土地利用总体规划体系
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土地利用总体规划体系范文第1篇
概括地说，土地利用总体规划与城市总体规划（下文简称“两规”）是宏观上安排城市各类土地的使用结构与城市建设用地具体部署的两个重要规划。当前我国正处于快速城镇化的发展时期，各项建设正加速进行，伴随着近年来耕地面积的急剧减少，土地利用总体规划的重要性越加凸显。而土地利用总体规划与城市规划的协调一直存在问题，导致两者在实际的应用中矛盾不断，下面对“两规”的矛盾进行简单分析以及就如何协调提出粗浅建议。
一、 认识“两规”
（一）“两规”的关系
从土地利用总体规划和城市总体规划的任务和内容不难看出，“两规”都是将土地作为主要规划对象，核心内容都是土地资源的合理开发、利用和保护，在实现土地资源的可持续利用和城市的可持续发展这，根本目标上是一致的。
综合来看，“两规”的侧重点不同，城市总体规划是一种区域性、综合性规划，是以城市建设和经济发展为出发点和归宿的；相对而言土地利用总体规划是一种专业性规划，是以合理安排现有的土地资源，确保土地资源的永续利用为目的[3]。
但是从“两规”的空间范围来看，而土地利用总体规划的规划范围是整个行政辖区内的全部土地，城市规划区则只是整个行政辖区范围中的一部分，称为中心城区或城市中心区，其规划范围比土地利用总体规划小。从这个角度来看，城市总体规划是土地利用总体规划的一个局部，两者是点和面关系，是局部与整体的关系[4]。
从规划的内容看，两者各成体系，而土地利用总体规划在内容上更全面、更具体地体现了一个地区土地资源的合理利用与配置、土地利用结构的综合调整与优化、土地利用的宏观调控与微观管理机制；城市总体规划更综合的体现了对城市的各项建设的安排，和各种资源的综合配置。
两者在城镇和村镇发展用地的规模、方向和范围等方面又必须进行充分协调。
综上所述，两项规划是一定区域内土地利用的局部和整体的关系，在用地上两项规划相互联系、相互指导而又互相制约。
脱离了土地利用规划，不了解土地的供给趋势，城市规划难以实施；同样土地利用总体规划也必须与城市总体规划和城镇体系规划相结合，不了解区域城市、城镇、大型设施的发展和布局，土地利用总体规划也难以编制和充分实施。
（二）协调“两规”的意义
《城乡规划法》和《土地管理法》中均规定，城市总体规划应当和土地利用总体规划相衔接；两者相衔接的重要性不言而喻。
从前面的分析可以看出，二者的编制都是以国民经济和社会发展计划以及各部门的发展规划为依据，而从其基本作用看，城市规划指导城市建设，土地利用总体规划指导土地利用，但城市建设离不开土地，土地利用也不能脱离城市建设。两项规划在根本目标上的一致，以及两者在规划空间上的统一、编制内容上的重叠和管理对象上的交叉，客观要求这两个规划在实际工作中必须进行衔接和协调[5]。
在实施过程中，城市规划最终要落实到土地开发和利用上，规划的核心是土地利用，如何使土地有度开发和有效利用与规划管理密不可分。
在新一轮的土地利用总体规划中，建设部也下文，要求各地建设部门加强城市总体规划与土地利用总体规划的协调，强调城市总体规划中建设用地规模、范围应与土地利用总体规划确定的城市建设用地规模、范围一致。
因此，协调好城市总体规划与土地利用总体规划的关系，也即协调好城市经济建设与持续发展的关系[5]。
二、 “两规”之间存在的矛盾
从目前城市规划和土地利用总体规划的实施情况看，二者在很多方面还存在相互不一致、脱节甚至冲突的情况，给规划的审批、管理和实施工作带来诸多不便。甚至导致土地资源没有依照规划得到合理开发、利用和有效保护。
两项规划存在的最为主要矛盾表现在以下四个方面：
（一）“两规”编制的行政主管部门不同
当前，许多城市的土地利用管理由两个不同的部门负责，国土资源部门管理土地利用总体规划，建设规划部门负责城市规划。
虽然国务院对两个部门的职责作了明确分工，但在实际工作中，许多方面又存在着职能交叉。两个部门从各自的利益出发，在用地功能布局、用地规模等重大原则问题上缺乏交流、信任和支持，使两种规划出现相互不一致、脱节甚至冲突的情况，规划的编制和实施也存在“两张皮”现象，给实际工作带来很大影响[5]。
（二）“两规”成熟程度不同，导致土地利用总体规划权威性不高
在中国，城市规划在长期的规划实践中，吸收和借鉴了国外优秀的城市规划理论与方法，规划编制水平有了较大幅度的提高，规划编制较为成熟，规划的科学性与可操作性也较强。相比之下，土地利用规划在中国实施不久，20世纪80年代土地利用总体规划编制工作才起步，但未得到深人贯彻，直至96年才得以全面展开。由于土地利用总体规划滞后，而且没有相应的法律保障。所以，城市用地基本限于按照已经颁布的城镇规划蓝图来办理用地手续。即使已经有了土地利用总体规划的城市，随意突破和修改土地利用规划的现象时有发生，不少城市甚至“摊大饼”式膨胀扩展。同时，由于规划本身很少与用地计划、用地管理等紧密联系起来，而且还存在着“重编制，轻实施”的倾向，因而在城市土地利用管理中，一直难于体现土地利用总体规划的权威性与约束力[6]。
