国土空间规划分析

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国土空间规划分析范文第1篇

一、土地规划现状

目前，我区土地规划体系主要包括土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划三大类，其中土地利用总体规划体系又分为自治区、盟市、县、乡四级。自治区共编制三轮土地利用总体规划，其在引导全区保护和合理利用土地资源、加强土地宏观调控、严格保护耕地等方面起到了重要作用；土地利用详细规划编制工作在内蒙古地区尚属薄弱环节，至今未编制完成相关类似规划；全区土地利用专项规划主要包括土地整治规划、未利用地开发利用保护规划、耕地保护规划等。各类规划间形成了土地规划体系，总体规划与专项规划分工明确、层次分明，各类规划之间基本衔接。土地规划情况见表1。

二、土地规划与相关规划的矛盾

（一）土地规划体系协调性分析

就土地利用总体规划本身而言，省级与盟市级层面规划基本衔接，规划内容一致性较高；盟市级与旗县（市区）级规划之间协调性较弱，二者在规划编制时衔接性较好；旗县（市区）级与乡镇（苏木）级规划基本上同步编制，规划内容一致性较高。土地利用总体规划与土地各专项规划之间协调性较好，各类专项规划均在土地利用总体规划的框架下，以总规为前提条件和依据，开展编制工作。规划编制的数据基础、分类标准、统计口径等基本一致，只是在规划编制基期、规划期限及侧重点方面有所不同。

（二）土地规划与其他规划之间矛盾问题分析

主要表现为：一是法律依据不统一，缺乏主导性规划加以协调；二是规划编制基础缺乏协调和统一，各部门有着各自的国家标准和行业规范，出现用地分类标准不统一、规划编制所依据的基础资料不一致、规划编制的基础统计口径不一致、空间管制分区的规定不衔接等问题；三是规划编制的技术方法和路线不一致，规划的目标和结果也存在较大差异；四是相关规划之间管理体制不顺，规划协调不畅，不同规划在不同部门主管下自成体系，每一体系又有诸多不同层级、不同深度的具体规划类型。

三、空间规划体系重构建议

综合考虑各项规划特征，统一的空间规划理想模式应为――主体功能区规划定“政策”，城镇体系规划“定需求”，土地利用总体规划“定供给”，生态功能区规划“供底图”。在相关目标的引导下，需综合平衡国土空间需求和供给，并通过相关政策引导将有限资源配置到“底图”上。

（一）空间规划体系

对现有规划类型进行改造和功能定位，形成以保护、管控规划为基础，综合规划为引领的空间规划体系。主体功能区规划不再作为规划而是以主体功能区划形式同生态功能区划、自然区划、农业区划等一同作为规划编制的理论依据；分解整合土地利用总体规划职能，作为空间规划体系基础与骨干的土地利用总体规划和作为国土部门主要职责范围的耕地和基本农田保护专项规划；城镇体系规划仍定位为城乡建设规划体系的最高层次规划类型，但同时也是空间总体规划的专项规划；城镇体系规划、基础设施规划、农地保护利用规划、林地保护利用规划、矿产资源规划、水资源规划、生态环境保护规划等均作为综合性专项规划进行编制实施。各专项规划、次区域规划可根据需要进一步编制行业性专项规划、详细规划、年度计划等。由此形成空间规划横向体系，统筹协调生产、生活、生态等用地需求和农业、国土、水利、财政等部门关于土地利用的各种政策。

（二）空间规划层次

合理的空间规划体系，不仅需要考虑横向规划层面，即整合现有各类规划，形成有机统一横向空间规划体系，从而达到对国土资源的统筹安排。还需考虑科学构建规划层次，即纵向规划体系，从省、市、县、乡不同层级政府的行政、立法、司法权力的差异及不同层级行政区域空间尺度的差异出发，采取不同路径形成各有侧重的空间规划成果：省级空间规划属宏观层面，应突出战略性、政策性和指导性，统筹落实区域发展总体战略和主体功能区战略；市、县级空间规划属中观层面，应推进以土地利用总体规划为基础的“多规合一”，强化管控性和综合性；乡镇空间规划属微观层面，应重点强化地区内土地利用详细规划的编制与实施，有机整合各类横向空间规划，着重体现可操作性。

（三）空间规划指标体系

考虑构建合理的指标体系，在分析梳理各类空间规划的规划目标、核心内容及调控对象等基础上，研究形成统一的空间规划指标体系。设定约束性指标与预期性指标，约束性指标主要涉及耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模、主要污染物排放总量，等等；预期性指标涉及单位GDP能源、水资源、建设用地消耗、城镇化水平、生态用地面积，等等。在构建完整指标体系的基础上，科学设定各指标的规划目标值。

（四）合理确定省级空间规划期限

统筹考虑目前各类规划的特点及相关法律法规的要求，探索确定统一协调的规划中期年限与目标年限。目前，国民经济和社会发展规划、生态环保规划属于中短期规划类型，规划年限通常为5年；而土地利用规划与城乡规划的规划时间相对较长，一般在10年以上。省级空间规划属于长期规划类型，其着眼于未来10到15年的长远可持续发展，规划期限应设为15-20年。考虑空间规划的合理性与现实性，可适时开展空间规划评估调整工作。综合考虑上述情况，建议将空间规划期限设定为15-20年，每5年开展一次评估调整工作。

（五）空间规划开发、利用、保护格局

按照“一套规划、一张蓝图”的总体要求，形成统一的空间开发与保护格局。科学划分城镇建设、农业生产和生态保护三大功能空间，划定生态控制线与建设用地增长边界控制线，并实现二者之间的无缝对接。在两类控制线内部，进一步划定详细的用地控制线，生态控制线范围内按照管理主体及用地类别进一步划定基本农田控制线、林地控制线、水域控制线及风景名胜控制线等各类用地控制线，形成生态保护体系。建设用地增长控制线内进一步划定城镇建设用地扩展边界，同时明确产业布局与重大基A设施布局。

