在征求意见阶段,暂未;发展相对成熟的大城市陆续制定了地下空间规划编制导则,并编制了相关规划。上海市2008年制定了《上海市地下空间规划编制导则》,并完成了《上海市地下空间近期建设规划(2007-2012年)》等总体规划,针对重点地区编制了控制性详细规划。天津市2008年了《天津市地下空间规划管理条例》。
2007年,长沙市人民政府办公厅《关于成立长沙市城市地下空间开发总体规划编制工作领导小组的通知》(长政办函2007[9]号),启动地下空间开发总体规划编制工作。但是,目前尚无相关规划出台对地下空间开发利用进行指导。
1.3 地下空间开发多头管理
地下空间开发利用没有明确的主管部门,国土规划、城市规划、建设、电信、电力、公用、人防、公安、消防、抗震、绿化、环保、水电、文物保护等各行政主管部门各司其职,分别行使管理职权。长沙市同样没有明确规定地下空间的主管部门,造成日益增多的地下管线、建筑物没有统一登记,缺乏完整的信息数据,对以后地下空间的统一开发利用造成不利影响。
1.4 开发利用不成熟
目前长沙市地下空间开发主要是以下几种形式:1、各类市政管线的埋设;2、地下过街通道;3、对现有建筑物地下空间进行开发,主要是地下停车场;4、地下商业区;5;地下轨道交通,长沙市地下轨道交通正处于建设初期,预计全面完成地铁线路的建设需要到2020年。长沙市地下空间开发分布零散,规模小,发展不够成熟,对地下空间的开发利用尚未规模化。
2 内涵分析
要对地下空间进行开发利用,首先必须对地下空间及其建设用地使用权做出鉴定。综合考虑相关法律法规,及地下空间开发走在前列的几个大城市出台的管理办法,笔者提出如下定义。
2.1 地下空间
地下空间是指由同一主体结合地面建筑一并开发建设的地下工程(以下简称结建地下空间),以及独立开发建设的地下工程(以下简称单建地下空间)。主要包括地下停车位、公共停车场、商业服务设施、仓储设施、民防设施、地下交通场站等等。
2.2 地下空间建设用地使用权
目前地下空间开发主要集中在城市,城市地下空间所有权归国家所有。地下空间建设用地使用权是相对地表建设用地使用权而言,笔者认为应定义应为:是指经依法批准建设,净高度大于2.2米(含,地下停车库净高度可适当放宽)的地下建筑物所占封闭空间及其水平投影占地范围的建设用地使用权。地下资源、埋藏物不属于地下空间建设用地使用权范围,起止深度以规划行政主管部门审批文件为准。
3 管理对策
在明确了地下空间及其建设用地使用权内涵的基础上,结合上述长沙市地下空间开发的现状,对大城市的地下空间开发管理进行了大量研究。笔者认为应从开发原则、开发利用主管部门、用地管理及规划许可等方面来规范长沙市地下空间开发的管理,为以后开发形成完善成熟的地下空间系统打好基础。
3.1 开发原则
长沙市地下空间开发利用管理应贯彻统一规划、综合开发、合理利用、依法管理的原则,坚持社会效益、经济效益、环境效益和战备效益相结合,优先发展城市基础设施和公共服务设施,鼓励竖向分层立体综合开发和横向相关空间连通开发。
3.2 主管部门
长沙市国土资源主管部门负责地下空间用地管理,规划主管部门负责建设用地规划管理,建设主管部门负责地下空间建设工程施工的监督管理。其他相关职能部门应按照职能分工,在各自职责范围内协助做好地下空间开发利用管理的相应工作。
3.3 用地管理
用地管理是地下空间开发利用的前提和重点。只有在明确了权属和开发权限的情况下,才能进一步做好地下空间的规划和利用。
(1)使用权的取得
开发利用地下空间应当取得地下建设用地使用权。根据《物权法》规定,新设立的地下建设用地使用权应当以不损害已设立的用益物权为前提。地下空间开发利用过程中,对已经依法设立的用益物权造成实际损害的,应当依法作出赔偿。地下空间的出入口、通风口、排水口等的设置须取得所需利用地表的土地使用权,或取得地表土地使用权人的书面同意意见。
作为一个开发整体,结建地下空间建设用地使用权可随同地表建设用地使用权一并取得。单建地下空间建设用地使用权经长沙市人民政府批准可采用以下方式取得:①符合《划拨用地目录》的,可依法采用划拨方式取得地下建设用地使用权;②属于经营性用途的,必须通过招标、拍卖、挂牌方式取得地下建设用地使用权;③地下交通建设项目及附着地下交通建设项目开发的经营性地下空间项目,其地下建设用地使用权可以协议方式一并出让给地下交通建设项目的使用权人。
(2)出让金和使用年限
地下空间用于商业、旅游、娱乐、仓储等经营性用途的,参照地表建设用地使用权,应依法办理有偿使用手续。目前长沙市尚处于鼓励开发利用地下空间的阶段,地下一层土地出让金按地面基准地价相对应用途楼面地价的50%收取;鉴于开发利用价值逐层递减的规律,地下二层土地出让金可按地下一层的标准减半收取;地下三层土地出让金按地下二层的标准减半收取,并依此类推。由同一主体结合地面建筑开发的地下停车位,用于转让、销售或长期租赁有经营性收入的,应当参照上述规定收取土地出让金。