（三）“两规”编制所依据的基础资料和统计方法不一致
土地利用总体规划依据的是土地详查资料及土地利用变更调查的成果,信息是应用遥感技术、实地调查、核实、纠正等等过程而形成的；而城市总体规划依实地调查资料存在一定差异。
此外，两个部门统计口径不一致也是造成基础数据不一致的原因之一。如：城市规划部门在统计城市建设用地时，往往将已划入城市总体规划区，但还没有建设的郊区或部分农村也计入城市现状用地；土地部门则以实际成为城市建设用地或已办理了建设用地手续的用地作为现状城市建设用地，所以城市规划统计的城市建设用地面积大于土地利用详查及变更调查数据。
土地利用总体规划的人口现状数据来自于统计局公布的统计数据和公安局、计生委的调查数据；城镇人口指城镇建成区的常住人口,在暂住人口较多的城市，城镇人口也包括暂住人口(即居住1年以上的人口)。[3]城市总体规划中的城市人口，目前依然统计口径不一。
两者在人口统计口径上不一致，所预测的城市规模自然难以衔接。
（四）“两规”编制所依据的用地分类不统一
城市规划用地分类采用的是1991年开始施行的《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137-90)和2007年施行的《镇规划标准》GB50188-2007,两者均为强制性国家标准,具有权威性和法律效力。
2002年以后土地利用总体规划采用的是《土地分类》。它是在1984年制订的《土地利用现状调查技术规程》和1989年制订的《城镇地籍调查规程》的基础上修改、归并而成。但无论是新、老标准的制定都没有考虑与城市规划标准的衔接问题,与城市规划标准存在明显差异,造成了“两规”协调上的巨大困难,这也是规划指标和用地范围无法统一的重要原因。
三、 “两规”协调的思路与建议
为促使两项规划顺利而有效地实施，发挥其应有的作用，对二者矛盾的协调，提出如下建议：
（一）“两规”编制部门密切配合、协调
为了搞好土地利用总体规划和城镇总体规划的协调与衔接，土地管理部门和城市建设部门需要密切配合，对于各自的编制和修订情况，双方不但要互相联系，互通情况，而且要互相提供必要的资料信息，如出现新情况和新问题时，要及时通知对方，采取措施进行协调，争取把问题和矛盾都能在编制过程中处理解决。
现实允许的情况下可以在某些级别上合并国土资源管理部门和城市规划部门，使两个规划出自一个规划管理系统应该不失为一个精兵简政的举措。在这一点上，深圳市、湛江市取得了先进的经验，两市均成立规划与土地资源管理局，统一编制城市规划和土地利用规划。这样不但可以节约成本，提高效率，而且可以摆正土地利用总体规划的位置，增强规划的权威性[6]。
（二）技术规范上相互衔接
目前城市规划用地分类正在重新修订中，土地利用总体规划的用地分类也正在修编中，这两门规划在用地分类上有着各自的特点与要求，不可能完全一致，但是在一些交叉的地方，特别是建成区周边的非建设用地，应当考虑相互间的衔接与对应。
城市规划区、城市市区范围与土总规中相应的用地如何对应，应当加以明确。统一城市人口的统计口径，否则城市规模上无法衔接。
（三）重视城镇体系规划
省一级的城镇体系规划是单独编制的，市级的城镇体系规划则往往是城市总体规划的一部分。从编制好土地利用总体规划的角度考虑，科学、合理的城镇体系规划对于编制土地利用总体规划有着重要的指导意义。
在城镇体系规划中确定的重点发展城镇群地区、城镇密集地区、城镇发展轴的主要地段,应当留有比较充足的城镇发展备用地,在这些地区一般不安排基本农田。在耕地占用指标的分配上要向中心城市、重点城镇倾斜[5]。
（四）完善相关规划与法律体系
与两大规划有关的规划主要有区域规划、国土规划、土地利用开发整理规划和农业区划。其中，区域规划是对一定区域范围内的经济社会发展和总体建设，包括土地利用、城镇建设、基础设施和公共服务设施布局、环境保护等方面做出的总体部署；国土规划是从宏观角度对全国或地区国土资源的综合开发利用进行的长远性和战略性的筹划。
当前，由于种种原因，国土规划和区域规划开展得还不够，应加强行政区域国土规划和区域规划的编制工作，建立起在区域规划与国土规划统领、指导下的城市总体规划和土地利用总体规划完善统一的规划体系，由整体到局部，由原则到具体，由规划到实施，形成一个完整的国土规划体系。促进在两种规划编制思路上的协调，从全局和统一城乡协调发展的角度进行规划的编制。
进一步修改现行的《城乡规划法》和《土地管理法》，针对其中不适应新时期土地利用要求以及造成两种规划编制方法和程序不一致的环节，如建设用地控制指标的确定等；另外，建议制定国土规划法，以强化和保障城市国土规划和区域规划的编制，从而进一步统领、指导和协调城市总体规划和土地利用总体规划的编制和实施工作[3]。
参考文献：
[1] 土地利用总体规划编制审批规定[J].国土经济,1997,(06).
[2] 城市规划编制办法[J].城市规划通讯,2006,(05).
[3] 王素萍,杜舰.城市总体规划与土地利用总体规划的矛盾与协调[J].中国国土资源经济, 2004,(12).
[4] 萧昌东.“两规”关系探讨[J].城市规划汇刊,1998,(01).