国土空间规划分析范文第2篇

【关键词】区域经济学理论；主体功能区；规划方案

前言

以往在城市规划中，由于受各种因素的相互影响，导致规划工作中经常出现规划不合理，区域发展不协调、生产力分配不均衡，土地利用不合理、不充分等诸多问题，严重限制了城市规划工作的正常进行，降低了规划的效率，制约了区域优势的发挥和集中利用。为了尽快解决这些问题，区域经济学理论逐渐被应用在主体功能区规划当中，为主体功能区规划提供了相应的理论依据。

1区域经济学理论概述

区域经济学作为经济学范畴中的一门分属科目，在长期的发展过程中，形成了多种理论与学派，如增长极理论、二元经济结构理论、点轴开发理论、核心一边缘理论、平衡增长理论、恶性循环理论等等。这些理论都在不同程度上推动着区域经济学理论不断走向成熟，不断S富着区域经济学的思想与内容。其中，核心一边缘理论、增长极理论、点轴开发理论等是区域经济学中几个重要的理论。这几个理论不管是在思想上还是主张上都与主体功能区规划相契合，且在实质上贯穿于整个主体功能区规划过程，对主体功能区规划具有极强的理论指导作用与应用价值。

1.1核心一边缘理论内涵

核心一边缘理论最初研究的主要是发达国家与落后国家之间的不平等关系，以及国家的发展模式，后被引入区域经济学领域，经过大量学者们的不断研究摸索，逐渐得到成熟和完善。其内涵是所有区域系统都是由核心区和边缘区两个子系统构成的，核心区一般指城市或聚集区，是社会经济活动的集中区域，这里工业发达、技术先进、经济水平较高且增长速度快，人口密集。而边缘区则指分布在核心区周围的，会受到核心区影响的边缘区域，这里经济相对落后。由于经济等差距的存在，形成了空间二元结构，但随着市场范围的不断扩大、交通设施的逐渐改善，核心区与边缘区间的差距会逐渐缩小。

1.2区域经济协调发展理论内涵

所谓区域经济协调发展理论，是指在对内对外均开放的条件下，各区域相互之间所形成的协同发展、相互促进、相互依存关系的一个过程。从大的层面来说，区域经济协调发展内涵为维持各种生产要素处于较为理想的空间配置状态中，且各部门经济发展协调，尽可能缩小区域差异，优化区域经济结构，相互包容、团结与合作，形成协调发展模式。该理论强调缩小东部、西部与中部区间发展差距，协调区域产业结构、协调区域间生产力布局，协调区间利益关系，消除市场分割与贸易封锁。

2主体功能区规划现存问题

2.1社会空间结构研究不足

虽然在国土空间规划基础上提出的主体功能区规划非常注重空间规划的秩序，但对影响空间规划秩序的社会空间结构研究却较为薄弱。社会空间结构是个大的层面，它要求主体功能区规划对区域内的人口、资源与产业三大要素进行充分考虑，促进三者在区域内、在社会空间上的有效匹配。但我国当前主体功能区规划还存在较多的问题区域，包括资源结构单一区，经济压力沉重区，发展落后、贫困区，逐渐衰退的老工业区等。而且，我国将大部分西部地区划分为限制开发区和禁止开发区，虽然这在一定程度上保护了西部地区的生态环境，维护了该地区生态系统的良性循环，但同时也加重了西部地区未来开发的建设成本，增加了西部地区开发的难度。这是我国主体功能区规划对社会空间结构考虑不全面、不充分的一个主要表现。

2.2规划编制与实施中缺少民意

以空间规划为主的主体功能区规划的最终目的是促进区域整体协调可持续发展，提高土地空间规划的合理性，提高土地空间利用率，最终服务于全国人民，促进人的全面发展。但在规划编制与实施过程中，却存在有民意融入不足，缺少民意调查与考虑现象，使得主体功能区规划往往难以达到预期的理想目标，难以为人民提供高水平的公共服务。我国现行主体功能区规划与省级主体功能区规划对于配套技术规程的编制目前仍停留在区域人地协调发展、资源环境协调发展层面，以及相关空间管理理论与方法的研究上，且对现代计算工具过分依赖，导致相关工作者往往将精力集中于某一处，而没有从整体角度出发，没有对区域内的人口、资源、产业等各种要素全面考虑在内，对民意的调查与采访力度也不够，是我国当前主体功能区规划编制与实施中所面临的一个重要问题。

3基于区域经济学理论的主体功能区规划方案

3.1核心一边缘理论对主体功能区的规划指导

主体功能区规划按照可开发程度将我国国土空间划分为四个等级，依次为禁止开发区、限制开发区、重点开发区和优化开发区。禁止开发区指世界自然文化遗产区、国家级自然保护区、风景名胜古迹区、地质和森林公园等。限制开发区指经济条件较差、资源环境承载能力较弱的区域，其规划目标在于改善生态环境。重点开发区指经济条件较好、环境承载能力较强、人口聚集较好的区域，其规划目标在于推动区域城镇化和工业化发展，在优化开发区与限制和禁止开发区之间起着一个承接过渡的作用。优化开发区是指开发密度较高的区域，其规划目标在于带动所有龙头企业参与经济全球化。基于区域经济学视角，重点开发区和优化开发区为核心区，而禁止开发区限制和开发区则为边缘区。边缘区为核心区提供重要生态安全保障，并将核心区辐射效应扩散至周边地区，尤其是生态型限制开发区。

主体功能区规划中的核心区从边缘区不断获取市场生产要素产出源源不断的创新成果，而这些创新成果又不断向边缘区拓展，不断带动周边地区向着工业化方向发展，同时核心区支付给边缘区一定的生态补偿费，用于生态修复和保护，以实现区域经济的协调可持续发展。实际上，核心区与边缘区在相互促进的发展过程中。两者也在不断的融合，主要表现在对限制与禁止开发区实施财政转移政策，这样可以加快区域之间公共服务的均衡发展，引导人口有序地向着核心区转移，从而达到缩小城乡差距，促进各区域协调均衡发展目标。

