交通管理法则

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交通管理法则范文第1篇

[关键词] 改进；关联规则；LA算法；数据挖掘；教务管理数据

中图分类号：TP311 文献标识码：A

0 前言

在计算机技术与网络技术的高速发展下，高校数字化校园建设也得到了长足的发展，在建立功能强大的信息管理系统同时，数据的存储也从孤立单一的原始数据向海量的复杂数据转变。然而，这些数据蕴藏着大量的，对于管理决策而言具有极大价值的宝贵信息，发掘并运用这些信息对于提高高校的科学管理，改善教学效果，提升教学质量等有着重要的实际意义。

数据挖掘是在通过对采集的数据逐个进行分析，从庞大的数据海洋中挖掘、提炼出其内部潜在规律的技术方法[1]。然而这些数据往往是海量的、带有噪声而且模糊的，从中提取出含有价值的信息和知识，发现其频繁出现的项集和数据当中分布在不同领域之间的相互联系则成为了数据挖掘中关联规则挖掘的主要目的。

对于挖掘频繁项集的关联规则最具代表性、最经典的算法是由Agrawal等人于 1994年提出Apriori算法[2]，[3]。通过对该算法的研究和应用，发现该算法主要的缺陷存在两个：一是由于需要发现数据间的内在联系，算法必须要对数据库进行多次的扫描，导致算法需要占用计算机大量的空间和时间资源；二是算法会产生众多的候选集，使得用户难以选择真正需要的、高质量的关联规则，即具有真正价值的事物之间的潜藏关系。

本文对关联规则经典算法――Apriori算法进行分析后，提出了一种基于逻辑数组的LA改进算法，并将该算法应用于高校教务管理信息，对教学效果与教师相关业务信息分析挖掘，为教学的管理决策提供科学的数据依据。

1 Apriori算法的描述与研究现状

关联规则是形如XY的蕴涵式，其中，X和Y分别称为关联规则的先导和后继[2]。通俗的讲，就是在茫茫的数据海洋中，带着目的去寻找或发现原本关系不大的数据项之间潜藏的联系或者是规律。算法中涉及的挖掘问题可以理解为对两个子问题的解决：其一是需要在用户指定支持度最小临界值中寻找出所有符合条件的数据项集――频繁项集；其二是通过得到频繁项集，再对频繁项集进行分析，并根据所设定的最小置信度来判定得到的关联结果是否为可靠的规则，最终得到用户所感兴趣的事务内在关联。

Apriori算法就是最具代表性的算法之一。它是一种宽度优先算法，其核心思想是对两阶段频繁项集的递推。该算法的主要特点是首先要对庞大的数据库进行反复多次的数据扫描，从中找出频繁项集，发现其内在的事务联系。但是，对于数据量的不断加大，该算法所占用的计算机CPU资源和空间资源也呈现数量级的上升。这无疑是该算法的瓶颈。因此，后来的许多学者先后提出了多种优化改进的方法，例如Savasere等人于95年提出的基于划分的改进算法[4]； Park等人在95年提出的利用hash表的DHP改进算法[5]，[6]； Toivonen于96年提出的通过采样优化改进的算法[7]；我国学者提出的利用关联规则矩阵进行改进的算法[8]、对栈进行变化的改进算法[9]、基于位向量的Apriori改进算法[10]等等。

2 改进算法――LA算法的思路与分析

经过对Apriori算法的仔细研究，并通过综合分析其他改进算法后，笔者研究发现针对某些情况，可以采取一些特殊的手段对算法进行优化。本文在对高校教务管理系统的实际运行情况进行分析后，提出了一种基于逻辑数组的改进算法，该算法能够较好的提升算法效率，优化最终结果。为了更好的简化表达，笔者为此算法命名为LA算法（Logic―Array）。

2.1 LA算法改进的理论依据

（1）将数据一次性读入一个二维数组

在对上述改进思路的研究基础上，综合高校教务管理系统的实际情况，进行分析，发现高校教务信息的数据具有明显的时效性，一般3-6年为一个周期[11]，这样，排除一些过时数据后，需要处理的数据得到了相对的减少，对于万人高校，其记录数也可以控制在百万数量级以内，字段不超过50个，而且该算法所用到的均为boolean类型的数据，占1个bit的空间，故整个数据库存储所需要的空间可以理解为三个数据相乘再除以8，即

这个存储空间，一般的计算机都可以轻松的处理。完全可以将整个数据库直接存储到一个二维的逻辑性数据中，免去原算法需要多次扫描数据库的弊端，大大节约了时间，提升了效率。

（2）对“无效”的事务进行立即剔除

根据Apriori算法得到以下几个性质：

1、 对于某个事务而言，如果这个事务不涉及到长度为j的频繁项集，那么也就可以推断出此事务一定不会涉及长度为j+1的频繁项集。因此，研究其后面所产生的频繁项集也就没有意义。根据这个思路，就可以在算法生成j的频繁项集后，就可以毫无顾忌的将其删除掉，这样就可以使得算法不再生成j+1的频繁项集，节省了对数据的扫描次数，提高效率。

2、 对于一个规模确定的数据库D而言，任意分析得出的某个项集T的支持度与比项集T规模还要小的事务是无关的，所以可以大胆的删除掉这个规模小的事务。

然而，在二维数组中，进行数据的删除工作不如直接转换为在数组上做一个标识，数组初始化为数字0，当标记为1时，表示数据已经被剔除，从而认为是对无用数据做了删除工作，简化了算法的复杂程度。

2.2 LA算法的描述

根据上面的分析，对LA算法的描述具体如下：

（1）构建二维数组：根据已知数据库的大小，构建一个对应大小的二维逻辑数组D，把数据库中的所有数据完全的存入数组的第一维中，将第二维数据全部初始化为0。

（2）产生频繁H1项集：对二维数组D的第一维数据进行遍历，查出全部T1的支持度记为 supcount（Tj），若D中supcount（Tj）/m

（3）生成候选项目集Hj+1：在经过上一步生成Hj后，就可以对Ti进行对应的连接工作，使算法进一步生成Hj+1（K=1，2，3，……），用集合表示：Hj+1={X∪X'|X，X'∈Lj-1，|X∩X'|=j-2}。