土地利用总体规划体系范文第2篇
关键词土地利用总体规划;环境影响评价;对策;安徽宣城
目前，各地新一轮土地利用总体规划都在紧张编制之中。土地利用总体规划的实施需要借助一系列的行为和措施对水、田、路、林、村进行综合整治，在此过程中不可避免地会对规划区及其周边区域的自然环境和社会环境要素产生诸多直接或间接、有利或不利的影响，因此在编制规划的同时，决不能忽略规划环境影响评价的研究。宣城市新一轮土地利用总体规划期限为2006—2020年，规划基期年为2005年，近期年为2010年，目标年为2020年。
1土地利用总体规划环境影响评价
土地利用总体规划环境影响评价是一项综合性分析评价，要在遵循科学性、可操作性、综合性、定量与定性相结合原则的基础上进行，包括对规划区域各类用地规模、土地利用结构、土地利用布局、基础设施建设、土地整理和生态建设等项目的评价[1-2]。
1.1土地利用结构和布局的环境影响评价
土地资源合理配置和优化，有助于减缓土地利用时带来的生态环境问题。宣城市新一轮土地利用总体规划对改善土地生态环境有积极意义，但土地利用结构和布局的调整和优化，也会产生一系列的负面环境影响。对土地利用结构和布局环境影响评价，有助于认清当前的环境状况，在实施新一轮的土地利用总体规划时，采取有效措施，控制和减少其负面影响，提升宣城市的土地资源承载能力。
1.1.1农用地和建设用地结构调整和布局变化分析。规划期内，农用地总面积逐渐增加。2005年宣城市农用地面积为105.556 7万hm2，规划至2020年调整为105.893 9万hm2，增加0.337 2万hm2。其中，林地不断增加，由2005年的64.628 4万hm2增加至2020年的67.436 7万hm2，增加2.808 3万hm2;耕地不断减少，由2005年的26.3万hm2减少至2020年的26.05万hm2，减少0.25万hm2。规划期内，建设用地不断增加，由2005年的7.088 5万hm2增加至2020年的8.090 2万hm2，增加1.001 7万hm2。
1.1.2农用地和建设用地结构和布局的环境影响分析。总的来说，农用地结构与规模调整对环境的有利影响主要表现在林地增加产生的生态效益上，森林覆盖率的提高，增强了生物多样性，减轻了水土流失，使生态环境得到改良。耕地、园地和牧草地面积的减少幅度不大，从总体上看对生态安全直接影响不大，不会对环境产生重大负面影响。而建设用地的增加对环境却有一定的影响，主要表现在:一是城市规模不断扩大，设施逐渐完善，城市环境问题日益突出。新一轮规划中，在城市经济迅速发展的同时，城市用地和建制镇用地逐年加大，土地类型由农用地向城市建设用地转变，城市环境也在发生着较大变化。一方面，城市工业“三废”的排放以及城市生活垃圾、废水的排放，城市各介质环境均受到不同程度的污染;另一方面，城市人口规模的日趋增大，所带来的环境问题对城市生态环境也会造成很大压力。二是随着城镇建设、交通以及独立工矿等用地规模的增加，区域大气环境受到一定程度的影响。新一轮规划的实施，势必会导致区域内环境空气质量综合指数发生变化。SO2、TSP、NOx呈明显的变化。据统计，近年来，全市TSP污染有相对突出现象，这主要是因为大规模的城市建设;另外，NOx浓度会有上升的趋势，这与交通用地的增加，车流量的增加也有必然联系。三是在城镇化水平的不断加快、工业化水平的不断提高，工业废水排放量大幅度增多的大背景下，新一轮规划的实施，充分反应了经济社会发展增加了对建设用地的需求，工业用地比重明显增加，工业废水排放量也会大幅度提高。同时，随着全市城镇人口规模的逐渐扩大，大量的城市生活污水直接排放到地表水体中，这也会成为城市地表水污染的重要因素之一。四是城镇建设用地增加和农村居民点面积减少相挂钩，有利于促进城乡统筹用地，形成良好的生活环境。选择基础较好的农村居民点或布置新村庄，使零散农居点逐步向中心村集中、靠拢、合并，这对于改善农村脏、乱、差等不良生活环境有很大的促进作用;同时，也可以优化城镇新增建设用地布局。这些都充分体现了节约、集约用地的原则，有利于提高土地利用效率和挖潜土地潜力，营造良好的生活环境。
1.2土地利用分区的环境影响评价
新一轮宣城市土地利用总体规划在充分考虑经济、社会和生态效益的同时，综合相关规划分区的情况，对市域内的土地进行了分区，这个分区角度体现了保护生态环境的理念。通过划定基本农田集中区，通过加大整理力度，可以提高区内土地的质量和产量，改善土地生态环境，形成良好的农田利用景观格局。自然与历史文化遗产保护区和生态环境安全控制区中禁止对具有重要资源、生态、环境和历史文化价值的区域进行开发建设，这有利于对自然保护区、森林公园等的保护。针对不同分区内的土地采取适合本区域的土地利用方式，体现不同区域的生态建设和发展的特点，因地制宜地实现地区经济、社会和生态的同步发展。
1.3重大建设工程的环境影响预测分析
1.3.1基本农田建设工程对生态环境的影响。通过基本农田建设工程的建设，大力开展基本农田整理，改善基本农田生产条件，提高基本农田质量，对改良土地生态环境有重要的作用。通过将大面积、集中成片、高质量等级耕地优先划入基本农田，有利于实现保护性耕作，不仅能显著提高旱作农业产量，还能减少扬尘、减少秸秆焚烧、能抵抗风蚀水蚀、保护土壤和生态环境。这些大面积连片基本农田作为绿带的重要组成部分，能构建景观优美、人与自然和谐的宜居环境。
1.3.2土地整理对生态环境的影响。土地整理是指为改变地块零散、插花状况，改良土地，提高土地利用率、生产率、劳动生产率和改善环境，而采取的一整套合理组织土地利用、调整土地权属的综合措施。它包括土地整理、土地复垦和土地开发。因此，只要政策措施得当，资金投入到位，土地整理不仅可以改变中低产田的面貌，还可以节约土地资源，是实现耕地总量动态平衡的重要途径和实现农业现代化的有效措施。但同时也要防止不合理或过度开垦带来的植被破坏、水土流失和土地退化、野生动物生活环境破坏等问题。因此，无论是现有利用土地的整理，还是对未利用地的适度开发以及对灾毁塌陷地的复垦，都要注意水土保持工程和生态环境保护。
