国土空间总体规划的建议

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国土空间总体规划的建议范文第1篇

在2013年12月中央城镇化工作会议上强调，要建立一个统一的空间规划体系，限定城市发展边界，划定城市生态红线，一张蓝图干到底。2014年8月，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。其目的一是解决各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题，保障旗县规划有效实施的迫切要求；二是强化政府空间管控能力，实现国土空间节约、高效、可持续利用的重要举措；三是改革政府规划体制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的重要基础。

内蒙古虽然没有被列入国家“多规合一”试点，但根据《主体功能区规划》区域划分，确定了准格尔旗、杭锦后旗和扎兰屯市为我区“多规合一”试点工作旗县。

一、“多规合一”工作对内蒙古的意义更加重大

（一）有利于筑牢北疆生态安全屏障

尽管我区生态环境状况取得明显进展，实现了总体遏制、局部好转，但生态环境依然十分脆弱，部分区域生态退化问题依然严重，实现构筑北方生态安全屏障的目标还需付出艰巨的努力。加快推进空间规划改革和“多规合一”工作，是我区贯彻落实五大理念，以生态保护优先理念协调推进经济社会发展，筑牢生态安全屏障和打造北疆亮丽风景线等的重要支撑。推进“多规合一”，把生态底线的要求贯穿于“多规合一”的全过程，可以划定生态红线，形成统一的生态管控边界，明确草原、森林、水源、耕地等自然资源的承载能力和容量，明确禁止开发、限制开发的具体内容，进而细化各项指标，增强可视化程度，做到公开透明。推进“多规合一”是加快生态文明制度建设的具体路径，也是运用技术手段进行监管的法理依据。

（二）有利于提高政府管控能力

随着新型城镇化进程的推进，空间规划体系不完善、空间规划管控不力、生态系统侵占干扰、土地资源利用不集约、规划交叉重复、布局冲突等问题日益突出。创新空间规化，通过“多规合一”顶层设计，协调和引导各种“规划”的编制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间体系，统筹生活、生产、生态空间布局，强化政府空间管理能力，调整建设用地规模，释放存量土地潜力，突出集约用地、空间换地，实现资源集约节约利用，以空间结构优化来提升发展效益。通过建设“多规合一”大数据平台，可以通过建立联动机制，实现各相关部门信息共享，提高项目审批效率，从而大幅度提高政府管理能力。

（三）有利于各类规划的协调衔接

由于规划编制部门分治，国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护规划以及其他各类规划之间内容重叠交叉甚至冲突和矛盾的现象较为突出，各个规划自成体系、互不衔接，浪费了规划资源，而且导致资源配置在空间上缺乏统筹和协调，使得项目审批必须互为前置、串联审批，大大影响了行政审批效率，影响了项目落地。“多规合一”不是把各类规划简单地叠加整合集成在一张图上，而是实现城市治理体系和治理能力现代化的重大探索，是发展理念和行政审批方面的创新性改革，可以解决各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题，是改革政府规划体制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的重要基础，实现“合一”后的规划“可落地、可实施、可监管”。

二、“多规合一”推进过程中存在的主要问题

自从2014年国家开展“多规合一”全国试点以来，形成了可供借鉴的成果经验，并已将“多规合一”工作向全省横向及纵深层面推动，但内蒙古此项工作总体较为滞后、进展较慢，尚未形成成熟的成果体系和经验模式，存在的主要困难和问题如下：

（一）J识上存在误区

一是阶段性认识误区。“多规合一”是我国深化改革、涉及空间规划体制改革的重要内容和必然趋势，但在我区各盟市旗县，包括自治区级相关部门，普遍认为此项工作只是阶段性、国家层面及上级部门的事，与自身关系不大，认识和重视程度不够。目前试点工作大多停留在规划层面，深入程度不够，基础信息平台建设、规划差异调整、规划管理体制改革、审批制度改革等由于客观原因没有实质性进展。

二是重要性认识误区。由于“多规合一”理论基础知识在我国尚处于试点总结阶段，我区大部分旗县对要求的“一张蓝图干到底”缺乏准确深入的认识，对“多规合一”概念、理论、知识及技术体系等缺乏正确理解，更有甚者仍然认为是口头形式上的一张宏观大图，存在认识理解偏差、错误等。