（4）生成频繁项集Hj+1：对二维数组D进行扫描，得出Hj+1的支持度，对于所有二维数组D中不包含Hj+1的事务、项集长度不超过j+1的事务进行标记，有minsup（用户指定的最小支持度）生成Hj+1。

（5）清空频繁项集Hj：对j下移，做j+1操作，然后跳转至（3）步骤，递归调用，Hj的连接全部清空为最终递归结束标志。

（6）生成强关联规则：在根据最小置信度的限定，再对生成的频繁项集，根据支持度从高到低生成强关联规则。

3 改进后LA算法与原算法的比较

根据表l的事务id列和项目列表列的事务数据情况，本次对改进后的LA算法与原算法进行对比分析，只针对在立即删除事务中的无用数据方面与原算法的优越性。将最小支持度设置为30%，其生成的逻辑数组的标记为表1中逻辑数组标记结果，然后对每个列的标记进行累计求和，得出T1与T6均比设定的最小支持度30%要小，所以及时的删除，得到频繁项集向量H1={T2，T3，T4，T5}，得到它们对应的支持度数组为R={7，5，7，6}。

通过得到的H1连接生成T2，对DA进行扫描，可以得到T2中元素的支持度，再次删除最小支持度30%的事务id，得到频繁项集H2={{T2，T3}，{T2，T4}，{T2，T5}，{T3，T4}，{T3，T5}，{T4，T5}}，根据关联规则的算法依次计算，本文就不再赘述。最终的算法比较见表2所示，通过数据可以显而易见的得到，改进的LA算法通过及时的删除小于最小支持度的事务可以显著提高效率。

4 改进算法在教务管理系统的应用

4.1 教学质量与教师相关联系的数据选取

课题组所在学校为进一步强化数字化校园建设，加强教学质量的管理，适应多校区的管理模式，保存过程性电子数据，为学校的科学决策提供准确的依据，强化决策的一致性。为此提出了基于OA理念的教务管理系统的研究与建设。在对该系统使用了一段时期后，为了发挥该系统数字化管理的价值，提高教学质量，系统在教学管理分析功能中运用改进LA算法，希望通过分析能得到需要的数据关联规则，为学校管理决策提供科学的数据依据。

课题组对教务系统中教师信息库、教学评价原始数据库和教学质量分析数据库进行相关数据的抽取，并于2013年对全校在校生开展网络教学评价调查。将教师近年参加专业培训情况、科研情况、教师实践能力情况、教师职称晋升的难度系数指标与教学效果、学生综合满意度及教学效果等作为数据来源，分析它们之间的关系，希望能发现内在的联系，为学校的管理、决策带来帮助。

4.2 相关数据的预处理

由于抽取的数据，大部分是由被量化的数值构成，这样的数据对于关联规则算法的研究而言是不可用的，所以必须事先要对原数据进行离散化为逻辑型数据才能处理。

对于教师科研情况处理，对于近3年有主持或参与省级以上科研的用A1标示，主持或参与校级科研的用A2标示，没有任何科研项目均用A3标示；对于教师专业培训情况的处理，近2年参加过2种以上专业培训的用B1标示，参加过1种专业培训的用B2标示，没有参加过培训的用B3标示；对于教师实践能力情况的处理，对于具有职业资格高级的教师用C1标示，具有中级的教师用C2标示，具有初级的教师用C3标示，没有均用C4标示；对于教师职称晋升的难度系数指标的处理，对于基本满足职称晋升条件，近期准备申报的用D标示，0/1分别表示不具备和具备，对于学生综合满意度，达到 “优秀”标准的用E1标示，达到“良好”标准的用E2标示，其他用E3标示；教学效果达到“优秀”标准的用F1标示，“良好”标准的用F2标示，其他用F3标示。为了能更好的适应LA算法，还必须对以上数据进行单维化的处理。经过处理后的数据如，其中教师用S001，S002……编号表示。

4.3 数据的挖掘

通过上一步对数据进行预处理之后，便可以方便的运用改进的LA算法进行数据挖掘，本次进行数据挖掘的原数据是根据500多位教师的工作、科研业绩情况表和3150多份教师教学情况调查表组成，设定最小支持度为4%，最小置信度为60%，经过算法处理后将无意义的规则和相互包涵的规则从结果中删除掉，保留其中符合主题的最为有意义的规则，经过翻译、处理和归纳，具体规则列表如下：

4.4 挖掘结果分析

第1、2条规则可以明显得出教师在参与科研课题后，显著提高了教师的专业知识水平，从而将新、近研究的课题知识适度的技术引入课堂，教师在课程知识点讲解时具有更加真实、丰富的实例，课堂内容更加生动，富有说服力和感染力，上课的效果自然好，获得学生的认可度随之也就提高，老师讲得好，学生愿意听，教学效果也就自然提高，学生的满意程度也具较好。

交通管理法则范文第2篇

基层海事执法工作就是基层的海事机构，即那些从事基层海事行政执法的海事部门、基层执法大队等等。海事执法工作的本质，就是由基层海事执法人员依照海事法律法规和规章制度做出对行政相对人有影响其权利和义务的具体行政行为的过程。海事执法的功能实质上就是通过提高水上交通抗灾能力来确保水上交通安全，从而减少和避免人为造成的水上交通事故，进而确保稳定而不断改进的水上交通安全形势。而基层海事执法则更加注重这种技术层面之上的社会功能，尤其是针对当前人民不断提高的对社会安全要求，尤其是生命安全，已经成为人们选择水上交通的首选。因而基层海事执法工作就显得尤为重要。

2.基层海事执法工作主要问题分析

2.1执法指导理念上缺乏服务意识

执法工作缺乏服务意识是长期以来形成的习惯性思路。而作为维护海上交通安全和秩序的基层海事执法部门，在全社会都在自觉增强服务理念和服务质量的时候，仍然存在着个别部门和个别工作人员服务理念缺位的不良倾向，表现为服务意识差，缺乏服务宗旨和责任感，不文明执法，将执法视为管制，而与服务无关。这些认识上的偏差造成了基层执法工作在其服务质量上远远不能满足日益增长的人民群众的海上交通需求。