结建地下空间建设用地使用权使用年限应与地表建设用地使用权保持一致。单建地下空间建设用地使用权按照土地用途,依据相关法律、法规的规定,确定相应的使用年限,例如住宅用地使用权为70年,商业用地使用权为40年。
(3)历史地下空间补办手续
在长沙市的相关管理办法出台之前,经批准建成的地下空间项目,应以出让方式取得地下空间建设用地使用权的,在提供权属来源证明后,可以协议方式补办有偿使用手续。而以划拨方式供地的地下空间项目,发生用途变更或转让的,参照地表建设用地使用权管理方式,其经营性用途部分或转让部分应补办出让手续,按相关规定收取土地出让金。
3.4 规划许可
地下空间建设用地规划许可应当明确地下空间使用性质、水平投影范围、垂直空间范围、建设规模、公建配套要求、出入口、通风口和排水口的设置要求等内容。尤其是对于结建地下空间的用地权属范围,应当做出较为明确的规定。一般情况下,结建地下空间地下建(构)筑物外墙不得超出地表建设用地权属界线,且建(构)筑物边线退让用地界线和规划控制线等距离应符合法律、法规、规章和技术标准的要求。如确需超出地表建设用地界线的,超出部分应申请办理用地手续;结建地下空间的垂直用地范围最深处一般不得超过-20米。
对于地下空间的规划许可审批应分情况处理:结建地下空间应随地面建筑一并向规划主管部门申请,并与地面建筑一并办理规划审批和许可手续;而单建地下空间应单独向规划主管部门申请办理规划审批和许可手续。
4 结论
总之,长沙市在逐步开发利用地下空间的过程中,同样应当重视对地下空间开发的管理,避免开发先行、管理滞后的状况出现。本文对地下空间开发管理的研究,主要是以地表建设用地管理为参考,结合地下空间的特殊性质,从用地管理和规划许可两个最重要的方面提出建议,以期对长沙市地下空间的长远发展做出贡献。
参考文献:
[1] 丁瑾.城市地下空间的管理——基于苏州等城市调查基础上的研究 [J].福建建筑.2012(8).
关键词:风景园林;风景规划;规划体系;土地利用;荷兰
中图分类号:TU986
文献标志码:A
文章编号:1671-2641(2017)01-0028-04
收稿日期:2015-09-28
修回日期:2016-07-22
Abstract: Landscape planning is a broad and meaningful concept mentioned in 2009 by the global landscape convention, it pointed out that landscape planning was defined as: responsible, proactive tips or action process to manage, improve, protect or restore the scenery. Europe has a rich history in landscape planning and advanced technical system. In this study, we analyze the origins and development, planning system and characteristics of landscape planning of Netherlands. We find out the core content of landscape planning of Netherlands is the distribution and consummating the way of using land. Besides,we take land use as the breakthrough point to compare and analyze related content of landscape planning between China and Netherlands, in order to find a good position of Landscape planning in planning system nowadays in China.
Key words: Landscape architecture; Landscape planning; Planning system; Land use; Netherlands
1研究背景