3.2区域经济协调发展对主体功能区的规划指导

本质而言，主体功能区规划就是在区域经济协调发展理念基础上所提出的，所以基于区域经济协调理论对主体功能区进行规划必然会充分体现出区域协调发展。在区域经济协调发展理论的指导下，要求主体功能区规划以区域间协调发展、区域间功能优势互补为发展重点，将四种类型功能区各自所具有的独特优势进行有效互补，以优化和重点开发区经济、技术优势带动限制、禁止开发区经济增长，创造就业，参与国际竞争，以限制和禁止开发区农业、生态优势为优化与重点开发区提供生态安全保障，提供可持续的资源供给，从而实现各区域间优势的相互补充，实现各区域经济的协调发展。在定位与划分各区域主体功能时，应严格遵循分工协作、友好互动、优势互补、相互促进的原则来进行，将该区域拥有的技术优势和资源优势引入到薄弱区域，将薄弱区域拥有的农业优势、生态优势引入到其他区域，努力缩小各区域间的经济差距与技术差距，努力追求平衡均等。

3.3增长极理论对主体功能区的规划指导

增长极理论强调依靠经济条件较好的区域来带动经济较差区域的开发与协调发展。根据增长极理论指导，在规划主体功能区时，应将重要的经济密集区作为极核点，现阶段我国已初具规模的极核点有珠三角、长三角、中原城市群等。这些地区经济都较为发达，人口较为密集，具有较高的开发强度，但环境问题与资源问题也非常严峻，必须要严格遵循区域经济学理论指导积极制定优化的开发方案，以实现对这些人口密集、经济发达地区的健康优化开发，减少环境问题、资源问题的发生，实现中心城市带动区域经济发展目标。

国土空间规划分析范文第3篇

为贯彻落实《国务院办公厅关于开展全国主体功能区划规划编制工作的通知》（〔2006〕85号）精神，深入实施《福建省建设海峡西岸经济区纲要》和《福建省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，省政府决定开展全省主体功能区规划编制工作，明确主体功能区的范围、功能定位、发展方向和区域政策。主体功能区规划是统筹经济社会发展和人口资源环境的重要载体，也是协调各类空间规划的重要手段，涉及各地自然条件、资源环境状况和经济社会发展水平，涉及全省人口分布、国土利用和城镇化格局，涉及我省区域协调发展布局等，需要各有关方面广泛参与，深入研究，科学论证，民主决策。为切实做好这项工作，经省政府同意，现就有关事项通知如下：

一、目的和意义

编制全省主体功能区规划，就是要认真贯彻落实科学发展观，按照省委、省政府关于全面推进海峡西岸经济区建设的战略部署，根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我省人口分布、经济布局、土地利用和城镇化格局，将国土空间按优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区的有关要求进行科学合理划分，并按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构，实现人口、经济、资源环境以及城乡、区域协调发展。按主体功能区对全省国土空间发展方向和要求进行定位，是在区域发展中贯彻落实科学发展观、实施“五个统筹”的重大举措，也是贯彻落实宏观调控政策的重要保证，有利于维护自然生态系统和建设资源节约型、环境友好型社会，对全面推进海峡西岸经济区建设，促进经济社会全面协调可持续发展具有重要意义。各级各部门必须高度重视,从经济社会发展全局出发,认真做好规划编制工作。

二、主要任务和工作步骤

主体功能区规划编制工作的主要任务是：确定全省主体功能区划分的具体标准和评价指标体系，综合评价分析国土空间，提出全省主体功能区规划基本思路，编制完成《福建省主体功能区规划》。工作分两个阶段进行：

第一阶段（2007年7月～2008年2月）：

2007年7～8月，全面部署全省主体功能区规划编制工作。

2007年8～12月，全面开展基础研究。组织省直有关部门开展全省主体功能区规划的基础调查、信息收集、技术支撑等工作以及相关政策研究；部分委托科研单位开展专题研究；布置各设区市组织开展本市所辖各县（市、区）主体功能区划相关工作；配合全国主体功能区规划划定我省进入国家级主体功能区的范围。

2008年1～2月，在专题研究成果基础上，形成《福建省主体功能区规划基本思路》。

第二阶段（2008年3～12月）：

2008年3月，在《福建省主体功能区规划基本思路》基础上，起草编制《福建省主体功能区规划》。

2008年6月，形成规划初稿，报全国主体功能区规划编制工作领导小组办公室，与国家主题功能区规划和相邻地区省级主体功能区规划进行衔接。

2008年9月，将根据衔接意见修改形成的规划再次报全国主体功能区规划编制工作领导小组办公室进行衔接。

2008年11月，将衔接并修改完善后形成的规划（送审稿）与专家论证报告一起提交省政府审议。

三、工作组织和要求

国土空间规划分析范文第4篇

序是编制主体功能区规划的主要部分之一。本文从服务于主体功能区编制的角度，综合运用GIS空间分析、信息熵等方法，刻画北京市城市空间、农业空间、生态空间和其他空间结构间均衡和稳定程度，并运用空间转换矩阵分析了国土空间结构变化，揭示了国土空间利用中存在的问题，提出调整空间结构和规范空间秩序的原则和建议。研究结果表明，北京市区域国土空间结构呈明显的圈层结构以及“三多三少”的特点，生态空间、农业空间日渐萎缩，发展重心向西、北部偏移，国土开发趋于无序。未来北京市国土利用应充分体现首都的功能和特色，严格管制生态人文关键区域、构建生态安全网络，开发东南、控制西北、保护西部，严控城市发展边缘，按照生活、生态、生产的顺序进行国土空间结构调整；而四类功能区则应分别按照疏解、控制、集聚、保护的原则发展，共同构建北京市城乡协调、疏密有度、协调清晰的国土利用总格局。

键词 主体功能区规划；国土空间结构；空间秩序；人居环境；北京

中图分类号 F0622 献标识码 A

文章编号 1002-2104（2011）01-0020-08

doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.01.004

城市国土空间结构是指在一定区域内城市国土空间及其功能之间的相互作用与相互联系，以及反映这种关系的空间和现象的区位关系、分布形式、集聚规模程度0，是城市结构图谱中的基础结构［1］。合理的区域空间结构是区域发展的“助推器”和“调节器”，调整和优化国土空间利用已成为现代政府经济管理和社会管理的重要内容［2］，对于经济转型和今后的运行效率有着巨大而长远的影响。

