区域经济政策

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区域经济政策范文第1篇

[关键词]环京津贫困带-区域经济-政策建议

[作者简介]孟元新（1972-），男，北京大学政府管理学院区域经济专业，研究方向：区域经济理论和政策。

2005年8月17日，亚洲开发银行与河北省政府公布了《河北省经济发展战略研究》报告，首次提出“环京津贫困带”一说。“环京津贫困带”包括：河北省与京津接壤的6个设区市的32个贫困县、在京津以北地区21个,京津以南地区11个，面积8.3万平方公里，涉及3798个行政村，人口272.6万，人均年收入不足625元，有一些县经济水平和人民生活水平比全国贫困县平均水平、西部贫困县都低，甚至与西部地区最贫困的“三西地区”（定西、陇西、西海固）处于同一发展水平，有些指标甚至比“三西地区”还低。2001年，环京津贫困带24县的农民人均纯收入、人均GDP、县均地方财政收入仅分别为京津远郊区县的1/3、1/4和1/10，农民人均纯收入和人均地方财政收入看，环京津贫困带24县与“三西”地区5个县相比，基本处于同一发展水平。 “环京津贫困带”提出后，立即引起了京津冀三方和国内理论界的高度关注。本文拟从区域经济理论角度分析“环京津贫困带”相关问题并提出相关区域经济政策思路，不吝请教于大家前辈和同仁。

一、区域经济政策理论回顾

（一）区域经济政策简述

区域经济政策是中央与地方政府为促进区域经济、社会与环境协调发展，解决区域经济问题而制定的相关政策与措施的总称。根据制定区域经济政策的政府机构等级和适用范围不同，可以把区域经济政策分为国家区域经济政策和地方经济政策两大类。国家区域经济政策指由一个国家的中央政府及其所属有关机构负责制定，通常适用于一国之内具有一些相同特征的特定地区。地方经济政策指由一级地方政府或特定被授予一定经济管理权限的地方政府负责制定，通常只适用于本地方政府所管辖行政区范围。区域经济问题可分为三类：落后、萧条、膨胀。落后常表现为：经济、社会、技术、人民生活水平都低，失业率高、教育文化不发达，可持续发展能力差等；萧条指经济状况曾经很好而现在由于种种原因陷入困境；膨胀指经济发展以较高速度达到一定水平时出现人口与经济活动过度集中、空间拥挤、主导产业技术含量下降、增长速度趋缓等现象。对应三类区域问题，问题区域一般也可分为三类：即落后区域、萧条区域、膨胀区域。根据制定区域经济政策的政府机构等级和适用范围不同，可以把区域经济政策的适用范围分为一国之内具有一些相同特征的特定地区和地方政府所管辖行政区范围两大类。国家区域经济政策的目标一般分为三种：区域发展援助，区域协调发展，区域优先发展。地方经济政策目标一般较单一：为促进地方政府所管辖范围内的地区经济发展。

（二）解决区域经济问题的相关理论

1.极化－涓滴效应学说和中心－模型：认为一个国家的经济增长会率先在发展条件优越的区域发生，并对欠发达区域产生支配作用，经济发展必然伴随着生产要素从区向中心区的极化效应、回流效应和中心区向区的扩散效应或涓滴效应；因此，国家应当从多个角度干预区域经济的发展过程，通过营造（不是改变）有利于扩散或回流效应的环境，加强发达地区的涓滴效应，促进欠发达地区的经济发展与积累，缩小区域差距；同时，欠发达地区市场需求的扩大也有利于发达地区经济的持续增长。

2.梯度推移理论：指出区域间存在经济与技术发展的梯度差异和产业与技术由高梯度地区向低梯度地区扩散与转移的趋势，区域经济发展的兴衰主要取决于该地区产业结构的优劣及转移，产业的适时转移是高梯度发达地区产业结构调整的需要；当转移的趋势出现后，政府应制定适宜政策加以诱导，以促进区域经济的协调发展，合理的区域分工与合作能够提高区域内所拥有生产要素的生产率和福利。

3.输出基础理论：认为区域经济增长由输出部门的发展所决定，取决于区外需求的扩张，通过发展输出部门来积累资本，可以带动区域经济增长；按此推论，当一国政府采取相应的区域经济政策引导相关要素向特定区域集中，可以调整或优化该区域的经济结构或产业结构，扩大区际联系，积极发展输出部门，促进其经济增长。

4.新增长理论：认为拥有更高实物资本和人力资本水平的发达区域，因资本的收益递增将进一步加强它们最初的优势从而变得更富有，而那些落后区域由于人力资本缺乏而可能陷入贫困陷阱；技术进步是内生的，技术外部性对于区域经济发展具有极其重要的作用，知识（或技术）与人力资本外溢效应的存在是经济持续增长不可或缺的条件；税收政策、贸易政策、产业政策等政府政策可能对经济增长产生长期影响；政府对研究与开发（R&D）和人力资本投资政策的税收优惠和财政补贴，有利于促进区域经济增长。

5.其他理论： 增长极理论主张在受援地区培植“增长极”，以此带动落后地区的经济发展 ； 可持续发展理论主张经济、社会与环境协调发展，重视区域生态治理和综合规划；绝对优势假说认为区域应该按照其绝对有利的生产条件去进行专业化生产和区域间交换；比较优势假说则强调各区域应按照比较优势参与区域分工；要素禀赋假说解释了在自由贸易和生产要素具有替代性的前提下，各地区相对密集地使用其较充裕的要素生产产品，通过区际贸易，各自都可以获得比较利益，从而有利于消除区域经济发展差距和提高整体福利水平；新竞争经济学家波特则指出产业集聚能够加快市场信息的交流，从而增强产业集群的活力，进而提高区域竞争力。

二、 国外区域经济政策实践分析

美国的田纳西流域和阿巴拉契亚、意大利的南方和西西里岛、日本的北海道等地区曾经是该国贫困人口集中和生态环境破坏比较严重的地区，美意日等国通过采取系列区域经济政策使上述地区消除了贫困，改变了区域生态环境，实现了良性循环发展，最终缩小了与发达地区的差距。其区域经济政策可概括为以下四方面：

1.税收优惠政策：通过减免税收、出口退税、税收返还、加速折旧等方式，对受援地区的税收给予优惠。

2.财政补贴、补助、平衡政策：对边远、落后或低收入地区进行财政补贴，对在特定地区就业的人员提供补助，政府对在特定地区投资的企业提供补贴或优惠贷款，中央同地方以及地方政府间平衡财政收支，保障各地区生活水平相对平衡。

3.政府采购政策：通过分配政府的商品和劳务采购合同及研究与开发经费影响区域经济发展。

4.产业与投资政策：中央政府对产业活动的投资和经营进行直接或间接控制，形成符合中央政府意愿的区域分工格局。综合分析观察以上发达国家区域经济政策实践，其最大特点在于依法实施：依法建立区域开发机构，颁布法律规范区域经济政策体系的运作。

三、环京津贫困带成因分析

环京津贫困带形成的原因有历史因素、现实因素、自然因素，也有人为因素。本文认为主要有以下方面：

（一）“孤岛效应”和“空吸”现象。“大树底下不长草”，城市对周边地区的吸附效应远大于扩散效应，索取远大于给予。首都北京的经济社会发展状况存在着一种“孤岛效应”，拉大了贫富差距。北京对天津和河北的聚集效应大于辐射效应，形成了“空吸”现象。人才、资源逐渐向北京集中，造成周边地区发展相对迟缓。

（二）地理环境和自然条件恶劣的沉重历史和雪上加霜的现实。 环京津贫困带属农牧业交错地区，脆弱的自然条件使这一地区成为自然灾害的多发区。历史上，“环京津贫困带”多处于半干旱和半湿润过渡气候带，分别为沙化严重的坝上高原、石化严重的燕山和太行山区、盐碱遍地的黑龙港流域，要么河流泛滥，要么干旱少雨，要么就是战争连绵，几百年来一直就是穷困地区。到现在，自然资源经过了多年的过度采挖，草场开始退化、江河已经断流、风口和风道遍及各地，沙尘暴多有发生。有统计显示，在环京津贫困带，适应人类合理开发利用的土地不足总土地面积的30％。