IFLA世界理事会于2009年10月通过的《全球风景公约》(Global Landscape Convention,以下简称《公约》)明确了风景的概念,也明确了风景规划的定义。近年来,全球城市化进程减缓,改造和提升人居环境已经成为新的建设重点,美好风景的规划和保护已引发了全人类的共鸣与关注。欧洲和中国一样,有着丰厚的历史文化资源和优质的自然景观基础,早在20世纪中叶各个国家就已经意识到要合理规划现有景观资源,以永续利用这种资源,而这也是提升人类生存环境质量的一种有效手段。例如荷兰将风景规划融入到土地利用规划中,保证在使用土地时就有着对风景的思考;德国的风景规划则以独立或组合两种不同的形式参与到国土规划中[1-2]。总的来说,因工业化城市化进程较早,欧洲各国都有着较为丰富的风景规划经验。
2风景规划概念释义
以土地为作用对象的风景规划,核心观点在于对自然和社会这两种属性给予同等程度的关注,并加以融合,其结果在于满足并提高人类的体验品质。这种思路并不是针对土地资源的永续利用,也不是土地视角下的社会资源合理配置。风景规划以提升环境品质为基本出发点,手段方法包括创造美好的视觉场景、保护并恢复具有历史价值的场所、提供丰富活动内容的游憩场所等。
《公约》的通过标志着针对土地的风景规划等相关行为已经得到了全球主导国家的关注与支持,这正是各国风景园林工作者走向协作式发展的必然结果。在其统一框架下,风景园林工作者能更加方便并清晰地明确自己的任务和方向。
《公约》中关于风景规划有两个关键的定义解释,一是“风景”,被解释为“土地、水系统和(或)海洋区域的总称,其面貌是自然和(或)文化因素单方和(或)相互作用造成的结果”。这句话阐述了两个关键定义,即风景的本质在于其自然属性,以及风景所表达出来的形象易受到各方面因素影响,实则是描述风景的社会属性。二是明确了风景规划的基本内涵,《公约》指出风景规划的四大任务包括管理L景、提升风景、保护风景、恢复风景,以这四大任务为核心共同构成了风景规划的基本内涵[3]。
3荷兰的风景规划
3.1荷兰风景规划发展概述
荷兰国土狭小,人口密度大,高度发达的城镇化、工业化和交通网络加剧了土地资源的紧缺程度。而在荷兰入海的莱茵河、马斯河等,集水面积比荷兰本土大近6倍,由此可见荷兰在进行风景规划之初整体就面临苛刻的条件。20世纪初在颁布了多项土地整理法案后,荷兰政府开始着手实施大规模的区域风景规划和乡村土地整理,整个过程历时大半个世纪。
1924年,荷兰政府颁布了第一个《土地整理法》法案,荷兰农业生产因此被提到了新的高度,并拉开了荷兰土地整理的序幕。1938年,在原有法案的基础上荷兰政府又颁布了第二个《土地整理法》,目标仍然是改善农业用地的使用现状,提出更有效的土地利用策略,增加农业产量,消除零散用地,规整划一。这一法案在提高农业生产效率的同时,也奠定了荷兰大尺度农业景观面貌的基础。
1947年,荷兰颁布了《瓦赫伦岛土地整理法》,这开启了从简单的土地重新分配转向更为复杂的土地发展计划,风景规划的要求被逐渐重视起来。在借鉴了瓦赫伦岛土地整理的经验后,1954年荷兰颁布了第三个《土地整理法》,这次法案的提出具有划时代的意义,因其明确规定了风景规划是土地利用规划必须的组成部分,风景规划也因此获得制度和法律上的支持,法案还指出风景规划必须由林业部门负责。新法案的通过为发展多重目标的风景规划提供了可能,包括设立自然保护区、开展休闲娱乐等。
20世纪70 年代后,随着经济实力和科技水平的高速发展,多元化诉求开始占据风景规划思想主导地位。1985年《土地开发法》正式取代《土地整理法》,在新法案中这些新的需求被予以考虑,休闲娱乐场地、自然保护区等用地的设定可能性有了明显的提高,各方利益受到了同等的重视。此时社会的主流认知也开始转向风景规划的相关内容,例如进行大尺度生态关系修复、生态安全格局等方面的研究[4]。
由上述变迁不难发现,自1924年第一个《土地整理法》的实施,到1985年《土地开发法》的替代,风景规划的发展与变迁受到不同时期的社会背景以及在特定时间出台的法案的影响,这种影响意义深刻。从一开始以农业增产为发展目标,破碎的农田被整理,无意间形成了大尺度的农业景观,到后来转变为农业生产与其他方面的平衡发展,最终转变为追求多元化的社会利益,风景规划是随着土地整治目标的转变实现了内涵的丰富(表1)。
3.2荷兰现行规划体系
荷兰作为典型的人多地少、高密度发展的欧洲国家,和我国国情背景较为相似,总体而言其城乡规划体系和我国比较相似,呈现出自上而下的中央集权模式。但由于荷兰城市规划和乡村规划发展起源有所不同,在现行的空间规划体系中已经将这两者一并考虑,这种思想与任务的转变值得风景规划师思考。
3.2.1自上而下是主要特征