三是职能认识误区。由于长期形成的“大一统”、“一刀切”的惯性思维，各部门依据各自职能权限制订各自的规划，在“多规合一”推进过程中，“一张蓝图”究竟该由发改委、住建部门、国土资源部门还是其他部门主导，没有形成共识，各职能部门对此有不同的理解，存在认识上的误区。

（二）领导组织力度不够

目前，我区发改、住建部门均在推动“多规合一”，均有试点在推进，但从实际的工作进展来看，尚未形成当前及未来重点工作任务，且部门之间各有自己既定体系和工作要求，尚未形成领导组织和工作合力。

“多规合一”重心在于重构空间管理体系，但现有体制机制“路径依赖严重”，而非单纯的“规划”技术改良。由于“多规合一”工作任务涉及部门较多，而目前我国空间管理各部门分离，国家各有关部委对“多规合一”工作要求各不相同，我区没有一个统一的领导机构领导和推动全区“多规合一”工作的实施。各部门之间缺乏协调，存在管理空间交叉、实施分割、沟通不畅等“失衡”或“打架”现象，导致部门间衔接难度增大，改革思想难以统一、内容难以确定、措施难以实施，改革创新难度大。

由于没有统一的工作平台和统一的领导、协调机构，而“多规合一”工作任务又牵扯部门较多，导致推动“多规合一”工作关键的资料共享难度较大。“多规合一”项目所需各类庞大的基础资料和数据、部分关键数据资料在不同部门掌握，且大部分数据为资料，如没有得力的协调沟通机制保障，资料收集难度很大。

（三）规划基础工作薄弱

由于我区各地旗县市城乡、土地利用、生态环境、文物保护等各类规划参差不齐，且编制较为粗糙，各类规划期限、范围、坐标系不尽相同，城乡规划与土地利用规划的用地分类也不一致，规划之间经常“打架”，导致“多规合一”基础协调统一难度加大，难以实现有效融合。如国民经济和社会发展规划、城乡总体规划以及土地利用总体规划这“三规”之间的法律依据、规划期限、分类标准等均不尽相同。由于编制要求不一，标准缺乏衔接，甚至在同一平面上，规划、国土基准点都不同。空间管控不一，造成土地利用布局差异显著，最终导致规划空间管控能力降低，大量建设用地指标不能直接使用，不利于存量用地盘活，而且由于缺乏统筹，影响生态安全，不利于生态用地保护。

“多规合一”关键在于“一张蓝图”，但发展总体规划缺乏法律支撑，顶层管控缺乏硬约束。发展总体规划虽绘制了“一张蓝图”，本可指引其它规划的空间布局，但由于其法律地位缺失，编制审批缺乏依据，刚性不强，仍难以依法统领城乡、土地、环境等刚性较强的空间规划及其它重点专项规划。

（四）工作保障有所不足

一是统一技术导则缺乏。自从2014年国家开展“多规合一”试点以来，已形成可供借鉴的成果经验，且国家也出台了较为宏观的指导要求，但需要各省制定技术导则。我区目前尚未形成成熟的《内蒙古“多规合一”编制技术导则》，导致目前“多规合一”成果体系无统一标准，无本区导则依据。

二是R导际跞嗽辈蛔恪N仪各地旗县市普遍存在“多规合一”理论基础知识缺乏，相关主管部门缺少此领域专业技术人员，导致各部门人员之间沟通存在困难，任务推进难度大。

三是项目经费保障不足。“多规合一”涉及多部门、多专业体系、多技术领域，如生态、城规、土规、测绘、地理、经济、信息、软件、计算等，因此项目团队较大、任务较重、周期较长，所需项目经费较多，各地旗县市经费有限，难以保障此项工作有效推进。

