国土空间规划心得
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国土空间规划心得范文第1篇
关键词：背景与历程 程序与系统 协调与政策 启示 荷兰
中图分类号：F061.6 文献标识码：A
文章编号：1004—4914（2012）06—018—03
引言
规范空间开发秩序，优化空间开发格局，促进区域协调发展是我国现阶段国土空间开发追求的理念，我国主体功能区规划的出台正是追求这一理念的体现。但目前以经济效益为导向的规划模式导致了我国国土规划中忽略以生态为基础的整体性规划思想。因此，亟需总结国外先进国家和地区规划的经验教训，建立和完善我国国土空间规划体系，寻求国土开发过程中经济效益与环境效益的平衡，实现国土开发环境的优化与可持续发展。作为世界上国土空间规划成功典范，荷兰在国土规划中具有悠久的历史和丰富的经验，通过对其国土空间规划的整体性、系统性和生态性规划思想的学习和借鉴，对于人均用地极为紧张而又必须在有限的土地资源中利用国土空间规划系统创造宜居环境的我国而言，无疑具有积极的启发和借鉴价值。
一、荷兰概况与其国土空间规划背景分析
荷兰位于欧洲西部，国土总面积为41864平方公里，地形平坦且水患较多，居民80%居住在人口2万以上的都市化地区，由于国土面积狭小，人口密度超过400人/平方公里，是世界上典型的人多地少的国家之一。为了解决国土面积狭小和人口分布过分集中的问题，荷兰政府很早就十分重视国土空间整治与规划工作。第二次世界大战以后，荷兰实行出口导向的经济政策，制造业生产所需要的原材料主要通过海路从国外进口，产品和劳务也主要输往国外，促使许多经济活动如石油化工、银行、保险等进一步向靠近海港的兰斯塔德集中。战后荷兰人口迅速增长，农业实现机械化，出现了大量的失业现象。许多青年人开始到经济迅速扩张的西部地区去就业，人口的迅速涌入加剧了西部地区特别是大城市的失业和住房短缺状况。经济政策和人口迁移致使当时人口和经济活动主要集中在由阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙和乌德勒支等城市组成的兰斯塔德地区，也即西部环状城市群带①。
二、荷兰国土空间规划历程、目标和主要内容梳理
（一）规划机构的设置与兰斯塔德发展纲要的起草
针对发展过程中出现的问题，20世纪50年代初，中央政府就成立了国家西部工作委员会，旨在从全国国土整治的角度，寻求解决西部地区国土存在的问题，委员会由三大部门人员构成，设立秘书处专门负责对国土空间规划进行指导。西部工作委员会成立以后，紧接着于1958年起草和制定了兰斯塔德发展纲要，其核心内容包括继承和保护原有的环状城市带风貌；在不同城市之间建立“绿色缓冲带”（也称绿心）隔离城镇；保护城市圈内的中心农业地带；提出今后的城市发展重点向拓展。该纲要提出优先发展兰斯塔德地区，把该地区打造成一个多中心的绿心大都市，这为其够提供比其他地区更有吸引力的工作岗位和居住条件提供了制度的保障。兰斯塔德发展纲要最突出的贡献在于提出了多中心绿心大都市的思想，该思想成为后来荷兰历次国土空间规划的灵魂，但是该纲要过分强调集中开发兰斯塔德战略也为后来经济的发展产生了不利影响。
（二）历次国土规划报告的编制和实施分析
1.第一次国土空间规划编制的适时诞生。兰斯塔德发展纲要在提出之初是符合荷兰实际的，但是随着经济的发展，该纲要过分强调兰斯塔德的重要性而忽视了其他地区的发展的弊端就显现出来，特别是由于人口和经济活动不断向兰斯塔德集中，导致了荷兰地区经济发展的不平衡加剧。这种不平衡的直接后果就是兰斯塔德迅速增长而兰斯塔德以外的边远地区发展缓慢。针对上述的问题，荷兰政府于1960年制定了第一个国土空间规划，其出发点就是要把统筹兼顾公平与效率目标结合起来，为了实现这样的目标，在规划中提出要调整全国人口的分布，适当地分散兰斯塔德地区的人口和就业岗位，同时在全国实行公共设施均等化，改善落后地区。另外，把全国一些重要的经济部门如跨国公司等集中到兰斯塔德地区，形成集聚效应。规划报告编制后，在追求高速经济增长目标的刺激下，兰斯塔德地区进行了经济的大规模建设和扩张，包括中心城市的内城改造和更新，以及在深水航运河道沿岸开发新区。
2.第二次国土空间规划编制的迅速出台。荷兰在1966年逆城市化就初见端倪，这一时期，伴随着私家车的迅速增多和城市交通网络的持续改善，加上城市快速扩张造成城市环境质量的下降，城市的居民都期望迁到城市圈内的中心绿地和城市郊区的小村庄，单家独户的住宅成了许多城市居民梦寐以求的目标。为了应对迅速蔓延的逆城市化趋势，进一步促进兰斯塔德地区人口和经济活动的健康发展，荷兰政府组织编写了第二次国土空间规划。第二次国土空间规划初步提出建立交通走廊，在交通干线的两边向外扩散即实行轴线开发方案，同时提出发展兰斯塔德的南、北两个城市翼的构想，这次规划把荷兰作为西欧大城市群区的一部分。同时，对兰斯塔德地区的人口实行调整，中央政府在进行人口和就业岗位的疏散过程中，采取了“有集中的分散”原则，有效解决了城市环境恶化和因人口增多建造住房而破坏城市原有布局问题。此外，对城市的绿心地带，进行了专门的保护，保留原有的绿化特色。
3.第三次国土空间规划编制的顺利开展。经过第二次国土空间规划的编制和实施，兰斯塔德地区人口大量疏散，一些中心城市的人口规模出现持续下降的势头，随着城市郊区化的推进，大量的城市中产阶层逐步迁移到小城镇甚至乡村地区，兰斯塔德地区城市出现衰退迹象。于是，荷兰前后耗时10年编制第三次空间规划，这次规划由总体报告、城市地区报告和乡村地区报告三个部分构成。此次空间规划的宗旨是“有选择的经济增长”，提出城镇优先发展的原则，实行有控制的人口疏散政策，防止城市经济的衰退。在此规划中，荷兰政府首先提出把城市区域作为国土空间规划的一个重要概念，并把城市区域定义为中心城市与其周围的增长中心按照交通原则有机连接起来的整体。规划编制后，荷兰各级政府接着进行了大刀阔斧的城市更新和村镇更新，包括商业区规划和旧房改造等，不断改善城市的居住环境，提高城市和村镇生活质量。
4.第四次国土空间规划的成功编制。20世纪80年代中期开始，国际国内环境发生了深刻变化，欧盟的发展，欧洲经济区的建立，荷兰的国土规划需要紧跟时代的步伐，在这种背景下，荷兰政府开始着手编制新第四次国土空间规划。与前三次规划相比这次规划呈现出鲜明的特点：一是首次提出“可持续发展”的理念，把日常生活环境质量的改善和提高以及空间结构的优化放在突出位置；二是站在新的高度来看待兰斯塔德在全国的重要性，提出要发挥该地区对全国的辐射作用，同时强调要重视中央、省和地方政府之间的垂直合作以及公营部门与私营部门之间的横向合作。在此次规划中，荷兰政府提出打造一个以比兰斯塔德绿心地带更为开阔的农业地区为中心的中部城市圈。这个城市圈由阿姆斯特丹、海牙、鹿特丹、艾恩德霍芬等众多城市组成，逐步把经济核心区由兰斯塔德扩大到包括海尔德兰和北布拉邦特省的地区，在中部城市圈中，包括荷兰的首都阿姆斯特丹和港口鹿特丹以及政府和众多国际机构所在地的海牙。荷兰政府依托这三个城市彼此临近，职能分工明确的优势，大力吸引外来资金的直接投资和跨国企业的进驻，形成颇具国际竞争力的大都市群。此外，规划还特别提出加大对港口和交通干线的支持和建设力度，提倡与比利时的跨国高速铁路建设，在国内的主要中心城市，加大对内城中的中心车站和中央商业区的改造，为吸引外资流入和跨国公司进驻创造一流的环境。
5.第五次国土空间规划的最终形成。21世纪初开始，欧盟不断得到扩大和发展，国家间的合作不断加强，在欧洲区域一体化进程的推动和刺激下，荷兰内阁政府于2000年12月15日签署了标题为“创造空间，共享空间”的《荷兰第五次国家空间规划政策文件概要（2000—2020）》，旨在指导荷兰未来30年空间开发。这次空间规划是对荷兰空间发展提供指导的战略性政策文本，该文本分析了过去荷兰的社会和空间变化，对荷兰未来的住房、基础设施、自然环境、空地、农业、水域等各种国土空间需求趋势进行了预测和展望，确定了重大基础设施的空间布局，提出了不同地区的空间发展目标，描述了各个地区的空间发展蓝图，构建了省、市当局进行具体空间布局和设计方案决策的政策框架。继续注重提高空间质量，引导经济社会活动对空间的使用是这次规划的基本出发点和主要目标，此次规划概要把荷兰的国土空间规划推向新的高度，它使荷兰的规划从针对过去，关注现在转移到同时放眼未来上来。因此，这次规划更具前瞻性，是对过去规划的突破和创新。此外，这次规划比较重视空间功能区的细化，使用了层次分析法，将荷兰空间分为基础层、网络层和应用层三个层次，认为经济社会的发展变化将影响这三个层次，并产生对空间的不同需求和对空间规划的不同要求。
三、荷兰国土空间规划体系、协调机制及实施政策初探
（一）空间规划体系
荷兰的国土空间规划历史悠久，体系完善，俨然一个系统工程。从第一次国土空间规划开始就形成了国家、省和地方政府三级的规划格局（表1），各级政府制定战略规划，形成国家空间规划、省区域规划和市结构规划，其中省级规划是整个战略规划体系的关键所在，一方面起着国家和市级规划的衔接作用，另一方面又要指导市级规划符合省级空间发展政策。
（二）空间规划的协调机制
在荷兰分权的行政体制下，保持各级政府乃至各部门之间国土规划政策的协调是保证规划顺利实施的重要前提，荷兰国土规划的协调形式，既包括中央、省和地方政府间的垂直协调，也包括同级政府不同部门之间的水平协调，二者相辅相成，缺一不可，形成一个完整的体系。协调的主要手段和措施具体包括设立专门协调机构，实行广泛的群众参与，建立监察机构，加强中央控制。协调机制中比较有特色的是公众参与和实行监察员制度。
1.广泛的公众参与。荷兰政府在制定国土规划重大决策的过程中，十分强调和重视公众参与，认真听取和反映公众意见。广泛的公众参与包括三种方式：第一种是政府通过报纸、电视等媒体向人民大众公布政府意图和初步规划，每个公民都可以向有关部门发表自己的意见和建议；第二种是由相关部长举行行政评议会议，征求各省、市政府部门和其他机构的意见；最后一种就是通过国土规划委员会组织召开新闻会和意见听取会，最大限度地了解和听取公众意见，通过把公众意见提交国会讨论通过，反映人民意愿。
2.实行监察员制度。为了保证国土空间规划的实施和规划中提出政策的有效落实，荷兰政府采取专门的监察制度，在国土空间规划局设立5个监察员，负责全国的国土规划监督工作。国土规划法赋予监察员向省国土规划委员会和市政府部门提出国土规划方面的建议的权利，监察员制度建立起中央与省、市政府之间一种重要联系，保证省和地方政府的规划符合国家的大政方针。
（三）空间规划的实施政策
1.法律政策。荷兰国土空间规划法律政策主要体现在空间规划法及地方政府法这两部法律上，空间规划法赋予国土委员会监察员的监督权和咨询权，地方政府法主要是让制定的规划政策具有法律效力来保证空间规划的实施。此外内阁政府每两年要一个具体的实施规划，并公布政府预算，提交议会审议，并且每两年向议会下议院汇报该规划的实施情况，这些制度和措施都很好地把国土空间规划纳入法制的轨道，有效地保证了规划的实施。
2.财政金融政策。规划的实施需要有资金投入来支撑。荷兰政府除了采取国家投资外，还编制可行的政府财政预算作为引导资金，其目的在于改善现有的待完善的条件，并引导空间状况有明显恶化趋势的地区走上正确的发展道路。实际上，荷兰政府从第四次国家空间规划开始，增加了一个中央政府与省级政府之间契约性质的附件，规定了为实现国家空间规划，中央政府必须向省级政府提供的财政支持以及省市政府该实现的绩效。目前，总体来看，空间规划相关的政府投资大约占政府总支出的9.4%、GNP的2.3%左右，有效地保证了国土规划的实施。
3.产业政策。为有效保证国土空间规划的实施，荷兰政府一直采取比较严格的产业区位政策。政府规定各种产业活动的区位选择必须要符合国土规划特别是土地利用规划的要求。企业的新建或扩建所需要的区位只能在政府规划所允许的范围内选择。在农村地区，通常情况下不允许用于发展工业，即使是农民闲置的房产也不例外。农业生产是广大农村地区最主要的经济活动，乡村绿地、自然景观则受到特别的保护。特别是在兰斯塔德的绿心和绿色缓冲带，人口增长和城镇扩展受到政府严格控制。按照政府的规划文本，绿心附近只能用于发展农牧业、园艺业、防护林和娱乐设施建设。政府通过购置土地和发展休闲产业来加强和保护兰斯塔德绿心和绿色缓冲带的自然景观和生态环境。
四、荷兰国土空间规划对我国的启示