荷兰空间规划体系主要分为全国、省级和市级三个层次。全国层面的规划通常被称为全国空间规划,由国家议会批准实施,还包括国家空间战略和规划准则、政策,主要目的是进行全国核心问题决策,例如大型的农业区、保护区、工业区的定位划分。省域结构规划为所在区域提供规划政策和导则。市级层面的规划分为两个层次,一是市域结构规划,二是土地利用规划,也可称作土地分区图则。市域结构规划类似于我国的城市总体规划,主要对目标进行定性规划,并提出一定的政策和导则,土地使用规划类似我国控制线详细规划,其核心内容是不同土地利用的分配和使用方案,该规划能够有力地约束地方政府的开发建设行为,是荷兰空间规划体系的核心内容(表2)。
通常情况下,站在约束力和法律效力的角度,市级层面的土地利用规划(Municipal Land-use Plan)是整个荷兰空间规划体系中唯一的法定规划,其他诸如中央政府层面的全国空间规划、省级层面的省域结构规划等都属于指导性规划,并不具备明确的法律效力。
在荷兰空间规划体系中,宏观层面并不设立强制性规划,相关规划只作为政策指引和规划导则。根据《空间规划法》,地方政府在充分考虑上位规划―省域结构规划、全国空间规划、空间战略等的情况下,独立编制并实施土地使用规划,经由上级政府部门审批后才能生效。规划的修正与改动也必须由地方政府先提出申请,再由上级政府批准后才能组织修编,省域结构规划与中央层面的全国空间规划也有着相似的逐级管制关系,这与我国的城乡规划体系表现出高度的一致性。
荷兰规划体系表现出明显的自上而下的特点,在中央政府占据绝对领导地位的前提下,省级、市级政府在决策上仍然具有发言权,实际情况是三级政府之间经常进行对话和磋商行为从而保证规划的科学实施与进行,“民主后的集中决策”可以说是荷兰规划体系的重要特点之一。
3.2.2政策保障内容
荷兰在坚持自上而下的大前提下,通过法规、制度、政策等方面来保障规划行为的民主性,主要包括以下4个方面:第一,君主立宪的行政制度使得中央政府和地方政府在规划与决策中相互影响且制约,任何一项规划的通过必须进过议会讨论的形式进行;第二,中央政府的财政分配权与地方政府的规划许可证发放权之间的相互制约;第三,《空间规划法》明确指出规划是一项协商活动,任何利益主体与规划编制人员有责任创造规划协商的条件,从而确立其法律地位;第四,荷兰空间规划部门内有超过300名的专业规划师来保证各项规划协调工作能够高效执行,人数之多为欧洲所有国家之首。
3.2.3城乡统筹特征
值得注意的是,由荷兰住房、空间规划和环境部(Ministry of Housing,Spatial Planning and the Environment)制定的空间规划,改变了该国传统上侧重城市的倾向。新版《空间规划法》规定了省级土地整理项目必须与地区空g规划相吻合,同时规定自治市政府制定的具有法定效用的土地使用规划(Land Use Plan)须覆盖全部乡村地区,这体现出空间规划对乡村地域的全新关注[6]。
3.3荷兰风景规划在现行规划体系中的地位和作用
荷兰空间规划体系的城乡统筹一元结构特征是风景规划发挥其实际作用的基础,由于历史原因,荷兰的乡村地区获得了与城市地区同样的关注程度,广阔的农田林地等自然要素的风景价值被重视,从全国空间规划到各地方政府的土地利用规划都对风景价值始终保持着高度的关注,某种程度上,荷兰各层次的空间规划都是风景规划的具体落实,风景规划并非荷兰的某一个专项规划或某个方面的特别规划,而是各层次、各类别规划和政策都必须重点考虑的内容。
3.3.1全国空间规划中的风景规划作用
在1988年第四次全国空间规划中,荷兰政府除了贯彻紧凑城市的建设思想,并划定了5个国家级限制区和4个省级自然保护区,在2004年第四次全国空间规划中明确要求各省级空间规划必须划定“红线”和“绿线”,红线即城市建设空间的范围线,绿线即限制建设范围线,包括自然保护区、重要农田等,在各市级土地利用规划中必须对所划红线区域和绿线区域进行符合要求的管控措施。
3.3.2土地利用规划中的风景规划作用
土地利用规划中通过严格划定绿色廊道与城市重要绿色斑块,来体现对于风景规划的考虑要求。豪滕(Houten)是荷兰新城建设的典范,在进行土地利用规划时详细规划了连续贯通的结构性绿化体系与绿道设计。豪滕新城通过连续的指状绿带和中心绿地构成了与乡村空间有机联系且开放的生态系统。同时将自行车交通与结构性的绿化体系紧密结合,形成了新城空间最为重要的功能组织轴线,既构成最主要的景观结构,又构成主要的交通结构。这一宜人的行车环境和空间格局进一步促使豪滕成为荷兰自行车与公共交通使用率最高的城镇。
3.4荷兰的风景划特点
3.4.1以功能主义为原则的美学思维受现代主义运动的影响,荷兰的风景规划师们坚持认为只有理性的技术创新,才能更好地满足公众需求,促进社会发展。荷兰的风景园林学科发展也因此受到极大的影响,形成了注重实用主义的特色,而放弃追求形式主义或浪漫主义的古典园林创作模式。在他们的思想中,规划和设计必须以功能实用性为主、饱含理性认知,景观必须反映现代的社会特征。换个角度,风景规划最初的目的正是为了集约破碎的土地,以便提高生产效率、优化社会结构,由此形成了荷兰特有的农业景观。同时,他们提出景观设计必须基于场地特征,使用地形图作为风景规划的依据。