三、加快推进内蒙古“多规合一”工作的建议

充分学习借鉴“多规合一”试点地区成果经验，结合内蒙古实际，就下一步推进我区空间规划和“多规合一”工作，建议如下：

（一）注重“多规合一”顶层设计

充分借鉴国内其他省份经验做法，加强顶层设计，按照先总体、后专项，先上级、后下级的编制程序，逐步推动“多规合一”工作。建议将国民经济和社会发展规划“定目标”、土地利用总体规划“定指标”、城乡总体规划“定坐标”融为一体，创新“三统一、二协调、一平台”（统一基础数据、统一目标、统一标准，协调土地利用、协调空间管制，建立“三规”协调实施平台）的编制技术路线，实现“一个城市一个空间，一个空间一个规划”。

建议在我区主体功能区规划的基础上编制我区“多规合一”总体规划，因为主体功能区规划具有战略性、基础性特点，也决定了其能够统筹空间总体布局的地位。由于现行主体功能区规划主要是区域开发强度管理，还缺乏区域全覆盖的、明晰的城镇、农业、生态等功能空间边界管控，缺少市县层面的规划支撑，因此需要结合土地规划、城乡建设规划等专项规划对其加以完善。

要明确市区责任和部门分工，建立良好的协调制度，保障规划、国土、发改、环保等职能部门的充分沟通与协调，确保不越位、不缺位、相互补位，保障“多规合一”成果质量、规划效果。

（二）注重“多规合一”标准研究，制定区级技术导则

加快研究制定《内蒙古“多规合一”编制技术导则》，形成“多规合一”法定管理办法，统一“多规合一”编制技术标准和规程，指导全区各地旗县市“多规合一”工作推进。

（三）注重“多规合一”基础研究，建立自治区级智库研究支撑体系

“多规合一”涉及领域宽、专业广、技术复杂，要加大这一领域的基础研究，建议成立“多规合一”研究中心，联合自治区相关专业研究部门和区内外专业研究规划机构，为我区创新推进空间规划改革和全力推进“多规合一”工作提供智力和研究支撑。

（四）强化“多规合一”协调机制

建议成立由政府主要领导主持、有关部门主要负责人为成员的“多规合一”推进工作领导小组，统筹协调“多规合一”工作，形成强有力的组织保障体系和机制，日常办事机构可设在编制总体规划的牵头单位。

在“多规合一”推进工作领导小组的统筹领导下，建立全区统一的“多规合一”数据信息管理平台，逐步将各旗县市“多规合一”数据库纳入全区平台体系，同时为各旗县市提供平台技术支持，减少重复开发，节约高效利用资源。

在试点总结、示范推广基础上，研究制定全区“多规合一”推进实施方案，从点到面，从局部到全域，将“多规合一”工作任务落到实处。

（五）加强“多规合一”保障机制

一是注重经费保障，建议设立“多规合一”专项资金，自治区级补助、旗县级配套，提高补助额度，解决项目资金财政缺口，同时调动旗县推动“多规合一”工作的积极性。

国土空间总体规划的建议范文第2篇

Abstract： In order to safeguard the health of the city's sustainable development， and to ease the contradiction between urban construction land demand and the limited supply of land， urban construction land must walk the road of intensive conservation. Using inductive analysis，comparative analysis， the paper demonstrates the necessity of carrying out intensive use of land for urban construction planning， and points out that it is to build a resource-saving society， to improve the management of urban construction land and to enhance the overall value of the land for urban construction， and identify the problem of including the main management is not the actual performance， lack of planning system， the lack of systemic issues. Finally， it points out that we need carry out intensive use of land for urban construction from the clear targeting， preparation work， improving the organization and management， case studies， and improving the regulatory mechanism， establishing the evaluation system.

关键词： 城市；建设用地；集约利用；规划

Key words： city；land for construction；intensive use；planning

中图分类号：TU984.11+1 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2013）14-0007-02

0 引言

伴随着工业化、城镇化进程的加快，城市建设用地集约利用受到众多学者的关注[1-5]。但现行对于城市建设用地的集约利用研究多侧重于从评价方面进行[6-8]，而对于规划的研究几乎处于空白。

目前，国内仅上海市和湖南长沙开展了城市建设用地集约利用规划的相关探索，但未从系统、全面的角度进行研究。

基于此，本文拟通过论证开展城市建设用地集约利用规划的必要性，分析当前城市建设用地在集约利用中存在的问题，最后提出开展城市建设用地集约的对策建议，以全面推动城市建设用地资源的合理开发和高效利用。