（三） 行政隔阂的影响。表现为两方面。第一、“各自为政”导致行政隔阂，行政区划的负面影响，层次众多的分散管理，自成体系的扶贫开发和环境保护，以及陈旧的合作机制，使得“环京津地区”陷入了一个难以遏止的“恶性循环”。一方面，“大灾大返贫，小灾小返贫”；另一方面，为了寻找出路，环京津地区的人口大量向“京津”聚扰，使得城市这张饼越摊越大，给环境保护和生态建设带来更严峻的挑战。第二、“诸侯经济”对经济圈合作形成的刚性约束。从实践来看，“经济圈”内行政级别越多，往往也意味着越高的交易成本。

（四）“城市本位”的发展模式。长期以来，我国发展思维和路径都是“以城市为本位”，为了城市的快速发展，大规模向周边地区索取各种资源。作为京津的风沙源治理区，为保护京津大气环境而实施的封山育林、退耕还林还草工程也使得环京津贫困带的农业和畜牧业蒙受了巨大的损失。长期的城乡二元结构。在此结构之下，城乡对各种资源的占有、分配和使用存在着巨大的不公平性，从来都是优先保证城市的生存和发展。不仅涉及城乡发展不平衡，还包括城乡人民的医疗、社会保障等各个方面。

总之环京津贫困带的根源不在贫困本身，而是决策、管理、政策上如何协调一致的问题。在导致贫困带形成的众多原因中，决策管理者各执一方，政策单一、不协调是导致贫困带形成的决定性因素。众多政策措施作用互相抵消，不能达到预期的效果。

四、区域经济政策建议

对环京津贫困带的治理政策思路反响较大的有《河北省经济发展战略研究》(以下简称《研究》)方案和《河北生态省建设规划纲要》(以下简称《纲要》)方案。《研究》方案建议在环京津贫困带内，建立经济、社会、生态协调发展的综合性生态与经济政策试点示范区，即“京津冀生态经济特殊示范区”，《纲要》方案筛选了1015项重点工程建设项目，计划到2030年，投资4188亿元，将河北建成经济繁荣、生活富裕、环境优美的和谐大省。比较两方案，《研究》方案“京津冀生态经济特殊示范区”只是《纲要》方案规划的众多生态功能区中的一个亚区，强调更多的是区域内的三方协作，《纲要》方案更多涉及河北需要承担的义务。许多环京津县市也提出规划做北京的生态园、供应园和工业园等目标，如承德市联合环保部门，通过了《承德生态市建设规划》的专家论证。本文对环京津贫困带的治理政策思路基于区域经济学理论，不拘泥于生态问题，而是从区域发展的角度看生态和其他问题，现实生态问题和发展问题都只是表象和结果，综合对环京津贫困带成因的思考和对国外区域经济政策实践分析，提出如下区域经济政策建议。

（一）政策原则：市场机制为主，行政调控为辅。限制与鼓励想结合，按照社会主义市场经济原则，更多地依靠市场机制，通过市场机制实现生产要素的自由流动和最佳组合，以市场为主导，以区位利益为驱动，通过优势互补、资源优化配置实现区域生态和经济协调发展。

（二）政策目标：充分就业，保障生态。保障生态作为环京津贫困带政策目标毋庸多言；就业在我国面临越来越严峻的形势，各地程度不同而已，对此各界异议不多，普通民众更是感同身受，相比我国其他许多地区环京津贫困带日益面临更加严峻的就业形势，笔者相信持异议者更少。

（三）国家区域经济政策建议：区域援助、区域协调。

1.建立“环京津贫困带发展协调办公室”。可设在国家发改委下面，统一规划环京津贫困带的区域援助政策措施。加强制度建设，建立规范的管理体制。政策的目标体系、适用的具体区域、政策工具、资金的来源、使用、监督、效果评估等一系列保证政策有效执行的法律依据。

2. 鼓励企业到环京津贫困带投资。运用税收优惠政策，专门规定对参与环京津贫困带地区发展相关的所有经济活动，包括创办工业和第三产业，制定系列税收优惠措施。如对新建的公司和企业可享受全部或部分税收优惠，为加速资金周转，提高企业的折旧率等，鼓励外商和经济发达地区的企业到环京津贫困地区投资。

3.支持环京津贫困带基础设施建设。中央政府财政加大公共投资支持力度，帮助高速公路、铁路、大型水利设施、大型航空港、通讯设施、重要桥梁、港口基础设施建设等措施来提升环京津贫困地区经济发展，支持跨京津冀的基础设施建设。

4.支持环京津贫困带教育事业发展和人才开发。开发落后地区的人才资源是各国地区经济政策普遍重视的重要问题。可成立环京津贫困带教育人力资源基金，作为正常教育经费的补充以发展职业技术教育和完全保障义务教育，以及采取补贴等措施鼓励京津、河北其他相对较发达地区的高素质的人员向环京津贫困地区迁移，推动地区经济的发展。经费来源可由中央政府、京津、河北三方各占其一。

5.建立“环京津贫困带”地区的发展权补偿和生态保障协调机制。可设立“环京津贫困带生态保障协调办公室”，设在国家环保总局下面。以协议规定各级区域利益主体的权利责任义务范围等一系列保证政策有效执行的依据。处理好国家要生态、地方要财政、公民要就业三方面的关系。环京津贫困带多处在上风上水位置，是京津冀平原地区的生态屏障、城市供水水源地、风沙源重点治理区。北京81%的用水、天津93%的用水都来自河北。作为京津的水源地，河北为了给京津提供充足和清洁的水资源，不断提高水源保护标准，加大对这一地区资源开发和工农业生产的限制，因而不可避免地制约了该地区的经济发展。例如在承德潮白河流域，迄今为止，先后禁止的工业项目达800多项，造成每年损失利税10多亿；张家口赤城县从1996年至2002年间，因未上马的项目损失利税10亿元。同时，作为京津的风沙源治理区，为保护京津大气环境而实施的封山育林、退耕还林还草工程也使得环京津贫困带的农业和畜牧业蒙受了巨大的损失。近年来实施的“京津风沙源治理工程”，要求区域内大范围的封山育林，客观上造成了区域畜牧业生产成本的提高，影响了农民发展。发展权补偿协调机制指在政府的主导下，一方面对环京津贫困带因资源开发和发展项目受限而产生的机会成本给予财政资金补偿，另一方面帮助群众在更大的区域范围内务工就业，减轻人口对于贫瘠土地的生态环境压力。生态保障协调机制指给与财政资金支持植树造林，恢复种草，涵养水源，在此基础上支持发展畜牧业，维护生态平衡，从整体上协调资源和环境的关系，保障生态环境和京津地区的用水安全问题。

（四）地方经济政策建议。

1.对北京天津市：区域援助-带动区域经济一体化共同发展。鼓励本地区的企业到环京津贫困地区投资，切实落实在财政支持环京津贫困带教育事业发展和人才开发和“环京津贫困带”地区的发展权补偿和生态保障协调机制中各自承当或承诺的责任和义务。京津的发展，如果没有周边地区的发展，就是一片孤岛，要长期、持续的发展不可能，而且它的稳定也没有保障。京津和河北应加强全面的合作，促进环京津贫困带的消失。

2.对河北和环京津贫困带地方政府：区域发展-立足充分就业、兼顾生态建设、共享环渤海经济区繁荣。

（1）大力发展个体私营等民营经济。笔者实证分析了我国各省区1995至2004年间民营经济发展状况和区域经济差异状况、各省区域经济竞争力排名和分值，结论认为：我国民营经济区域差异和区域经济差异具有很大的相关性，对于我国中央政府而言，出台政策支持发展民营经济，特别是出台政策支持落后地方发展民营经济，是缩小区域经济差异的重要政策考量；我国民营经济区域差异和区域经济竞争优势差异具有相当的相关性，对于我国地方政府而言，出台政策支持发展民营经济，特别是落后地方出台政策支持发展民营经济，是提升区域经济竞争优势，赶超较发达区域的良方。相关调研也表明：民营经济是增加就业的主渠道；民营经济已成为许多地区经济发展的主体；民营经济越发达的地区，经济增长率就越快；民营经济已是部分地区财政收入的主要来源；民营经济是推动区域经济发展最持久的动力。