3.4.2尊重历史文脉与场地的空间逻辑
荷兰风景规划突出从场地中的地形地貌、植被、水系、道路、城镇标志物等要素中,发掘场地内的潜在关系,以此建立景观肌理的空间逻辑。同时,荷兰风景规划也非常注重场地的历史文脉,将场地上的历史特征以新的形式转入到新的景观,使区域景观变得具有独特性。在1931年的阿姆斯特丹森林规划(The Amsterdam Woods)中,风景规划保留了原有场地内的圩田和起伏的地形,再加以规整,进而形成了广阔的林地、草坪、水面三者交替出现的场景,在植物配置上也注重速生树种和慢生树种的组合,此外还保留了大片场地内原有的野花,延续了该区域原有的景观体验,同时在其中布置了露天剧场、迷宫以及其他装饰元素,赋予了该区域新的使用功能[7]。
3.4.3合理的政策与规划编制机制
荷兰的风景规划是伴随土地整治与土地管理而产生,荷兰的规划职能部门又分为空间规划分部和环境分部,在二战以前空间规划分部承担主要的规划任务,即提高生产效率、优化土地结构。随着城市人口增加、工业的发展、环境的恶化,人们对高生活品质的诉求愈发强烈,环境部门不仅承担基本的控制生态环境任务,更趋向于多元化的职能范围。城市空间发展与环境保护永远是二元对立的问题,而荷兰政府要求这两个部门在完成规划任务时须协同工作、商议讨论达成共识,表面看似乎效率较低,但工作取得的成果却影响深远。此外,荷兰风景规划在进行中还有多项国家层面的政策工具,如空间规划与环境政策、城市与环境法、生活质量与环境政策等。
4结语
荷兰具备非常严密且合理的规划体系,风景规划无论以什么样的形式出现,在这个体系中都有它可以发挥作用的空间。而我国在这方面较为欠缺,在现有的城乡规划体系内,风景规划始终处于不明朗的地位,虽然每份规划文件都会提到要改善环境、保护环境、创造宜居的生活空间,但在执行过程中更多的还是以发展经济为主要目的进行用地配比等,这与我国现阶段国情有关。由于近20年来我国处于高速建设的运转模式,在城市化进程中必然会忽略一些有可能阻碍城市这个“机器”运行的机制。而随着近年来城市化进程有所放缓,人们开始对过去二十年的建设发展进行反思,风景规划作为一种有着先进思想意识的行为必然会引起大家的关注。我国如何将风景规划作为一项重要规划行为来实施,如何处理好风景规划与城市规划及土地利用规划之间的关系,笔者认为,在现有规划体系内找准风景规划的位置是关键所在。
参考文献:
[1] 沙洲,金云峰,张悦文. 两规合一背景下基于土地利用的风景规划研究[C]//中国风景园林学会. 中国风景园林学会2014年会论文集(下册). 北京:中国建筑工业出版社,2014:825-828.
[2] 金云峰,汪妍,刘悦来. 基于环境政策的德国景观规划[J]. 国际城市规划,2014(3):123-126.
[3]刘晓明,赵彩君. 全球风景公约[J].中国园林,2011(3):32-36.
[4]Manten A A. Fifty years of rural landscape planning in The Netherlands[J]. Landscape Planning,1975(2):197C217.
[5]张驰,张京祥,陈眉舞. 荷兰城乡规划体系中的乡村规划考察[J]. 上海城市规划,2014(4):88-94.
一、改革滞后的规划体制是一项重要而又紧迫的任务
我国的规划体制和“五年计划”一直在进行着调整和变化,特别是改革开放以来,围绕建立社会主义市场经济体制的要求和政府管理职能的转变,规划体制在从强计划向更符合市场经济要求的重规划的功能性转变上有了明显的进展,“十五”计划不论从编制程序、方法和内容上都有了较大的改进和调整。但总体上来看,规划体制所发生的这些变化更多的是一种追赶型和适应性变化,规划体制及其运行机制依然明显存在多方面的问题甚至于缺陷,严重影响了规划本身作用的发挥,降低了经济社会资源的配置效率。这些问题包括规划体系紊乱、数量过多过滥;各规划功能定位不清晰,相互衔接不密切;规划审批程序不明确、编制程序不规范;过时的规划和内容过多,需要加强的规划不足;重规划的编制过程,轻规划的实施评估等。在规划工作中则具体体现为机械主义和形式主义泛滥,部门间各自为政、规划互不衔接,规划内容交叉重叠、甚至相互矛盾;下级规划抄上级规划、上级规划无法在下级落实;墙上挂的规划多,可操作实施的规划少等。