我国现阶段还处于国土空间规划的起步期，随着我国战略性、基础性、约束性的《全国主体功能区规划》报告的出台，我国的的国土空间规划才引起人们关注，但是作为第一部国土空间规划政策文本，因其经验的不足难免有其缺陷性。俗话说“他山之石，可以攻玉”，荷兰的系统性开放空间规划在如何提高土地利用效率和开放空间环境质量方面为我们提供了有益经验。我们可以认真学习并吸取其理念内核，结合我国的具体国情，创造出具有鲜明地域性生态与文化特色的城市开放空间，不断完善和改进我国的国土空间规划工作。
（一）改变规划理念，转变以经济效益为导向的规划模式
随着我国经济与社会的快速发展，我国各种规划经过多年实践，逐步走向正轨，但以经济效益为导向的规划模式始终没有发生改变，许多规划受到一些地方官员的干预，成了追求政绩的工具，土地利用规划也缺乏以生态为基础的整体性规划思想。我国是一个人多地少的国家，土地资源极其缺乏，急需节约集约用地，这一点和荷兰具有相似性。我们要立即转变以经济为导向的规划模式，认真汲取荷兰整体性和系统性规划思想，将国土空间规划转变到注重规划的整体性、体系化和融于自然的地域性上来。此外，我国也需要学习和借鉴荷兰城乡规划体系，尤其是荷兰是人均用地极为紧张的国家，如何在有限的土地资源中利用国土空间规划系统创造宜居环境这样一个命题而言，对我国具有积极借鉴意义。
（二）学习荷兰注重国土空间的系统化、网络化建设的规划思路
国土空间规划不仅仅是简单地划定优化、限制、禁止开发区，而是要注重系统化、网络化建设，规划不仅仅是简单的局部区域环境的改善，更重要的是建立各地区整体性绿化分布格局，建立大中小不同规模、成体系的绿化网络。荷兰的国土空间规划采取系统化的规划思路，以绿化和运河为载体，通过点、线、面和网络化系统组织开放空间，改善城市中心区的生态环境，极大地提高了城市生态与环境的综合效益。系统性的优越性在于采用了网络化的覆盖系统，使绿化空间在城市区域内的分布具有均好性，方便市民就近便捷地使用，从而最大效率地提高绿化开放空间的综合效益，更大范围地发挥城市的生态效应。我国的主题功能区在对优化开发区的规划过程中可以借鉴荷兰绿心思想，在城市圈之间建立绿色缓冲带，避免重蹈荷兰兰斯塔德地区因集中开发而导致环境恶化的覆辙。
（三）强化国土空间规划与城市规划的有机联系，建立相互配合的规划体制
我国国土空间的系统化规划与城市整体规划应该密不可分的，而不能孤立地进行城市规划，我们需要从整体性角度考虑全国主题功能区规划在城市整体规划的地位、影响及作用，保障与其他规划配合的可实施性。我国幅员广阔，在经济建设和城镇化建设进程中，应将提高环境质量放在突出位置，通过发展新城和完善城际快速轨道交通等有效措施适当控制城市规模，避免特大城市的过分膨胀，从而在城镇之间组织大面积绿化带加以隔离和连接，使城市更大范围地融于自然绿化之中。这一点，荷兰的成功案例是我们应该认真考虑并结合我国实情适当加以利用的。
（四）注重空间规划的生态性建设，把规划与自然有机融合
纵观荷兰的国土空间规划，最大特色在于强调地域的自然生态性，保持浓郁的自然特色。进行城市自然生态性建设是面向21世纪未来城市发展的必由之路，也是城市可持续发展的根本。我国在这方面还做得较差，国土空间规划建设中普遍存在盲目铺大草坪、砌混凝土河床等现象，不注重生态自身的规律，忽视生态环境保护，更谈不上关注动植物等物种的多样性等生态学基本问题。荷兰关于城市生态性保持及建设生态廊道等措施给我们提供了有益经验，笔者真诚希望我国各级地方政府在进行国土空间规划过程中，充分认识到保护生态的重要性，把国土规划建设融入到自然界中，共同建设和保护我们人类共有的家园。
国土空间规划心得范文第2篇
[关键字]地下空间 土地高效利用
[中图分类号] F301.2 [文献码] B [文章编号] 1000-405X（2013）-3-16-3
据联合国权威人士预测，到21世纪末，全球将有三分之一的人转入地下生产或生活，构筑未来功能完备地下城市已是大势所趋。我国每年约有2000万左右的新增人口涌入城市，中央财经领导小组办公室副主任刘鹤在“中国发展高层论坛2006年会”上说：“如果每年城市化比率提高1%，未来20年中国将有3亿人口从农村进入城市”。随着我国城镇化进程的推进，每年会有越来越多的人口涌入城市，城市土地资源越来越珍惜宝贵，在配套成熟区域土地资源有限的前提下，未来城区土地资源的开发利用必然要向空间要效益，本文将着重阐述对城市土地资源地下空间的开发利用。
1 借鉴国外城市土地资源地下空间开发利用的成熟经验
在地下空间的土地资源开发利用上，发达国家有成熟的经验值得借鉴，既有成功的经验，也有受历史条件制约对未来城市地下空间土地资源开发利用预估不足的失误。国外地下空间的发展已经历了相当长的一段时间，国外地下空间的开发利用从大型建筑物向地下的自然延伸发展到复杂的地下综合体（地下街）再到地下城（与地下快速轨道交通系统相结合的地下街系统），地下建筑在旧城的改造再开发中发挥了重要作用。同时地下市政设施也从地下供、排水管网发展到地下大型供水系统，地下大型能源供应系统，地下大型排水及污水处理系统，地下生活垃圾的清除、处理和回收系统，以及地下综合管线廊道（共同沟）。与旧城改造及历史文化建筑扩建相随，在北美，西欧及日本出现了相当数量的大型地下公共建筑：有公共图书馆和大学图书馆、会议中心、展览中心以及体育馆、音乐厅、大型实验室等地下文化体育教育设施。地下建筑的内部空间环境质量，防灾措施以及运营管理都达到了较高的水平。地下空间利用规划从专项规划入手，逐步形成系统的规划。其中以地铁规划和市政基础设施规划最为突出。一些地下空间利用较早和较为充分的国家，如北欧的芬兰、瑞典、挪威和日本、加拿大等，正从城市中某个区域的综合规划走向整个城市和某些系统的综合规划。各个国家的地下空间开发利用在其发展过程中形成了各自独有的特色。了解其特色和经验，对我们具有重要的参考价值。日本比较重视地下空间的环境设计，无论是商业街，还是步行道在空气质量、照明乃至建筑小品的设计上均达到了地面空间的环境质量。在地下高速道路、停车场、共同沟、排洪与蓄水的地下河川、地下热电站、蓄水的融雪槽和防灾设施等市政设施方面，日本充分发挥了地下空间的作用。美国地下建筑单体设计在学校、图书馆、办公、实验中心、工业建筑中也成效显著。一方面较好地利用地下特性满足了功能要求，同时又合理解决了新老建筑结合的问题，并为地面创造了开敞空间。如美国明尼阿波利斯市南部商业中心的地下公共图书馆、哈佛大学、加州大学伯克利分校，密执安大学、伊利诺伊大学等处的地下、半地下图书馆，较好地解决了与原馆的联系和保存了校园的原有面貌。旧金山市中心叶巴布固那地区的莫斯康尼地下会议展览中心的地面上，保留了城市仅存的开敞空间，建设了一座公园。美国纽约市的大型供水系统，完全布置在地下岩层中，石方量130万立方米，混凝土54万立方米。除一条长22公里，直径7.5米的输水隧道外，还有几组控制和分配用的大型地下洞室，每一级都是一项空间布置上复杂的大型岩石工程。北美几个城市的地下步行道系统说明，在大城市的中心区建设地下步行道系统，可以改善交通、节省用地、改善环境、保证了恶劣气候下城市的繁荣，同时也为城市防灾提供了条件，它们的经验是要有完善的规划、设计要先进、管理要严格，其中重要的问题是安全和防灾，系统越大，问题越突出，必须予以足够重视。通道应有足够数量的出入口和足够的宽度，避免转折过多，应设明显的导向标志。芬兰的地下空间利用除了众多的市政设施外，就是发达的文化体育娱乐设施。临近赫尔辛基市购物中心的地下游泳馆，其面积为10210平方米，完成年限1993年。1987年完成了精神病医院地下的游泳馆和健身中心。1993年完成的吉华斯柯拉运动中心，面积8000平米服务14000居民，内设体育馆，草皮和沙质球赛馆、体育舞蹈厅、摔角柔道厅、艺术体操厅和射击馆。为了保持库尼南小镇的低密度建筑和绿化的风貌，1988年建成为8000居民服务的7000平方米的球赛馆也建于地下，内设标准的手球厅、网球厅，并有观众看台以及淋浴间、换衣间、存衣间、办公室。里特列梯艺术中心每年吸引20万参观者，内设3000平方米的展览馆，2000平方米的画廊，以及有1000个座位的高质量音响效果的音乐厅。北欧地下空间的利用与民防工程的结合是其一大特点。巴黎的地下建设了83座地下车库，可容纳43000多辆车，弗约大街建设有欧洲最大的地下车库，地下四层，可停放3000辆车。大量建设停车场是城市正常运转的重要条件，停车场建于地下可节约大量土地。巴黎的地下空间利用为保护历史文化景观做出了突出的贡献。巴黎市中心的卢浮宫是世界著名的宫殿，在无扩建用地，原有的古典建筑必须保持，无法实现扩建要求的情况下，设计者利用宫殿建筑包围的拿破伦广场下的地下空间容纳了全部扩建内容，为了解决采光和出入口布置，在广场正中和两侧设置了三个大小不等的锥形玻璃天窗，成功地对古典建筑进行了现代化改造。巴黎的列？阿莱地区是旧城再开发充分利用地下空间的典范，把一个交通拥挤的食品交易和批发中心改造成一个多功能以绿地为主的公共活动广场，同时将商业、文娱、交通、体育等多种功能安排在广场的地下空间中，形成一个大型地下综合体。该综合体共四层，总面积超过20万平方米。此外俄罗斯的地下共同沟也相当发达，莫斯科地下有130公里的共同沟，除煤气管外，各种管、线均有，只是截面较小（3M×2M），内部通风条件也较差。
2 我国城市土地资源地下空间开发利用现状
我国高度重视对城市土地资源地下空间的开发利用，2008年1月3日，国务院下发《关于促进集约节约用地的通知》，明确指出“鼓励开发利用地上地下空间。国土资源部要会同有关部门，依照《中华人民共和国物权法》的有关规定，抓紧研究制订土地空间权利设定和登记的具体办法。”国土资发〔2012〕47号文件按照国务院要求进一步细化了对城市土地资源地下空间的开发利用要求：“鼓励地上地下空间开发利用，完善地上地下建设用地使用权配置方式、地价确定、权利设定和登记制度。”
我国城市地下空间开发利用始于防备空袭而建造的人民防空工程。从1950年开始，我国人防工程建设从无到有，从小到大，有了很大的发展，取得了很大的成绩。 进入二十一世纪以后，中国城市地下空间的开发数量快速增长，体系不断完善，特大城市地下空间开发利用的总体规模和发展速度已居世界同类城市的先进前列。中国已经成为世界城市地下空间开发利用的大国。正在得到各级政府自上而下的普遍重视。中国城市地下空间开发利用在功能上以地下交通为主流：城市轨道交通建设速度已居世界首位；城市地下快速道路建设已经起步并将加速发展；城市地下物流系统正在研究；特大城市和大城市地下空间专项规划已经和正在普遍开展；很多城市中心区结合改造和新区建设已经编制和正在编制详细规划；城市大型地下综合体的建设已经成为许多大城市地下空间开发利用的亮点，并达到了国际先进水平。但是地下空间的综合利用效益尚得改进，市政综合管廊（共同沟）建设刚刚起步，深层地下空间开发利用还基本处于空白，在法律、政策、运作管理以及自主产权的核心技术的地下施工装备等方面和发达国家仍有一定的差距。以北京为例，目前北京地下空间建成面积已达到3000万平方米；全市地下空间今后平均每年将增加建筑面积约300万平方米，占总建筑面积的10%当前，中国城市轨道交通建设速度已居世界首位，2010年前，中国将开通运营的城市地下轨道交通线路将达到1200km以上，今后每年平均建成的线路为180km。城市地下空间规划得到普遍重视。到目前为止，已有北京、上海、重庆、南京、杭州、青岛等20多个城市编制了城市地下空间专项规划，有效地规范了城市地下空间开发利用。许多城市结合城市中心区改造和新区建设编制了地下空间详细规划，如北京的中央商务区、中关村西区、奥运中心区、金融街、王府井商业区等，对该地区科学、合理、有序地开发利用地下空间起到了有效控制和科学引导的作用。大型城市地下综合体建设项目多、规模大、水平高。许多城市结合地铁建设、城市改造和新区建设，建设了规模巨大、功能综合、体系完整的地下综合体，如：北京中关村、奥运中心区，上海世博园区、火车南站、五角场，广州珠江新城，杭州钱江新城波浪文化城等，这些项目规模都在10万平方米以上，开发层数3-4层，集交通、市政、商业于一体，内部环境优越，地上地下协调一致。城市地下快速路已经起步。已经建成的如南京玄武湖地下快速路、城东干道地下路、杭州西湖湖滨地下路、北京奥运中心、中关村和金融街地下路，上海中环线若干地下路段，深圳西部通道地下路段等，正在建设的苏州独墅湖湖下快速路、将要建设的苏州金鸡湖、南昌青山湖湖下快速路等。