（2）加强城市化建设。重点发展中小城市，积极培育增长极。城市的资金、技术、人力资本等要素聚集度高，基础设施好，政策环境相对规范，消费需求大，经济成本低，在吸引要素流入方面具有优势，较易承接国外或发达地区的产业转移、技术扩散。能以较低的成本实现规模经济和聚集经济，以提高经济效率，促进和带动区域经济的积累和增长。

（3）加强公共社会基础设施建设，实施可持续发展战略。结合中央财政的转移支付和京津的补偿，把有限的资金投资于义务教育、职业技术教育、卫生保健、社会保障、居民福利等社会基础设施上。不仅可以提高劳动者素质和生产率，提高对区域外经济要素的吸引力和消化能力，还可以通过改进区域的文明程度和思想文化观念，增强区域制度创新的能力，从而改善环京津贫困带的整体发展环境。重视资源与环境保护，切实落实在 “环京津贫困带”地区的发展权补偿和生态保障协调机制中承当的责任。改善投资环境，吸引资金和项目，逐渐培育起区域经济长期发展的动力。

参考文献

[1]郝寿义 安虎生 ，区域经济学（第二版），北京：经济科学出版社，2004．

区域经济政策范文第2篇

一、区域税收政策对区域经济发展的影响

国家区域税收政策，是世界上大多数市场经济国家的中央政府经常实施的一种国家区域经济政策，其核心内容是在某些特定区域，主要是在政府希望经济需要更快发展的区域，通过政府税收部门对全部企业或部分企业实行一定范围的税收减免，进而实现对区域经济发展的宏观调控。区域税收政策与区域经济协调发展有着十分密切的关系。尤其是税收通过影响投资直接影响区域经济的发展速度。它对区域经济协调发展的调节主要是通过选择性税收政策来实现的，即有重点、有选择地运用优惠或限制性的税收措施来解决区域经济发展中所出现的某些突出问题，可以强烈地体现某一阶段政府的经济政策意图。正确运用税收政策可以对区域均衡发展起积极作用，通过对不同区域的差别税收政策，限制发达区域的过度膨胀和鼓励落后区域的快速发展。

税收是调节区域经济发展的重要杠杆。它的主要职能是为特定区域的企业提供更多的发展机会，使得他们能够尽快地担负起带动区域经济发展的作用。由于国家区域税收政策并不会给制订有关政策的中央政府带来额外的财政负担，这种政策在经济发展水平不高、中央政府财政能力较弱的国家往往成为最重要的国家区域经济政策。如果中央政府想要缩小区域经济发展差距或减缓区域经济发展差距扩大的速度，就可以实施相应的税收政策，从各方面改善企业发展外部条件较差区域的投资环境。从这一点看，国家区域税收政策应是一项临时性的国家区域经济政策，很难成为象国家区域财政政策那样的具有长期性国家区域经济政策。

第一，不同的税收会影响区域经济发展的投资环境和投资吸引力。一般说来，税收优惠宽一些，税负就轻，投资者的税后收益率高；反之，税收优惠严一些，投资者的税后收益率就要低一些。显然，要改善落后区域的投资环境，加快这些区域的经济快速发展，中央政府在统一税法的前提下，应当对经济发展落后区域尽可能多给一些税收优惠。如果在经济发达区域与落后区域之间实行同等优惠政策，这样会不利于落后区域的经济发展。如果出现相反的情形，前者的税收优惠政策比后者宽，对后者更是“雪上加霜”。税收政策在用于对区域经济发展进行调控时，主要是对不同的区域实行不同的税收政策，在某些特定区域，主要是国家希望经济更快发展的区域，通过政府税务部门对全部或部分企业实行一定范围的税收减免，进而实现对区域经济发展的宏观调控。国家税收政策的主要职能是为特定区域的企业提供更多的发展机会，使得它们能够尽快地担负起带动区域经济发展的职责。除了区域税收优惠外，同时还可以实行行业税收优惠。通过行业税收优惠落实对区域的优惠，扶持落后区域有关产业的发展，推进落后区域的经济发展。行业税收优惠相对于区域税收优惠而言，能在不破坏行业内市场公平竞争的条件下促进区域经济的协调。同一行业实行相同税率，有利于公平竞争。但由于各地产业结构不同，行业间的差别税率往往能表现为区域间的税收差别。对落后区域主要行业的税收优惠能促进落后区域的经济发展而又不影响行业的公平竞争。

第二，税制结构对区域财政、经济发展的影响。一国政府如何选择主体税种和实行什么样的税制结构，对地方经济和财力的影响不同。一方面是税制结构对财政收入的影响。在广大落后区域普遍存在的经济现象是，自然资源丰富，企业效益低下，管理落后。如果政府税收采用以商品劳务税、资源税为主体的税制结构，这些区域的税源就比较充裕，税收收入不受企业成本费用高低影响，有利于保证落后区域的财政收入。这些收入对于增加当地公共积累，改善投资环境，促进当地各项事业发展是极为重要的。另一方面是税制结构对经济落后区域企业负担的影响。通常情况下，采取商品劳务税、资源税为主体的税制结构，有利于减轻落后区域企业的负担，因为商品劳务税、资源税属于间接税、转嫁税。采用间接税为主体的税制结构，地方政府既可以从中取得稳定、可靠的收入，而且纳税企业又可以将税款打入商品、资源产品价格向购买方收取，自己不用负担税款。显然这种税制使经济落后区域从中受益。通过这种税制能起到调节发达区域和落后区域之间的财政利益的作用。

第三，税收政策在贯彻国家的产业倾斜政策等方面发挥着极其重要的作用。各国政府均根据本国当前经济发展的水平来确立国民经济中各个产业的优先发展顺序，并通过建立有利的税制结构来予以保障。国家对不发达区域基础产业倾斜的税收政策有利于缩小发达区域与不发达区域之间的经济发展差距。

二、财政转移支付制度对区域经济发展的影响

转移支付政策是由于中央和地方财政之间的纵向不平衡和各区域之间的横向不平衡而产生和发展的，是国家为了实现区域间各项社会经济事业的协调发展而采取的财政政策。它是最主要的区域补偿政策，也是世界缩小区域经济发展差距实践中最普遍使用的一种政策工具。它在促进区域经济的协调发展上能够转移和调节区域收入，从而直接调整区域间经济发展的不协调、不平衡状况。转移支付是政府把以税收形式筹集上来的一部分财政资金转移到社会福利和财政补贴等费用的支付上，以便缩小区域经济发展差距。

财政转移支付的目的是使贫困地区能够达到全国性基本公共服务水准，即全国基本公共服务标准均等化，这一标准是全国公共服务和公共投资的最低标志。因此它是促进各区域公共服务水平的均等化、平衡各区域财政能力的有效手段。中央政府及其相关部门只负责援助那些低于全国最低标准的区域，而不负责已高于全国最低标准的区域，以使中央有限的财政资源最大限度地发挥其所承担的在全社会范围内的公平分配的职能。中央政府没有必要去追求市场所追求的经济效益，也没有必要去援助那些大大超过全国公共服务最低标准的发达区域。中央政府对不发达区域的援助目的是促进和帮助这些地方政府实现中央的经济发展目标和社会发展目标，它的钱只能用于人力资源开发和基础设施建设两大方面。