“十一五”时期和“十五”时期相比较,我国社会经济生活中将发生许多新的变化。社会主义市场经济体系的初步框架已经建立,市场化程度进一步提高,市场在资源配置中的基础性作用将进一步加强;城乡差距、地区差距、社会群体之间的收入差距以及就业等问题成为影响社会经济健康发展的重大问题,追求协调发展和降低社会摩擦的目标将更加突出;市场一体化进程加速,跨区域经济交流和联系将进一步突出;经济安全问题更加引起重视,涉及国计民生的战略性资源的开发建设更加需要进行统筹规划;政治文明建设进程加快,政府将更加重视民主决策和依法行政;加入世界贸易组织后设定的过渡期基本结束,规范和约束政府行为的条件进一步提高等。所有这些变化都将对现行的规划体制提出更高的变革要求,这就需要对规划体制进行不断改革、创新和完善,以建立与新时期社会经济发展要求相协调的规划体制。
二、国外的经验为我国规划体制改革提供了有益的参考
规划体制是经济社会发展规划的编制、执行、评估等方面的程序和制度,涉及到规划体系、规划内容、规划编制、规划实施和规划调整等方面的一系列制度性规定。规划体制的差异取决于一个国家的意识形态、价值取向、政治经济体制、文化传统、社会经济结构、发展阶段、国际比较地位以及路径依赖程度等,这使得各国的规划体制总是具有自己的特点并存在各种差异。比如在决定规划体制的基础性制度方面,美国和英国模式更强调经济的自由主义思想,在私人物品领域和可竞争性领域,政府的作用更多地表现在建立和维护供私人资本进行竞争的公共环境上。法国、德国、日本模式则主要体现出政府推行社会市场经济战略的特点,强调市场机制发挥基础性作用的同时,政府通过采取较多的经济干预政策来弥补市场力量的不足。俄罗斯模式则具有典型的体制转型特征,政府规划功能经历了从高度计划的模式到基本放弃,之后又进行恢复和重塑的过程。另一方面,经济的市场化和全球化特点又使得这些国家的规划体制具有许多共同的特征。我国市场化趋向的改革也决定了国外市场经济国家在规划体制方面的模式和特点有许多可供我们吸取和借鉴。
(一)各国具有不同的规划体系,但规划在社会经济发展中都具有重要的地位
按照功能的不同,各国的规划体系大多包括三大类,社会经济发展规划、空间规划和专项规划,但各国侧重点有所不同。
德国以空间规划为主体,联邦国土规划由联邦政府负责编制,主要是制定联邦范围内的规划目标、全国性的规划标准,并根据各州发展现状,从平衡发展的角度来调整全国性的布局。对基础结构、环境质量、经济结构、就业机会和定居条件等进行经济区划和平衡。该规划具有长期性和指导性,由联邦建设部牵头,与有关各部协商后提出规划草案。除这一综合性规划外,联邦政府还负责编制全国性的专业规划如铁路、联邦级的公路和高速公路、主要水路、国家公园、自然资源保护区、军事用地的规划等。联邦规划对州、市、县的规划起指导作用。各州和地方政府要负责编制与上级规划相协调的地区各专项规划和土地利用规划。
法国是西方发达的市场经济国家中“计划性”最强的。第二次世界大战结束后不久,法国政府成立了计划总署,负责对经济发展的全面规划。先后制定实施了11个4年经济发展计划。随着市场的发育和对市场作用的日益重视,指令性计划逐渐退出历史舞台,第九个计划开始向合同制方向发展,并成为中央政府调节国家政策和地方政策的工具。从第十个计划起,计划合同中量性的指标在减少,衡量结构调整及质量的指标在不断增加。但政府仍通过计划引导经济发展方向,设计国家的发展战略,缩小社会各界的收入差距。
美国政府具有自己明确的国家发展战略,与法国、德国等相比,虽然没有相对固定和直接的国家计划,但联邦政府下设的各委员会和部局都有各自部门的详细规划,并通常通过法案的形式发挥作用。同时,联邦政府也根据国家战略的需要临时制定相关规划,比如阿波罗登月计划、信息高速公路计划和田纳西河谷开发计划等。
俄罗斯从苏联时期的“全俄电气化”计划开始至今,其规划体制大体上经历了两个时期,即以指令性计划为特征的规划管理阶段和以指导性计划为特征的规划管理阶段。苏联解体后,俄罗斯曾经一度放弃了国家对经济的总体规划,但在1990年代起又开始着手制定国家社会经济发展的中长期计划。2000年开始实施了《俄罗斯联邦长期社会经济发展基本方针》(2000~2010年),并从1993年开始制定实施了3~4年不等的中期规划,以及1~2年不等的具体实施计划。
日本是一个较多推行政府主导产业政策的国家。1949年以来,先后制定了13个中长期经济计划。1990年代以来,日本政府主要通过了以下三项经济计划:1992年《生活大国5年计划——与地球社会共存》(1992~1996年)、1995年《新经济5年计划》和1999年《未来10年计划——经济社会的应有状态及经济新生的政策方针》。同时,日本的国土开发与整治综合规划也较多吸收了德国的空间规划的经验,对包括土地、交通、森林等自然资源和基础设施建设方面做了较为系统的规划。