改革开放以来，我国城市空间演化表现出令人惊异的速度，随之人口、经济与资源环境不协调和国土开发失衡等问题也日益突出。据此国家“十一五”规划纲要提出了推进主体功能区建设的战略任务，这是我国加强国土空间管理的重大创新［3,4］。其中分析国土空间结构现状，规范国土开发空间秩序是编制主体功能区规划的最重要组成部分之一。当前，关于主体功能区构建的研究主要集中在主体功能区的理论基础与战略选择、国外空间规划的借鉴、基本思路、分区政策与其实施等方面［5,6］，服务于主体功能区规划编制的国土空间结构与开发秩序研究尚未见报道。另外，北京市正处于社会经济快速发展的新阶段，未来几十年也是北京市建设宜居城市的历史时期，科学地国土空间利用导向十分重要。因此，本文以北京市为例，从服务于主体功能区规划编制的角度，全面分析其国土空间及

其变化，揭示国土空间利用中存在的问题，进而以北京市未来空间发展战略为目标导向，提出调整北京市国土空间结构和规范国土开发空间秩序的原则和建议，为编制主体功能区规划提供依据。这有利于形成合理的区域空间结构，引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应，推进社会经济环境等方面的空间整合，实现国土利用的空间均衡和开发效益最大化。

1 研究区概况

北京位于华北平原西北边缘，东南距渤海约150 km。地理坐标为北纬39°26′-41°03′，东经115°25′-117°30′。是全国的政治中心、文化中心，是世界著名古都和国际大都市，也是全国的重要经济中心之一。全市土地面积16 410 km2，其中，山区面积占62%，分布于西部和北部地区，平原面积占38%，分布于东南部。现辖16区、2县。作为全国政治、文化和国际交往中心，北京市经济发展水平高、人口数量大。2007年，北京全市常住人口达到1 633万人，比上年增长3.3%，人口密度995人/km2；地区生产总值9 006亿元，比上年增长14.6%，人均GDP 55 151元。

当前，北京城市空间发展受诸多资源条件的制约，有限的水土条件和人口与建设规模之间产生巨大矛盾，而北京市城市空间结构的调整对缓解这些矛盾具有重要意义。按照《北京市“十一五”时期功能区域发展规划》将18个区县划分为首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区（图1），四类功能区的划分是未来北京进行主体功能区空间管理的基本单元［7］，为在总体上调整和优化城市功能空间布局，解决区域协调、城乡统筹发展问题，避免盲目发展、无序竞争所造成的资源浪费和效能抵消提供了基础2 研究方法与数据来源

2.1 研究方法

本文在主体功能区规划的大框架下，对国土空间结构以及未来的国土空间开发秩序进行了分析。此处所定义的国土空间结构是指北京市不同国土空间的构成及其分布关系，包括国土空间的数量结构、组合关系、空间转换及国土开发匹配程度等四方面。北京市及四类功能区内部国土空间结构组合关系、变化过程以及转换特点运用转移矩阵与信息熵的方法进行分析；空间匹配程度则从国土开发强度的区域分布及发展态势与国土空间承载资源本底相互关系角度进行阐述；据此提出未来国土空间秩序。

@2.1.1 国土空间类型划分根据主体功能区规划的要求，从推进主体功能区的形成和服务于城市生产生活、农村生产生活及生态需求的角度，通过Arcview 3.3软件对不同地类进行重新组合，将北京市国土空间划分为城市空间、农业空间、生态空间和其他空间四类。其中城市空间又包括了城市建设空间、工矿建设空间，农业空间包括了农业生产空间和农村生活空间。具体分类方法见相关参考文献［8］。

2.1.2 信息熵信息熵是系统有序化程度的一个度量，可反映国土空间结构的均衡程度和稳定程度［9］；信息熵值越高，说明系统越不稳定，反之越稳定。信息熵计算公式为：＝-∑ni=lPi•LnPi，其中，Pi=Ai/A,A为区域国土总面积，Ai(i=1，2，…n)为每种空间类型的国土面积。

2.1.3 空间转换矩阵国土空间转换矩阵的提取使用了GIS空间分析的方法，通过对2001与2007年两期土地利用现状图进行栅格运算，获取国土空间结构变化过程编码图，整理得到空间转换矩阵。

2.2 数据来源

本文所使用数据包括了2001、2007年北京市两期1∶10万土地利用现状图、2001-2007年土地利用变更数据以及相关社会经济统计数据。相关社会经济统计数据来自于2001-2007年北京市社会经济统计年鉴。

3 北京市国土空间结构分析

3.1 北京市总体国土空间结构分析

2001-2007年北京市四类国土空间及其变化情况见表1。可以看到2007年城市、农业、生态、其他空间的面积比例为9.6∶29.3∶57.2∶3.9。从城四区向近郊区、远郊区，北京市建设用地空间逐渐呈现明显的递减趋势，四类功能区中所占比例从100%减少为36%、12%和3%；生态空间则主要分布在以燕山、太行山山系为依托的山区，四类功能区中生态空间所占比例依次从0%增加为23%、40%和75%。空间结构呈现出明显的圈层结构特点

。农业生产空间与城市建设空间交错分布，主要分布在北京湾的平原地带以及延庆平原地区的九片基本农田重点保护区内，农业生活空间则在市区范围内散布。由于城市和道路的辐射作用，国土开发强度区域差异明显，各区县国土开发强度最高的是主城四区，已达到100%，最低的怀柔区只有5.46%，不及最高的十分之一；首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区的国土开发强度依次从100%减少为60.99%、25.75%和6.8%，由城区向郊区、远郊区呈现中心城区―主城区―郊区平原区―郊区半山区、山区逐级递减的圈层结构。