财政转移支付制度有自上而下的纵向转移支付制度和由富裕区域向贫困区域的横向财政转移支付制度。无论是纵向转移支付制度还是横向转移支付制度，其实质都是“抽肥补瘦”。一般性补助转移支付量过大，财力平调过多，既挫伤发达区域的积极性，又会使不发达区域产生依赖性，将损害整个国家的发展动力和效率。因此，转移支付更多的是专项转移支付和分类转移支付。尽管它们同样会导致效率的损失，但相比而言更加公平和合理。从区域经济协调发展的角度来看，规范化的转移支付制度应该加强中央政府对区域经济发展的宏观调控力度，抑制区域间差距的过分扩大，调整各区域之间经济发展的横向不平衡，促进地方重大公共基础设施建设以改善落后区域经济发展环境，为落后区域的经济起飞创造条件，达到区域经济均衡发展的目的。可见，中央财政转移支付作为一种重要的援助手段，对不发达区域改善社会公用设施，创造良好的投资环境，缩小与发达区域的经济发展差距具有十分重要的作用和意义。转移支付制度能促进一国的区域经济协调发展，使不同区域的人民能享受到大体平等的公共服务，走上共同富裕的道路。

第一，合理的财政转移支付制度可以有效地抑制日趋扩大的区域经济发展差距，缓解“公平与效率”之间的矛盾。合理的转移支付制度是实现社会公平的重要手段。实现社会公平是财政分配的重要职能。公平不仅仅指个人收入方面的公平，还包括在享受政府提供的各项公共服务方面的平等权力，如义务教育、公共交通服务、基础设施等。这些服务如果只靠当地政府来解决，或者在财政体制中缺乏这种社会公平的机制，就必然出现区域之间经济发展的巨大差距。要很好地解决社会公平的问题，必须有合理的转移支付制度，建立一种富裕地区援助贫困地区的长期稳定的机制，实现我国各区域人民在享受公共服务方面的大体平等。第二，合理的财政转移支付制度，有利于强化中央财政的宏观调控能力。对中央财政来说，可以通过长期努力多集中一些财政收入，提高中央政府对区域发展经济的宏观调控能力，并通过对地方政府不同形式的补助，贯彻中央政府宏观调控的政策意图，增强财政资金的边际使用效益，促进资源的有效配置。通过建立合理的财政转移支付制度，更可以使中央财政从与各省博弈中解脱出来，集中精力提高管理水平，加强宏观调控。对地方财政来说，可以在划清各级政府的财权和事权的基础上，通过分级财政的转移支付，弥补贫穷地区由于财力不足所带来的财政功能不足的缺陷，并使经济相对发达的地方得到更多的发展空间和更好的发展环境。如果没有这样的转移支付，落后区域永远是发展不起来的。

第三，合理的财政转移支付制度能够正确调动地方政府增收节支的积极性，促使地方经济走向良性循环。由于缺乏规范的转移支付的办法，地方政府往往将精力和时间放在同中央财政的讨价还价、以及在“关键时候”采取不正当手段如突击支出或突击收税等方面，而懒于发展区域经济。这些不正常的增收和多支，不仅造成中央有限的财政资源的极大浪费，而且导致了政府行为的错位，给市场发出错误的信息，使供求平衡产生波动。在税收方面长期存在的政出多门、随意减免、乱开税法口子的混乱现象，与此有着密切的关系。有些区域将相当一部分精力用在与其他区域攀比，以及“跑部向钱”上面，而且确实得到了实惠。这种现象很不利于调动地方政府发展区域经济的积极性。合理的转移支付制度可以有效地克服以上弊端，使地方政府能够更好地发挥自己应有的职能，优化财政支出结构，提高财政资金的使用效益，有利于严肃税法，提高税收的征收管理水平，真正为企业创造公平竞争的良好环境，从而配合中央政府缩小区域经济发展差距。

显然，合理的财政转移支付制度对促进落后区域经济发展，缩小与发达区域的经济发展差距具有十分重要的作用。

三、区域投资政策对区域经济发展的影响

国家区域投资政策是具有基础设施及生产性项目建设投资决策权的中央政府习惯于实施的一项区域经济政策。国家的投资在各区域之间的分配对区域经济的发展影响极大，它是区域经济发展的直接推动力。国家投资主要从两个方面影响全国的经济布局：一是由国家投资加强基础设施建设，诸如解决交通运输、邮电通讯、供电、供水、住宅等方面问题，改善区域投资环境，为工业化、城市化创造必要的条件；二是根据国家的产业政策在一些重点区域建设和布局一批工业企业，以谋求区域经济增长和区际经济相对均衡发展。可见，财政投资是缩小区域经济发展差距，加快落后区域经济发展的重要经济手段。加大对落后区域，尤其是贫困地区的资金投入，可以提高其经济实力，加快发展速度，缩小区域经济发展差距，实现区域经济的均衡增长。

区域投资是实现区域经济发展宏观调控目标的重要保证之一。区域经济发展宏观调控目标可归结为：促进区域经济协调发展，实现区域间的共同富裕。区域投资为实现其目标提供了保证。调整重大生产力布局，支持和帮助经济欠发达地区发展经济，促进全国各地区经济协调发展，也需要政府适当进行投资。可以说，没有投资的实现，就没有区域生产力的发展，其他变量的增加和改善也就难以实现。不仅如此，区域投资还具有协调区域经济发展目标的作用。投资既然是生产能力的生成活动，就必然包含着各种生产要素的组合。因此，投资的作用对象是多重的，它同时对人、财、物等诸要素及社会各方面产生影响，一方面对它们提出量的要求，另一方面还对它们提出质的配合。政府通过对落后区域投资，兴建一些重大的投资项目，对落后区域经济发展起到刺激作用来增加一些区域的经济实力和这一区域的社会总产出，提高落后区域固定要素集中程度，增加流动性要素的潜在边际生产力，吸引流动性要素的进入，而且能够改善区域的产业结构。

区域投资是实现科学技术向现实生产力转化的纽带和桥梁。如果区域投资能充分地体现区域生产对科学技术进步的要求，就能有效地利用科学技术的既有成就，投资效益就会有很大提高。不仅如此，区域投资的规模和投资方向还决定着区域各产业的固定资产拥有量，并在很大程度上决定着社会再生产结构。区域投资方向合理，就能适时地促成新兴产业兴起，加快某些薄弱产业的发展，以及产业内部结构的改善，从而建立起产业间新的比例关系，逐步改变和不断调整区域不合理的产业结构。可见，投资有助于促进区域经济发展中各种主要比例关系的协调，有助于同时实现区域经济发展的各项目标。也就是说中央政府能够利用它们在基础设施及生产性项目建设上的投资决策权，选择一部分区域作为基础设施及生产性项目建设的重点投资区域，通过它们所属的投资机构注入建设资金来促进这些特定区域的经济发展。基础设施建设一般具有耗资较大、工期长、利润低、见效慢等特点，地方政府和企业往往无力独立承担其中较大规模的项目。正因如此，中央政府可以从财政总收入中专门设立“基础设施建设基金”，负责对基础设施中规模较大的水利工程、铁路建设、电力工程等项目的投资。政府在缩小区域经济发展差距方面的资源配置职能，就是通过财政投资分配，直接为不发达区域提供基础设施等公共产品。当然，单纯依靠中央政府的财政投资尚难以满足各区域对基础设施建设的投资要求，为此，政府还可以考虑从金融政策方面对基础设施项目融资予以倾斜。例如，可以成立与项目相联系的股份公司，向社会公开发行股票或债券，以拓宽资金融通的范围和渠道，或通过财政政策供给引导外部区域的技术、人才等资源流入不发达区域，间接为之提供服务，对不发达区域的市场和资源配置形成弥补作用。

区域经济政策范文第3篇

速发展需要国家区域经济政策的支持。税收政策作为国家宏观调控的重要工具，在协调区域经济发展中具有不可替代的重要作用，探求区域经济发展中的税收政策，对于当今促进

成渝经济区经济的高速发展有着重要的现实意义。本文简单介绍税收政策在区域经济发展中的职能，并提出成渝经济区现行税收政策存在的问题及针对这些问题相应的建议。

关键词：成渝经济区;发展;税收政策

一、研究背景及意义

（一）研究背景

到2010年为止，我国西部大开发的第一个十年规划已顺利完成，西部大开发迈入新的历史阶段。回顾过去的十年，西部大开发取得了显著的成效。然而我们也应该看到，尽管

西部经济有了较为显著的发展，但是其占全国GDP的份额仍远远小于东部地区占全国GDP的份额，东西部经济发展仍有较大差距。究其原因，是由于西部缺乏一个类似珠三角、长三