2.2执法行政过程中缺乏法律规范

（1）执法程序缺乏合法性。程序是执法的静态依据，而程序缺乏合法性，必然造成执法自身的合法性质疑。具体表现为执法人员一人登船执法，执法不出示证件，另外在扣证时未出具《证据登记保存清单》等相关凭据。

（2）填写执法文书失范。执法文书是执法行为的书面体现，不规范的执法文书体现了执法态度的不严谨，也为之后的裁量造成隐患。具体表现为，做出的处罚与违法事实严重不符，在处罚文书的填写中严重夸大违法事实的外延。

（3）适用错误的法律法规。行政处罚必须有法定依据，没有法定依据或者适用法律、法规错误的行政处罚行为无效。海事机构必须正确适用国家行政法律、法规、规章来对公民、法人或其他组织的违法行为进行处罚处理，而已经失效或者尚未生效以及与此处罚无关的规章制度和法律法规是绝对不能适用的。而未将违法事实引用实体法而引用程序法等现象在基层海事执法工作中有时存在。

2.3强制执法过程中所面临的轮空困境

执法往往具有强制性。基层海事执法工作在强制执行某个执法过程中，有诸如“责令临时停航、驶向指定地点；责令立即离岗；责令停航；责令停止作业；责令离港；责令改航等”内容。而在实际的基层海事部门的具体执法过程中，需要强制执行的执法过程往往无法真正落实，如果对于海事执法人员提供的执法决定，执法相对方不予以执行，则现场的基层执法人员便无计可施，毫无作为。另外针对这种对抗行政强制措施的行为也很难开展有价值的取证工作，从而造成了强制执法的基本困难。

3.基层海事执法工作改进路径

3.1提高基层海事执法队伍的整体素质

一个高素质、高综合水准的队伍是事业成功的保证。因此首先就是要加强海事执法人员的综合素质，从而全面提高队伍整体实力。自觉接受社会监督，抓行风建设，严格依法行政，遇事多为经营者着想，文明执法，为他们办实事、办好事。进行方针政策和海事法律、法规及业务知识学习，不断提高政治觉悟和业务管理水平，提高海事执法水平和政治业务素质，不断改善海事执法人员的文化、年龄、专业结构。建立执法监督责任和行风廉政建设责任机制，切实解决群众反映的难点热点问题，建立群众监督机制，杜绝水上各种管理不作为所导致的混乱。坚持外树形象，内强素质，着力打造一支思想过硬、作风正派、业务精通、办事高效、纪律严明的执法队伍。加大宣传力度，正确把握舆论导向，加大资金投入和人员投入，一线的执法人员要不断提高自身的业务能力。及时、全面、准确的行使好法律赋予的职责，确实代表人民群众的切身利益，依法行政，把各项管理职能落到实处。多途径、多形式的展示海事良好的公众形象，全面扩大海事工作在社会上的影响。

3.2坚持专项整治与长效管理相结合

基层执法工作需要融入基本的海事管理框架之中，而管理机制则需要区分对待专项整治与长效治理并力求完美结合。首先就是要充分发挥政府负责、行业监管、群众监督、企业管理的作用。2002年颁布的《中华人民共和国内河交通安全管理条例》规定了县、乡政府在水上交通安全管理中需要履行的各种责任。从结果层面上看，一定程度上减轻了海事管理的压力，还全面提高了政府参与水上交通安全管理的主动性，从而显著提高管理成效。条例对各单位所负的权力职责、安全责任、管辖区域进行了制定和划分。通过及时、细致、密集的水上安全检查，深入挖掘潜在的安全隐患，及时发现及纠正事故苗头，查堵工作中出现的漏洞与不足，做到防患于未然。海事处罚也同样发挥着重要的作用。海事执法管理中经常流传的“十个事故、九个违法”的说法，通俗地说明了这种多由违反水上交通管理法规造成的水上交通事故的倾向。这就可以看出，要想有效控制水上交通事故的发生，就必须减少甚至制止水上交通违法，依法查处违法行为。

3.3加强从业人员的安全和服务意识和安全意识的管理和培养

海事执法人员需要遵守相关的法律法规和规章制度，不能单凭严格自律的内在约束，更大的是要来自相关机构的强制执行和全面监督。可以说船员综合素质得不到提高，直接来源于执法人员的海事执法管理的滞后，交通安全也就无从谈起。作为整个水上交通安全工作的源头所在，船员管理活动只有在科学、及时和规范的条件下开展船员的各类相关的培训，让船员有意识地提升自身的安全生管理认识和技术水平，才能时刻保持警惕性和安全意识和责任意识。船员的安全意识往往决定着事故是否发生，是影响水上交通安全形势和通航环境的重要因素之一。因此执法人员要求全体船员在安全保障的基础上实行文明服务，构筑海事管理中的精神文明，包括热情接待，着装整洁，态度和蔼，助人为乐等文明风尚，从而构筑一个良好和谐的水上交通管理服务环境。

3.4建立科学、全面、多层次的水上安全管理体系

基层执法工作不能单靠执法部门及相应上级指导，需要拓宽视野，对各方面的社会力量充分利用，整个资源建立水上交通安全管理系统和应急防御系统，从而保证水上遇险救助工作的有序有效进行，减少突发事件给人民群众造成的损失，切实保障人民的生命、财产安全。一些基层海事组织近年来通过各项工作的改进来不断加强水上救助力度，如建立突发事故预警报告机制和应急网络，研究制定科学有效的水上遇险救助措施，努力将水上搜救列入各级地方政府的议事日程，建立了救助预案和管理制度，引导支持民间船舶及人员建立义务水上遇险救援机制，实行营运船舶、在航船员每日轮流值班制度，提高遇险救助效率，帮助水路运输企业组建“水上遇险义务救助队”实现水上遇险区片联动，初步形成统一指挥、反应灵敏、结构合理、保障有力、运转高效的突发事件应急体系。