同时，目前北京市生产空间占土地总面积的29.3%，独立工矿空间占建设空间总量的1/3，生活空间占土地总面积的8.5%，其中农村居住空间目前为城市居住空间的1.68倍。2005年，北京市城八区工业用地比例达18.3%，远远高于国际4%-8%的一般水平。因此，北京市国土空间结构中表现出三多三少现象，即“生产空间偏多、生态空间偏少；工业空间偏多、生活空间偏少；农村居住空间偏多、城市居住空间偏少”。并且，北京市国土开发强度较大，由2001年的16.41%增长到2007年的18.83%，处于稳步上升阶段，具有大城市特性；这在全国范围内排在上海市和天津市之后，位于第三位，但远超德国近年13%，日本7.9%的国土开发强度。这与北京市作为国家首都的政治文化中心的责职不匹配现象严重，也与北京市宜居城市的建设目标不相符。应逐步将低国土开发强度，调整空间结构比例。另外，国土开发随主要交通环线和放射线呈蔓延与带状相结合的分布态势，使城市发展形成更大范围的圈层式蔓延，造成城乡空间的分割破碎、混杂交错，用地功能零乱。北京市国土空间发展协调程度有待提高，空间格局需要整合。

3.2 北京市国土空间结构变化分析

由表1还可以看出，2001年至2007年，北京市处于快速的城市化进程中，城市空间面积扩大11.2%，其中城市建设空间面积增加了10.2%；工矿建设空间面积年增加了11.7%。而农业空间面积减小了7.3%，生态空间面积减少了0.49%，其中绿色生态空间增加了0.71%；其他生态空间减少了5.37%。2001年-2007年四类空间的转换矩阵见表2，在各类空间的转换关系中，农业空间是最大的转出空间，共有57 482.88公顷转为其他三类空间，其中24 645.09公顷转为生态空间，25 855.75公顷转为城市空间，6 982.04公顷转为其他空间。生态空间共有21 69517公顷转为其他三类空间，其中6 365.25公顷转为城市空间，12 865.98公顷转为农业空间，2 463.94公顷转为其他空间。总体而言，2001年-2007年期间北京市主要表现为城市化过程侵占了大量农用地，农业空间向生态空间的转换量也较大。而北京适于建设的空间仅占市域总面积的42％，且集中分布于现状建设用地、耕地、生态用地地区；因此，国土开发与国土空间的本底状况和耕地保护间存在突出矛盾。过度重视国土空间支撑经济增长的功能，生产空间不断拓展，将导致国土空间结构演变的失衡。应严格控制开发强度的增长，减缓农业空间的不断流出。

从开发强度的扩展方向来看，扩展最大的仍是城市功能拓展区，2001-2007年间开发强度共增长6.21%，增长量是城市发展新区的1.53倍，生态涵养发展区的8.63倍。其中尤其以海淀和朝阳的扩展最大，空间扩展重心逐渐向北部、西部移动；而西北地区多是山区、半山区，是北京的生态屏障和水源保护地、自然人文景观荟萃的旅游集中地，适宜低密度发展。因此，需调整北京城市扩展方向，缓解生态矛盾，避免不良生态环境问题的产生［10］。

同时，从各个区县的经济发展情况来看，经济发展的重心由城区渐次向郊区转

移。郊区县地区生产总值占全市的份额实现了较快增长。通州、顺义、大兴、昌平、房山等五个区以及亦庄开发区将成为未来北京经济发展的重点地区，2001-2007年期间城市发展新区人口年平均增长率达到3.55%，地均固定资产投资额由2001年的4.4万元/公顷上升为2007年的15.4万元/公顷，增长率是四个功能区中最高的，年平均增长率为3.12%。并且受北京市发展政策的影响，未来该区将是开发强度主要的增长区。但同时，14个卫星城各自为政，在边缘地区分散、盲目建设，城市空间布局混杂，区位组合效益偏低，城乡用地分割严重。也尚未起到其应达到的产业和人口疏导的功能，也没有成为足以抗衡中心城市的发展极点，城市发展失衡，趋于无序。

此外，借助信息熵概念，分析了北京市国土空间结构组合关系及功能特点，对以上观点进行印证，2001年-2007年北京市四类空间结构信息熵见表3。可知，2001年至2007年北京市国土空间信息熵由0.425增加到0.438，呈不断增加态势。其中北京市农业空间、生态空间信息熵有所降低，城市空间与其他空间信息熵则持续变大；工矿建设空间、城市建设空间信息熵均呈持续上升态势。因此，总体上看北京市国土空间结构正趋于不稳定，这不仅与近年来城市建设与改造占用耕地和生态空间有很大关系，也与北京市空间结构的不合理及其开发建设的无序状态密切相关。而农村生活、农业生产、绿色生态和其他生态空间则呈持续下降态势，说明了北京市持续的农村与农业的整治和生态建设活动具有一定的成效。

4 北京市国土利用未来空间秩序

4.1 总体国土利用空间秩序

4.1.1 未来国土空间秩序的构建思路

合理的国土开发秩序是形成北京市未来科学国土利用格局的根本途径。规范其空间开发秩序，需转变开发理念，调整开发内容，创新开发方式，使国土利用由外延式为主转向优化空间结构和调整各类空间分布为主。即以北京市“两轴两带多中心”的未来空间发展战略为目标导向，以国土空间结构现存问题为问题导向，从北京市整体以及四类功能区两个层次上构建未来国土空间秩序，主要包括国土利用的空间方向、建设用地的投放秩序、重点管控区域等内容。首先，充分考虑首都土地独有的战略价值，根据自然条件适宜性以及资源环境承载能力，通过重点管控关键区域、矫正国土空间发展方向，控制总体国土开发格局，形成国土空间结构的控制性骨架；其次，统筹考虑各个功能区域的经济布局、人口分布以及城镇化格局，注重各类空间之间的协调，引导各类空间内部之间相互转化，确定不同功能区的国土空间发展方向，通过合理的建设用地投放数量和时序逐步对现有空间结构进行调整，形成科学国土开发秩序，构筑最终形成北京市城乡协调、疏密有度、边界清晰的国土空间结构。