角或者环勃海湾经济带这些能带动周边地区经济快速发展的有效的增长极。因此，西部特别需要有优势的区域城市群作为一个有效的增长极来带动西部经济发展。基于此，成渝经

济区将成为未来西部经济发展的一个重要增长极。

（二）研究意义

以大开放带动大开发，促进西部全面的开发开放，成为新时期下深入推进西部大开发的必然选择。然而改革开放以来所形成东西部差异的税收政策，导致了在西部经济基础较

好的成渝经济区相比于东部沿海经济发达地区却仍属于经济落后地区。因此，国家如何运用好税收政策扶持和促进成渝经济区经济发展将成为西部大开发下一步战略计划成败的关

键。

二、区域税收政策的职能

区域税收政策的目标是能够为特定的区域和地区带来更多更好的发展机遇，使得它们能够尽快地负担起带动区域经济发展的作用。这主要表现在两个方面：一是在经济发展初

期，各区域经济发展水平相当，国家通过制定有差异的区域税收政策，为一部分地区创造较好的外部条件，促使这些区域的经济高速发展，并带动周边地区的经济发展；二是当不

同地区的外部条件差别很大时，国家可以通过实施区域税收政策，从各方面改善条件较差地区的投资环境，从而促进这些区域的经济发展，缩小不同区域间的经济差距。

三、成渝经济区现行税收政策存在的问题

要想加快和促进成渝地区经济的良好发展，必然离不开国家对其实施的区域性税收政策，，但是成渝经济区现行的税收政策却存在着一些不可忽视的问题。

（一）税收优惠政策未能充分体现产业发展政策

我国的税收优惠从结构上看包括行业性优惠和区域性优惠两种，行业性优惠主要是对高新技术产业、第三产业以及社会福利事业等提供减免税优惠，这些税收优惠政策中有些

是扶持性的，有些实质上是为弥补财政收入不足而通过减免税的方式给予某些领域支持，未能发挥激励作用，更不能体现产业结构的要求。而区域性优惠则是按所在区域和资金来

源给予优惠，不可避免地造成投资者注重优惠结果而忽视产业投资方向。因此虽然国家对成渝经济地区新办的交通、电力、水利等企业也曾给予过一定的所得税优惠，但由于投资

风险大、优惠力度不够等原因，效果并不明显。

（二）财税体制的不合理导致地方财力不足

首先，我国现行分税制把以第三产业为主要税源的营业税设计为地方主体税种，而成渝经济区中大部分城市的第三产业并不发达，部分城市的第三产业甚至发展落后，导致了

这些地方政府财力不足；其次，地方政府的税收权力不够，这使得中央和地方在税收分成上地方政府实际占有的税收比例很少。上述两方面因素直接导致了在成渝经济区里地方政

府财力不足，难以为经济的高速增长提供财力保证。

四、促进成渝经济区发展的税收政策建议

针对成渝经济区现行税收政策所存在的问题，本文提出以下建议：

（一）税收优惠政策应与产业发展政策相结合

首先，对于投资规模大、外部效应明显且从事于基础设施建设的产业，如农业综合开发项目、高新技术项目以及其他国家鼓励发展的产业和项目，可以采取较优惠的税收措施

，加大对其的优惠力度，从而引导投资方向，促进这些产业的结构升级。同时，加大对第三产业发展的鼓励力度。因此可适当降低成渝经济区旅游业、咨询业等第三产业的税率，

对旅游风景区的自然风景旅游业在起步阶段给予低税或免税政策；另外对信息、咨询、科技等第三产业也应实行优惠的减免税收政策，以鼓励、推动第三产业的全面发展。

（二）进一步完善分税制

针对成渝地区的地方政府没有足够的财政力度，即政府收入比较少，因此国家应该针对该困境进一步加强分税制改革，让该地区拥有更多的财政收入，下放一部分税收权力给

地方政府。一方面，可以适当提高共享税中留给地方政府的比例，改变税收分配关系中“一刀切”的状况。例如增值税中中央与地方的分成比例就可适当提高到四六分成。总之，

进一步完善分税制，提高成渝经济区地方政府在税收中的分成比例，并将增加的税收全部用于统筹城乡发展支出，从而促进经济的高速增长。国家如何运用好税收政策扶持和促进

成渝经济区经济发展将成为西部大开发下一步战略计划成败的关键，将成渝地区的经济治理好了，将会带来区域发展的示范作用，因此，我国应进一步完善对成渝地区的分税制改

革，让地方政府拥有更多的权利，更多可自我支配的资金。（作者单位：西南财经大学财税学院）

参考文献

［1］ 孙翠兰，《区域经济与新时期空间经济发展战略》［M］，中国经济出版社（2006）

［2］ 张秀生、卫鹏鹏等，《区域经济理论》［M］，武汉大学出版社（2005）

［3］ 陆春晖，《促进我国区域经济协调发展的税收政策研究》［D］，西南交通大学（2008）

区域经济政策范文第4篇

    论文关键词 区域经济 政府障碍 消除策略

    一、政府壁垒相关概述

    (一)地方政府运用行政政策和规划时所造成的障碍

    1.制定不合理的优惠政策。在我国资本总量供给不变且有限的情况下,各地方政府通过博弈之后,为了吸引到更多的资金流入本辖区,一般会选择对整体经济最不利的结果,也就是采取不合作的恶性竞争措施,给予进入本地的企业低于市场成本的资源,造成了国家资源的浪费。资源浪费的结果,并没有换来企业发展最佳配置,而是阻碍了经济的发展。

    2.采取户籍优惠政策,医疗保障制度以及教育制度等歧视性待遇。由于以上不对等制度的存在,人口的流动性就被限定了,从一个行政区进入另一个行政区,后顾之忧就得不到解决,人才的跨区域流动就很难实现。较少的人口流动,很难为经济的持续发展注入新的活力,这同样是一个不容忽视的障碍。

    3.采取对本地区产业有利的经济政策。本地区的企业获得更大的税收减免,减轻及免除更多的收费,从而降低本地企业的成本,使得本地产品具有较高的竞争力。为了进一步提高本地企业的竞争力,当地政府可能会提供低于贷款利息的贷款以及其他优惠措施,降低企业成本。有些地方政府甚至限定外地产品的流入,设置行政壁垒,根本不给于其他外地企业进入本地的机会。即使产品可以流入,在经历了跨区域运输之后,高昂的路费也会增加成本,限制外地产品的竞争。

    4.限制生产要素流出本行政区域。对于自然资源,地政府一般会限制本地自然资源的流出,而购买其他地区的自然资源。于此同时,限制劳动力的流动。为了增加本辖区的经济优势,地方政府一般限制高科技产业的外流。

    (二)各地方政府制定地方性法规与规章时形成的壁垒

    地方政府不仅有制定政策的行政权力,而且宪法中规定了地方政府可以制定地方性法规与规章。由于是地方性法规与规章,地方政府一般会考虑到本地区的经济利益,而规定上面政策中采取的措施,从而将之规定为法规规章,形成正式性的政府障碍,在此不再多说。而且法规规章具有滞后性,曾经有利于促进经济合作的规定,可能在经济逐渐发展的过程中,而成为经济发展的障碍。

    二、政府壁垒形成的原因

    行政分权结果,造成地方政府在更多的领域内拥有更大的主动权,间接促进形成地方市场。在计划经济体制下,中央高度集权,统一管理全国范围内的资源安排,各个地方政府只是中央地方政府政令的执行者,只要能够圆满完成上级任务即可,无法体现各地方政府积极竞争的情况。而中央政府分权后,相应地财政权与税收权由地方与中央共同行使,而地方政府同时取得了相应的融资权利以及企业管理权,就有机会取得地方财政收入盈余。然而事物都有双面性,原本为了激励地方政府经济发展的策略,由于地方政府追求最大的经济利益,则出现了阻碍经济发展的现象。有些地方政府为了利益,往往放弃规模经济和产品更新换代,采取低效的地方保护,阻碍了区域经济的形成。