参考文献：

[1]胡存迪.对海事执法公信力的探讨[J].大科技：科技天地，2011（24）

交通管理法则范文第3篇

「关键词行政　程序　立法

一、引言

行政程序法同刑法、民法、刑事诉讼法和民事诉讼法一样，主要不是作为分散的行政程序法律规范的总称，而是作为一部集中系统的大型法律文件的名称。一个国家如果只有分散的行政程序法律规范而没有一部以“行政程序法”命名的集中系统的法典性的大型法律文件，通常不被认为已经制定了行政程序法。

制定行政程序法，是上世纪初以来世界许多国家越来越普遍的立法现象。20世纪初，西欧一些国家首先制定行政程序法；20世纪中期，美国制定了联邦行政程序法，对其他国家行政程序法的发展产生了很大影响；特别是20世纪后期，更多的国家制定了行政程序法。[①]

行政程序法的兴起和发展在人类政治文明、制度文明进步史上的意义非同寻常。从对国家权力进行约束的意义上讲，人类政治文明、制度文明的进步表现为三次“浪潮”。第一次浪潮是法律的出现。在这次浪潮中，法律并不对国家权力的来源进行约束，而且法律本身充满着不平等，但法律的出现毕竟意味着国家权力运行方式的确定化、有序化，对国家权力有了源自它本身的适当约束。第二次浪潮是现代宪法的出现。在这次浪潮中，法律实现了对国家权力来源的约束，一切不合法的国家权力不被法律所承认，为建立平等公正的法治扫除了政治障碍，奠定了制度基础，对国家权力有了根本性的约束。第三次浪潮就是行政程序法的出现。这一次浪潮不满足于对国家权力的总体约束，而是进一步对国家权力的行使过程（主要是行政过程）进行具体的约束。毫无疑问，第三次浪潮要以第二次浪潮为前提，否则就不可能出现第三次浪潮，但它并不从属于第二次浪潮，而是有其独立的不容忽视的历史地位。行政程序法所构建的是国家权力行使过程中全方位的民主化和法治化，因而它是适应当代政治、经济、社会生活的必然的法律现象，这已为相关的学界所公认。[②]

早在上世纪80年代后期我国起草行政诉讼法的过程中，就有过起草我国行政程序法的设想和建议。最近十几年，对于我国是否应当尽早制定行政程序法的问题进行了许多讨论。有的专家学者主张先分散地制定各类行政行为的程序法，待条件成熟后再制定统一的行政程序法，也有的主张尽快制定统一的行政程序法。现在，人们更加普遍认识到，我国的民主和法制建设已经为制定行政程序法提供了充分的条件，我国政治文明的发展向行政程序法提出了迫切要求，社会生活中发生的许多问题都需要通过完善行政程序的法制化来解决。今天，摆在我们面前的任务，已经不是探索“要不要”制定、“什么时候”制定行政程序法，而是“怎样”制定行政程序法。

制定行政程序法涉及几个基本问题，一是对我国行政程序法的各个立法目的之间的关系要有一个明确的界定，处理好保障公民程序性权利与提高行政效率之间的关系；二是对我国行政程序法的结构要有一个基本的考虑，处理好行政程序法与各类行政行为的程序性规定之间的关系；三是对行政程序法律关系主体的规定要有一个适当的原则，处理好行政程序法与行政组织法的关系，既要避免把行政组织法的内容规定到行政程序法中来，也要避免以内部程序为理由妨碍公民程序性权利的实现；四是对行政程序法中的实体性规定要有一个正确的认识，使实体法与程序法互相依托、融为一体；五是对行政程序法与行政复议法、行政诉讼法之间的关系要有一个合理的把握，使三种程序法形成有机的衔接。这几个基本问题对于制定行政程序法是不可回避的。本文旨在对这些基本问题谈一些初步的看法。

二、保障权利与提高效率并重及其体现方式

法律的立法目的常常不是单一的，许多法律都有两个甚至多个立法目的。如果各个立法目的之间存在抵触的可能性，就需要明确界定它们之间的关系，这被称为法律的“目标模式”。确定法律的目标模式非常重要，它决定着一部法律的主要制度安排，并且影响着这部法律每一项具体的制度安排。所以，把目标模式称为某部法律的“灵魂”，并不过分。

行政程序法主要有两个立法目的，一是保障公民程序性权利；二是提高行政效率。[③]这两个立法目的存在着互相抵触的可能性，保障公民的程序性权利，可能影响行政效率，为了提高行政效率，公民的程序性权利就要在一定情况下和一定程度上加以“克制”；提高行政效率也会影响对公民程序性权利，为保障公民的程序性权利，行政效率也要作一定的“牺牲”。“克制”也好，“牺牲”也好，都不能没有限制，要有一定的度，因此，对行政程序法的两个立法目的之间的关系需要加以明确，确定行政程序法的“目标模式”。根据对各国行政程序法的研究，行政程序法主要有两种立法模式，一种是“权利模式”，侧重保障公民的程序性权利；另一种是“效率模式”，侧重提高行政效率。

近几年，我国行政法学界对我国行政程序法的目标模式作了很多研究，得到比较广泛认同的主张是，我国行政程序法既不应采取侧重保障公民程序性权利的“权利模式”，也不应采取侧重提高行政效率的“效率模式”，应当采取“权利效率并重模式”。即在设计各种程序制度时做到两种立法目的兼顾，既要有利于保障公民程序性权利，又要有利于提高行政效率。[④]

这里要讨论的问题是，在制定行政程序法时怎样体现这个模式，这个问题至今还未有深入研究。

一般地分析，在立法时体现法律的目标模式可以有三种办法，第一个办法，把目标模式同立法目的写在同一个条文中，用以表明各个立法目的之间的关系；第二个办法，把目标模式作为一项基本原则，与法律的其他基本原则规定在一起，用以指导这部法律的实施；第三个办法，在规定每一项程序制度时都充分考虑如何体现法律的目标模式。