1 开展城市建设用地集约利用规划的必要性分析

1.1 建设资源节约型社会的需要

节约集约利用土地作为发展循环经济和建设节约型社会的重要内容，受到国家的高度重视。党的十提出“加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约、生态环境保护的体制机制”。国发〔2008〕3号文件指出“将节约集约用地的要求落实在政府决策中，落实到各项建设中，科学规划用地，着力内涵挖潜。”2012年国土资源部出台的《国土资源部关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》（国土资发〔2012〕47号）提出了“规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、考核评价、共同责任”八项制度。通过建设用地集约利用规划，推动经济发展方式转变，能够以较少的土地资源消耗来实现较大社会经济效益，对于建设资源节约型社会、推动现代化建设进程和国家安全具有重要的意义。

1.2 完善城市建设用地管理的需要

城市建设用地管理是一个宏观复杂系统，实现对城市建设用地管理的过程同时也是城市建设用地利用开发的过程，现行管理制度下对城市建设用地实施有效管理包括对建设用地组织、利用、控制和监督等几方面内容。

现行城市建设用地集约利用主要是通过土地利用总体规划控制城市建设用地的规模边界和扩展边界，通过城市总体规划、城市控制性详细规划控制容积率、建筑密度、建筑控制高度等相关指标进行管控，侧重于上限控制与外延限定，而城市建设用地集约利用规划注重下限控制与内涵挖潜，对建设用地业态和时序进行科学调控，实现城市建设用地的精细化管理。

1.3 提升城市建设用地总体价值的需要

城市土地是土地物质和土地资本的综合体，有价值的土地资本与无价值的土地物质相结合，使得城市土地的使用价值和价值都得到提高，土地资本的含量越多，城市土地的价值也就越大。

城市产业的发展需要确定合理的开发强度，充分发挥城市土地的开发价值，确保每寸土地的最佳利用。城市建设用地集约利用规划通过优化功能布局、拓展立体空间、控制发展密度、优化物业形态等措施，有效的提高城市土地利用率，促进产业结构升级，提升城市建设用地的总体价值。

2 现行城市建设用地集约利用中存在的问题

2.1 集约利用管理未实际履行

节约集约利用土地资源作为国土部门的基本职能职责，应由国土部门严格管理。

但在社会主义市场经济体制转轨和发展的过程中，在建设投资多元化，各个集团的利益纷争，以及不适当的行政干预下，导致城市建设用地集约利用管理呈现多头管理，现行集约利用管理的部门包括国土、规划、建设等部门，多头管理造成城市建设在集约利用上缺乏统一规划和协调，对集约利用管理的组织、控制、监督缺乏合力，不能集中力量办大事。

2.2 集约利用规划体系缺失

土地利用总体规划、城市总体规划、城市控制性详细规划等相关规划侧重于建设用地指标控制，更多的是偏重于物质建设规划，注重确定的规划期的人口和用地规模，对于城市土地利用基本上仍沿用功能分区的原则，而对建设用地集约利用结构、布局、规模、时序缺乏综合考虑，造成城市建设用地闲置浪费、低效利用，难以形成城乡统一的建设用地市场。

2.3 集约利用缺乏系统性

现行集约利用侧重于评价，大多通过构建集约利用评价模型，测算不同区域集约利用度来评价集约利用程度，再提出集约利用的建议，而缺乏集调查、评价、规划、监测于一体的集成技术，难以实现全程化的集约利用；同时，现行集约利用侧重于平面开发，缺乏地下空间规划，未对立体空间进行相关集约利用规划，难以实现立体化的集约利用。

3 开展城市建设用地集约利用规划的建议

3.1 明确规划目标定位

城市建设用地集约利用规划是一项土地利用专项规划，以土地利用总体规划、城市总体规划、国民经济和社会发展规划等法定规划为上位规划。

城市建设用地规划的核心是以“已开发”土地为对象，以上位规划对土地利用强度、投入强度、经济效益的规划值为标杆，以土地利用状况的现状值与规划值之差评价集约利用度，提出土地利用强度及效益的下限性目标，是对存量建设用地实行改造升级的基础。