1.3.3基础设施建设对生态环境的影响。宣城市在新一轮规划期内基础设施将主要包括防洪工程、水电站、水库、圩口除险加固和农田水利工程的水利设施建设;铁路、公路的交通设施以及能源建设项目设施。规划期内，根据土地利用总体规划安排，基础设施项目的建设，对改善全市的经济面貌和生态景观具有重要的意义。基础设施的建设可能会对生态环境产生一定程度的不良影响，但是基础设施拟建项目必须按照有关环保标准执行。而且随着项目的投入营运，会消除或减轻对环境的不良影响。如水利工程设施建设，能加强防洪排涝能力，减少生态环境隐患;同时对河道进行疏浚、整治，除了能使水路运输畅顺外，还促进河流水质的好转，为全市生产、生活提供良好的水环境。
1.3.4重大生态建设工程对生态环境的影响。新一轮规划中全市进一步加大了生态环境保护与建设的力度，结合《宣城市环境保护“十一五规划》的要求，确立了新安江源绩溪段主要生态功能保护区建设、绩溪县龙川河流域水土保持生态建设、泾县徽水河综合治理项目、水土保持生态修复等生态建设工程项目。这些生态工程建设对改善土壤的物理性质，协调水分，调整土壤中空气的含量和比例，起到涵养水源、保持水土、提高土壤肥力、防风固沙、净化空气、调节气候、保护野生动植物等作用，从而形成良好的生态系统，将会为全市农、林、牧、水各项事业的持续发展创造有利条件。
2对策
尽管采用的土地利用总体规划方案是优化方案，但是土地利用总体规划的实施，仍会给区域带来一些潜在的不良生态环境影响。因此，需要人们坚持科学发展观念，树立可持续发展思想，使区域经济与生态环境协调发展。开发利用土地资源时，必须考虑其生态环境效应，注重生态环境保护。同时，对土地利用可能存在的生态环境问题，应采取有效措施进行治理，以促进区域经济和生态环境的良性发展。
2.1完善生态环境动态监测体系，健全环境保护机制
提高对土地利用结构调整和布局的生态分析监测，加强对农用地的保护和建设，严禁滥占滥建设。在进行土地结构调整和经济开发建设时，要充分考虑到建设项目对周围环境的影响，并提出相应的评估报告，不允许以任何借口随意改变土地用途。加强对林业的管理，积极开辟投资渠道促进水土保持、植树种草等生态环境建设。建立环境准入机制和淘汰机制，控制高污染、高耗能行业的发展，禁止不利于生态环境保护的土地开发和结构调整的行为[3-4]。
2.2推广科学施肥，降低农业生产土壤污染
从实地调查研究着手，加快农业用地土地治理和低产土壤改良，强化保护措施，促进土地生态良性循环。根据土壤的特性、气候状况和农作物生长发育特点，配方施肥，提高土壤有机质含量，不断提高土壤环境质量，适当施用化肥，多施农家肥或绿肥;尽可能地降低土壤中化学物质的含量，增加土地肥力，提高农作物产量。对已污染的土壤，需清除土壤中的污染物，在受重金属轻度污染的土壤中施用抑制剂和化学改良剂，采取生物改良措施，可将重金属转化成为难溶的化合物，减少农作物的吸收。
2.3加强耕地保护，提高土地利用综合效益
现有耕地的利用过程中，有重数量轻质量、重开发轻管理、重外延轻挖潜的趋向，这种模式只能取得“广种薄收”的效果。新一轮规划期内，一方面，要加强农业用地特别是基本农田的保护，对居民点、开发区及工业小区的建设要严格规划;另一方面，农业用地经济效益低下，应适当调整农业产业结构，提高土地利用综合生产效益。要发挥耕地最大效益，因地制宜确定其利用结构，在统筹兼顾的前提下坚持优质优用，适当增施有机肥，合理施用化肥，扩大绿肥面积;提倡秸秆还田，用地养地;以林牧护农综合发展，以达到经济效益、社会效益和生态效益的三者有机统一[5-6]。
2.4提高森林覆盖率，加大水土流失监控力度
新一轮规划中修建的铁路、公路、水利等工程项目的实施，会产生水土流失以及对地貌和植被的破坏等生态环境问题，同时土地整理复垦开发过程中也可能出现的水土流失隐患。针对这些生态环境问题，必须做到以保护和培育好现有植被和水土保持设施为重点，严格控制森林采伐、开矿采石、毁林开荒或从事其他生产建设等破坏地貌、植被的活动。严禁在25°以上的坡地种植农作物，对于现有的25°以上坡耕地，要制定切实可行的计划，逐步实施退耕还林。对于5~15°坡耕地，要有计划地实施坡改梯工程。严禁无保护措施的全垦造林。加强对风景名胜区、自然保护区、水源地保护区等区域的保护，在重要的保护区要设立明显的标记，制定和完善管理制度。坚持山、水、田、林、路综合治理，建立水土流失综合防护体系。切实加强水土流失的动态监测，强化水土保持监督管理和行政执法工作，依法防治水土流失，不断改善全市的生态环境，为实施可持续发展战略奠定坚实的基础。
2.5控制“三废”排放，减少对环境污染的影响
随着全市经济的发展，“三废”的排放量均有所上升，在规划实施过程中应严格控制。一方面要严格遵守国家规定的有关排放标准和要求;另一方面要针对不同区域、不同情况分类对待。具体措施，一是建设与完善城市污水处理设施，建设集中式污水处理厂，提高工业污水和城市生活污水处理能力。农村结合“三改”，推行无害化厕所。在污水处理厂建设中，同步建设污水回用设施。二是建设城市垃圾无害化处理设施，推行生活垃圾源头分类、分装化，结合宣城实际，采用卫生填埋、垃圾发电、生化有机堆肥等方式，推进垃圾减量化、资源化、无害化和危险废物处理。三是发展天然气，改善能源结构。利用“西气东输”有利时机发展天然气，替代大气污染较重的煤炭燃料，彻底解决千家万户小炉灶低空排放的面源污染。
3参考文献
[1] 王万茂.规划的本质与土地利用规划多维思考[J].中国土地科学，2002，16(1):4-6.
[2] 董祚继.中国现代土地利用规划理论、方法与实践[M].北京:中国大地出版社，2008.
[3] 袁枫朝.土地利用总体规划空间尺度差异及统筹协调研究[D].北京:中国人民大学，2009.
[4] 杨志勇，张馨.公共经济学[M].北京:清华大学出版社，2004.