    1.我国的政绩考核制度间接地造成地方政府的短期行为。在我国当前官员考核制度中,地方经济快速发展成为考核官员的主要指标之一。考核地方官员,主要看当地GDP增长速度,以致地方官员将GDP指标作为任期的主要目标,形成了注重发展GDP而忽视经济效益的情况。有些地方政府,为取得较快的经济发展,鼓励高税收及高盈利的产业进驻该地区,从而引起各产业重复建设,忽略了与其他地方政府之间的合作。

    2.地方政府大而全的职能,出现了与民争利的情况。地方政府本是市场经济裁判者和调控者,而在我国现有体制下,国有企业大量存在,地方政府又成为了市场经济的参与者,在这种情况下,市场分割也就慢慢形成了。

    3.地方经济发展的不平衡也是地方政府壁垒形成的原因之一。由于各地区不同的资源禀赋、地理位置、历史文化、交通条件、基础设施等客观因素,各地区经济发展并不均衡。因此,也就形成了各具优势的不同产业,而由于相同行业在不同区域的重复建设,在地区经济竞争中,各地方政府为避免本地企业在竞争中处于劣势地位,往往采取“利己”的措施,使发达地区与落后地区不能形成优势互补和产业梯度的转移,不但阻碍区域间的经济合作,而且加剧了区域间的经济发展不平衡的情况。

    4.在社会经济发展过程中,遗留的一些产业分配问题,由于先前的布局,难免会出现重新整合的阻力。于此同时为了获得一方百姓“父母官”的美誉,地方政府官员则可能束缚产业升级与转移,而只是的保持现有利益。    三、突破地方政府壁垒,促进区域间经济合作

    1.改革政治体制,转变政府职能。创立正确的政绩考核体系,避免各地政府之间的利益冲突。首先,在中央改革集权化政权的过程中,难免出现不适的情况,部分部门给予的权利过大,而有的则要求过于严格,现在普遍存在的现象是中央政府对地方政府的约束力越来越弱,所以有必要形成较严格的约束机制,以便地方政府在竞争的同时,也可以更好的合作。其次,政府职能需要从积极的市场参与者转换到裁判者与调控者的角色,不仅不参与市场行为中,而且尽量能不调控的就有市场机制来约束,只有涉及到公共利益的时候,才可以谨慎的调控约束。再者,在有限的自然资源约束下,快速经济发展作为政府官员最重要的考核指标,难免会引起恶性竞争,这时,需要将更多的指标纳入到与经济发展同等重要的地位,比如,经济的可持续发展,产业的更新换代等等。更合理的考核指标,就更有利于减轻当地阻碍。

    2.建立统一的市场经济竞争体制,继续深化我国国有企业改革,实现政企分开,实现企业的自由竞争,形成规模经济和各地区竞争优势。第一,区域内各地方政府应实行统一的市场经济原则,比如,非歧视原则、市场准入原则、公平竞争原则。逐步取消妨碍区域经济合作的制度与政策规定,以及妨碍商品、要素自由流动的壁垒。第二,政府部门既是行政行为的实施者,有事市场竞争的参加者,拥有强制手段的政府为了取得更多利益,必然会约束其他主体地竞争。因此,要不断放宽对市场主体参与者的约束,逐渐改革国有企业制度,政企分开,使市场主体在平等的氛围中更加活跃的竞争。在企业主体都可以按照市场规律来进行生产与转移的情况下,规模经济也就会慢慢的形成。

    3.完善相关法制,将政府行为纳入到法律规定之中,利用制定法律时的预见性,将部分阻碍经济发展的行为规定为法律禁止的行为,在一方做出该行为后,需要按照法律承担有关责任。为了促进法律更好的实施,则需要加强执法队伍的建设,提高执法人员的素质,严格依法行使,则可以很好的钳制政府官员实施“利己”行为。

    4.完善基础设施建设,强化对区域内交通、港口、通讯等基础设施的统筹与管理,实现基础设施建设的一体化。没有区域基础设施的一体化,地方经济就很难有效地流动。重复建设不仅不利于区域经济合作,而且造成资源浪费。因此,各地方政府间应该积极协调配合,完善各地区间的交通设施,通讯设施,教育科技文化设施,遥相呼应。

    5.借鉴国外经验,消除政府障碍,促进区域经济合作。首先,我国可以借鉴全球区域经济合作的经验,世界经济发展过程中,不同国家间采取的区域经济合作方式,而每种合作方式都有其有力的一面。在这方面做的最成功尚属欧盟。欧盟在发展区域间经济时一般会采取以下三种措施:制定相关的区域政策,成立负责执行区域政策的专门机构或部门,建立专门的基金,并对实施效果进行评估。在我国各地方政府发展经济时,可以做借鉴。其次,借鉴德国经验。德国是世界上公认的区域协调发展做得比较好的西方国家之一,其区域政策深受世界各国的重视和推崇,其主要手段是区域财政转移支付制度,它分为两类:财政性转移支付,即横向财政平衡,是在各州之间进行财政转移支付,即财力强的州拿出部分财政收入“捐给”财力弱的州,使各州及地方的人均税收平衡;收入性转移支付目的是使各地区居民收入相对均衡。若是我国可以实现这一制度,那么在发展过程中,地方政府就可以注意到平衡协调,并且避免不均衡的结果出现后在进行调整。最后,我国可以借鉴美国经验,鼓励地方政府之间签订相关的政府协定与协议,规划经济,基础设施,教育等社会因素,促进各地区间更好的合作。

区域经济政策范文第5篇

[关键词] 日本经济开发政策地区差距工业化

一、导言

地区差距问题主要是指城市与农村的差距问题,具体包括城市的过度密集问题与农村的过渡荒疏问题、工业与农业的产业发展差距问题、城市居民与农村居民的经济收入、生活条件及教育福祉等方面的差距问题,是一个问题的两个侧面。

消除地区差距,实现国民经济、产业和社会福祉的均衡发展是政府的一项重要工作目标。制定合理的区域经济发展政策至关重要。区域经济发展的策略总体上可分为两种类型:外来型和内发型。前者是依靠国家财政的投入和外来企业的投资来谋求区域经济的发展,后者则是通过充分利用区域内部资源、振兴区域内主体产业的方法来实现。

农业人口众多、人均耕地资源稀缺、产业分布不均、地区差距问题严重是我国与战后日本的共同特征。战后日本用了不足40年的时间发展成为经济强国,其实行的区域经济政策正是以工业化为主导的外来型经济开发政策和与之相适应的农业“专业化”政策。这与我国目前普遍实行的以推进农业产业化的发展来提高农业生产效率、通过吸引外来投资进行城市化和工业化建设以吸收农村剩余劳动力来解决地区差距问题的政策极其类同。然而这种外来型经济开发政策和相应的农业政策有哪些利弊、最终将给我们带来怎样的结果还很不明朗。总结和借鉴日本的经验教训对于我们把握正确的发展方向尤为必要。

本文旨在通过回顾战后日本的经济开发政策及其结果,总结日本区域发展的经验教训,为我国各级政府进行区域发展决策提供参考。

二、战后日本的经济开发政策及其地区差距问题

1.战后日本的外来型经济开发政策

在日本经济发展初期的50年代～60年代,资本、劳动力和技术资源相对丰富的地区经济发展迅速,特别是随着资本和劳动力向东京、大阪、名古屋等大都市圈集中,地区间的经济差距迅速扩大。为了缩小地区差距,首先实施的经济政策是于1962年10月出台的《全国综合开发计划》。这是一个以建设新兴产业城市为中心的 “据点式”的开发政策。其构想是通过对“据点”城市进行公共投资和产业基础设施建设,招揽和诱导原料生产加工业型企业投资设厂,以带动农业及其他相关产业的发展,促进雇用的扩大及劳动者收入和地方税收的增加,进而提高居民的福利水平。这一政策的主要特征是把地区的产业发展和福利水平的提高寄于外来资本的投资之上。