用前两个办法来体现行政程序法的目标模式都不可取。首先，目标模式在性质上不是立法目的，而是对各个立法目的之间关系的确定，因而不宜作为立法目的的组成部分来规定。其次，目标模式在性质上也不是行政程序法的基本原则，因为行政程序法的基本原则是关于行政主体与相对人在行政活动中的程序性权利义务的原则性规定，而不是关于立法目的之间关系的原则性规定，因而目标模式也不能当作基本原则来规定。再者，采用前两个办法还可能引起实施过程中的问题。设想在行政程序法的立法目的或基本原则中列条规定“保障公民权利与提高行政效率具有同等重要的意义”，如果在具体的制度设计中不对权利与效率的冲突作出具体的规定，就等于把这种冲突交给法律的实施者去解决，成为立法的“遗留问题”；如果在具体的制度设计中对权利与效率的冲突作出具体规定，又会因为同时存在着原则性规定而给法律实施者提供用原则性规定否定具体规定的可能性，反而给法律的实施造成不必要的混乱。

所以，在制定行政程序法时，应当采用第三个办法，就是把“权利与效率并重”作为立法者的指导思想，在设计具体制度时逐个地解决权利与效率之间可能发生的冲突，这样才能使“权利效率并重模式”落到实处。也就是说，目标模式应当是立法者经过深入研究形成的立法精神，它不是立法目的，而是立法者对立法目的之间关系的处理原则；它也不是法律的基本原则，而是立法者处理各项原则之间关系的基本思路。因此，目标模式应当体现在每一项制度设计中，而不是把它直接以条文方式写出来。

至此，我们还应当作进一步思考：在设计行政程序法的每一项制度时，应当怎样具体地体现“权利效率并重模式”？具体的说，可通过以下方式：

第一，通过程序制度的“多样化”体现“权利效率并重模式”。所谓“多样化”，就是为同一个程序行为设计两个甚至多个程序制度。比如听证，可以设计正式听证和非正式听证两种听证程序制度，这样，可以用正式听证保障公民的程序性权利，也可以用非正式听证提高行政效率。再比如送达，可以设计直接送达、邮递送达和公告送达；可以设计由相对人签字的送达和无须相对人签字的公证送达。总的来说，各种程序制度都可以设计正式程序和简易程序两种形式，既为保障公民权利提供途径，也为提高行政效率创造条件。

第二，通过程序制度的“具体化”体现“权利效率并重模式”。所谓具体化，一是指各种程序制度本身的规定要具体，二是指关于程序制度适用的规定也要具体。特别是，如果关于程序制度适用的规定不具体，那么程序制度的多样化就会形同虚设。在正式程序和简易程序并存的情况下，要具体规定在何种情况下适用正式程序，何种情况下适用简易程序，这样有利于避免行政机关不适当地选择简易程序，以保障公民的程序性权利；同时也有利于避免公民不适当地要求行政机关适用正式程序，以提高行政效率。

第三，通过程序制度的“递进化”体现“权利效率并重模式”。所谓递进化，就是使程序制度层层递进、环环相扣，前一个程序制度为后一个程序制度创造条件、奠定基础，后一个程序制度使前一个程序制度实际有效、决不落空。这样就可根据行政活动的具体情况，在前一个阶段、环节上侧重提高行政效率，而在后一个阶段、环节上侧重保障公民程序性权利；或者倒过来，在前一个阶段、环节上侧重保障公民程序性权利，而在后一个阶段、环节上侧重提高行政效率，从而使行政程序在整体上实现权利与效率并重。

可以相信，用以上三种主要方式来体现“权利效率并重模式”，可以使保障公民权利与提高行政效率两个立法目的都得到比较充分的实现。

三、行政行为的多样性与行政程序法的总分式结构

行政程序法与诉讼法一样，都是程序性法律。程序具有“时间性”这一基本特征，它对程序性法律的结构产生重要影响，使程序性法律在结构上基本按照“时间流程”安排各项程序制度，形成以时间为主线的“线性结构”。刑事诉讼法和民事诉讼法都是这样。行政程序法作为程序性法律，在结构上也应当考虑到程序的时间性，也应当采用这种“线性结构”。但是，行政程序法与诉讼法又有不同之处。诉讼法通常只规定某一种诉讼行为的程序，比如刑事诉讼法只规定刑事诉讼行为的程序，民事诉讼法只规定民事诉讼行为的程序，而不把各种诉讼程序规定在同一部诉讼法中。这样，诉讼法在结构上不需要考虑两种以上诉讼行为程序之间的关系。行政程序法则不同，它把各种行政行为的程序规定在同一部法律中，包括行政规范、行政规划、行政指导、行政合同等各种行政行为的程序制度。这样，行政程序法在结构上就不能只考虑程序的时间性，还要考虑各种行政行为之间的关系。这是制定我国行政程序法在结构上必然要遇到的一个重要问题。

据上所述，行政程序法的结构大致有三种选择：第一，并列式-按照行政行为的类别确定行政程序法的基本结构。整个行政程序法分为若干部分，每一部分为一种行政行为的程序，各个部分内部采用线性结构，但整个行政程序法不是线性结构，而是并列结构。这种结构的特征是以行政行为的类别为结构基础，程序的时间性从属于行政行为的类别。第二，总括式-打破行政行为的类别界线，按照行政程序的时间性确定行政程序法的基本结构。这种结构与诉讼法的结构十分相似，其特征是以程序的时间性为结构基础，行政行为的类别从属于行政程序的时间流程。第三，总分式-行政程序法分成两大部分，上半部分采取总括式，下半部分采取并列式。这种结构的特征是兼采上述两种方式，既作通则性规定，也作分则性规定，能统则统，不能统则分。我国行政程序法应当采用哪一种结构方式，下面作一些更为深入的分析。

第一，并列式结构不可取。这种结构使行政程序法像一部各类行政行为程序法的“汇编”，由于各类行政行为的程序有许多共性，因而这种结构使许多程序制度在同一部法律中大量重复，整个法律冗长、拖沓。表面上看，这种结构似乎有一个优点，就是各类行政行为的程序自成一体，方便法律的实施。但这个优点完全可能被法律的冗长、拖沓抵销掉。所以，世界各国行政程序法基本上都不采取这种结构方式。