土地利用总体规划体系范文第3篇
关键词 环境影响评价；土地利用总体规划；生态系统服务功能
中图分类号 F304．6
文献标识码 A
文章编号 1002-2104（2007）03-0045-05
随着《中华人民共和国环境影响评价法》及其配套法规的颁布实施，土地利用规划的环境影响评价（以下简称“环评”）成为当前规划环评的研究热点之一。在新一轮土地利用总体规划修编过程中开展环评，分析、预测和评估规划实施后可能造成的环境影响，为决策者提供必要的环境信息，是进一步提高土地利用总体规划科学性、促进环境与发展综合决策的重要途径，也是满足法律要求、构建资源节约型与环境友好型社会的必要手段。
土地利用总体规划综合性较强，其核心内容为确定或调整土地利用结构和用地布局。生态方面的影响是土地利用总体规划环评考虑的重点，主要表现为土地利用宏观结构调整与布局以及土地开发整理复垦等活动对区域生态系统的影响。然而，由于当前规划环评的理论方法体系仍不完善以及中宏观尺度土地利用与生态环境相互作用的基础研究不足，使很多土地利用总体规划环评工作的实际效果不尽理想。以土地利用/土地覆盖变化（LUCC）研究为代表的土地利用变化的环境效应研究，多是从微观、小流域或长时间尺度等角度考虑土地利用/覆盖变化对气候、土壤、水文及不同尺度生态系统的影响[1]，较难应用于中宏观、较短时间尺度的土地利用总体规划环评。规划环评中常用的一些定性方法（如核查表法）虽然在环境影响识别时可操作性较强，但在预测、评估复杂宏观的生态环境影响方面效果并不理想，因为单纯定性的结果不能很好地反映环境影响的程度，往往使评价结论缺乏应有的说服力。
作为生态学前沿课题之一的生态系统服务功能价值评估，可以定量反映区域土地利用变化对生态系统的综合影响。本文在应用生态系统服务已有研究成果的基础上，对生态系统服务功能价值评估在土地利用总体规划环评中
的应用进行了探讨，旨在为土地利用总体规划环评中定量地考虑生态环境影响提供一种思路。
1 生态系统服务功能价值估算的研究概况
生态系统服务功能可以理解为生态系统与生态过程所形成及所维持的人类赖以生存的自然环境条件与效用[2]，国内外学者对其功能的分类至今还未形成共识，如Daily[2]、Costanza等[3]、欧阳志云[4]等均有不同看法，近年来，生态系统服务功能的研究取得了诸多成果，如对生态系统服务功能价值的划分[4]，对某种生态系统类型服务功能的价值评估[5]，对不同类型或尺度区域的生态系统服务功能的价值评估[6～7]等。
如何解决现实的生态问题是当前生态系统服务研究的热点，特别是生态系统服务功能价值评估为规划、决策和管理提供定量依据方面的研究引起了国内学者的广泛关注，如彭建等[8]利用土地利用变更调查资料和TM影像，研究了2000年深圳市的生态系统服务功能价值，为城市生态管理提出了有益建议；于书霞等[9]以生态系统服务功能价值为评价指标，对吉林省生态省建设中土地利用政策的环境影响进行了定量的分析，并针对政策实施引起的负面环境影响提出了改善的建议。可见，生态系统服务功能价值评估作为生态学的前沿课题之一，其研究着眼点正从单纯的自然科学领域向着为满足社会对生态学的需求过渡。因此，规划环评的方法体系对于生态系统服务功能价值评估的吸纳，开辟了生态系统服务功能研究的新领域，更重要的是为土地利用总体规划环评工作提供了有益的工具。
2 生态系统服务功能价值评估在土地利用总体规划环评中的应用
1969年确立环境影响评价制度的美国《国家环境政策法案》明确规定，该法案旨在促进人与自然的和谐，努力预防和消除对环境和生物圈的危害。要求政府部门用系统的、人文和自然等多学科综合的方法来分析决策可能对环境的影响，使决策在考虑经济和技术因素的同时，对当前尚不能量化的环境价值给与恰当的评估(nepa.gov/nepa/regs/nepa/nepaeqia.htm)。几十年来，环境影响评价正是遵循这些核心思想发展起来的。从这点上看，生态系统服务功能价值评估有必要成为土地利用总体规划环评理论和方法体系中的重要组成部分。
土地利用总体规划环评要对规划实施前后土地利用变化的生态效益进行估计，而生态系统服务功能价值核算是正确评价土地生态效益的重要基础。土地利用总体规划是以确定或调整土地利用结构和用地布局为核心的宏观战略措施，其实施将引起区域内各种土地利用类型数量和空间位置的变化，进而影响土地生态系统所提供服务的能力。长期以来，由于土地利用的生态效益难以度量和货币化，人们往往更看重单纯或狭义的经济价值，而忽视了土地的生态服务功能、代际公平等外在于市场的价值[10]，如何更好地体现人与自然和谐的宗旨，全面、客观地考察土地利用变化的生态价值损益，为决策提供更加充分、科学的依据，是当前土地利用总体规划环评的一个重要任务。生态系统服务功能价值评估能综合评估土地利用变化对生态系统的影响，其评估结果将以对策和建议的形式反馈给规划决策者，从而促进土地利用总体规划更好地发挥社会、经济和环境的综合协调作用。
同时规划环评作为一种实践性很强的专门技术，综合性与可操作性是其选择评价工具的重要原则。生态系统服务功能价值以其指标的综合性、定量化，以及与土地利用总体规划的空间特点相适应性，可作为土地利用总体规划环评的一项定量化指标，这种定量的评价结果对于形象地反映土地利用的生态效益具有积极意义。
基于生态系统服务功能价值评估的土地利用总体规划环评主要包含以下工作内容：首先，根据规划所确定的土地利用目标，对规划实施前后区域内土地利用方式的变化情况进行分析。其次，以生态系统服务功能价值为指标，核算并比较土地利用变化引起的生态系统服务功能价值变化量。第三，根据实际需要及已获得的数据，可以核算区域生态系统服务功能总价值量变化，也可重点核算某一类用地类型（如农用地、水域等）变化的生态系统服务功能价值量变化。综合评价。根据生态系统服务功能价值量的计算结果分析规划目标的环境合理性，比较各规划方案的环境可行性，并针对显著的负面影响提出补偿或减缓措施。
3 案例研究
选取上一轮土地利用总体规划中的一个城市层面的规划――《武汉市土地利用总体规划（1997～2010年）》(digitalwuhan.省略 /articleshow.asp?NewsId=1923)（以下简称“《规划》”）中土地利用结构调整目标为评价对象，探讨生态系统服务功能价值评估在土地利用总体规划环评中的应用。
3.1 研究方法
3.1.1 土地利用数据获取方法
依照《规划》将评价区域划分为耕地、园地、林地、牧草地、水面、建设用地、未利用地等土地利用类型。土地利用现状数据和变化数据均源于《规划》。
3.1.2 动态度
土地利用类型动态度(K)反映了研究区一定时间范围内某种土地利用类型的数量变化情况。
式中：Ua、Ub分别为研究初期及研究末期某一种土地利用类型的数量；T为研究时段，当T的时段设定为年时，K值就是该研究区某种土地利用类型年变化率。
3.1.3 生态系统服务功能的价值核算方法
对生态系统服务功能的价值进行核算时，供选择的方法有市场价值法、替代市场法、防护费用法、恢复费用法、补偿价值法、生产功能法、造林成本及碳税法等[11]。Costanza等[3]和谢高地等[12]的方法模型近年来得到了国内学者的广泛应用。Costanza等[3]将生态系统的功能归为17类，综合应用多种评估技术方法对每种生物群落单位面积提供的生态系统服务价值进行估算，然后乘以该生物群落在地球上的总面积，相加后得到地球上所有生态系统服务价值总和。这一研究成果为后续研究提供了重要的理论参考和研究空间。谢高地等[12]参考了Costanza等[3]的理论，并针对其不足（如对耕地价值估计过低、对湿地估计偏高等），结合我国的具体情况，建立了中国不同陆地生态系统单位面积生态服务价值[12]（见表1），将表1中不同土地利用类型各项功能服务价值加和得到生态系统服务价值系数（见表2）。本文亦参考上述两项研究成果，按照公式（2）和表2中的参数，对《规划》实施前后研究区土地利用结构数量变化引发的生态系统服务功能价值变化量进行计算。
其中：ESV是研究区生态系统服务功能总价值（元）；Pi为单位面积上土地利用类型i的生态系统服务功能价值（元/hm2）；Ai为研究区内土地利用类型i的面积（hm2）。
3.2 结果与分析
3.2.1 土地利用结构数量变化分析