我国地方政府在城市土地资源地下空间开发利用上作了很多有益的探索。如深圳、郑州、东莞、杭州、厦门、苏州、温州、海口、广州、绍兴、上海等城市相继推出了城市土地资源地下空间利用的相关文件规定。同时，也进行了实践探索如：2005年深圳市首次对地下空间开发地块土地进行了拍卖，深圳福田区车公庙的两宗地下空间项目用地被深圳市仁贵投资发展有限公司以1680万元成功竞得，这是中国有史以来以经营性土地方式首次出让的地下空间使用权。2006年08月南京市国有土地使用权出让公告，对湖南路地下商业街及金陵中学东侧地下空间土地使用权进行公开挂牌出让。南京市这次地下空间土地使用权的挂牌出让是一次大胆尝试，它参照地上土地出让的原则进行挂牌出让，从而改变目前地下空间开发混乱的现状，打破了一块地面只能出让一个使用权的局面。
3 有序开发城市地下空间，促进土地高效集约利用的建议与对策
随着城镇化进程的有序推进，我国城市建设和经济发展会迎来新的历史性的机遇，对我国城市地下空间的开发利用要站在构筑功能完备地下城市的高度去长远规划，由于我国区域城市之间发展的不平衡，有的城市如北、广、深、沪等已经在开发城市地下空间积累了很多经验，有的城市正在规划建设，有的城市由于地域特点、经济发展和人口居住情况等原因，还没有考虑到城市土地地下空间的开发和利用，因此要对城市土地地下空间的开发和利用的规划和制度的制定要进行区别对待，差异化管理。从城市发展的规律来看，往往城市的经济越发达，城市地下空间的利用效率越高，所以从发展的眼光来看，城市土地地下空间的规划要参照发达城市模式结合自身实际，为未来的发展预留足够的空间，科学制定，统筹兼顾。城市地下空间的开发利用的交通功能即地铁与地下快速通道，以及沿地铁线布置的商业网点和解决城市管网设施布置的功能等都只是传统功能，随着承接大量农村人口转移进城和人们日益增长的物质文化需要，功能将会越来越完备，将来会成为一个具有完备功能地下城市。根据以上情况分析，提出以下建议与对策：
（1）以土地利用总体规划为龙头，由于地下空间的利用的不可逆转性决定了制定和实施城市地下空间开发利用规划的严肃性。地下空间一旦被开发利用，地层结构将不可能恢复到原来的状态，已建的地下建筑物的存在将影响到邻近地区的使用。因此，城市地下空间开发利用必须是合理、科学、慎重的决策，以节约和集约利用土地资源目标，利用土地利用总体规划修编的契机逐渐增加土地空间规划，尤其是城市土地的地下空间规划。
在城市地下空间规划方面，虽然国家尚未制定统一的地下空间规划编制规范，但中国许多城市对城市地下空间规划的编制进行了有益的探索。北京、上海、深圳、南京、杭州等近20个大城市编制了城市地下空间（概念性）规划，对城市未来地下空间开发的规模、布局、功能、开发深度、开发时序等作了规划，明确了城市地下空间开发利用的指导思想、重点开发地区等，为下一阶段城市科学合理开发利用地下空间奠定了基础。
（2）以城市土地资源地下空间的使用制度为抓手，众所周知，地下空间的开发成本至少是地面开发成本的一倍以上，前期开发都是以公益性用地为主，投入多，产出少，因此为解决地下空间开发的难点，建议土地资源配置方式上在用地性质上以国有建设用地进行设定，采用出让和划拨两种方式供地。采用出让方式供地的，其土地使用年期应根据用途参照现有国家规定的土地出让年期。同时在城市土地资源地下空间的出让方式上应根据城市地下空间资源开发的成熟程度区别对待，对于开发成熟的城市地下空间的土地资源的出让方式上应采取公开方式出让，对于正在规划开发和开发成熟度比较低的城市地下空间的土地资源的配置上可以采取协议出让与公开出让两种出让方式。
（3）以完善城市土地资源地下空间登记制度为基础，为解决城市土地资源地下空间的融资和发展难题，应加快建立城市土地资源地下空间登记制度，开发者如果拿不到合法的土地使用权证，无法办理相应的后期施工手续，而购买者无法抵押、转让、租赁，降低了购买者的热情。我国部分城市已进行了有益的实践如苏州市于2011年月7日出台了《苏州市地下（地上）空间建设用地使用权利用和登记暂行办法》；深圳市于2007年1月的《深圳市地下空间登记规则（征求意见稿）》第8条规定：“地下空间宗地地界点采用三维坐标的，其平面坐标采用深圳市独立坐标系。高程采用1956年黄海高程。”第9条规定：“地下空间初始登记所采用的宗地图，以红色虚线表示用地红线，坐标值用三维坐标标注。”该规定明确了地下空间将采用三维坐标登记方法。在土地登记时，以土地的三维坐标和容积为内容载入不动产登记簿，除需测绘水平面积予以登记外，还需要进一步测量其空间体积（三维空间），于登记簿上记明空间的上下范围。完善城市地下空间利用权利登记制度，制定专门的城市地下空间利用权利登记规范。
（4）加快推进城市土地资源地下空间的立法工作，地下空间如同地表土地和地下矿产一样，是一种宝贵的自然资源，需要法律保障合理、有序地开发利用，避免无秩序、无计划地乱挖、乱建引起的破坏和浪费。因此必需首先立法，通过立法促进开发、保护资源和保障使用。我们在吸收国外政策与立法经验的同时，应结合我国的具体国情，建立起一套有利于保护和促进中国城市地下空间开发利用的立法体系。《物权法》首次以基本法的高度对空间建设用地使用权作出了规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权”。完善地下空间建设用地使用权设立、流转制度，在《城市地下空间开发利用管理规定》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等法律中增加地下空间建设用地使用权的内容，在《物权法》中增加关于建设用地使用权部分转让的内容。完善城市地下空间工程所有权制度，在《人民防空法》中明确地下人防工程的所有权归属。完善地役权制度，在《物权法》中增加公共地役权和人役权的内容。完善债权性质的地下空间利用制度。地下空间权的确立应当属于一般民事法律规范范畴。地下空间开发利用的立法具有探索性质，可以通过地方先行立法来为中央立法创造条件，提供立法参考。
（5）加快研究解决城市土地资源地下空间开发利用的融资问题，由于城市土地资源地下空间的开发利用成本高，见效慢，所以真正制约城市土地资源地下空间开发的是资金瓶颈。
①出台优惠政策，鼓励企业和民间资本开发地下空间，吸引和规范外资和民间资本有序参与城市地上地下空间开发利用；
②利用现有国有土地运营公司或组建城市地下空间投资公司，以城市土地资源地下空间使用权和地下空间开发运营项目为依托进行融资，争取相关的政府财政、土地、政策的支持，在此基础上运作城市土地资源地下空间开发项目；
③设立城市土地资源地下空间的专项开发基金或对开发项目委托专业机构发行信托产品；
④引入专业融资机构对城市地下空间开发利用进行专项融资，因为随着国家金融政策的放开，专业的融资公司会越来越多，现有国资公司、台资公司和外资公司三种组合，这样可以引导国内外资金投入到城市土地资源地下空间的开发；
⑤采用市场化的项目融资方式，如BOT、TOT、PFI、PPP等。
（6）为构筑未来功能完备地下城市，进行功能分区预留未来地下发展空间。我国在城市地下空间开发利用上起步较晚，在借鉴经验和结合实际的基础上，我国有足够的城市地下空间去发展和完善功能布局。地下空间作为一种资源进行开发具有不可逆性，所以为构筑未来地下城市，应提前做好功能分区，预留未来发展空间。许多国家在“向地下要地皮，向地下要环境，向地下要能源”的口号驱动下，不惜重金，在地下造城。日本已在30余座城市构筑了200余条地下街及附属设施。美国密苏里州建有世界最大的、总面积达370万平方米的地下城，内设商业区、仓库区、贸易区、生活区、文化区等。如果前期规划布局不详细，各行各业按照各自眼前需要自行建成的地下建筑，开发的综合效益不能凸现，可持续发展缺少空间；
国土空间规划心得范文第3篇
深化党建引领，持续推进“不忘初心、牢记使命”常态化长效化。下面小编整理了：自然资源规划局2021上半年工作总结及下半年工作思路，欢迎查阅。
一、上半年总结
（一）坚持最精规划谋发展
一是争取与试点同步，推动国土空间规划编制。按照早谋划、早启动、积极争取试点的工作思路，各项国土空间规划编制工作有序推进，成效得到上级充分肯定，xx镇级国土空间总体规划、xx区块（城镇单元）、xx镇x个村（郊野单元）国土空间控制性详细规划以及国土空间规划“一张图”实施监督信息系统成功列入省级试点。全市规划编制工作以“x+x”试点为牵引，以“点“带面，整体优化推进，全市“二级三类”国土空间规划体系进一步完善，空间资源配置不断优化。截至x月底，自然资源大数据库初步建成，“一张图”实施监督应用系统进入全面测试阶段，为强化国土空间治理能力提供重要抓手。
二是立足全域设计，引领城市风貌。结合国土空间总体规划的编制，同步开展xx市总体城市设计、x镇大道沿线城市设计工作，通过市域总体层面系统引导和管控城市总体形象、色彩及建筑风貌，重点打造城市界面、廊道、地块、节点。同时借力名师名院提升编制成效，与绿城设计团队合作，对xx的村庄设计予以指导落地。围绕美丽城镇建设，对xx镇重点区块开展城市设计、立面改造，助力风貌提升。截至x月底，总体城市设计、乌镇大道沿线城市设计方案已初步形成并不断细化，为打造整洁有序而富有活力的城市新面貌添砖加瓦。村庄设计工作全面启动，根据最新的村庄布点规划，完成x镇x个跨村集聚点外的村庄设计修改及备案工作，持续助力建设xx特色的x派民居，描绘美丽乡村人居环境。
三是围绕整合优化，开展国土空间规划提升年行动。为进一步夯实规划机制基础，印发出台《xx市“国土空间规划提升年”行动实施方案》（桐空间规委〔xxxx〕x号），按照全体系规划、全市域设计、全流程优化、全要素管控理念，实施“规划理念提升、规划机制健全、业务能力提升、规划体系构建、信息化程度提升”五大行动。以构建“二级三类”规划体系为目标，高质量编制一批国土空间规划。xxxx年启动编制规划项目xx项，续编规划项目xx项，深入推进凤凰湖科技城区块、高铁xx枢纽地区、大运河丝路文化带等x项规划研究及概念规划编制工作。组建国土空间专家咨询委员会，邀请国内知名专家担任我市国土空间规划专家咨询委员会成员，以规划评审、专题授课等形式，对重大国土空间规划进行技术指导、建言献策。与沈磊教授团队开展战略合作，进一步提升城市规划理念。通过整合原规划、土地议事机构，成立xx市国土空间规划委员会，实行全方位管理，完成编制流程再梳理，编制效率显著提升，国土空间规划的管理服务水平进一步增强。
（二）坚持最严保护守底线
一是有序推进“森林xx”创建工作三年行动。围绕“因地制宜谋亮点、强势推动形抓手、争先创优出成果”的工作思路，努力打造平原型国家森林城市“xx样板”。委托中国林科院林业研究所结合xx特色编制创森规划，确定了“一主、八极、九脉、多点”的市域森林城市创建蓝图。xx市委、市政府专题召开创建国家森林城市动员会，市委书记盛勇军与各主体单位签订创森责任书，要求全市上下要将创建国家森林城市作为践行“两山”理念的重要抓手，推动xx生态文明建设迈上新台阶。全市国土绿化工作按照争先创优目标要求，打造xx生态“金名片”。截至x月底，省新增百万亩国土绿化行动各项工作目标提前圆满完成，新增造林面积xxxx亩，完成率xxx%（任务xxxx亩），xx局作为唯一一个xx县代表在省新增百万亩国土绿化行动和松材线虫病除治推进视频会议上作交流发言。
二是努力打造国家级全域土地综合整治试点项目。年初开始编制并成功申报的濮院镇运河全域土地综合整治省级示范项目，通过全域规划、全域整治、全域美化、全域振兴，全力打造“现代农业”样板地、“绿色发展”示范地、“美丽乡村”新高地、“农旅融合”时尚地、“运河诗路”展示地x大特色亮点区，目前已作为全省xx个项目之一申报国家示范项目。全市x个全域土地整治项目按照“一图一方案一清单”，加快建设“一镇一特色一核心”，确保按时完成。截至x月底，x个项目平均形象进度过半，其中xxx村全域整治已完成整体工程的xx%、x镇xx等x村全域土地综合整治项目已完成整体工程的xx%，实现了乡村空间形态有效整合、资源要素有效缓解、三产融合发展有效促进，山水林田湖草系统治理能力得到进一步增强。
三是创新驱动提升耕保成效。通过起草《关于进一步加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》和《关于进一步加强土地整治全周期管理的实施意见》两个政策文件，全面建立“以管促保、以建促保、以奖促保”耕保体系，进一步强化土地整治项目全过程监管。创新“第一块地验收”和“生态化整治工程”，邀请xx市局、各相关部门、镇（街道）及项目实施主体参与现场验收，当面协调整治项目问题，统一验收标准，形成土地整治中的“标准地”模式，促进向生态化、系统化、工程化综合整治转变，助力实现耕地数量、质量、生态“三位一体”。