第二，总括式结构也有不足。这种结构对各类行政行为共有的程序制度进行归纳重组，显然能够克服并列式结构冗长、重复的缺陷，使行政程序法结构简洁、条理清晰。但它不能兼顾各类行政行为特有的程序制度，为此，各类行政行为还需要另行制定程序性法律，使行政程序法仍然不能充分发挥作为行政程序法典的作用。

第三，总分式结构是较好的选择。其一，总分式结构能够充分体现制定集中系统的行政程序法的必要性。行政活动复杂、多样，为了实现行政法制的统一，应当力求使行政行为统一起来。由于在实体上实现行政行为的统一十分困难，各国主要谋求在程序上实现行政行为的统一。行政程序法担负着这个重要使命，它要在程序上实现行政行为的统一性。采用总分式结构，以通则性程序制度为主体，就能使行政程序法不负这一使命。其二，总分式结构能够较好地处理行政程序法与各类行政行为法的关系。行政程序法并不能取代各类行政行为法，因为各类行政行为法还需要规定各自的实体规范以及特有程序规范。如果行政程序法不能与各类行政行为法有机地衔接起来，整个行政法体系依然是松散的。总分式结构通过适当的分则性规定可以起到与各类行政行为法衔接的作用，使行政法体系形成一个有机整体。其三，从根本上讲，总分式结构是行政法体系对行政程序法的必然要求。行政程序法在行政法体系中处于基本法律的地位，它与各类行政行为法形成“扇形”结构关系。体系的结构关系必然影响法律内部的结构，处于基本法律地位的行政程序法因此而有必要采取总分式结构。所以，总分式结构被大多数国家的行政程序法所采用。

总体上认识总分式结构的合理性并不困难，但是，如何具体地构建总分式结构，还需要作进一步研究。主要研究两个问题：

第一，如何设计通则性规定。从理论上讲，通则性规定应当“跳出”各类行政行为，另行设计适用于各类行政行为的程序制度。但是，在具体立法中，许多国家和地区的行政程序法却以行政决定程序为主线设计通则性规定，这应当引起我们的注意和思考。在各类行政行为程序中，行政决定程序最具代表性。一是它最具完整性，行政决定基本上涉及行政活动的全过程；二是它具有终极性，行政决定能够穷尽行政活动所能做的行为；三是它具有具体性，行政决定能够对相对人的权利义务产生具体的影响。所以，以行政决定程序作为通则性规定并不妨碍制定通则性规定的目的。而且，以行政决定程序作为通则性规定还可以避免在分则性规定中对行政决定程序再行规定，避免条文的重复。因此，以行政决定程序作为通则性规定是设计通则性规定应当考虑的一个重要方案。当然，这种通则性规定只能是各类行政主体在作出行政决定时都应遵循的最基本的程序制度。或者是各类行政主体在作出行政决定时的最低程序要求。简单说，这也就是正当程序的基本要求，任何行政决定都不得违反正当程序要求。

第二，如何把握分则性规定的限度。行政程序法要包含行政规范、行政规划、行政指导、行政合同等各类行政行为的程序制度，作为行政程序法的分则性规定。但是，这些行政行为有的已经制定相关的专门法律，有的将来可能制定专门的法律，行政程序法对这些行政行为的程序不能不规定，但又不能规定得过多，否则就会与专门的法律重复，这就需要把握一定的限度。从各国行政程序法的经验和我国其他法律处理类似问题的做法来看，可以以三种规定为限。一是原则性规定，即在行政程序法中规定可作为专门法律的基本原则的规定；二是接口性规定，即在行政程序法中规定引据性条款，作为与专门法律的衔接；三是补缺性规定，即在行政程序法中只对一些需要法律作出规定，但又不可能制定单行法的重大的基本程序制度作出规定，其他程序制度则由专门法律规定。

四、内部程序的外化与外部程序的内化

从是否涉及相对人程序性权利义务的角度，行政程序分为内部程序和外部程序。内部程序不涉及相对人程序性权利义务，仅对行政机关适用；外部程序涉及相对人程序性权利义务的规范，适用于行政主体与相对人双方。行政程序法除了规定外部程序以外，要不要规定内部程序？目前，不少学者认为行政程序法应当规定内部程序，[⑤]而且迄今没有看到与此相反的意见。

分析其他国家和地区行政程序法是否规定内部程序的做法，可概括为两种情况。一种是“外部程序型”，只规定外部程序不规定内部程序。采用这种类型的国家比较少，主要是美国、日本和瑞士。另一种是“外部与内部并存型”，既规定外部程序，也规定内部程序。采用这种类型的国家有德国、奥地利、西班牙、葡萄牙、我国澳门地区和台湾地区等。[⑥]由此看来，在行政程序法中规定内部程序的做法占多数。

应该说，行政程序法规定内部程序是必要的。其一，从总体上讲，内部程序是外部程序的前提或基础，不规定内部程序，外部程序无法展开。比如，行政程序的启动有两种情况，一种是行政主体依相对人的申请启动，一种是行政主体依自己的职权启动。无论哪一种方式，都要以行政主体的存在为前提或基础。而很多行政主体是通过内部程序建立的，没有关于行政主体成立的内部程序，外部程序便没有前提或基础。所以，正如民法要对民事主体作出规定一样，行政程序法也要对行政主体作出规定。其二，内部程序和外部程序并无严格的界限，它们常常随着具体情况发生转化或渗透，内部程序可能转化外部程序，外部程序可能渗透到内部程序中去。比如行政机关内部的会议纪要，从理论上似应属于内部程序，但在有关行政信息公开的程序制度中，或者在有关制定行政规范的程序中，很可能属于涉及相对人权利义务的“外部”程序。又如调查，一般来说属于影响相对人权利义务的外部程序，但它显然会渗透到行政主体内部，比如对行政机关工作人员进行调查时的人数作出规定。其三，许多内部程序都存在着间接涉及相对人权利义务的可能性。比如，行政机关之间的相互关系对相对人权利义务就有影响，如果行政机关之间不能很好地协调，互相推诿或者互相争抢管辖权，就可能对相对人产生不利影响。因此，在行政程序法中应当对内部行政程序加以规定。