为使缩小地区经济差距的目标得以实现,日本于1962年还同时实施了《低开发地域工业开发促进法》。但从政策实施的结果来看,虽然进行了大规模的先行投资和基础设施建设,但不少地区出现了或者是没有企业前来投资,或者是虽有企业投资,但投资企业又带来了严重的环境污染等公害问题。边远落后地区的经济发展问题由此变得更为深刻和复杂化。但外来企业与本地企业间难以形成有机紧密的产业关联关系、其经营利润主要回流到母公司所在地、对于本地区的扩大再生产和经济循环不能起到应有作用的这一根本缺陷也显现出来。

其次出台的是于1971年颁布的《农村地域工业等导入促进法》。其目的是在促进工业向农村地区转移的同时,采取促进农业劳动者向工业转移的措施,以实现劳动力雇佣结构的合理化和农业与工业的均衡发展。这一政策是在60年代因大量农村人口向大城市转移而造成地区间人口分布不均的背景下,为了使在农村地区投资建厂的工业企业的劳动力雇用得到保障,同时也是为了实现农村地区的农业与工业的平衡发展而出台的。

另外,日本又于1972年出台了《工业再配置促进法》。其政策目的与《农村地域工业等导入促进法》几乎一致,但着重于寻求“城市问题”的解决。即大城市工业的过度密集问题和由此引发的水资源短缺问题以及大城市的环境公害、土地价格暴涨和交通阻塞等问题。在日本47个行政区域中,有27个被该法律定为工业导入地区。其中北海道、青森县、岩手县、秋田县、山形县、鸟取县、岛根县、高知县、熊本县、宫崎县、鹿儿岛县和冲绳县这12个县被定为工业重点导入地区。这些都是远离大都市工业圈的边远不发达地区。

从《工业再配置促进法》的实施结果来看,到1985年为止,除与大都市邻近的一些地区外,在较为偏远的上述工业重点导入地区,工业结构的调整并未取得任何进展,工业的比重呈平移或微减的状况。

另外,在工业高度密集及其周边地区以外的特定地区,以通过导入和促进电子工业、自动控制、新材料、生物工程等尖端技术产业的发展来带动地方经济的发展为目的,日本还于1983年出台了《高度技术工业集积地域开发促进法》。与此前的政策相比较,它只是在开发的产业类别上有所不同,而诱导和吸引外来企业前来投资这一开发手段并无任何变化。

此后又推出了一种以民间力量为主导的新的区域开发政策。1987年出台的《综合保养地域整备法》便是这种开发政策的典型。其规定采取以促进民间企业的开发能力为重点的措施,对娱乐休闲设施及疗养地进行开发。由此,众多企业的投资战略转向了用以满足国民休闲消费的第三产业,在许多拥有良好自然条件的偏远地区,掀起了以吸引企业前来投资娱乐休闲产业的新一轮外来型开发热潮。

总之,在战后日本的经济发展过程中,为了缩小地区差距、保持国民经济的均衡发展,以工业化为主导的外来型经济开发政策是其主导的经济政策,外来型经济开发是其区域开发的主要特征。

2.日本外来型经济开发政策的效果

工业具有较高的劳动生产性、同时能够创造雇用、增加税收、对区域经济的发展能起到促进作用。日本外来型经济开发政策正是基于这一认识的基础上做出的。但从实际情况来看,以东京为代表的大城市的过度密集问题(城市的肥大化、人口膨胀、地价高腾、购房难、水资源紧缺、交通阻塞、垃圾剧增及环境污染等)与农村地区的过度荒疏化(农村人口流失严重、村落萧条、耕地荒芜等)问题,并没有因外来型经济开发政策的实施而得到改善,地区差距问题反而变得越来越严重。

90年代以后的日本的社会经济结构改革是在1987年颁布的《第四次全国综合开发计划》的政策指导下进行的。它是以推进国际化和信息化为目的,进行由外向型经济向内需主导型经济结构转换,放宽政府对经济的控制权,打造真正以市场经济原理为主导的经济运行框架,进一步扩大市场的自由度为主要内容。其结果是,随着WTO的加盟,日本国内市场对外进行了全面开放,由于国内生产经营成本过高,造成以制造业为主体的各种产业大范围地向海外转移,从而导致了“产业空洞化”的后果,日本经济全面陷入了低迷状态。从日资企业海外法人的数量变化来看,1994年为20,101家,而2003年为31,860家,短短9年间,到海外投资的企业数量新增了58.5%。另外,失业人数由1990年的134万人增加到2002年的359万人,失业率也从1990年的2.1% 上升到了2003年的5.3%。然而,在日本经济整体低迷的大环境下,受害最严重的乃是持续实施了外来型经济开发政策,为吸引外来企业投资而花费了大量的财力、人力和物力的边远地区。

三、战后日本农业政策的变迁

1.经济的高速增长与《农业基本法》

日本从50年代后期开始步入经济高速增长期,大量的农村人口流向城市,在工业资本得以实现高速积累的同时,农业劳动力大量减少,除造成农村地区的过度荒疏和城市的过度密集问题外,也造成了农业劳动者与工业劳动者之间经济差距的扩大。

为了缩小因经济高度增长而带来的农工之间的收入差距,使农业与工业均衡发展,日本于1961年出台了《农业基本法》,推行农业的“选择性”政策,即在农业种植部门采取有选择性的“扩大”和“缩小”的政策。大米、畜产品、水果和蔬菜被划定为基本作物而采取专业化、扩大化的生产政策。小麦、大豆和饲料用杂粮类作物则被划定为生产缩小的对象。由此,后者主要依赖于进口,国内的生产几乎被放弃。

此外,《农业基本法》对农户的生产经营方式也同样采用了“选择性”政策。为了克服战后自耕农土地平均而零散、农业生产规模小的弱点,提出了培养和形成经营规模为2公顷、收入水平能够实现与工薪阶层持平的农业生产专业户250万户的政策目标,以推进日本农业的现代化和农业生产规模的合理化。同时,促进100万户农民家庭完全脱离农业、250万户农民家庭成为农业经营规模逐渐缩小转而以农业外收入为主的“安定型兼业农户”。

日本虽于1970年和1999年先后两次对《农业基本法》作了程度不同的修改,但在农业种植品种和农业经营方式上的“选择性政策”并无更改并被始终如一地贯彻了下来[6]。随着《农业基本法》实施,日本农民的经济状况发生了巨大变化。

一方面,在有选择性地“扩大”的政策下,农户以大米或其他少数品种的作物为主进行专业化生产,从而使农工之间的收入差距得以缩小。另一方面,随着兼职收入的增加,农民家庭的总体收入水平逐渐赶上了城市工薪阶层的收入。需要强调的是,这些变化是与诸如农产品价格支持政策、以推进农业基础设施的整备和农业机械化、设施化为内容的“农业构造改善事业”的实施以及农业财政预算的保障等农业保护政策和措施的配套实施分不开的。

2.日本农业向国际化和自由化体制的转变

进入80年代以后,在“新自由主义”思潮的影响下,日本的农业保护政策受到了抑制。农业预算被大幅削减,特别是在农产品价格补贴的预算上表现得尤为显著。

自1985年发达国家财政部长会议(G5)以后,日本政府开始推行经济结构调整政策,以煤炭、炼铁和农业为代表的“重厚长大”型产业成为被调整的对象。在农业方面,除了维系国计民生的基础农作物品种以外,增加进口国内外价格相差较大的所有农产品。自此,围绕日本的农业和农村问题的大环境被推到了“国际化”和“自由化”的浪潮之中。

在80年代中期的产业结构调整政策实施的同时,日美贸易摩擦也愈演愈烈,日本农产品市场的进一步开放成为被美国强加于身的作为贸易补偿的条件。1988年,日本政府被迫全面开放了10种农产品的国内市场。1991年,再次接受了牛肉和柑橘类市场全面开放的条件。

另外,关于日本大米的自由化问题也于80年代后期被摆上了议事日程,成为乌拉圭回合谈判的焦点。迫于美国的压力,日本政府于1987年对国内大米的产地收购价格进行了自1956年以来的首次下调,此后,大米价格水平在“自由化”的进程中连续下降,农业生产调整政策的主要内容也只剩下扩大轮作作物的面积了。