4.1.2 总体秩序

严格管制生态人文关键区域，形成北京市国土开发框架性控制。从形成合理空间结构角度出发，应严格管制区域包括：“三道生态圈、禁止与限制开发区域、城市边缘区”等区域。三道生态圈主要包括环城绿化隔离圈、平原农田生态圈和山区生态屏障圈。禁止开发地区主要包括河流湿地、地下水保护与涵养区、自然保护区的核心区等，是禁止任何开发和建设行为的区域；限制开发区包括基本农田保护区、地表水源二级保护区、风景名胜区、以及中心城外地下水严重超采区等建设空间选择应尽可能避让的区域。对这些区域进行保护，可形成城市扩展的缓冲区域和维护城市生态的关键控制点，保证城市生态系统的生态服务功能。在城市边缘应明确划定建设区和非建设区边界，作为开发建设的刚性控制，抑制城市建设空间无序蔓延和盲目扩张，积极促进城镇用地理性增长。如此可营造良好城市生态空间网络系统，以山脉、水系为骨架，组合、串联多元自然生态资源和绿色开敞空间［11］，把城市建设置于绿色空间保护的框架内，塑造城市生态安全格局，并阻止城市蛙跳式的无序发展和蔓延，共同构筑和谐宜居城市空间形态。

以“开发东南、控制西北、保护西部，严控城市发展边缘”为空间发展方向。北京西部、北部多山区，空间较局促；而东部、南部平原广阔，向东南发展，将会提供新的城市发展极点，给城市宽裕的发展空间，也有利于京津城市群的建设；西、北部区域是整个北京城市的生态屏障，是未来可持续发展的根基。由于地处上风上水，风景和环境较好，城市向西北发展的速度过快；控制西北，制止城市过度向西北部地区发展，促进北京市城市发展空间构想的实现以及防止城市摊大饼式的无限蔓延［12］。保护西部则是保护了北京市的生态屏障，保护了北京市宝贵的水源地。而城市边缘不仅指通常意义上的近远郊区县，也涵盖

了北京市所有城镇建设用地的发展边缘，是相对发展最无序和混乱的区域，是能否保障城市发展预期的关键区域，也是塑造清晰国土空间格局的关键。

合理投放建设用地，有序调整空间结构。按照生活、生态、生产的顺序调整空间结构，注重国土开发强度时空尺度的有序增长和城乡、区域之间的有机协调，制定城乡空间协同发展策略［13］，优先保证生活空间，扩大绿色生态空间，适度压缩生产空间。还要明确土地供应总量和经济供需总量与结构的关系，“管住总量，严控增量，盘活存量”，有计划、有步骤地投放建设用地。目前，在经济社会快速发展和中心城区功能疏散等复合作用下，对建设空间需求增长强劲。在土地供应指标分配上，应在严格控制总量和坚持集约利用的条件下，根据不同功能区产业发展与人口疏散和集中的目标，适当调整不同区域内产业用地供应结构的比例和住宅用地结构比例，适当压缩工业用地，增加民生用地。并优化房地产市场土地供应结构，支持区域的交通市政等基础设施建设和公共服务能力的提升。

此外，还要加快中心城调整优化，积极开拓新城和重点中心镇等新的城市增长空间，形成新的城市发展引力极点，加快推动城市空间结构调整，构筑协调城市发展网络。全面启动实施通州、顺义、亦庄等重点新城的建设，引导城市有序紧凑发展和村镇整合。近期要加大对发展新区的投入力度，调整优化中心城区建设，并在发展新区预留远期建设用地；远期加快新城和重点镇的发展，优化存量空间，促进北京市城乡一体化进程和“两轴两带多中心”城市空间结构的形成。

4.2 不同功能区国土开发秩序

.2.1 首都功能核心区――疏解

目前，北京市首都功能核心区土地开发强度达到100%，属于人口超载区域，已没有可利用的国土空间。该区域处于后工业化阶段，作为政治、文化、国际交往、教育科研和金融管理中心，要进一步优化产业结构，促进产业升级，推进区内产业与人口外迁，引导城市建设向调整改造转变。未来，应转变国土空间开发的着力点，调整土地利用结构，完善空间布局，将美化土地利用环境，创造舒心宜人的城市环境作为该区国土开发的首要任务。

积极供应交通和基础设施建设用地，加大绿化投入，改善交通状况、美化环境。设定较高的产业用地门槛，对于要实施功能疏导和人口转移的建设用地要禁止土地供应，并结合土地价格、税收等政策，促进疏导功能的产业用地和人口用地外迁，实施核心区的用地秩序优化。土地供应上，优先保障首都文化保护用地的需求，适当提高商服类用地比例，主要供应星级酒店以及高档商业中心等；住宅用地供应以供应酒店式公寓等高档商品住宅为主，尽量不供应经济适用房和限价房用地，鼓励核心区内居民向城市功能拓展区和城市发展新区疏散。有序推进旧城改造和存量建设用地的整理，大力开发地下空间，减少用地重复配置和土地浪费。在保护旧城区文化传承的前提下进行渐进式有机更新和有限度的现代化。

4.2.2 城市功能拓展区――控制

2001-2007年间城市功能拓展区因其区位条件承接了大量首都功能核心区的转移人口，人口数和人口密度均显著增加。同时该区域是国家高新技术产业基地，经济发展速度加快，区域国土开发强度已达60.99%，土地利用效率提高显著。2001-2007年，该区是农业空间减少率最高的，达28.6%；同时也是唯一生态空间有所增长的区域，为4.1%。因其较好的区条件，且经济发展基本处于后工业化阶段，因此未来一段时间内，本区域城市空间仍将持续扩展，国土开发强度仍将在一定程度上持续增加。然而由于本区部分区县人口过于集聚，受土地承载能力的限制，开发强度进一步提升的空间不大，要严格控制土地开发强度的提升速度，防止土地利用超载及环境的恶化。应当重点发展高新技术产业，推进第二产业向转移，初步形成以服务业为主体，高新技术产业占有较大比重的产业格局。

要在充分利用自身已有优势的基础上，积极承接中心城区的人口和职能，整合各类产业发展园区，推进传统工业区的改造再利用和用地功能转换，控制中心城边缘区域的各类开发力度，改善城市空间环境品质；推进城市边界的划定，加强对城乡结合部土地利用的管理，防止建成区的进一步蔓延；加强对存量土地的挖潜与集约利用，继续大力整治“城中村”，有序实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩制度。