各种土地利用类型面积、变化率和动态度见表3。对比1996年现状与2010年规划目标值可见，土地利用变化的总体趋势是：园地、林地和建设用地面积将增加；耕地、水面和未利用地面积均有所减少；牧草地的面积没有变化。其中，建设用地面积增加最多，达到12 417.9 hm2，其次是林地，增加11 495.9 hm2；园地增加幅度最大，达到20．04%；未利用地减少面积最多，达到22 507.3 hm2，幅度为34.77%。土地利用动态度的总体情况是：园地面积增加的速度最快，其次是林地；未利用地面积减少的速度最快，其次是耕地。从土地利用构成来看，耕地和水面仍是2010年研究区主要的土地利用类型。
3.2.2 土地利用结构变化引起的生态系统服务功能价值的变化
按照公式（2）和表2、3计算出研究区不同土地类型生态系统服务功能总价值（见表4）。1996年土地生态系统服务总价值为109.93亿元；2010年将达到112.06亿元，相当于1996年研究区国民生产总值782.13亿元的14.33%。规划目标年较规划基准年的生态系统服务总价值增加了2.13亿元，增加幅度为1.94%。生态价值的总增加量2.34亿元中，林地的增加价值最多，占94.78%；生态价值的总减少量0.21亿元中，耕地减少的生态价值损失量占主导地位，为95.27%。但由于林地生态系统单位面积价值高，林地面积增加幅度较大，弥补了耕地和水面减少造成的总体生态系统服务价值的下降。由于缺乏对盐碱地和建筑用地等相关研究信息，以及未利用地中各类用地结构的变化数据，该估算结果是对研究区生态系统服务功能价值的保守估计。
3.2.3 生态环境影响的综合评价
总体上看，《规划》中土地利用结构调整目标对于保护区域土地生态系统服务功能具有积极的意义，特别是林地的增加对于提高整个区域生态系统服务价值具有显著的作用。不过，耕地和水面生态系统服务功能价值均出现了不同程度的下降，社会用地的增长是重要原因，《规划》中应加强科学技术手段在区域土地管理开发中的作用，完善对城镇建设、交通等用地的科学管理和监督措施，以促进土地资源的合理开发、集约利用及土地生态系统的保护。
4 结 论
通过案例分析可以发现，生态系统服务功能价值评估在土地利用总体规划环评中的应用具有很多优势，主要包括：把土地利用的生态效益转化为简单易懂的货币形式，表3 研究区各土地利用类型面积变化和动态度
Tab.3 Change in area of different landuse types and their dynamic degrees of research area
土地利用类型1996年2010年面积(hm2)比重(%)面积( hm2)比重(%)
为决策者提供了直观的生态信息，是将生态价值纳入土地利用规划决策的重要途径。生态系统服务功能价值可作为一项量化指标，对土地利用总体规划目标及规划方案的生态效益进行综合评估。核算比较简单（依据已有的研究成果），有助于节省规划环评的时间和资源。
当然，生态系统服务功能价值评估在土地利用总体规划环评中的应用还需要在研究和实践中加以完善和深入，特别是核算过程中有关参数的确定，需要不断吸取生态系统服务功能的基础研究成果，例如对未利用地和建设用地等服务功能价值系数的进一步认识；综合生物量、空间位置及时间变化等多重因素来确定的各种土地利用类型单位面积生态系统服务功能价值等。目前在没有更精准和统一的核算参数的情况下，我们使用该方法的重点应放在对于规划基准年和规划目标年在生态系统服务功能价值变化量的核算上，并将此作为评估土地利用目标的环境合理性以及比较和选择环境友好性规划方案的重要参考。在未来的研究中有如下几方面值得关注：加强生态系统服务功能价值参数的研究，特别是与土地利用总体规划的空间层次、土地生态系统分类及其特点相结合，建立不同区域生态系统服务功能价值参数的基础数据库，为规划环评工作提供便利。还可以尝试将生态系统服务功能价值评估与“3S”技术相结合，对土地利用空间布局变化的生态环境影响进行预测和判断，而不仅仅局限于对土地利用结构数量变化的生态环境影响进行分析。将生态系统服务功能价值纳入土地利用总体规划环评的评价指标体系，可以应用于国家、省、市等不同空间层面的土地利用总体规划环评，如冉圣宏等学者已经针对基于生态服务价值的全国土地利用变化环境影响评价进行了有关的探索[13]。总之，生态系统服务功能价值评估的引进，实现了土地利用总体规划环评方法体系从定性到定量的综合集成，推进了以生态学为基础的土地利用规划的科学决策，对于土地利用总体规划环评的发展、完善具有重要的理论意义和应用价值。
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Application of Ecosystem Services Evaluation in Environmental
Impact Assessment on Landuse Master Planning
TANG Tao ZHU Tan XU He WANG Zhe GUO Liang YANG Fan
(Institute of Environmental Science and Engineering, Nankai University, Tianjin 300071, China)
Abstract Environmental Impact Assessment Law of the People's Republic of China (EIA Law) was approved in 2003. According to the EIA law, the Environmental Impact Assessment for Plans (PEIA) should be implemented in the landuse planning sector. PEIA is a useful tool for developing an environmentallyfriendly landuse master plan. The effective, systematic and universal methodology of PEIA on landuse master planning is still not developed, which is one of the most significant obstacles for its application in practice. This paper aims to introduce a new approach to assess the significant effect on the ecosystem resulted from the implementation of landuse master plan by using the changes of ecosystem services value (ESV) as one of the assessment indexes. Taking Wuhan city for instance, the authors discussed the methodology of applying the Ecosystem Services Evaluation in the PEIA of landuse master planning. Results show that the proposed landuse master plan of Wuhan city is generally environmentallyfeasible from the ecosystem protection perspectives, while the expansion of construction land should be strictly controlled. The Ecosystem Services Evaluation was considered to be a synthetic and quantitative method for the PEIA on landuse master planning, and some aspects of the application such as the identification of the ESV parameters should be improved in the further studies.