但是，行政程序法对内部程序应当规定到什么程度？是不是要把行政组织法的内容都规定到行政程序法中来？这个问题应当进一步研究。对此，似应从以下两个方面把握：

第一，注意外部程序的内化。这是行政程序法需要规定内部程序的第一种情况，为了外部程序的有效进行而规定内部程序。前面已经提到，外部程序在许多情况下需要以内部程序作为前提或基础，。行政程序法关于行政主体的规定基本上属于这种情况，主要包括行政机关的设置、合议机关的合议制度、行政机关相互间的关系、行政机关的管辖权、行政授权、行政委托等。行政程序法对这些内容加以规定以后，这些内容在性质上并不改变，依然属于内部程序，它们只是因为外部程序的需要而在行政程序法中加以规定，是外部程序向内部程序提出的规范要求。有些内容纯属行政组织法的范畴，不应当在政程序法中规定，比如行政机关的编制等级和编制员额、内部机构的设置、内部呈批程序、公务员制度等。这些内容要不要规定到行政程序法中来，在立法时比较容易把握，较难把握的主要是行政机关的职权范围。实际上，行政程序法不应当规定具体行政机关的职权，它只应当规定行政机关不得超越职权进行管辖，为了防止行政机关超越职权，可以进一步规定相对人有权合理怀疑行政机关超越职权，有权通过一定的程序实现对行政机关是否超越职权的监督。

第二，注意内部程序的外化。即当内部程序影响相对人权利义务时，行政程序法应当对这种内部程序加以规定。比如，行政机关派出执行调查的人数，看起来是一个内部程序，但是由于这种内部程序涉及相对人权利义务，便应当在行政程序法加以规定。再比如，听证主持人的确定，看起来也是一个内部程序，但它对相对人权利义务的影响很大，因而各国行政程序法都对此予以规定。在规定外部程序制度时，会在许多环节上涉及到内部程序，由于外部程序的需要，有关的内部程序便外化为外部程序。这些内容在行政程序法中规定之后，其性质发生了变化，从内部程序转化为外部程序。发生转化的原因是因为它们影响到相对人的权利义务。在制定行政程序法时，显然应当时时注意这个问题。实践中，内部程序外化最严重的情况发生在我国的审批程序中。行政机关内部各处室的分工，常常转化为对外的独立审批权，要相对人自己逐个盖章；一级政府内的各个职能部门，更是各争自己的审批权。内部程序外部化的结果，就使一项许可经常要盖几十以至几百个章，严重影响公民权利，也影响行政效率。不过这要通过行政许可法解决。

五、实体规范与程序规范的互相依托

行政程序法除了规定程序规范外，要不要规定实体规范？这也是制定行政程序法应当研究的基本问题。其他国家和地区的行政程序法在这个问题上做法不一，大致分为两种类型。一类是“程序型”，行政程序法只规定程序规范，不规定实体规范。属于这种类型的国家主要有美国、瑞士、日本、韩国等。另一类是“程序与实体并存型”，行政程序法不仅规定程序规范，还规定实体规范。属于这种类型的以联邦德国为代表，包括奥地利、西班牙、荷兰、葡萄牙、我国澳门地区和我国台湾地区等国家和地区。[⑦]

有的学者阐述了行政程序法应当规定实体规范的理由。一是认为，程序法中规定实体规范的做法在我国立法实践已有先例，比如《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国行政处罚法》等，属于程序法，但其中也不乏实体规范。二是认为，实体规范作为程序法的补充，不但不会改变程序法的根本属性，反而更有利于程序法价值的实现。三是认为，行政实体法有很多重要原则和内容来不及立法，这些原则和内容是行政程序法起码的前置内容或先决条件，若不在行政程序法中作出规定，行政程序法就得不到应有的支撑。由此得出结论，行政程序法主要规定程序规范，但同时还要规定一些必要的实体规范。[⑧]

我同意行政程序法应当规定实体规范的主张，但上述有些理由不尽妥当。我认为，在行政程序法中规定实体规范，并不是作为程序法的补充，也不是作为权宜之计，而是作为行政程序法应有的组成部分；行政程序法中的实体规范具有特定的性质和一定的范围，在制定行政程序法时要认真把握。

首先，要正确区分程序规范和实体规范，不要误将程序规范当作实体规范。一些论说中把关于行政行为、行政合同效力的规定称为实体规范，这就扩大了实体规范的范围，误将一部分程序规范当成了实体规范。比如说，在行政程序法中很可能规定这样两个条文：一是“行政决定自行政决定书送达当事人之日起发生效力”；另一个是“行政决定的履行构成犯罪的，行政决定无效”。这两条规定都是关于行政行为效力的，但并非都属于实体规范，只有后一条才是实体规范，而前一条应当属于程序规范。区分程序规范与实体规范的标准在一般情况下比较容易掌握，程序规范是关于行政主体和相对人在行政活动过程中的权利义务的规定，实体规范是关于行政主体和相对人在行政活动发生前或完成后的权利义务的规定。但是，当一条规范所规定的内容在时间上刚好处在行政活动过程的开始或结束处，就比较难以认定它是程序规范还是实体规范。这时，我们应当慎重对待，仔细鉴别。

其次，行政程序法中的实体规范与其他行政管理法律中的实体规范在性质上有重大区别，不能混为一谈。在治安管理法、土地管理法、森林管理法、交通管理法等各类行政管理法律中有许多实体规范，这些实体规范所针对的对象是相对人的行为，所规范的内容是相对人应受管理行为的构成要件。即使在行政处罚法这样的在很大程度上也对行政行为本身进行规范的法律中，针对相对人行为、对相对人行为的构成要件作出规定的实体规范也占很大比例。而行政程序法则不同，它完全不规定针对相对人行为的实体规范，只规定关于行政行为本身构成要件的实体规范。这样的实体规范如果另行制定法律加以规定，既没有必要，也不符合逻辑，它们完全应该是行政程序法的组成部分。