韩国政府也比较重视经济长期发展规划,1960年代以来已先后实施了7个经济社会发展五年计划,之后开始实施“新的经济长期设想计划”(1996~2020年),在受到亚洲金融风暴的冲击之后,政府开始调整政府主导型发展战略,更多强调市场的作用。(二)规划的地位和内容在不同的经济社会发展阶段是不断调整和变化的
规划综合反映了政府管理国家的意志和政策取向,是政府为推动社会经济发展和实现宏观调控而做出的谋划和安排,是政策实施的重要工具。从各国规划体制发展演变的过程来看,规划的内容日益丰富,规划的主体日益明确,规划的程序日益科学化,规划的体系日益完善,规划的权威性日益提高,规划之间的功能界定和相互衔接日益加强。总体上看,规划日益上升为公民意志和国家法律。但与此同时,一个明显的特征是各国规划的内容在不同时期是有差别的,根本原因在于经济社会发展的阶段和国家在国际经济环境中所处的相对地位在变化。市场经济越发达,市场力量越强大,国家在国际上的经济优势越领先,政府的产业政策则越弱化。与此相适应,社会经济发展的中长期规划就越向战略性、指导性和定性化方向转变,政府也就越重视对公共资源、公共产品和服务以及社会协调发展的规划与引导。目前发达市场经济国家对中长期的综合性社会经济发展规划的编制在不断弱化,而重点领域的专项规划和空间规划的地位在不断提高。
(三)具有规范民主的规划编制程序和完善的规划法体系
规划编制程序是否规范和民主直接决定着规划的可实施性和权威性是否能够得到保障。发达市场经济国家大都具有相应的规划法体系,对规划的目标、功能、主要内容、编制程序以及规划调整的法律程序都有明确的规定。规划的制定都要遵从公开性和透明度,民众大都具有广泛的参与度,规划都要经过权力机构的审批,一旦通过则通常以法案或法律的形式实施。各国规划的编制过程基本相同,都要遵循科学和民主的决策机制。比如德国空间规划方案的制定过程大致可以划分为三个阶段:
编制阶段。政府有关部门组织人员编制规划的初稿。编写人员可以包括内部职员,也可以包括外部聘请的专家。
商讨阶段。政府邀请有关利益各方对规划的初稿进行商讨,讨论过程往往要重复多次。政府综合有关利益各方的意见后,规划的最终稿,有关利益各方仍可以对最终稿发表反对意见。
审议阶段。政府将规划的最终稿、有关利益各方对最终稿的反对意见以及政府对反对意见的解决办法一并送交议会。议会讨论有关资料,最终表决通过之后,规划就成为具有法律约束力的文件。
另外,上下级政府之间的规划都有明确的协调机制。地区的规划在地区议会批准之后,需要上一级政府最后批准,以保证上下两级规划的一致性。当地方的规划与国家的规划相冲突时,联邦或中央政府有关部门可以对地方规划进行指导。理论上讲,如果地方拒绝中央政府的指导,中央政府有权直接修改地方的规划。同时,由于地区规划直接涉及到私人利益,有关利益各方有向上级政府和联邦或中央政府进行申诉的权利。德国各州的规划法,都对规划程序有详细规定。如不按规定程序走,公民可以对通过的规划进行,法院会判规划无效。这种做法虽然容易使制定规划的时间比较长,但由于规划在制定过程中广泛听取各方面的意见,所以最后制定的规划能反映绝大多数人的意愿,使规划的科学性、合理性、合法性得到保障。规划出台后,也能得到各方面的支持和便于执行。
(四)具有分工明确的规划编制机构体系和健全有效的规划执行评估机制
一个分工明确和职能合理的规划编制机构及体系是保证规划编制工作有序高效进行的重要前提。市场经济国家在联邦或中央政府大都设有专门的规划部、局、署或者委员会,专门负责全国总体规划制定的组织、协调工作。比如德国的规划权归三级政府所有,即联邦、州和地方政府。联邦政府设有区域规划和城市发展部,主管立法,制定城市规划方针、政策、法规,拟定全国经济区规划、区域规划大纲,协调地方、部门之间的工作,掌握部分资金资助地方的城市建设。法国负责协调制定社会经济发展计划的机构是计划总署。计划总署可以得到其他研究机构的支持,比如国际信息与展望中心(法国官方的国际经济研究机构)、计划数理经济前瞻研究中心、生活条件观察与研究中心等,计划总署给这些机构一定的预算补贴。
与此同时,各国都非常重视对规划执行结果的评估,并有一套进行评估的法定程序和运行机制。法国政府在制定规划后,为了使公民更清楚政府公共政策的效果,使国家资源得到更好的分配,提高政府公务员的责任心,都要对规划实施情况进行评估。评估工作由一个政府的部际评估委员会负责,称全国评估委员会。该委员会由总理主持,由11位专业独立人士组成。全国评估委员会通过与计划总署协调建立评估机构,会同相关的政府部门共同确定规划评估方案和评估费用预算,对规划实施情况进行跟踪,对项目费用落实情况进行确认等,最后出具评估报告。
三、建立适应新时期我国经济社会发展要求的规划体制的建议
(一)要充分认识市场经济条件下规划的作用不是要削弱而是要加强