四是自然资源执法全面“严起来”。深化“智慧天眼”系统应用，制定《xx市自然资源和规划“智慧天眼”系统平台管理办法》，进一步完善系统操作，对监控盲区进行梳理调优，提升智慧执法效率。印发《xx市土地执法综合整治月专项行动实施方案》，开展土地卫片、大棚房、设施农用地和基本农田四大专项整治行动，加快各类问题整改进度，共立案查处违法占用耕地x件，有力打击了违法占地行为，严守耕保红线。持续抓好卫片执法工作，针对xxxx年度部下发的x.x万亩卫片图斑及监测面积进行核查、整改，初始违法耕占比x.xx%（未考虑重复图斑）。xxxx年第一季度卫片图斑涉及监测面积xxxx亩，初始违法耕占比为x.xx%，仍处在低位状态，全市依法依规用地意识深入人心。
（三）坚持最强保障推项目
一是深化“拿地即开工”改革。积极贯彻“两手硬、两战赢”的决策部署，立足疫情非常时期，谋划扶企非常手段。x月出台了《进一步优化自然资源和规划全流程审批服务的实施意见》（桐政办发〔xxxx〕xx 号），围绕“多审合一、多证合一”主基调，全流程审批服务优化全面启动，通过精简提速、流程再造，实现了从规划审批到不动产登记全环节互通。通过提前办理、同步办理、容缺办理、承诺制等方式服务企业，x月x日，振石集团华美新材料项目首次实现建设用地规划许可证、不动产权证、工程规划许可证、工程施工许可证等“四证”联发。截至x月底，共有x个项目进入“拿地即开工”通道，助力企业加速起跑。“拿地即开工”项目相关经验和案例被xx卫视宣传报道，并刊登在xx省投资专班工作最佳实践（第四期），获得了xx市委书记张兵的批示肯定。因先行用地、高效率办理洲泉镇永金生物年产xxxx吨杀菌消毒剂项目用地项目，被《中国自然资源报》以先行用地强保障、流程再造提效率为题进行了宣传和报道。
二是坚持争先创优加快供地。精准排定年度供应计划。围绕“城乡统筹、节约集约、供需平衡、有保有压”的基本原则，结合主体用地需求、政府项目投资计划等指标，科学制定年度国有建设用地供应计划，确保土地供应有序、结构合理、市场健康稳定，全年计划供应国有建设用地xxxx亩，用地空间布局、产业结构将进一步得到优化。按照“提速、保质、增量”原则，通过提前组件预审一批、强化协同增速一批、加快处置消化一批，加快土地供应，奋力争先创优。截至x月底，全市土地供应总量为xxxx.xx亩，同比增速xx.xx%。其中国有建设用地出让供应面积xxxx亩，同比增速xx.x%（工业xxxx亩，住宅xxxx亩，商业及其他xxx亩，工业用地供应增速xx.xx%，住宅用地供应增速xx.xx%，商业及其他增速xx.xx%）。划拨用地供应总量xxxx亩，集体建设用地使用xxxx亩，其中宅基地供地xxxx亩。上半年出让金合同金额xx.xx亿元，考核完成率xx%。
三是强化挖潜促利用。强化“三未”土地处置，开展批而未供土地数据调查上图工作，逐宗梳理问题清单，排定供应方案，加快批而未供、存量有机更新、土地整治挂钩土地的供应节奏。以“亩均论英雄”为导向，更新完善城镇低效用地数据库，开展低效工业用地专项处置行动，按照清家底、调结构、再开发工作步骤，结合国土空间规划、产业政策定位，以“零土地”技改提升一批、腾退回购利用一批等方式，深入推进低效用地再开发。截至x月底，我市盘活存量（供应）土地xxxx亩，城镇低效用地再开发xxx亩。列入专项行动的项目开工数xxx个，开工率xx%，项目竣工数xx个，竣工率xx%。全国土地节约集约利用模范县市创建成果得到进一步巩固。
（四）坚持最优服务惠民生
一是深化电子证照运用。为强化疫情防控，助力企业复工复产，借助线上证照办理优势，提供免接触式服务，进一步做深做实投资项目在线审批监管平台和省政府电子印章系统应用，对建设项目用地预审与选址意见、建设用地规划许可等许可事项实行网上、掌上统一收件、统一审批、统一出件，大力推行电子证照，促进审批提速增效，助推审批“零跑次”。x月xx日，为爱嘉纺织品（xx）有限公司发放了xx市第一张规划许可证电子证照。
二是推动不动产登记服务“零跑次”。深化“互联网+不动产”服务新模式，组建“桐小登不打烊”服务团队，设置掌办网办指导窗口，推出x期宣传推广视频，不动产 xx小时自助服务再升级。截至x月底，不动产总办件xxxxx件（不含查询），网办xxxxx件，网办比例xx.xx%。全市近xx%一手房转移登记业务从线下走到线上，商品房登记迈向全周期线上办理。组建“桐行者”联盟，联合法院、公积金中心、银行等xx余家单位，通过深化合作、窗口前移、系统联办、数据共享推送等方式实现法院查解封“零等待”、不动产抵押登记“零跑次”、不动产信息查询“零半径”。截至x月底，已办理已办理联办查解封xx余笔，线上抵押登记xxxx余本，涉及资金xx亿元，线上查询xxxxx余次，减少群众跑腿万余次，极大提升了办事企业群众满意感和获得感。
三是调整完善征地补偿标准。根据《中华人民共和国土地管理法》及上级相关文件要求，及时对全市征地区片综合地价、青苗、地上附着物等补偿标准一并进行调整。根据尊重实际、便于操作、政策衔接三项原则，《方案》经多方协商，结合xx实际予以修改完善，完成了征地区片划分、补偿标准、分配方案、地上附着物相关x项调优，征地补偿与社会经济发展更相匹配，征地农户合法权益得到有效保障，助力重点建设项目征地工作平稳开展，按时完成项目报批。成功获批新土地管理法实施后省内首个集体土地征收项目（xxxx年度xx市城乡建设用地增减挂钩实施方案五），保障了重大产业项目联洋新材料（二期）项目的顺利落地。
（五）坚持最实举措炼团队
一是深化党建引领，持续推进“不忘初心、牢记使命”常态化长效化。进一步强化局党委的引领作用、党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，组织“一编三定”党员干部进村社活动、开展党支部“六个一”红船组织生活等九大活动项目，共有xxx名党员干部走进村社区开展服务，践行使命担当。持续抓好“三服务”工作，先后印发《关于开展局系统“三服务”活动健全驻企联企服务机制的通知》和《关于开展xxxx年度基层点题组团服务工作的通知》，累计走访企业 xx 家，共帮助企业、群众、基层办结诉求xx 件；已排摸各镇（街道）及开发主体需求事项 xx 项。打造“桐心源”党建品牌及“桐小登”、“绿建桐城”、“桐绘蓝图”三个子品牌，通过以党建品牌成效带动业务工作整体提升，以党建促业务发展。
二是强化党风廉政，构建全面从严治党新格局。印发《中共xx市自然资源和规划局委员会关于xxxx年全面从严治党的实施意见》（桐自然资规党发〔xxxx〕x号），为全局xxxx年全面从严治党工作指明方向。开展“开展清廉机关建设行动”等五大行动，制定了党建责任制“三张清单”，把落实主体责任作为全面从严治党的重要抓手。组建监察联络员、效能巡查员、行风监督员三支队伍，构筑立体监督体系，让监督触角再延伸。完善作风建设长效机制，出台《xx市自然资源和规划局违反效能建设处理办法（试行）》（桐自然资规党发〔xxxx〕x号）。x月与全市xx余家开展中介服务的企业签订了《中介服务机构廉洁服务承诺书》，共同营造风清气正的营商环境，为全市自然资源和规划事业健康发展提供坚强保障。
三是机构改革顺利完成，队伍结构再优化。围绕书写机构改革“后半篇文章”，完成了事业单位“三定”方案，配备副总督察与规划管理服务中心主任各一名，完成领导班子分工调整。目前，正在开展人事调整，拟提拔中层xx名，进一步优化中层干部结构。下半年计划招录“双一流”人才x名，事业编制人员x名，确保自然资源队伍战斗力再提升。
在取得成绩的同时，工作中还存在一些不足和短板。一是推进机构改革时间紧，纪检监察定位、执法体制机制和乡镇自然资源所职能还未完全到位；二是国土空间规划编制相关控制性指标还不够明确，“三调”成果尚未确定，国土空间规划编制超出了自定时间节点安排；三是队伍建设需常抓不懈，干部能力水平、服务水平、创新能力需要进一步改进和提升。
二、下半年工作思路
（一）打造引领发展的自然资源。一是扎实推进国土空间总体规划编制工作。加快推进国土空间总体规划编制工作，完成指标分配方案并下达各乡镇，争取年底前完成市级及xx镇国土空间总体规划，其他城镇国土空间总体规划形成报审稿。二是全力完成国土空间规划“x+x试点”任务。年底前高质量完成xx市民安区块控制性详细规划（含xx区块规划研究）、xx镇国土空间总体规划及xx镇七个村（农业区）控制性详细规划试点工作。xx月底前国土空间规划“一张图”实施监督系统进入全面运行阶段，xx月底前完成各项成果准备验收。通过顶层设计，整体谋划新时代国土空间规划体系，强化国土空间总体规划在规划体系中的基础性作用。三是加快开展城市设计和规划研究工作。计划下半年逐步完成目前在编的xx市总体城市设计、乌镇大道沿线城市设计、xx市高铁xx枢纽地区发展战略及概念规划、xx市城东区域联动开发规划研究等重要规划设计研究工作，启动大运河诗路文化带概念规划编制，全面对市区空间布局、建筑形象等方面进行引导和管控，助力城市中心城区品质提升工作。
（二）打造生态绿色的自然资源。一是加快全域土地综合整治推进，高质量打造运河试点项目。按照“一项目一计划一核心一文章”，推动实施方案中的五大整治工程目标进程，结合核心区建设内容，每个项目提炼至少两个以上特色，谋划内容丰富、有特色故事的全域土地综合整治与生态修复大文章。二是推动“第一块地验收”和“生态化整治工程”的经验运用，将土地整治及垦造耕地项目作为落实“六稳”“六保的务实之举，强化要素保障支撑的重要抓手，全力奋战x个月、冲刺造地xxxx亩，打造质效双增的xx特色生态修复与耕地保护工程。三是全面树立“严起来”自然资源执法的执法要求，做好“防、整、补、查、督”五字文章，努力将违法行为发现在初始、解决在萌芽。不折不扣做好各类专项工作，全力推进“违建别墅”清查整治专项行动，深化自然资源领域“扫黑除恶”专项斗争，落实好xxxx年度卫片执法和xxxx年季度卫片执法工作。
（三）打造节约集约的自然资源。一是稳步推动土地供应，围绕年度土地供应计划，按照“预审批、定节点、推落实”，以专人专项抓项目推进，以考核、月报形督促机制，确保计划执行到位、供应节点把控到位，助力住宅用地市场平稳，存量用地高效利用，各项指标争先创优。二是加快低效用地分类处置，构建土地利用信息化评判体系，强化政府引导，结合国土空间总体规划、政府产业投资计划，逐步优化空间发展布局，实现低效开发与布局调优一步到位。通过资源要素差别化配置、低效用地再开发鼓励政策等手段，提升企业加快盘活利用低效用地的主观动力，强化土地节约集约水平。三是制定建设用地批后监管政策，建立健全批后监管警示制度，加强动态巡查，实施跟踪管理，督促用地单位按时开发建设。根据省厅要求，推进“多验合一”，完成建设工程竣工规划核实、土地核验两个验收事项合并，实行统一申报、信息共享、集中反馈，进一步压缩办事时间，提升营商环境。
国土空间规划心得范文第4篇
关键词：国土规划；功能定位；编制理念；国土资源统筹
国土资源的定义是国家的国土地域空间之内的所有自然资源和社会资源的总体资源总和，它不仅代表着实体的国土资源，更代表着资源所需要的地域空间，对于国土资源管理来说，对自然资源的开发利用何宝葫芦是重要的发展基础，合理的国土资源开发利用对经济社会的发展来说十分重要，需要进行科学合理的规划从而对这些实体资源和空间资源进行统筹和安排。
1 国土资源规划的功能定位
（一）国土规划有着促进发展和保护资源的复合功能
国土规划是在充分了解和评价国土资源环境的基础之上对于该地区资源保护和开发利用的规划过程，它的根本目的是在不对资源环境造成很大损害的前提过程下，最大程度地对社会和经济发展的要求进行满足。
由于国土资源的规划和编制所考虑的重要因素是环境的承载能力，所以要对地区的环境生态和发展保障项目进行客观的评估，以确定该地区的环境所能承受的产业类型、产业规模以及产业的级别等定性因素，对于国土资源规划来说，确定了这些因素才能有效的引导地区的经济发展和资源保护政策，避免因为过度保护产生的经济发展停滞和因为经济发展造成的资源环境破坏。
（二）对国土规划定位的认识
我国的国土规划从建国以来到现在一直都处于比较不受重视的地位，一方面这是由于经济发展阶段的原因，由于建国后工作重心放在了经济建设上面，导致一切都向这方面倾斜，而经济发展的重心是工业的发展，大量工业的无节制发展对于良好的国土规划来说有着不良的影响，对国土规划的内容有相当一部分工作人员没有重视起来，直到资源环境问题在不合理的国土资源规划下变成制约经济发展和引起当前社会问题的最主要因素，随着我国经济发展进入新常态，这一情况将在某种程度上得到改善。
所以为了缓解这个趋势，对于国土规划的定位应该有足够的重视，将国土规划的工作视为国家整体规划体系中的重要部分，为各类发展和规划提供基础布局的功能，这也将会是不同的发展规划在何种地域中进行什么样的布局的必要科学依据。从可持续发展的角度来说，人类的发展不仅仅依赖于物质财富和积累和经济社会的发展，一个安全并且健康的生态环境也是人类发展的必备基础，对于可持续发展而言，基本的资源环境和物质基础是应该受到保护的，应该多注重长期的环境效益，不能被短期的利益蒙蔽了头脑，从而危害人类的整体可持续发展。