土地利用总体规划体系范文第4篇
关键词：两规；差异；协调；建议；长沙市
中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）27-0154-02
一、现实意义
“两规”既有联系，又有较多差异。计划与规划的不协调是“两规”不协调的根源。土地利用总体规划和城市总体规划分别体现着计划与“规划”的特性。“两规”都将国民经济和社会发展计划作为依据，进而分析和研究用地布局，进行土地资源优化，合理实施征地和流转，切实提高集约利用效率，实现城市建设和土地资源的可持续发展。因为“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”基本国策的提出，耕地红线、土地利用规划等词汇随即摆上台面，故理清“两规”的差异，实现“两规”相互协调和衔接，具有不可替代的现实意义。
二、城市总体规划与土地利用总体规划的差异
合理利用两个规划，在促进社会的可持续发展，经济和环境的宏观规划的目标上是一致的。但城市规划和土地利用规划在特定的焦点上还是有一定差异。
1.两规的核心支撑法规体系差异。城市总体规划法规体系由《城乡规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》、《风景名胜区条例》、《城市规划编制办法》、《城市规划条例》等组成。土地利用总体规划法规体系是由《土地管理条例》、《土地管理法》、《县级土地利用总体规划编制规程》等组成。
2.两规的规划管理体系差异。由“两规”产生的规划管理体系在中国尚未形成一个统一的行政规划系统。现在，不同的部门分别负责规划，发展改革部门管理着社会发展规划和国民经济的发展，土地规划又由土地部门管理，城乡规划部门负责建设与管理，交通专项规划、水利、农业、电力分别由各自的部门负责组织。
三、长沙市城市总体规划与土地利用总体规划协调的内容
依据《长沙市城市总体规划（2003―2020）》和《长沙市土地利用总体规划（2006―2020）》长沙市城市总体规划以及土地利用总体规划的控制指标（见表1）。
1.加强与主体功能区规划的衔接。基于功能区土地利用的划分，进一步明确了四类建设用地（允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区）管制分区的建设，并明确区域规则，提出了这四类功能区土地使用要求。（1）允许建设区主要用于城市、乡镇工业发展，按照依法批准的相关规划具体安排土地。（2）有条件建设区在不突破允许建设用地控制指标的情况下，土地面积可用于布局调整规划，或农村建设用地整治潜力指数施工中的应用。（3）限制建设区内，应该大力开展土地整治特别是基本农田建设的综合整治，促进耕地质量的提高，提高土地综合生产能力。 （4）禁止建设区内，土地主要用于生态环境的保护建设，严禁在禁止建设区内进行与主要功能不符的建设活动。
2.强化区域统筹和城乡统筹的衔接。城市总体规划中将逐步增加城市的区域规划强度和农村地区的统筹力度，在确保健康和谐发展的同时，土地利用总体规划的协调指导思想逐步确立。通过对城市和农村地区的协调发展，城市支持农村，实施工业反哺农业，促进工业向园区集中，向产业集中，郊区和农民向城市集中，构建了一个完整的服务体系。按照生产发展，生活富裕，村容整洁，民主管理，乡风文明的原则，加快社会主义新农村建设。在严格保护基本农田的基础上，对农村土地流转循序渐进地实施，提高土地利用效率。合理引导农村土地流转为城市建设用地，加强城市反哺农村，促进城乡协调发展。
3.加强建设用地总量调控。调控城市和农村建设用地的过程中，全面推进城市建设用地的结构不断优化，实现土地集约利用的规划目标。在长沙市建设用地总量的测定中，不仅要充分考虑基本农田和其他要素的保护，也可根据不同地区的土地用途管制和发展的要求，从总量和空间分布角度，与城市总体规划充分协调，确保实现城市总体规划与实施。
四、城市总体规划与土地利用总体规划协调建议
1.建立两规相协调的规划法规体系。（1）法规体系的完善。协调“两规”先协调“两法”，即协调《城市规划法》和《土地管理法》。因此，需要修改两部法则的部分内容，从而协调两法的关系。其次，制定区域规划法。编制区域规划是协调两规最好的方法，若把城镇体系规划、土地利用总体规划当作区域规划的两个专项规划进行编制和协调，那么矛盾也将不复存在。建立完善的区域与城市规划法体系，制定区域规划法是必要的，如果没有区域规划法作为区域规划的法律依据，就会导致相应的规范缺位。（2）用地分类标准的完善。针对用地标准分类的差异，应以《全国土地分类》或《城市用地分类与规划建设用地标准》中的一套为基调，对另外一套进行协调，使两套分类标准同时具有较强的可比性和可操作性。
2.建立两规相协调的规划编制体系。（1）规划指标的协调。第一，要研究人口及人口规模。在人口统计方面，统计、公安、计生等部门应制定可操作性强的方法和措施，对本地区流动的人口数据进行统计和分析，并结合人口普查数据进行更新。同时，对于环境容量应加强研究能力，使城市规划和土地利用规划达到在人口规模上的同一水平。第二，城市建设用地规模划分。对城市建设用地规模划定时，城市总体规划不应超过土地利用总体规划确定的范畴，而且城市规划和土地利用规划建设内涵上必须保持一致的定义。为了保证城市用地在内涵上的一致性，以及保证在用地指标上两个规划的一致性，在两个规划的用地分类时应尽可能地对建设用地的分类保持内涵上的定义相同，建设用地这一大类下的各中类的外延和内涵至少要保证相同。（2）“两规”在编制内容上进行明确分工。“两规”在编制内容上有很多相似或者相同点，因此务必明确各自的编制重点，避免在同一编制内容上的重复。土地利用总体规划编制的出发点和落脚点应放在粮食安全的确保上和耕地的切实保护上，严格控制农用地转为建设用地等非农用地。
本市城市总体规划应树立整体观念，统一规划行政管辖范围内的各种类型的工业园区、开发区、城镇、村庄和集镇建设，明确各级、各类产业园区和城市开发区的用地规模、功能定位和发展方向。