规划是政府行使经济社会管理职责的重要手段,而不是一种制度。规划的地位在本质上与社会制度无关,而取决于经济社会发展的阶段和政府调控管理社会经济发展的政策取向,还与经济社会发展的特点以及国家经济发展的国际比较地位有关。在我国建立社会主义市场经济体制的过程中,社会经济资源的配置和许多重大的社会经济问题的解决都需要政府发挥积极作用,在市场机制尚没有完全建立起来的条件下,市场发育不足所造成的缺陷还需要政府进行矫正。即使在市场机制比较完善的领域,也会存在市场失灵,也需要政府进行弥补。同时,随着社会经济的发展,公共领域在不断扩大,对公共产品、公共服务和公共政策的需求在不断提高。与此同时,在包括土地、水资源、能源等日益紧缺和环境污染、生态治理、发展差距、就业及社会保障等问题日益突出的情况下,政府进行统筹安排、统一协调、总体规划的任务就越发紧迫。而在全球化和区域经济一体化的背景下,国家之间的竞争在日益加剧,国家战略的地位在日益突出,政府制定并实施国家战略的手段和途径也就越发显得重要。同时,作为一个发展中国家,我国在国际竞争中还处于不利地位,一些在竞争性领域的产业政策对国民经济的发展依然具有积极作用。因此,要充分认识到市场经济条件下,规划的地位不是削弱了,而是要加强;在我国目前所处的发展阶段,规划的地位同样不是要削弱,而是要进一步加强。
(二)要坚持“长远谋划、分步实施,广泛借鉴、兼顾实际,适度超前,协调一致”的原则
建立适应“十一五”时期经济社会发展要求的规划体制的改革势在必行。规划体制的改革应当坚持几个基本的指导原则:
第一,长远谋划、分步实施。以市场化为方向,将建立符合市场经济要求的规划体制作为规划体制改革的长期目标,分阶段实施,建立与我国市场化进程相一致的规划体制。
第二,广泛借鉴、兼顾实际。既要充分借鉴发达市场经济国家的经验和做法,又要注意与我国经济社会发展所处的阶段和特点相适应,充分反映和体现不同时期出现的新情况、新问题和新矛盾。
第三,适度超前,协调一致。要尽快解决规划体制不适应经济社会发展要求的矛盾,充分发挥制度创新在促进生产力和推动社会经济发展中的重要作用,发挥规划在社会经济发展中的战略性、超前性和指导,使规划体制与社会经济发展水平和政治经济体制相协调。
(三)要突出强调和体现规划的“系统性、规范性、有用性和权威性”
第一,系统性。要加强不同规划之间的功能分工和相互衔接,对规划体系进行高度整合,避免各规划之间交叉重合甚至相互矛盾,建立层次分明、边界清晰、衔接协调的规划体系。要调整解决经济社会发展规划和空间规划之间的互相衔接。如各级城镇体系规划、土地利用规划、城市总体规划,其编制的依据应该是经同级人大批准的国民经济和社会发展规划。经济社会发展规划的内容要落实到具体的空间上。要调整解决重点专项规划与行业规划,以及行业规划相互之间的衔接问题。同时还要协调好中央政府与地方政府规划之间的协调问题。
第二,规范性。目前我国规划体制中的制度性规定,有些是法律法规规定的,更多的则是不成文的惯例和约定俗成的做法。规划工作的不规范导致了规划程序上和规划内容上的随意性。因此,规划工作必须走向法制化、民主化和科学化,要建立符合我国社会主义民主法制建设和政府依法行政的规划体制。为此,从长远来看,应该制定《规划编制法》。
第三,有用性。要切实取消目前大量存在的过时过多过滥的一类规划,特别是许多已经不符合经济体制改革要求的和不再是政府产业政策调整重点与领域的行业规划。要针对目前各级地方政府编制的与国家中长期经济社会发展纲要相衔接的地方规划中所存在的雷同和缺乏地方针对性的问题,调整或者不再要求地方政府特别是省级以下地方政府编制中长期规划。要针对目前规划内容原则性过强、操作性较差的问题,要通过改进规划编制方法来进一步提高规划的操作性、可行性和针对性。
第四,权威性。要针对目前存在的下级规划和上级规划不衔接,上级规划难以在下级规划落实的问题,切实加强对规划编制和执行情况的监管力度,依法动用司法程序来保障规划的执行和实施,提高规划实施的强制力和约束力。
(四)要重点围绕“四个转变”进行规划体制改革的设计和实施
第一,规划的领域由较多地覆盖社会经济各领域向主要以公共产品与服务和非竞争性领域为主转变。我国的市场化改革使市场机制发挥作用的领域正在不断扩大,许多行业和领域已经基本上实现了经济的市场化运行。因此,沿用传统体制下的许多竞争性领域的规划应该退出,规划的内容要进一步向公共政策领域转变。
第二,规划的体系由以经济社会综合性规划为主体向经济社会综合性规划和空间规划相结合并逐步加强空间规划转变。空间规划应当包括全国的综合性国土空间开发规划、跨省级行政区划的区域空间开发规划以及各地区的土地利用规划和城市建设规划等。空间规划应当集中体现重大资源的开发利用、基础设施建设、经济效率和社会公平、环境保护和文化发展等方面的政策取向,要符合经济、社会、环境和文化协调发展的政策目标。