2 国土规划的编制理念
（一）倡导各部门之间的合作
在国土规划的编制过程中应该注意解放思想，注重各个部门之间的通力合作，才能发挥更大的作用，在这一点上国家已经有了充分的认识。在《全国国土规划纲要》的壁纸过程中，国土资源部与发改委联合环保部、住建部、财政部等部门和单位进行联合的国土规划编制，这样才能使得国土规划在各个层面上都符合科学发展观，实现国土规划的可持续发展，提高国土规划的研究和编制水平，同时在国土规划的实施方面也有了一定的可行性保障。
（二）要根据现实情况适当发挥
在国土规划的编制过程中呢要贯彻落实灵活性的特点，根据不同的情况来进行实际调整，要根据当前区域内的具体情况来进行区域的规划和调整，突出区域内部的国土规划的战略性和综合性，根据区域的定位进行恰当的国土区域规划，优化该地区的发展提升空间，促成国土资源管理机制的创新和管理职能的切实增强。关于这一点，在不同的城市地区有着不同的战略布局，需要地区负责国土规划的部门进行仔细考量。
（三）国土规划要有所侧重
国土规划的过程应该在规划的重点方面有所侧重，通过各部门之间的配合发挥积极的作用。在规划方面要侧重资源的时间和空间布局。在空间方面，要加强对于土地资源的空间用途管理，重视对于地区的空间开发格局引导，从而在对环境要素进行科学分析的基础上建立时间方面的发展规划，从而提升该地区的整体竞争力，对资源进行合理的配置。
3 结语
国土规划是重要的国家发展任务，在国土规划编制的过程当中相关人员要明确国土规划的定位和编制理念，从而让国土规划对于国家发展的作用最大化，实现地区环境资源保护和社会经济发展的统一。
参考文献：
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[2]杨丙红.我国区域规划法律制度研究[D].安徽大学，2013.
[3]郝庆，孟旭光，周璞.我国国土规划的发展历程与编制思路创新[J].科学，2012，03：42-45，4.
国土空间规划心得范文第5篇
内容提要: 我国以城乡规划法为代表的法律中存在大量土地使用限制的法律规范。本文以土地使用的权利与规划权力关系为视角，对于德国城市规划法进行体系性解读，为我国提供制度的借鉴和研究的框架。本文揭示了德国基本法赋予立法者确定所有权内容和限制的权限，基于土地所有权的特殊社会义务，构建了关于土地建设性使用的建设法体系；考察了城市规划法的内外部结构及其基本制度，指出空间规划法、建筑秩序法和以《建设法典》为核心的城市规划法构成了公法建筑法。城市规划法的核心制度是市镇制定的建设管理规划，可分为土地利用规划和管建规划。其中营建规划作为建筑许可审查的依据约束着土地的私人使用。市镇在特定的条件下能够根据其对土地所有权人颁布城市建设性命令。实现营建规划能够成为征收的合法目的。私人通过建设管理规划制定过程中的双层次的参与程序或针对规划合法性提出规范审查或附带审查来控制规划权。针对土地使用的规划限制，土地的权利人在特定的条件下可以要求给予规划补偿。
引言
随着我国土地利用制度的改革，土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等权利逐步建立。对于私主体而言，土地及房屋上的权利是其财产权利的重要形式；对政府而言，在现有的财税制度之下，国有土地使用权出让金成为地方政府重要的收人来源。因此，在城市化进程中，围绕着土地及土地上的房屋产生了大量的社会问题，成为众多利益博弈的领域，备受社会关注。
根据我国宪法和法律的规定，为了公共利益，可以征收土地和房屋。然而，我国即使在对土地和房屋保有使用权或者所有权期间，绝对占有的权利和绝对所有权也都是不存在的，因为对于土地和附着其上的房屋使用的限制散见在我国许多法律之中：比如《城乡规划法》设立了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证制度限制城乡的私人建设行为，使得建设活动需要遵守控制性详细规划、乡规划、村庄规划等城乡规划所建立起来的公共秩序；[1]《物权法》第89条规定建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照，可见国家工程建设标准也是对于建设行为的限制之一；根据《民用建筑节能条例》的规定不得在建筑活动中使用列入禁止使用目录的技术、工艺、材料和设备，否则将无法获得建设工程规划许可证、施工许可证和竣工验收，由此对于建设行为方式和建筑材料都有着法律上的限制。[2]以上仅是我国法律关于土地使用的公共限制的一小部分，相比起征收引发的物权的丧失，法律对于土地使用权利的大量限制更为广泛地影响着日常的私人土地利用活动。就我国现行的法律制度来看土地所有和使用的权利已不再是绝对的权利，而是在私法的限度之外，有着大量的公法规定。
相较于私法上物权的研究，我国对于土地使用中的公共限制的研究相对较少，有待深入。[3]随着土地和附着其上的房产的财产权利的重要性日益凸显，如何梳理和研究散见在各法律条文中的庞杂的法律规范，形成框架和体系，将成为今后相关法学研究的一个重要课题。然而在纷繁的土地使用的法律限制中，城市规划是其中重要的类型，并已有了制度的框架和实践，[4]因而城市规划是研究和认识土地使用公共限制的重要领域和极好样本。
我国现行城乡规划法的核心—控制性详细规划的方法最早起源于德国，[5]德国也已形成了以《建设法典》为核心的城市规划法律体系，是当今城市规划法制体系最成熟，研究最发达的国家之一。规划学界对于德国城市规划法的研究起步较早，[6]其关注点在于德国城市规划法制度的历史发展过程、城市规划法的框架、内容以及与中德两国现行城市规划法差异的比较。[7]这些研究介绍有助于了解德国城市规划法制度的概貌，但是缺乏法学所注重的“权利一义务”研究框架，并且尚无法认识城市规划法在整个德国法律体系中的基础、地位以及与其他制度之间的关系。相较于规划学界，法学界对于德国城市规划法的研究相对较晚。《城市规划行政法》一书作为对于城市规划法的专题研究，其中有关德国城市规划法律的介绍在已有研究中是比较全面具体的，[8]但是体系性略显不足。在关于行政规划和城市规划的法学研究中，有部分论及德国城市规划法的具体问题，如德国城市规划的法律性质问题，公众参与程序问题以及规划程序问题。[9]已有研究将德国作为城市规划法比较研究的典型国家，作出了有益的探索，但未从土地使用权利与规划的公共限制间关系的角度对于德国城市规划法做全景式的法学研究。
因此，笔者试图以土地使用的权利与规划权力关系为视角，对于德国城市规划法进行了体系性地解读。一方面，这对于我国城市规划法制建构有着一定的借鉴意义。另一方面，由于一般将城市规划法归入行政法的范畴，我国的行政法学受到德国的影响很深，而本文采用了德国城市规划法学研究的一般体系和研究角度，这对于我国城市规划法研究体系的建立可能也将有所助益。
本文首先将从土地使用公共限制的合法性为切入点，特别揭示所有权与城市规划法之间的关系，之后讨论在土地使用的公法限制的体系中城市规划法的定位以及城市规划法与其他公法限制之间的关系，接着考察城市规划法内部的结构和内容，最后着重从权力—权利的角度探讨制定和实施城市规划的权力与受到限制的土地使用上的权利间的制约机制。本文将从体系性的角度和权力与权利关系的框架下认识和解读德国城市规划法的基本架构。
一、土地使用规划限制的宪法依据
（一）宪法中所有权的性质—基本权利与法律制度
《联邦德国基本法》（以下简称《基本法》）第14条第1款规定：“财产权和继承权受到保障。内容和限制由法律予以规定。”德国学者对于该条文的主流解释认为，宪法上的所有权“不同于其他的基本法中的基本权利，其他这些基本权利被认为一方面是先于法律存在基本权利的内容架构，另一方面授权进行例外性限制的法律保留；相对而言，如果没有立法者的活动，所有权是无法想象的：其是在法律框架之下的所有权，谁能够在什么形式下，在什么条件下，在什么边界之内，以什么样的物为载体，这些都是由法律规范所确定的。”[10]
这也就是说，《基本法》第14条第1款的规定蕴含了所有权两方面的特质：“一方面宪法在该款的第一句中直接地将所有权作为基本权利也就是主观权利，进行保护；另一方面随后即在第二句中将所有权的内容和限制的确定分配给了立法者。这意味着所有权既不是一个能先行察觉的、脱离于法律已经成立的自由，而是其能被法律事后确定和限制的；同时所有权也不是仅由普通法律设置的法律地位。第一个想法低估了财产自由对于法律秩序的依靠，并且误解了宪法给予立法者的立法委托。后者轻视了宪法的自身的作用，并且排除了普通的所有权规定是否符合基本权利的审查。”[11]
根据上述对于《基本法》第14条第1款的理解，宪法上的所有权同时有以下两方面的内容：一是由宪法所保护的（私人所有权的）自由可能；二是立法者在所有权内容上的塑造的自由。[12]也就是说宪法确定的是既作为基本权利又作为法律制度的所有权。[13]
这也就是说，立法者通过制定法律设定了所有权的具体内容和限制，使作为基本权利的所有权的内容得以完整。传统的自然法理论认为，私人财产权是自然权利、先于国家的绝对权利，而基本法的规定和解释却明确了宪法所有权的基本权利和法律制度的双重性质，表明了所有权概念对于法律的高度依赖，只有依据法律的具体规定，才能清楚确定所有权的具体内容；所有权不是自然权利，天赋的权利，不存在脱离了实定法律制度的所有权。
（二）所有权在土地领域中的特别社会义务—不可再生和不可或缺性之下的公共利益
虽然《基本法》第14条第1款的规定表明了立法者有权制定法律，设立所有权的内容和限制，但是立法者在塑造所有权时也并不完全自由，其受到宪法总体上的限制，也就是要求立法在形式和实质上都不违反宪法。这些限制在法定原则上体现为比例原则、平等原则、信赖保护等。[14]
当然，立法者还受到了来自于《基本法》第14条第2款、第3款的限制，尤其是其中该条第2款中规定的所有权的社会义务，也就是所有权的行使应该同时要服务于公共利益。因此当立法者规定所有权的内容时，需要考虑公共利益。现在所有权塑造中，立法者不仅有权也是义务注意到所有权的社会义务。[15]
正如联邦宪法法院曾强调的，土地所有权有着特殊的社会限制，“不可再生和不可或缺的土地不允许听任于个人的自由意志和自由力量的竞争”，“公共利益相较于在其他的财产权上应该更强程度地适用”。[16]也就是说，由于土地的有限性和对于每个个人生存的不可或缺性，土地的使用不仅对于所有权人存在意义，同时其中还包含着更为复杂的社会关系。比如在德国多数人依赖于租赁他人所有的房屋作为自己住宅，这就要求通过社会福利性的租赁法给住宅所有权人设置义务。[17]对于租赁房屋作为住宅的租赁人的权利，立法需要作出区别于一般的租赁的特殊考虑，这种考虑明显注意了其中社会福利的性质。为此立法设置了这类房屋的所有权人的特别义务，这些可能对于别的租赁法律关系来说是不需要的或者说是不正当的。因为此时所有权的社会义务要大于一般租赁关系中的社会义务。由此不难看出，社会义务在土地所有权的塑造中有着相比其他所有权的立法而言更加重要的意义。
立法者在设定土地所有权的内容和限制时，相比起其他所有权立法更需要考虑所有权人在该物使用上的可能性以及社会需要，在比例原则的帮助下达到一个平衡。当然，并不是每个公共利益都能使针对土地和房屋权利的限制合法化，是公共利益在宪法上的重要性决定国家塑造（所有权）职权的范围。[18]
（三）土地所有权的内容和限制之一—城市规划法
宪法中所有权的规定决定了不存在任意使用土地的自由，也就不存在任意建设的自由。由于不存在任意的“建设自由”( Baufreiheit)，人们只能在法律的框架下在土地上进行建设活动。同时，基于土地特殊的社会义务的宪法认识，土地所有权的内容和限制在法律规定上表现出特殊性并且复杂于一般的所有权规定。因此，土地所有权成为立法者最重要的日常工作领域。[19]由此形成了体系庞大的有关土地建设的法律制度，在德国统称为“建设法”( Baurecht)，其是重要的法律部门，描述着土地所有权的内容和限制的边界。
在公法私法两分的视野下，建设法被归为公法建设法（Offentiliches Baurecht）和私法建设法(Privates Baurecht)。私法建设法是处理私法主体之间的土地建设使用中的问题，确定在什么样的范围内一块土地允许在不利于私的第三方之下被建设性使用。[20]例如关于土地所有权和相邻权的《民法典》的规定（《民法典》第903条及以下）属于私法建设法；侵权法（《民法典》第823条及以下）也有建设法上的意义；此外基于《民法典实施法》第124条所颁布的联邦州的相邻权法，包括了关于建筑物的边界间距、窗户采光权、日照权、邻里围墙和界墙的规定，这些规范通常也被归入私法建设法。[21]