再次，程序规范与实体规范有时十分紧密地联系在一起，这时，如果在立法上人为地把它们割裂开来，反而有害。比如，行政程序法很可能作这样的规定：“具有下列情形之一的，行政决定无效：（一）行政机关无权作出该行政决定的；（二）行政决定严重违反法定程序的；（三）行政决定的内容不可能实现的；（四）行政决定的履行构成犯罪的；（五）行政决定的内容违背公共秩序与善良风俗的。”其中前两项是程序性的，后三项是实体性的，它们十分紧密地联系在一起，如果把它们分开，硬把后三项规定到其他法律中去，其结果之荒唐可想而知。

以上分析表明，在一定范围内的特定性质的实体规范是行政程序法的必要组成部分，制定行政程序法时必须将之置于我们的视野之内。

六、行政程序与复审程序的有机衔接

行政复议和行政诉讼都是相对人在对行政行为不服时寻求救济所遵循的程序，可以将其统称为“行政复审”。绝大多数有关行政行为的法律都要考虑行政行为与行政复议和行政诉讼的关系，行政程序法作为规范行政行为程序的基本法律，更应当处理好行政程序与行政复议和行政诉讼的关系。

各国行政程序法处理行政程序与行政复议和行政诉讼的关系有两种做法，一是把行政复议和行政诉讼的程序制度直接规定在行政程序法中，不再另行制定行政复议法和行政诉讼法；二是另行制定行政复议法和行政诉讼法，行政程序法只规定行政程序与行政复议和行政诉讼相衔接的条款。采取第一种做法的主要是美国行政程序法，其他大多数国家的行政程序法都采取第二种做法。我国行政程序法不宜采用第一种做法，而应借鉴第二种做法，主要理由是：第一，我国已经制定了行政复议法和行政诉讼法，没有必要因为制定行政程序法而废止这两部行之有效的法律；第二，行政程序法与行政复议法和行政诉讼法分开，更符合我国的情况。我国法律体系的建构与大陆法系相似，比较注重对法律关系的分析，根据法律关系的不同而制定不同的法律。行政复议和行政诉讼同行政程序在法律关系上有明显不同，不宜规定在同一部法律中。这样，衔接好行政程序与行政复议和行政诉讼的关系便成为我国制定行政程序法需要考虑的一个重要问题。

行政程序与行政复议和行政诉讼的衔接主要有两个方面：第一，程序起止上的衔接。行政程序法的有关规定可以成为行政复议和行政诉讼开始的条件，比如行政复议机关在何种情况下可以启动复议程序，法院在何种情况下可以受理行政案件，需要依据行政程序法的有关规定。关于这种条件的规定就成为行政程序与行政复议和行政诉讼的衔接处。第二，判定依据上的衔接。行政程序法的规定成为行政复议和行政诉讼中对行政行为的合法性进行判定的依据，比如在行政复议或行政诉讼中判定一个行政行为有效还是无效，需要依据行政程序法的有关规定。这样，行政程序法中影响到行政行为有效性的各种规定实际上都有可能影响行政复议和行政诉讼，这些规定实际上也就成为行政程序与行政复议和行政诉讼的“宽泛”的接口。

根据以上分析，在制定行政程序法时一定要从行政复议和行政诉讼的角度对有关规定进行审视，考察行政程序法的有关规定是否有利于行政程序同行政复议和行政诉讼的衔接，既要避免从行政程序进入行政复议和行政诉讼时出现不应有的障碍，影响对相对人权利的保护；也要避免过早从行政程序进入行政复议和行政诉讼，影响行政主体充分行使行政职权；还要避免行政复议和行政诉讼中缺乏行政程序法应当提供的判案标准。总之，要加强法律之间的协调性，使行政法制形成一个“统一场”。

七、结语

制定行政程序法需要考虑的问题很多，除了上面探讨的这些问题以外，还有许多重要问题有待研讨，比如听证制度、行政程序法律责任制度、各类行政行为的主要程序制度等。但是上述探讨的几个问题是影响这一立法活动全局的、首要的基本问题。考虑这些问题，一要借鉴外国有益的做法；二要以我国的情况为基础；三要注意理论创新。各国现有的行政程序法基本上可以分为两类，一类以美国为代表，一类以德国为代表。这两类行政程序法有共性，有许多共同的原则和制度，但是两者的区别也比较大。我国的行政程序法在总体上不宜仿照美国行政程序法，因为从我国国情看，没有英美法系的法律文化传统、制度环境和社会心理环境。我们总体上适宜借鉴大陆法系国家的行政程序法，但同时也要博采众长，借鉴美国行政程序法对我国有益的制度，比如听证制度。制定行政程序法是推进我国行政法制建设的重大立法活动，在这一立法活动中，行政程序法理论一定会同时得到深入发展。

参考文献：

[①]例如，1925年，奥地利国会通过《普通行政程序法》，对欧洲大陆生产了重大影响。1928年捷克公布有关行政程序的行政命令，波兰制定行政程序法。1930年，南斯拉夫制定行政程序法。德国当时虽然没有制定行政程序法，但各邦掀起了制定行政程序法的热潮。见应松年主编：《行政程序法立法研究》，北京：中国法制出版社，2001年3月版，第29页。

[②]根据我国学者现有的研究，行政程序法的兴起和发展有三次：第一次是20世纪20年代至二战；第二次是二战至20世纪90年代；第三次是20世纪90年代至今。参见同上，第203页。

[③]学者提及的行政程序法立法目的通常有三个，一是保障公民权利，二是提高行政效率，三是防止行政机关滥用权力。其中第三个目的在逻辑上和实践中均可以被前两个目的吸收，因而提两个目的就足矣。所以，学者们在进一步讨论立法目的之间的关系时，通常把第三个目的放在一边，只讨论前两个目的之间的关系。参见同上，第156—176页。

[④]姜明安：《我国行政程序立法模式选择》，载《中国法学》（京）1996第5期。

[⑤]邢鸿飞：《行政程序立法中的三组关系》，载《法学》（沪）2002第9期。

[⑥]王万华著：《行政程序法研究》，北京：中国法制出版社，2000年版，第143—147页。

[⑦]王万华著：《行政程序法研究》，北京：中国法制出版社，2000年版，第139—143页。