3.2 开展规划编制工作

建议将城市建设用地集约利用规划上升为政府行为，由各级政府组织编制城市建设用地集约利用规划。

一是遵循“全面探索、局部试点、封闭运行、结果可控”的原则，在全国选取一个城市的主城区进行规划编制试点；二是在试点基础上，及时总结经验、发现问题、完善规划，逐步在省（市）层面进行推广；三是待时机成熟由各省（市）组织编制省（市）城市建设用地集约利用规划，并最终推动全国城市建设用地集约利用规划的编制。

3.3 完善规划组织管理

由政府牵头国土、规划、建设等相关部门成立规划编制领导小组，建立工作联席会议制度，组建规划编制队伍，提出规划编制工作方案，落实工作责任，及时启动重大课题研究和专项研究工作。

规划编制经费由各级财政启动专项资金进行下达，实行专款专用，并积极争取国家和地方集约利用资金，采取银行贷款、引进社会资金等多种方式筹集资金，保障规划编制的顺利进行。

3.4 加强规划专题研究

开展《产业结构调整与布局优化研究》、《城市存量土地挖潜与集约利用规划研究》、《地价与城市建设用地集约作用机制研究》、《城市建设用地集约利用规划与相关规划的衔接研究》等重大课题和专题研究，并在规划编制中广泛采用实地调研、座谈访问、专家论证等多种形式，充分听取社会各方意见，增强规划编制的民主性和科学性。

3.5 健全规划监管机制

建立集约利用规划实施的动态监管和监督机制，充分运用3S技术和互联网等对规划实施情况进行动态跟踪监测，依法监督和查处城市建设中的违法用地行为；同时，加强建设项目用地的批后监管，加强规划执法队伍建设，建立行政责任追究制度，完善规划实施跟踪管理。

3.6 建立规划考核体系

建立城市建设用地集约利用规划考核机制，对城市建设用地集约利用规划实施情况进行定期考核并公布结果，作为控制城市建设用地规划、下达土地利用年度计划、开发区升级扩区等的依据；同时，建立土地供应与集约利用规划考核结合的评估机制，将增量用地计划指标和存量建设用地集约利用状况挂钩，建立长效的评估激励机制。

参考文献：

[1]林坚，张沛，刘诗毅.论建设用地节约集约利用评价的技术体系与思路[J].中国土地科学，2009， 4（4）：4-10.

[2]吴伟伟，雷国平，李宁.试论新时期城市土地集约利用的可行性措施[J].商业经济，2010， （9）：29-31.

[3]马涛.产业规划：城市产业用地集约利用实现途径及其经济机理分析—基于土地空间特性的视角[J].上海交通大学学报（哲学社会科学版），2008，6（16）：75-80.

[4]姚惠.城市存量土地挖潜与集约利用规划研究[D].山东师范大学，2007.

[5]张艳，梅昀.城市土地集约利用差异影响因素[J].科技信息，2010，（1）：309.

[6]陈晓军，涂建军，李宽等.重庆市建设用地集约利用评价[J].国土资源科技管理，2008， 6（25）：1-5.

[7]曹银贵，袁春，周伟等.基于主成分分析的全国建设用地集约度评价[J].生态环境，2008， 17（4）：1657-1661.

[8]刘宗强，付梅臣，张翼等.承德市建设用地集约利用评价研究[J].资源与产业，2011， 13（1）：55-60.

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国土空间总体规划的建议范文第3篇

我国正处在工业化、城镇化、现代化高速发展时期，发展建设必然导致用地数量增长，其中包括占用一部分耕地。这属于经济发展正常情况，但问题是一些地方用地观念落后，一味扩大用地面积，占用资源禀赋较好的土地，粗放利用，对土地资源造成极大浪费。而本身我国土地资源非常短缺，进一步加剧了发展建设和土地面积有限之间的矛盾。因此对土地集约利用的研究成为土地利用领域里面的热点问题。