公法建设法则是指在公共利益之下的土地的建设和其他使用应服从的规范和限制。其是指在建设性设施的建设、符合规定的使用、拆除和改建中关系到土地的建设性使用的允许、边界、秩序和促进的相关法律规范的总和。[22]城市规划法则是典型的公法建设法的体系的一部分，是立法者试图根据土地之间的位置关系，平衡土地之上的使用权利和其承载的特殊的社会义务的结果。
二、城市规划法的内外部体系
（一）城市规划法的内部体系—法律渊源及内容
城市规划法（Stadtplanungsrecht）在德国通常被称为“建设规划法”(Bauplanungsrecht) 、“城市建设法”(Stadtebaurecht)，主要是关于土地使用的地方性规划的规范。[23]城市规划法设定了城市规划，而通过规划明确了土地使用中的法律上的权利义务，从而规范了地块的建设性使用和其他使用的准备和引导。[24]其是根据城市建设的视角针对市镇内的空间形态和空间利用的法律规范。[25]
城市规划法主要的联邦法的法律渊源是《建设法典》(Baugesetzbuch)。《建设法典》既规范了作为过程的城市规划，也规范了作为结果的城市规划。[26]具体而言在其第一章“一般建设法”中规定了市镇（Gemeinde）制定建设指导规划（Bauleitplan）时的程序性和内容性要求，建设指导规划又分为两个层次，即土地利用规划（Flflchennutzungsplan）和营建规划（Bebauungsplan）[27]。之后建设法的规定围绕着根据建设指导规划一块土地是否是可建设的，并根据城市规划的观点应如何建设，比如确定使用性质、楼层数等问题展开。一般建设法中还包括了规划补偿法的内容和大量的土地秩序的规范，这些规范服务于确定的规划想法的实施，比如土地重划（Umlegung）、征收(Enteignung)、土地开发准备（Erschlie3ung）以及自然保护的措施（Naturschutz）。
针对特别的城市建设问题，《建设法典》制定专章—“特别建设法”，设定了一系列的措施，包括在更新措施的帮助消除使用陈旧建设材料的城市建设的不良状况；在发展措施的帮助下扩建、发展和新建定居点；通过城市重建措施和社会福利城市的措施，保障持续的和社会福利适当的城市发展。[28]
除《建设法典》和散落在其他法律中补充建设法的事实构成的法律规范比如《联邦环境保护法》(Bundes-Immissionsschutzgesetz) 、《联邦自然保护法》( Bundesnaturschutzgesetz)等之外，根据《建设法典》第9a条的授权，交通、建设和城市发展部部长可制定法规命令，这些法规命令也成为城市规划法重要的法律渊源，比如《建设使用法规》（Baunutzungsverordnung）和《规划图例法规》( Planzeichenverordnung )。前者确定了各土地利用类型的概念和具体，规定了重要的控制指标的概念，比如建筑密度、容积率、建筑体积率、建造方式等，这些规定细化了建设指导规划的内容，此外还针对各土地利用类型，确定了部分控制指标（建筑密度、容积率、建筑体积率）的上限参考数值，使得建设指导规划的内容得到了具体化和补充。《规划图例法规》则是规定了在建设指导规划中的规划资料和规划图例以及其在实践中的意义。[29]
在《建设法典》等法律中授权市镇制定规章，由此管理土地使用这一地方的事务。这其中最典型的方式就是城市规划中的营建规划，这被认为是市镇自治权的核心领域。[30]其包含了对于城市建设秩序有法律约束力的规定，它针对居民的土地使用进行法律的规制。[31]以规章形式出现的营建规划构成了城市规划法在地方法中的重要渊源。[32]
（二）城市规划法的外部体系—土地所有权的其他公共限制
除城市规划法外，在公法建设法中还存在着其他的对于空间形态或建设行为进行规制的法律制度，这主要包括空间秩序法和建筑秩序法，它们与城市规划法有着密切的关系，但又发挥着不同的功能。
1．空间秩序法（Raumordnungsrecht）
《空间秩序法》（Raumordnungsgesetz）是制定联邦、州和地区层面的空间秩序的联邦法律依据。根据1945年的《基本法》第75条的规定，联邦在《基本法》第72条的前提下对于空间规划有框架立法权，之后在1954年的联邦宪法法院的法律意见中，明确了联邦对于整个国家的空间进行规制的权力，但是联邦并没有制定针对全国范围的空间规划，而只是在1965年制定了联邦空间秩序法。该法设定联邦空间规划的原则和各州制定空间规划的目标和州规划的义务。随后在20世纪70年代各州相继制定了州规划法。[33]虽《空间秩序法》至今几经修改，[34]但并未改变联邦空间秩序法和州规划法所建构的在联邦层面的全国空间规划目标和原则、在州层面的州规划与州与地方市镇之间的区域规划的三级规划体系。
空间秩序规划的核心内容就是定居点、开放空间和基础设施的空间布局安排。[35]它涉及联邦、州、市镇的空间意义的规划和措施之间的协调。根据《建设法典》的规定，城市规划也要符合空间规划的目标。从这个意义上说，通过上下层级之间规划的相符的要求使得空间规划和城市规划等不同层次的规划结合成一个紧密的规划体系。[36]
此外，空间规划还可能影响城市建设中建筑许可，因为根据《建设法典》第35条第3款的规定，城市规划不覆盖且不是建成区的地区为外围地区，在其中进行建设的私人申请者有义务遵守空间规划的目标。
可以看出，空间规划法建构起来的空间规划约束着城市规划制定者并且在特定的情况下也影响着私人的建设行为。空间规划法的目的在于超越地方的层面全局地协调个人和集体的关于空间使用的不同的要求，因此与城市规划的地方性不同，空间规划侧重于跨地方性；空间规划对于私人行动的直接约束力小于城市规划，空间规划的约束主要通过规划之间的约束实现，只在极少数情况下，直接对私人产生作用。
2．建筑秩序法（Bauordnungsrecht）
城市规划对于私人的约束具体到城市的具体地块上，而建筑秩序法则是针对建筑物的普遍适用的规定。建筑秩序法的主要目的是危险的防止，提出关于建筑形态的要求以防止外观丑陋以及社会福利上的和环境生态学上的标准的保证。[37]比如为了危险防止的目的，建筑秩序法规定了对于建筑设施的防火、防潮、防害虫或者防止其他化学、物理或者生物的侵害的要求；为了防止外观丑陋，大多数的建筑秩序法要求建筑符合通常的建筑艺术的标准，对于户外广告提出要求等；为了实现社会福利的标准，规定建筑设施便于残障人士出入等。
至今，所有16个州都参照联邦协助各州达成的“标准建筑秩序”(Musterbauordnung)，制定了各自的建筑秩序法，其中包括了规范行政机关的组织、职权以及程序，特别是建筑许可颁发程序的程序性建筑秩序法；还包括了建筑的实体内容性要求。这些建筑秩序法还为大量的行政法规命令所补充。[38]
建筑秩序法和城市规划法在实体法上相互交叉并且在程序上相互衔接。涉及具体土地的城市规划法对于具体地块之上的建筑物会提出实体法律的要求，而涉及建筑物的建筑秩序法也会对建筑物的建设形成要求。因此当个案中城市规划的规定和建筑秩序法的规定涉及同一个规范对象而又不一致时，就会出现应该如何适用法律的问题。比如在规划关于土地的可建设面积的规定和建筑秩序法的关于保持不建设的间隔规定之间存在冲突的可能。这样的冲突需要根据总则性（《基本法》第31条）和特别性（《标准建筑秩序法》第6条第1款第3句）的冲突规范来得以解决。在具体的建筑计划申请许可和行政机关进行建设监督时，城市规划法和建筑秩序法还存在程序上的关联，也就是在一个建筑计划的合法性审查过程中，行政机关需要确定计划在城市规划法和城市秩序法两个方面都符合规定。[39]
3．公法建筑法的立法权限分配
如前所述，《基本法》第14条第1款授权了立法者制定法律，塑造所有权。然而，这一抽象的立法权力需要在联邦和州立法之间进一步分配。
根据基本法规定，联邦和州立法权限分配的基本原则是如果没有将立法权授予联邦时，则州有权立法；同时基本法明确规定了联邦的专属立法权以及联邦和州可竞争立法的范围。在专属于联邦的立法权事项中不涉及公法建设法的规定；而城市建设性土地交易和土地法立法（第74条第1款第18项）、土地细分（第74条第1款第30项）和空间规划（第74条第1款第31项）则属于第74条规定的竞争立法领域；但针对土地细分和空间规划问题，《基本法》第72条第3款第3、 4项规定了州的背离性权限，即州有权就此制定与联邦法律不一致的州法律。
然而对这些权限条款并不是完全清晰且没有异议的。联邦立法机关最初试图通过联邦建设法在全联邦内一体性统一规定规划法、土地法、道路相邻人法和土地重划法。为了澄清联邦的权限范围，联邦众议院、参议院和联邦政府要求联邦宪法法院作出法律意见。联邦宪法法院在1954年6月16日的答复[40]中解释了当时《基本法》第74条第18项中的“土地法”概念。[41]其认为“土地法”不应被理解成为私法上的法律规范，而应该是城市建设性规划、建设土地重划、土地合并、土地评估、土地开发准备[42]和土地交易法[43]。由此城市规划法成为了联邦和州竞争立法的领域，此后联邦在1960年制定了《联邦建设法》，排除了州对此的立法权。
同时该联邦宪法法院的意见还解释了当时《基本法》第75条第4项的规定，认为联邦由于事务的本质而拥有一个专有的完全的对于全国的空间的规划权限，对于此外的空间规划（州规划）联邦仅有框架立法权。但联邦并未制定全联邦的空间规划，仅于1965年4月8日制定了空间秩序法，规定了州空间秩序的框架。在2006年的基本法修改中，空间规划划属竞争立法领域，而在联邦空间规划法之下的州规划的权力仍然属于州。[44]
建筑秩序法的立法权限相对比较清晰，由于没有明列在专属和竞争立法权中，因此有关建筑秩序立法事项属于各州所有。
三、城市规划法的基本制度
（一）城市规划法的核心—建设管理规划
德国城市规划法的核心是建设指导规划制度，其又分为“准备性的建设指导规划”—土地利用规划和“约束性的建设指导规划”—营建规划。《建设法典》第一章的第一部分（第1～13a条）就是关于建设指导规划的内容、制定等，第二部分（第14～28条）是关于建设措导规划的保障实施。其他大量的城市规划法的制度也都是以建设指导规划为基础的，比如土地重划、征收和土地开发准备。[45]因此建设管理规划被称为“现代城市建设法的核心部分”。[46]
建设指导规划的功能在于市镇之内的土地建设性和其他使用的准备和引导。第一层次的土地利用规划，是根据市镇的考虑城市发展预计的需要，对整个市镇内的土地框架性地确定预计的土地使用的用途，[47]它有着承上启下的作用，它一方面要将跨地方的空间秩序转化到市镇的范围内，另一方面也是对营建规划的控制。
“约束性的建设管理规划”即营建规划确定了市镇部分土地将用于建设并且明确了在营建规划适用范围内允许的土地建设性使用的种类和规模，由于建设法明确了其法律性质为规章(Satzung) ，[48]也就是说营建规划的规定是直接有对外的法律约束力。同时《建设使用法规》细化了营建规划中使用用途种类和规模的指标以及设定了部分指标的上限。[49]这些规定随着营建规划将具体土地的归人不同的土地利用类型，落实到市镇的具体土地上，形成了土地使用的限制。[50]依法作出的营建规划通过建筑许可（Baugenehmigung）中体现出实际的约束力，也就是说在存在营建规划的， ， 范围内，只有不违背营建规划的建筑计划才能被许可，营建规划是建筑许可的依据，是市镇控制建设行为的重要工具。
（二）建设管理规划对于私人土地的作用—使用的限制和所有权的影响
1．使用的限制—建筑许可的依据
建设管理规划描绘了土地未来使用的蓝图，其也意味着对具体的私人土地所有权设置了内容边界或者说限制，其通过建筑许可制度约束着土地的使用。
土地利用规划虽然通常是营建规划的依据，但是其法律性质与营建规划不同，它没有被明确规定为规章，只是市镇议会的决议。通说认为土地利用规划不是对每个人都有约束力的法律规范并且也没有为所有权人设立权利义务，因此也不认为其是行政行为。[51]一般可认为是内部行政规定（Verwaltungsvorschrift）。该规定约束着其他的规划制定者，比如专业规划和营建规划的制定者。但是在外围地区中，土地利用规划将构成审查建筑计划是否损害或者阻碍公共利益的依据，从而可能使得建筑计划不予许可。[52]这种情况下土地利用规划不是通过营建规划而是直接在建筑许可中对私人的土地使用直接产生了对外的法律效果。