日本自1986年开始进行加入GATT的谈判。GATT要求在国际贸易的所有领域都彻底贯彻“市场原理”和“竞争原理”,这一原则对农业部门也毫不例外。谈判持续了7年之久,于1993年在农业领域最终达成了一致。1993年12月正式宣布接受GATT谈判的最终协议,并于1994年12月,成立了承认WTO协定等一系列的关联法案。

1995年1月,GATT体制被WTO体制所替代,在农产品国际贸易上对各成员国规定的主要内容为削减国内对农业的支持,降低关税壁垒和关税税率,撤销包含出口补贴在内的各种农业保护政策。日本国内农业政策的实施,自然被放置在了WTO的规定之下。

1995年4月,日本开始执行被规定的最低限量的大米进口义务,同年11月,对实施了半个世纪之久的《食粮管理法》(1942年)进行了更改,取而代之,被称为日本农业国际化和自由化标志的《关于主要食粮的供给及价格安定的法律》被颁布施行。

来自国际市场的大量的产品需求是维持工业化规模生产型经济体制的必要条件。国际贸易是使之得以实现的唯一手段。现代国际贸易是建立在贸易国之间经济权利平等的条件基础之上的。日本在要求其他国家开放工业品市场的同时,本国的农产品市场也不得不对其贸易国进行开放。因此,以加入WTO而使农产品市场更加开放为象征的日本农业向国际化和自由化体制转型这一事实,与其说是贸易摩擦妥协的结果,不如说是维持日本规模生产型经济体制和工业资本价值得以实现的必要条件和手段。开放农产品市场,把国内农业置于国际竞争的环境之下是日本不得已的选择。

四、外来型经济开发政策和相应的农业政策给日本农业和农村带来的结果

在以外来型工业开发为主导的经济政策和以《农业基本法》为核心的农业政策的实施下,伴随着日本国际化与自由化进程的推进,日本的农村和农民发生了巨大变化:

第一,农村地区就业结构的变化。于1971年成立的《农村地域工业导入促进法》促进了工业向地方的分散化,农村的就业结构也由此而发生了一些变化。除了一部分人外出打工以外,在家居住而通勤兼职上班的农民和不离村也不离家而脱离农业的家庭也逐渐增多,直到发展成为以“农外收入”为主的农民家庭占到了农民家庭总数中的绝大部分。

第二,农村生活的城市化。随着农业和农村现代化进程的推进,农民兼职就业的机会大大增加,农村家庭耐用消费品的普及程度不断提高,最终,农村居民与城市居民在生活方式上的差别逐渐消失了。农村生活的城市化是在农村家庭的收入及其家庭人均收入赶超了城市家庭的背景下得以实现的。

尽管农村和农民发生了上述的这些变化,但日本的农业和农村问题并未得到根本解决。如表所示,首先,农业在国民经济中的地位呈下降趋势。从1960年到1990年,虽然农业生

资料:《白付属统计表》,《食料・・村白付属统计表》,《食需给表》,《日本统计年》,《日本基统计》各年版。

产指数由100扩大到了137,但是工业生产指数却从100扩大到了843,相比之下,农业与工业的发展极不均衡,农工之间的差距变得及其显著。

其次,农产品进口的增加对农业生产造成了巨大冲击。特别是作为农业生产水平象征粮食自给率,从1960年的79%降到了2000年的40%,几乎降低了一半。

第三,自《农业基本法》实施以后,培育和发展在经济收入上能够达到工薪阶层收入水平的专业农户是日本农业的政策目标之一。而事实上,专业农户的比例不但没有上升,反而是下降了。而经济上主要依靠农业以外的兼业农户的比例却有了显著增加。就全国总体情况而言,兼业化发展显著,农民家庭的经济变成没有农业以外的收入就无法维持的状态。

第四,农业劳动力的老龄化问题。65岁以上农业劳动力中的比例从1970年的12.1%上升到2000年的46.2%,农业劳动力的老龄化进展迅猛,而新增的青年农业劳动力的比例却急速下降。

第五,耕地面积的大量减少。偏远山村农田的耕作放弃虽然是原因之一,但主要是与城市近郊农业的衰退有直接关系。1968年颁布的《都市计划法》把城市规划区域划分为“街市化”区域和“街市化调整”区域,而前者中的农地被排除在了农业保护区域的范围之外,这直接导致了城市农业和城市近郊农业的萎缩,是造成耕地面积减少的一个主要原因。

五、日本工业化、国际化和自由化道路的经验教训和今后的课题

综上所述,战后日本的区域开发是在以工业化为主导的在外来型经济开发政策的实施下展开的。与之相适应,在农业领域执行的是以“专业化”为核心的农业政策和向国际化、自由化体制的转轨。日本的工业化、国际化和自由化的推进,虽然使经济得以高速增长,并消除了以农民家庭和工薪阶层家庭为代表的农村与城市之间的经济差距。但大城市的过度密集和农村地区的过度荒疏问题并未得到解决。尤其是在农村地区,因农村家庭和青壮年农业劳动力大量流向城市,造成农村地区人口急速减少,农业劳动力老龄化和农业后备劳动力不足、土地荒芜和耕地面积减小等问题日益严重,农业生产规模的缩小和农村荒芜化倾向无可避免。

90年代以后,随着日本经济走入低谷,以开拓海外市场和构筑跨国生产流通体系为目的,大量企业从国内投资的地区撤出转而移向海外,从而引发了“产业空洞化”问题。导致各地方财政紧张、农村地区的人口更趋减少、治安恶化、医疗、教育和福祉不能得到充分保障。农村与城市之间在收入的差距虽已消除,但在卫生、教育和福祉等方面又出现了新的差距。与此同时,农业的粮食自给率也降到了历史最低点。目前,农产品中除了大米和一些蔬菜类作物以外,几乎无不依赖进口。衰退的农业对日本的食粮安全保障已构成了极大的威胁。

农业地域活力的恢复、农村社会和农业的再建设是目前摆在日本这个后工业化国家面前的最大课题。

六、战后日本的经济开发政策及其结果给我们的启示

通过以上对战后日本的经济开发政策及其结果的回顾,我们可以得到如下启示:

第一,外来企业存在着与本地企业难以形成有机紧密的产业关联关系、其经营利润主要回流到母公司所在地、对于本地区的扩大再生产和经济循环不能起到应有作用的特征。

第二,从短期来看,在拥有廉价的原料及劳动力资源优势的情况下,外来企业的投资对于扩大雇佣、促进地区经济发展是有效的。从长期来看,在原料及劳动力丧失了廉价的优势情况下,必然会引发外来型企业的转移,从而导致失业率上升、区域经济全面低迷的结果。因此,地区经济的发展从根本上不能依靠外来企业。

第三,工业化的发展能够促使农业人口向农业外转移和农民家庭收入向多元化发展,这对于缩小农村家庭和城市家庭之间的收入差距是有效的。但同时会带来城市的过度密集和农村的过度荒疏及农业劳动力老龄化等负面问题。

第四,外来型经济开发政策从根本上难以有效解决城市的过密和农村的荒疏化问题。

第五,农产品贸易自由化是工业化发展的必然选择,在此条件下,农业将面临国际市场的冲击,农业生产和农村社会的活性化建设的环境将会变的更为严峻。

当前,我国的地区差距问题主要以“三农问题”为核心。各级政府实行的吸引外来投资、促进工业化和城市化发展的外来型经济开发政策对于转移农村剩余劳动力、解决农民的收入问题起到了积极的效果。但农业劳动力的老龄化和农村的荒疏化问题也表现得日益严重,农业生产也面临着巨大的压力和挑战。政府适时地提出了建设社会主义新农村的战略目标。借鉴日本的经验教训,对于落后地区,有必要把政策重心由吸引外来投资转向扶持本地企业和本地产业的发展之上。另外,在推动工业化发展的同时,如何防止农业生产的衰退和农村的荒疏化也是当前应该引起高度关注的问题,这也是需要我们今后进一步研究的课题。

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