还要根据其主体功能定位对不同供地类型的土地供应进行调整。新增建设用地和存量建设用地优先满足承接核心区内功能疏导的高新技术、科学、教育和文化用地；通过建立高新技术园区的产业用地标准，促进区域内的产业用地效率的提升。建立鼓励性、引导性产业用地的产业用地标准，优先供应基础设施用地和特殊用地的同时，适当压缩产业用地，优先支持高新技术产业的发展，限制独立工矿和对土地利用粗放的工业产业的供应比例，禁止供应对环境有污染的企业和工业用地；适当提高住宅用地的供应比例，特别是经济适用房和限价房的供应比例。@@@@@@@@4.2.3 城市发展新区――集聚

城市发展新区近年来发展迅速，2001-2007年期间总人口增加幅度和地均固定资产投资额增加幅度为四类功能区中最大，期间城市空间增长率最高，达21.5%，成为承接中心城人口、职能疏解和产业集聚的主要地区。并且，发展新区的土地承载力处于相对较高水平，现状开发强度为25.75%，五个区县均有很大的人口承载潜力，区域总体处于工业化高级阶段，在未来的一段时间内，该区城市空间仍将持续扩展，区域国土开发强度仍将持续增加。

今后应继续提高土地投入水平，加强该区基础设施建设，全力推进新农村建设和加快工业化进程，强化边缘集团的居住和产业功能，提高区域的产业和人口的集聚能力，建设功能完备、环境优美的新城，使之发展成为交通便捷、公共服务设施发达的首都次中心。

应严格控制浅山区的开发建设，控制平原地区建设空间的盲目拓展，保护一定数量的耕地及基本农田。依托现有的卫星城和工业园区，采取比较宽松的土地政策，在对现有建设空间进行挖潜改造的基础上适当扩大建设用地供给，适当提高产业用地的供应比例。依据产业发展导向确定供地结构，淘汰、搬迁不适合发展的产业，以产业集群的建设推动空间开发的秩序化。优先满足基础设施用地、高新技术产业和现代制造业用地需求；优先满足核心区和功能拓展区产业和人口疏导的产业用地需求；优先满足保障性用房和两限房用地需求，降低中高档商品房的供应比例，适当提高商服用地供应比例，提高区域内中心城和主要住宅周边的商业服务和公共服务能力。

4.2.4 生态涵养发展区――保护

生态涵养发展区近年来城市空间、生态空间、农业空间和其他空间的面积变化不大，其国土开发、人口、经济与投资承载均是四类功能区中最低的。由于其目前总体处于工业化高间减少0.7%。未来该区的国土开发强度及开发效率也将呈现出较缓慢增长态势。生态涵养发

展区是保障北京市可持续发展的关键区域，大部分属于限制、禁止开发区域，因此要确保承接的产业不会造成生态环境质量的下降，构建以“绿色农业”、“生态工业”、“休闲旅游业”等为特色的环境友好型生态经济体系，“保护”应成为该区域国土利用的关键词。

应加强对土地利用的用途管制和环境整治，在扩大生态环境空间方面开展联动和统一规划，保护好现有的林地、湿地等生态空间的规模和质量，严禁生态用地改变用途，同时加强耕地和园地保护；鼓励发展绿色服务业，给予一定的绿色产业发展的相关附属配套设施用地的供应；加大财政转移支付力度，建立完善生态补偿支付制度，稳步推进生态移民，引导人口向卫星城和中心镇相对集聚，改善城乡居民的居住条件和居住环境。

严格控制新增建设空间总量，控制一般工业项目的建设和房地产开发，降低以资源开采为主要生产模式的产业用地，并逐步减少山区建设空间。新增建设用地优先保障区域内基础设施建设和公益性用地的供应，加强对农村基础建设的用地安排，适当增加都市型现代农业的附属设施用地比例和旅游休闲产业用地的支持力度，支持山区发展都市型现代观光休闲农业，促进区域经济发展和农民增收。

5 结论与讨论

当前北京市区域国土空间结构呈明显的圈层结构以及“三多三少”的特点，生产空间不与北京市宜居城市的建设目标不相符。城市空间发展缺乏长远考虑，国土开发无序拓展

，与耕地保护和区域生态环境背景存在矛盾，城乡空间的分割破碎、混杂交错，将导致国土空间结构演变的失衡和不稳定。未来几十年是北京市国土空间结构深刻变动的历史时期，科学的国土空间利用导向极为重要。应对国土空间开发秩序进行规范，整合国土空间格局。未来北京市国土空间结构调整应充分体现首都的功能、地位、水平和特色，根据自然条

件适宜性以及资源环境承载能力进行国土开发；按照生活、生态、生产的顺序调整空间结构，优先保证生活空间，扩大绿色生态空间，适度压缩生产空间；同时，注重国土开发强度时空尺度的有序增长和城乡、区域之间的有机协调。并严格管制开发关键区域，“开发东南、控制西北、保护西部，严控城市发展边缘”，并有计划、有步骤地投放建设用地。

同时，不同功能区的开发秩序应有所区别、有所侧重，相互协调，共同构建疏密有度、调清晰的国土利用总格局。未来首都功能区内应以疏解为主，美化土地利用环境，创造舒心宜人的城市环境。而城市功能拓展区要采取各种措施严格控制土地开发强度的提升速度，防止土地利用超载及环境的恶化。城市发展新区则侧重于增加投入，强化边缘集团的居住和产业功能，使之发展成为较强产业和人口的集聚能力的首都副中心和新的城市发展极点。生态涵养发展区则以生态保育为核心，加强对土地利用的用途管制和环境整治。

本文从推进主体功能区的形成和服务于生产、生活及生态需求的角度将北京市国土空间进行分类，此种空间结构分类体系较好的考虑了与相关规划的衔接，具有较好的实施可行性，然而对其中某些地类的多功能性考虑不足，比如耕地、园地所拥有的生态功能，如何更科学的划定空间结构分类是应深入研究的。