作为市镇规章的营建规划具有法律规范的性质，通过建筑许可直接约束着土地使用活动。根据《建设法典》，建筑许可在规划法上分成以下几种类别：第一种是在合格的或者计划相关的营建规划适用范围内的许可；第二种是在营建规划外的建成区相关的计划许可；第三种是在外围地区，也就是第一种和第二种地区之外的建筑许可的颁发。[53]
在第一种类别中，建筑许可又存在三种可能：一是建筑计划在符合条件的营建规划的范围内，只有符合营建规划才能够被允许；二是建筑计划在仅涉及该建筑计划的营建规划范围内，也必须符合营建规划才能够被允许；三是建筑计划在简单营建规划的范围内，由于简单营建规划可能缺乏建设类型、大小或者允许建筑面积的规定，建筑许可则按照建成区或者外围地区的许可要求来进行。
可以看出，营建规划所设定的建设类型、规模、允许建筑的基地面积等指标是确定时，营建规划原则上约束着建设开发行为，也就是设定了土地所有权者如何使用土地的秩序、规则；违反了这样的秩序、规则，将无法获得建筑的许可，由此建设也不得进行，即使进行了也将构成违法建筑（Schwarzbau）。当然约束业存在法律上的例外，《建设法典》第31条就规定了建筑许可不适用营建规划的例外和豁免；第37和38条规定了不需要获得建筑许可的建设行为。
在营建规划之外的建筑许可中，对于建成区的建筑许的主要原则是必须与周边的环境特征相符合；在外围地区的许可则有比较多的限制，考量的标准主要是不能违反公共利益，限于一些非工业的相对低强度的特定的使用用途。虽然营建规划未覆盖的地区也并不意味着没有约束，公共利益是颁发许可的重要考量。
2．使用的限制—城市建设性命令
在申请建筑许可时，营建规划对于土地使用的约束是严格的。然而除此之外，营建规划还在其他方面影响着土地使用或者所有权。市镇还可以依据营建规划主动作为。具体而言，当出于城市建设性理由需要立即执行营建规划时，市镇能够颁布城市建设性命令，比如建设命令、现代化和修缮命令、种植命令和清除命令。这些命令使土地所有者或使用者丧失或者部分丧失土地使用的自由，需要按照营建规划或者建成地区的情况使用土地。[54]虽然符合一定的条件时，一方面所有权人[55]可以要求补偿[56]或者补助[57]，也可要求市镇接管土地得到补偿，另一方面市镇在所有权人不履行命令的情况下可以征收土地。[58]
3．所有权的影响—规划附属性征收
在私人按规划进行建筑和行政积极做出城市建设性命令之外，还有一个重要的实现城市规划的制度，这就是征收。[59]合法的征收目的之一就是实现营建规划，这类征收在理论上被称为规划附属性征收（planakzessorische Enteignung）。当然，与营建规划不一致的土地使用，并不必然引起对该土地的征收，因为根据《建设法典》的规定，征收的目的之外还有其他的征收允许的构成要件，其中重要的一条就是在征收个案，征收的目的在其他的合理方式下无法实现，个案的情况要求此时必须进行征收。[60]营建规划在制定时综合权衡了公共利益和私人利益两者相互之间和各自内部之间的重要性，在第一层面抽象地实现公共利益；而在决定征收之前根据“必要性原则”对于具体征收的个案进行判断，是否此时必须要征收，这是将公共利益的判断进一步具体化。[61]
不符合营建规划的使用并不是规划附属性征收的充分条件，而是其必要条件。从这个角度说营建规划对于所有权人是否能够继续保有土地存在着不可忽视的影响。
（三）私人对于建设管理规划的制约—规划权的控制与规划补偿的可能
《建设法典》对于土地的建设性和其他使用建立了规划，也就是设定了建设活动的限制，这使得建设自由成为一种“潜在”的自由。[62]但受到制约的不仅是建设自由，同样还包括制定规划的权力本身。
1．公众参与的过程控制
建设管理规划的制定需要考虑一系列在《建设法典》第1条第6款列举的公共性的利益，还需要根据第7款在私人利益和公共利益相互之间做一个公正的权衡，其中，所有权保护是最需要衡量的私人利益，要考虑这些规划性的规定将给土地所有权和它的使用带来什么样的后果。[63]此外，还存在别的需要考量的私人利益，比如作为被规制的土地的邻里的利益。
在公共利益之间、私人利益之间和公共与私人利益之间三方面的权衡中，公共利益或私人利益都没有绝对的优先性。为了实现公正的权衡，建设指导规划的制定程序设置了详尽的公众参与和机关参与的制度，特别是规定了双层次的公众参与，即规划草案形成前的参与和规划草案形成后的参与。[64]
《建设法典》第3条第1款规定了早期的参与，此时并不存在建设指导规划的草案，但市镇对于规划的总的目的和目标已经有了成熟的考虑。参与者不受是否与规划相关的限制，市镇应该告知规划的目的和目标，不同的方案以及规划可能产生的不同效果，由此参与者可以提出建议和批评，目的是为了使规划材料更完善。
第二阶段的参与是在规划草案以及理由的公示阶段。根据《建设法典》第3条第2款的规定，在一个月的公示期间内，任何人都可以表达对于草案的意见，市镇应对这些意见进行审查，并告知审查的结果。这并不不意味着期限后不能够再提出意见，而是没有在期限内表达的意见，可以在规划制定决策中不被考虑；并且在草案形成参与中应该能够提出但是实际没有提出意见的，根据《行政法院法》第47条的规定，之后又申请规范审查的，申请将不被接受。
2．司法的控制
除了制定程序的控制外，建设指导规划作为城市规划过程的结果通过不同的方式受到法院的审查。
首先根据《行政法院法》第47条第1款第1项的规定，高等行政法院能够针对依据《建设法典》颁布的规章，根据申请审查其有效性，这就是所谓的规范审查（Normenkontrolle）。作为规章的营建规划由此能够成为高等行政法院规范审查的对象，而土地利用规划由于不属于规章因而不在规范审查范围之列。
根据《行政法院法》第47条第2款的规定，规范审查的申请可以由自然人、法人甚至行政机关在规范颁布后一年内提出。只有因法规或其适用而遭受损害，或在可预见时间将遭受损害的自然人和法人才能够提出审查申请。也就是说与营建规划直接相关土地的所有权人和使用权人可提起外，在利益权衡中认为其权利被损害的也可以作为申请人。
规范审查依据联邦法、州法，对营建规划针对其程序和实体两个方面进行审查：其中包括是否遵守关于营建规划制定、批准、公布等程序要求；在实体方面是否符合了土地利用规划，是否遵守了建设指导规划的原则性要求，是否遵守了权衡各种利益的规定。法院认为营建规划不具有有效性的，宣布其全部或者部分无效；对于存在瑕疵的，可以通过增补程序进行补正。
在规范审查之外，还存在针对规划的合法性的附带审查（Inzidentkontrolle）机制，这是指在具体行政争议时，营建规划作为一个先决问题来处理。如在义务之诉中，原告提出营建规划违法而无效，由此依据营建规划的不予许可也是违法的，这就产生了对营建规划的审查；在撤销之诉中，原告认为营建规划违法，要求撤销据此颁发的建筑许可，这时也可审查该规划是否合法有效。[65]附带审查的审查范围与规范审查相当，但是审查效果只是针对个案，审查对规划作出的否定性评价没有普遍的约束力。[66]
行政法院的规范审查和附带审查使得当事人可以对已发生效力的规划限制付诸司法，获得救济。虽然两者对于规划效力的阻断有所不同，但都从一定程度上制约了建设指导规划的制定和实施的权力。
3．使用限制的平衡—规划补偿的可能
规划制定的参与和司法审查试图保障过程和结果两个层面的规划的合法性，但并不意味着所有的规划限制都是无偿的。《建设法典》第39条至第44条系统地规定了规划补偿问题。
第40条规定了为了公共利益的使用，比如交通用地、公共绿地等，如果造成了保有土地或者继续现有使用的经济上的不可接受或者困难时，在一定的条件下，土地所有权人可以要求市镇给予金钱补偿并接管土地，或者要求建立共同所有权或某项他物权，又或者保留所有权但给予一定的金钱补偿。这种补偿制度的设定实际上是在土地未被市镇征收前，弥补土地所有权人的财产价值损失。因为规划发生效力并不意味着现存的使用方式或者不使用违法，也就是说先前的使用状态仍能继续但是规划可能导致经济上或者事实上的价格的实质减损或者使用性的丧失。宪法允许基于公益制定规划，但并不排除其需要公正的补偿。[67]
与第40条规定的营建规划设定补偿相类似，第41条第1款规定的为了他人在土地上设定通行、行车和管线权利时，土地所有权人可以要求补偿。[68]第41条第2款则规定了市镇做出种植命令时，由此产生的非必要的费用以及造成土地价值实质性减损的补偿。第39和第42条确定的是营建规划变更或者终止时，应当进行补偿的情形。
结语：我国法的借鉴角度
德国作为城市规划法制发达国家，城市规划法体系相对于我国而言十分完备，甚至可以认为精密而复杂。
德国土地使用的法律问题早已突破了传统的民法中所有权、使用权和相邻权的讨论。以城市规划法为代表的公法建设法已经形成了结构严谨、内容丰富的法律部门。这些起始于对于所有权认识的深化：基本法对于所有权的规定和法律研究的共识确定了作为基本权利的所有权对于法律秩序的依赖，同时作为基本权利的所有权对于权力的制约。在此大前提之下，土地使用的公法限制的各项制度得以展开。其中城市规划法以解决土地使用权利和公共规划权力之间关系为脉络展开，基于土地的社会义务对于土地使用权利干预边界的确定和机制的建立成为城市规划法的核心问题。
德国城市规划法关切的城市建设性使用的规划限制的正当性和正当性保障机制的问题，能够使我们清晰地认识到土地使用早已脱离了绝对自由的状态，公共限制已经成为法律共识和常态，问题转化成为解决公共限制的正当性和边界的确定。而这个问题转化的基础是对于宪法上所有权的认识。我国的土地所有和使用制度正处在改革深化的过程中。如何认识和把握土地权益，尤其是如何看待来自法律的限制，成为时代的重要课题。德国的经验提示我们研究土地使用的公共限制、城市规划法时，必须加深土地所有权、土地使用权研究；在认识和把握土地使用权利和土地所有权时，需要关注以城市规划法为代表的公共限制对于土地权益的构成作用。同时，德国法讨论城市规划的公共限制对于土地使用权利的作用和土地使用权利人对于规划的制约的角度对于构建我国城市规划法研究的框架也有着重要的意义。
注释:
[1]参见《城乡规划法》第40条、第3条和第41条。
[2]参见《民用建筑节能条例》第11条第3款、第12条第3款、第13条和第17条。
[3]例如利用中国期刊网中跨库检索，在“政治军事与法律”目录下，在“摘要”中以“土地”以及“限制”搜索，得出论文795篇；在“摘要”中以“土地使用”以及“限制”检索，得出论文49篇；在“摘要”中以“土地使用”以及“公共限制”检索，得出0条记录。这些论文中的大部分针对单项土地权利或制度，比如宅基地使用权、土地承包经营权、土地征收制度等；此外，对土地使用公共限制的研究或偏重于宏观层面，偏重于理念和原则，比如金俭的“论不动产财产权自由的公法限制”一文，《河北法学》2008年第9期，或偏重于制度介绍和制度评价，比如郜永昌的博士论文《中国土地使用管制法律制度研究》。
[4]1989年制定的《城市规划法》在2007年得以进一步完善形成了《城乡规划法》，各地方也大都以地方性法规的形式制定了配套的城市规划条例或者办法。
[5]参见殷成志、杨东峰：“德国城市规划法定图则的历史渊源与发展形成”，《城市问题》2007年第4期；夏南凯、田宝江编：《控制性详细规划》，同济大学出版社2005年版，第15页。
[6]1996年第1期的《国外城市规划》和1996年第1期的《城市规划》杂志中就刊登了吴唯佳的“德国的城市规划法”和“中国和联邦德国城市规划法的比较”两篇论文，而在笔者阅读的范围内，此时我国大陆法学界基本还没有关于德国城市规划法的研究成果。
[7]参见吴唯佳：“德国的城市规划法”，《国外城市规划》1996年第1期；吴唯佳：“中国和联邦德国城市规划法的比较”，《城市规划》1996年第1期；吴唯佳：“德国城市规划核心法的发展、框架与组织”，《国外城市规划》2000年第1期；殷成志、Franz Pesch:“德国建造规划评析”，《城市问题》2004年第3期；前注[5]，殷成志、杨东峰文；前注[5]，夏南凯、田宝江编书，第15～16页；《城市规划资料集—第四分册控制性详细规划》，中国建筑工业出版社2002年版，第8页。
[8]参见刘飞主编：《城市规划行政法》，北京大学出版社2007年版。
[9]参见刘飞：“城乡规划的法律性质分析”，《国家行政学院学报》2009年第2期；董秋红：“行政规划中的公众参与：以城乡规划为例”，《中南大学学报》（社会科学版）2009年第2期。
[10]Brun-Otto Bryde， in: Munch-Kunig(Hrsg.)，Grundgesetz-Kommentar， Bd 1， 5. Aufl 2000，912.