3.建立两规相协调的规划实施体系。（1）区域规划体系的构建。土地利用总体规划是在空间区域规划上的具体实施，本市城市总体规划的主要内容则是进一步深化，衔接两者的路途还很遥远，除了城市规划区内的土地利用和城市建设用地规模以外，区域范围内的资源环境保护问题、基础设施建设工程、各类产业园区和农村居民点布局等都是两者协调须首要关注的问题。（2）整合区域规划管理权利。法定的权威机构与区域规划工作的开展是密切相关的，它可以是负责组织规划的编制和审核，并监督实施规划，使各部门、行业、区域位置的观点和立场相互融洽，并及时调整发展过程中的新问题，进一步修改和评价计划。
五、结语
城市总体规划与土地利用总体规划协调问题牵涉多个方面，而且规划布局也是因地制宜，空间概念很强，今后可以从获取基础图件、3S综合运用等方面进一步完善。
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土地利用总体规划体系范文第5篇
关键词：土地利用规划乡镇建议
中图分类号： F301.0文献标识码：A 文章编号：
规划是人类社会最基本的活动形式之一，是对客观事物的未来发展状态进行预选的安排和设计，并给出未来行动路线的过程。由不同种类、不同类型、不同级别和不同时序的土地利用规划所组成相互交错且相互联系的系统称为土地利用规划体系[1]。在规划的不同时期、不同对象、不同区域，规划要解决的问题不一样，规划的着重点不一样，规划的内容体系也不一样。
一、国内外土地利用规划体系
（一）国外土地利用规划体系
1、英国的土地利用规划体系。英国的土地利用规划体系由国家级规划、区域性规划、郡级规划、区级规划组成。国家级规划叫规划政策指南，提出全国性的土地利用方针政策。地区规划又叫区域规划指南，通过召开区域协调会议制定。郡级规划也叫结构规划，由每一个郡级的规划机关在土地测量的基础上，与相关委员会协商后提出本郡土地利用的方针、政策及发展的框架结构。区级规划也叫地方规划，是一种详细的发展和实施规划[2]。
2、美国的土地利用规划体系。美国的土地利用规划体系有三大类和六个层次。三大类是总体规划、专项规划和用地增长管理规划。六个层次是国家级、区域级、州级、地区级、县级和市镇级。县级规划是美国土地规划中的一个重要层次，注重资源经济情况的分析和用地分区的划定。市镇级规划的内容比较具体，属城市规划，并有相应比例的规划图。美国基于可持续发展的土地利用规划设计了保护生态环境、维持生态平衡、提高土地利用效率和控制人口增长的一系列政策[3]。
3、日本的土地利用规划体系。日本国土规划体系分为四级，全国综合开发规划、区域规划、都道府县规划、市村町规划。国家根据《国土综合开发法》（1950年）及其相应配套法规，相当集权的制定全国综合开发规划、大地区和特殊地区规划。都道府县规划即土地利用基本规划，将地域划分城市、农业、森林、自然公园、自然保护等五种，它落实全国综合开发规划精神，听取市村町的建设要求，起承上启下的作用。市村町根据地方自治法制定规划并听取都道府县的建议。规划内容比较具体，属实施性详细规划，在市村町下还专门设有城市规划与农村土地利用规划，且各市村町的情况差别较大[4]。
（二）国内土地利用规划体系
我国现行的土地利用规划体系由土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划三个层次组成，形成了全国、省、市、县、乡五级土地利用。乡镇土地利用规划处于最低层级，国家、省、市、县四级规划目标、任务、各项控制指标最终都必须通过乡镇土地利用规划得以落实，其内容应达到控制性详细规划的要求，是实施土地用途管制最直接的依据。因此，乡镇土地利用规划具有重要的理论地位和实践价值。
二、现行乡镇土地利用规划存在的几点不足
（一）乡镇土地利用规划编制缺乏技术规范
由于规划区域、规划对象不同，乡镇土地利用规划编制的内容、深度、模式、方法不尽相同，在缺乏明确的编制技术思路和技术操作规程及要点提示的情况下，易导致规划水平不高，规划可操作性不强。
（二）乡镇土地利用规划制图问题
目前，乡镇土地利用规划图件比例尺一般为1:10000，这主要是考虑到充分利用土地利用现状调查成果，但是万分之一比例尺的图件达不到按图审批用地、划分用地红线的程度，而且乡镇土地利用规划图的编制水平总体不高，突出的表现为数、图、表、文不一致，这就使规划的科学性和合理性得不到保证，对规划的具体实施造成影响。
（三）规划间的协调和衔接存在问题
乡镇土地利用规划和城镇总体规划协调与衔接明显不够，主要体现在图件比例尺、图件现实性、城镇现状用地规模、人口统计口径、人均用地标准、基础设施布局、城镇规模定位、村庄撤并和整理等方面。
三、乡镇土地利用规划优化完善建议
（一）加强乡镇土地利用规划编制指导
乡镇土地利用规划作为我国五级规划体系中的重要组成部分，应该加强其理论和技术方法的研究，明确规划编制的技术思路和技术操作规程，注重规划人才的培养和技术设备的投入，推进乡镇规划编制与实施的一体化进程。
（二）完善乡镇土地利用规划制图
乡镇土地利用规划的职责是具体落实职能规划的指标，进行土地利用规划的详细设计，做好图件上的定位控制和定量控制，其核心和重要成果就是乡镇土地利用规划图。目前亟需加强GIS技术应用和制图方面的研究，为完善乡镇土地利用规划制图提供技术支持和保障。
（三）注重规划间的协调和融合
当前要做好乡镇土地利用规划和城镇总体规划的协调工作，首先应开展图件比例尺的协调工作，这是两规划衔接的基础。在有条件的地方可实测较大比例尺的土地和现状图，保持图件的现实性，这样才能将用地范围和用地界线协调好。其次要注重在城镇现状用地规模、人口统计口径、人均用地标准、基础设施布局、城镇规模定位、村庄撤并和整理等实质性内容方面的衔接。有条件的地区可以组织同时编制这两项规划，统一资料口径，实现资料共享，统一编制的指导思想，加强建设部门和土地管理部门的配合。
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