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国土空间规划分析范文第5篇

关键词：土地管理；制度；分析；完善

中国土地制度是从适应中国不同经济社会发展阶段需要而逐步建立并完善起来的，既在保护耕地、促进节约用地、保障经济社会发展、维护社会公平正义、参与国家宏观调控等方面发挥出重大作用，但也具有了某种局限性。本文主要从《土地管理法》中有比较明确表述的制度入手，就这些制度存在的问题及如何完善做一粗浅分析。

1 存在的问题

1.1 土地征收制度

《土地管理法》第一章《总则》第 2 条第 4 款规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。目前，征地制度存在的主要问题有：（1）征地范围过宽。大量经营性用地和城市规划区外许多乡镇企业的用地，也以“公共利益”和“国家建设”名义征用，农民感到难以接受。（2）补偿太低。政府付给集体和农民的征地费用，与土地的市场价格差距太大，引起农民不满。（3）对因征地而产生的失地农民的生产、生活缺乏妥善安置。集体与农民的利益分配关系中，对农民的利益保障不够。

1.2 土地有偿使用制度

《土地管理法》第一章《总则》第 2 条第 5 款指出“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”当前中国土地使用制度离规范化的土地市场尚存在较大差距，具体体现在：（1）土地市场机制不够完善，划拨用地、协议出让土地仍占相当比重；（2）土地市场监测、调控技术手段缺乏，不够有效；（3）城乡土地收益分配严重失衡。由于农民收益受损、城乡收入差距扩大可能累积许多新的矛盾。

1.3 土地用途管制

《土地管理法》第一章《总则》第 4 条指出“国家实行土地用途管制制度”。和适应社会主义市场经济体制和建设“法制型、服务型”政府的要求相比，中国土地用途管制制度存在的问题有：（1）规划弹性不足。《土地管理法》规定了县、乡级土地利用总体规划要划分土地利用区，明确每一块土地的用途。这样一来，就没有市场配置土地资源的余地了，也就谈不上发挥市场配置的基础性作用。市场经济条件下，政府应从规定每一块土地用途转向限制土地使用权，通过用途管制规则来管理不同分区土地用途。（2）土地利用规划缺乏法律权威，规划管制失效、规划实施缺乏监督、规划随意修改、计划指标屡屡突破的现象普遍。（3）管制目标的实现过度依赖审批方式。目前还存在审批环节多、审批内容重复、审批链条长、审批权限设置不合理等问题；与经济社会快速发展和市场环境变化的不确定性不相适应，不利于发挥市场配置资源的基础性作用，不适应经济社会转型和政府职能转变。

1.4 土地调查统计制度

《土地管理法》第 27 条规定“国家建立土地调查制度”，第 29 条规定“国家建立土地统计制度”。当前土地调查制度仍存在不适应形势发展的方面：（1）土地调查数据已不单是地方土地管理的基础性数据，更成为地方在耕地保护、规划编制、计划指标分配、执法监察等方面谋求利益的工具。这种情况下，很难完全保证数据的真实性。（2）随着经济和社会高速发展，要求土地调查及时、快速、准确。而基层调查人员和时间都难以保证，中介机构又良莠不齐，实际工作中规范化管理难度大，成果质量高低不一，很难适应土地调查快速反应的要求。（3）在全面建设小康社会和“资源节约型、环境友好型”社会的形势下，土地质量日益引发关注，土地生态和生活功能越发突出，单纯以数量和生产功能为主的调查显然已经不能适应新形势的要求，急需进一步向土地质量和土地生态状况调查扩展。

2 未来中国土地管理制度完善的思考

（1）更新管理理念。树立新型资源观和资源管理观。加强土地管理的社会风险、经济风险防范管理体系和制度设计。加大对土地资产和资本化背景下有关经济与社会问题的关注，增强土地管理的经济安全意识、民生保障意识、风险防范意识和权益保护意识，大力加强这些方面的管理制度创新。

（2）加强土地基础制度建设。①产权制度：一方面建立城乡产权主体明晰，权能明晰的现代土地产权制度，实现土地及其地上附着物的统一登记。同时，加快推进农村土地确权登记颁证，开展土地统一登记试点工作，加快全国宗地统一编码工作。②规划制度：一方面改变多部门分头规划的现状，建立以空间约束和功能布局为主要特征的国家空间规划分级体制。推动《土地利用规划法》立法，确定规划的法定地位，保证土地利用规划的权威性。实现“立法―规划许可―计划制度―管制规则”的管理体系。同时，加快国土空间开发的管制体系建设。③土地调查制度：一方面建立国家直属的土地调查机构，建立专职的土地调查队伍，从体制机制、人、财、物等保证土地调查的正常开展，提高国家把握土地资源和利用状况的快速性、全面性和准确性。同时，适应数量、质量、生态三位一体资源管理观念转变，开展土地数量、质量和生态综合监测与调查，建立产业用地和生态用地调查统计制度。

（3）进一步发挥市场配置资源的基础性作用。①征地制度：一方面逐步建立城乡统一的建设用地市场实现市场主体的平等地位。同时，缩小征地范围，合理控制征地规模，推进经营性集体建设用地流转；保护农民权益，完善征地补偿和安置；完善征地程序，健全征地补偿争议救济程序。②审批制度：一方面除国家关乎国际民生、经济安全、军事安全等重大建设项目由国家审批，逐渐以规划许可制度代替审批制度。同时，调整各级政府用地审批权限，减少省级以上政府土地审批职能，强化宏观调控、规划管制和综合监管职能；具体审查事项下放到地方，提高整体审批效率。③土地有偿使用制度：一方面结合财税改革，开征房产税、土地闲置税。建立和完善有利于土地集约利用，实现社会公平，防止土地投机的土地交易税费制度。同时，缩小划拨用地范围，规范划拨建设用地使用权出让、转让行为；探索基础设施、公益用地的有偿使用。

（4）完善土地法制，提高权利保障、市场运行、执法监察的法律保障。一方面通过法律法规制定，保护不同权利主体，构建平等交易制度等。同时，提升征地制度改革、集体建设用地流转改革的法律空间。

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