[11]Walter Krebs Baurecht， in E. Schmidt-Aβmann F. Schoch (Hrsg.)，Besonderes Verwaltungsrecht， 14. Aufl2008，472.
[12]Vg1. Walter Krebs Baurecht， in E. Schmidt-Apmann F. Schoch（Hrsg.），Besonderes Verwaltungsrecht，14. Aufl 2008，472.
[13]Vgl. K. Finkelnberg Bauplanungsrecht， in: ders/Ortloff（Hrsg.），Offentliches Baurecht， Bd I， 4 Aug11996，18 ff.
[14] Vgl. Brun-Otto Bryde， in: Munch-Kunig(Hrsg.)，Grundgesetz-Kommentar， Bd I， 5. Aufl 2000， 917ff.
[15]同上，第929页。
[16]BverfGE 21，73 (82f.)．
[17]Vgl．Brun-Otto Bryde， in: Munch-Kunig( Hrsg.)，Grundgesetz-Kommentar， Bd 1， 5. Aufl 2000， 893.
[18]Vgl．Walter Krebs Baurecht， in E. Schmidt-Aβmann F. Schoch (Hrsg.)，Besonderes Verwaltungsrecht， 14.Aufl 2008，472 f.
[19]Vgl. Brun-Otto Bryde， in: Munch-Kunig(Hrsg.)，Grundgesetz-Kommentar， Bd I， 4. Aufl 1992， 833.
[20]Vgl. K. Finkelnberg Bauplanungsrecht， in: ders/Ortloff（Hrsg.），Offentliches Baurecht， Bd I， 4 Aufl1996， 1.
[21]Vgl. Walter Krebs Baurecht， in E. Schmidt-Aβmann F. Schoch（Hrsg.），Besonderes Verwaltungsrecht，14. Aufl 2008， 458.
[22]Vg1. Krautzberger， in Battis/Krautzberger/Lohr， Baugesetzbuch， 9. Aufl 2005，2; Urlich Battis， in Offentliches Baurecht und Raumordnungsrecht， 5. Aufl. 2006， 1.
[23]Vgl. Winfried Brohm， Offentliches Baurecht， 1997，1.
[24]Vgl. Alpmann Schmidt， Offentliches Baurecht， 2. Aufl. 2004，2.
[25]Vgl. Michael Brenner， Baurecht， 3 Aufl 2009， 4.
[26]行政计划、行政规划可以指一种独立的行政活动的方式，从这个角度看计划、规划行为是一个行为过程；也可以指为实现预定结果的文案，是计划、规划行为的结果。借用这种分类，城市规划也可以理解为作为行为方式的和作为行为结果的城市规划。参见[德]汉斯·J．沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》（第二卷），高家伟译，商务印书馆2002年版，第179～186页。
[27]“ Bebauungsplan”一词尚未形成统一的中文翻译。笔者采用了“营建规划”的译法，一是与该词的德语原意保持一定的对应性，二是“营建”一词除了具体的建筑物的建造之外，还可以指气氛、环境的营造，突出了现代城市规划的城市空间的形成功能。
[28]Vgl. Walter Krebs Baurecht， in E. Schmidt-Apmann F. Schoch（Hrsg.），Besonderes Verwaltungsrecht，14. Aufl 2008，459.
[29] Vgl. Michael Brenner， Baurecht， 3 Aufl 2009，46 ff.
[30]城市规划法体系除了涉及规划权与土地所有权这对重要的关系之外，还涉及到市镇自治权和国家权力之间的重要关系。本文的观察主要观察城市规划法和土地使用之间的关系，对于市镇的规划自治权与国家法律的制约之间的关系不做具体展开。就此问题可参见Walter Krebs， Baurecht， in E. Schmidt-Aβmann F. Schoch(Hrsg.)，Besonderes Verwaltungsrecht， 14. Aufl 2008，464ff.
[31] Vgl. Walter Krebs， Baurecht， in E. Schmidt-Aβmann F. Schoch（Hrsg.），Besonderes Verwaltungsrecht，14. Aufl 2008，501.
[32]Vgl．K. Finkelnberg， Bauplanungsrecht， in: ders/Ortloff（Hrsg.），Offentliches Baurecht， Bd I， 4 Augl1996， 16.
[33]Vgl. Winfried Brohm， Offentliches Baurecht， 1997， 27 f.在德国，除了三个城市州以及Saarland没有制定州规划法之外，其余12个邦均有州规划法。
[34]现行的空间秩序法是2008年12月22日制定的，在2009年6月30日全面替代了1997年版的空间秩序法。
[35]Vgl. Michael Brenner， Baurecht， 3 Aufl 2009，19.
[36]Vgl. Walter Krebs Baurecht， in E. Schmidt-Aβmann F. Schoch（Hrsg.），Besonderes Verwaltungsrecht，14. Aufl 2008，458 f.
[37]Vgl. Walter Krebs Baurecht， in E. Schmidt-Aβmann F. Schoch（Hrsg.），Besonderes Verwaltungsrecht，14. Aufl 2008，459 f.
[38]Vgl. Winfried Brohm， Offentliches Baurecht， 1997， 35f.
[39]Vgl．Walter Krebs Baurecht， in E. Schmidt-Aβmann F. Schoch（Hrsg.），Besonderes Verwaltungsrecht，14. Aufl 2008，459 f.
[40]参见BVefGE 3，407ff。
[41]第74条第18项的内容成为现行基本法的第74条第1款第18项的内容。虽然经历了基本法的修改，但是“土地法”仍然是联邦和州的竞争立法事项。
[42]关于土地开发准备法，在1994年基本法的修正案中，将开发费用分担的权力排除出竞争立法权，而仅属于州所有。
[43]在此土地交易法（Bodenverkehrsrecht）的概念是指在什么程度上土地所有权或者其他土地上权利的变更要服从于获得许可义务的建设性秩序。这不同于基本法74条第18项中“土地交易”(Grundstticksverkehr)事项。
[44]Vgl．Walter Krebs Baurecht， in E. Schmidt-Aβmann F. Schoch（Hrsg.），Besonderes Verwaltungsrecht，14. Aufl 2008，461f
[45]Vgl．Krautzberger， in Battia/Krautzberger/Lohr， Baugesetzbuch Kommentar， 9 Aufl. 2005，24.
[46] Schmidt-Aβmann， BauR 1978， 99.
[47]参见Michael Brenner， Baurecht， 3 Aufl 2009，50。
[48]根据《建设法典》第10条第1款，营建规划是市镇制定的规章。
[49]参见《建设使用法规》第1～15条细化了营建规划能够规定的土地建设性使用的种类和各种类中允许的使用用途，第16～21a条细化了营建规划能够确定的建设性使用的规模的指标和部分指标的上限。
[50]Vgl．Michael Brenner， Baurecht， 3 Aufl 2009，46 ff.
[51]Vgl. Michael Brenner， Baurecht， 3 Aufl 2009，46ff；K. Finkelnberg Bauplanungsrecht， in: ders/Ortloff(Hrsg.)，Offentliches Baurecht， Bd Ⅱ， 4 Augl 1998， 37 ff; Walter Krebs Baurecht， in E. Schmidt-Apmann F. Schoch(Hrsg.)，Besonderes Verwaltungsrecht， 14. Aufl 2008， 499ff.
[52]参见《建设法典》第35条第3款的规定。
[53]参见《建设法典》第30、 34、 35条的规定。
[54]《建设法典》第175～179条详细规定了城市建设性命令。
[55]在特定情况下，所有权人之外的其他物权权利人也有权主张权利，比如租赁人等。
[56]《建设法典》第178条规定，市镇能够根据具体的营建规划要求所有权人种植植被。但根据《建设法典》第41条第2款，种植植被超出了通常必要的费用或者因为种植命令造成了财产价值的实质性减损时，市镇需要对所有权人进行补偿。第179条第3款规定，所有权人、租赁人等由于清除命令有了财产上的不利，可以要求市镇给予补偿。
[57]《建设法典》第177条规定，现代化和修缮命令引起的费用应该由土地所有权人承担，但在特定的条件下，市镇应给予补贴资助。
[58]《建设法典》第176条第4款规定，颁布了建设命令，但土地所有权人认为自己在经济上不能承担时，可以要求市镇接管其土地并给予补偿；第8款又随后规定了，建设命令不被执行时，市镇可以启动征收程序。
[59]《建设法典》第1章的第5部分，也就是第85条至第103条对征收作了详细规定。
[60]有关征收构成要件的分析，可参见Battis， in Battis/Krautzberger/Lohr， Baugesetzbuch Kommentar， 9Aufl. 2005，919ff。
[61]参见Battis， in Battis/Krautzberger/Lohr， Baugesetzbuch Kommentar， 9 Aufl. 2005，929。
[62]参见Krautzberger， in Battis/Krautzberger/Lohr， Baugesetzbuch Kommentar， 9 Aufl. 2005，26 f。
[63]参见Krautzberger， in Battis/Krautzberger/Lohr， Baugesetzhuch Kommentar， 9 Aufl. 2005，27。
[64]Vgl. Walter Krebs Baurecht， in E. Schmidt-Aβmann F. Schoch（Hrsg.），Besonderes Verwaltungsrecht，14. Aufl 2008，519.
[65]Vgl. Alpmann Schmidt， Offentliches Baurecht， 2. Aufl. 2004， 33 ff.
[66]Vgl. Michael Brenner， Baurecht， 3 Aufl 2009，72f.