一、 土地集约的内涵

笔者认为土地集约利用内涵包含以下几方面：（1）土地集约利用是指在土地合理利用的前提下，通过增加尚未充分利用的存量土地的投入、转变利用方式和空间布局，通过改善经营管理，充分发挥土地使用潜力，兼顾当前利益和长远目标，不断提高土地的使用效率和利用效益，使土地的经济效益、社会效益和生态效益协调统一促进城乡土地利用结构优化和功能提升的动态过程与状态。（2）土地集约利用就是增加土地投入来获得更多产出的一种土地开发经营模式。（3）城市土地集约利用的前提是符合土地利用总体规划、城市规划及其他相关法律法规，加大对土地的投入，提高土地利用效率的开发模式，要充分挖掘土地利用潜力，节约土地资源。（4）集约利用的内涵之一包括节约利用。（5）对于农村土地集约重点是要对耕地的利用，保护好基本农田，加大土地整治力度，使土地利用过程中社会、经济、生态综合效益达到最优。

二、 我国土地集约分类

按照土地集约利用方式来对土地集约进行分类，分为平面型集约利用、空间型集约利用、时间优化型集约利用，多附加型集约利用和综合型集约利用。平面集约利用是指在同一利用空间下，加大对土地的物化劳动和活劳动投入，提高土地生产率。空间型集约利用是在同一面积土地不仅利用地面还利用几个处于不同生产空间的生产项目。仅是在农业上利用层次性差异，来提高农业产出，也在其他行业中立体的利用土地资源。时间优化型集约利用在同意土地上安排不同时间的生产项目，充分利用生产项目的衔接时间。多附加型集约利用是指不仅对土地产品追加更多的劳动投入，实现土地增值，而且通过对土地上的政策附加，基础条件改善等各种附加条件，提升土地的区位条件，经济条件等以达到集约利用的目的。综合型土地集约是指综合运用以上措施，即追加每一利用层次的生产项目劳动投入和产品产出，同时又增加利用层次的优化前后生产项目的衔接时间，使其更为紧凑，另外还对各种农产品沿食物链及物质、能量、价值循环方向增加饲养、加工等环节、增加产值。

三、 当前我国土地集约利用存在的主要问题

1、 开发区违规建设造成城区土地闲置浪费严重

近年开发区建设呈上升趋势，且各开发区普遍存在开而不发，先圈地后立项等土地闲置现象。这种土地粗放利用的严重情况，一方面导致土地过量供应却开发能力不足，造成大量土地闲置荒废。另一方面导致政府手中存量土地匮乏，新来投资者所需用地以及城市基础设施，公用设施，绿化用地难以得到保证，降低政府运用土地供求杠杆调控经济发展的能力。

2、 土地集约利用结构和布局不尽合理

目前我国土地利用一味的追求经济效益，在农业中土地投入比例逐渐缩小，土地供地中生态用地所占比例很小。居住中普通商品房、经济适用房、廉租房和其他保障性住房用地比例偏小，造成一种失衡状态。

3、 城市外延式扩张造成城中村等现象出现

长期以来，多数城市管理者把片面地理解为城市占地面积的扩大和城市人口的增加为城市化，却忽略了其内涵和实质，即“城市经济，社会，环境功能的完善”以此思想为指导，许多地方政府“摊大饼”式地进行城市化。在城市化外延式发展的同时，出现了“城中村”和“城市化空置现象”。

4、 土地利用总体规划存在缺陷

土地利用总体规划存在的缺陷表现在以下三方面：

（1）体制上的缺陷。虽然我国已经逐渐从计划经济制向市场经济转变，但由于制约因素复杂，使目前的规划体制仍有着明显的计划经济痕迹，与社会主义市场经济体制不能够相适应。

（2）调控手段和编制的缺陷。在城市发展中单纯追求规模扩大，在规划中盲目扩大建设用地范围，不重视资的约束，使得规划缺乏可持续性，不能够对土地利用进行合理调控。

（3）规划的监管不力。土地利用总体规划编制以后，对规划重要性认识不足，法制观念淡薄。只重视规划而忽视实施。规划部门和其他相关部门缺乏沟通协作，存在土地利用总体规划与其他规划产生矛盾。

四、 我国实施土地集约利用的措施建议

1、 推进开发区土地的合理利用

借鉴国外开发区土地集约利用的经验，推广总结国内开发区已有的土地集约利用的经验，对于未来推动开发区土地进一步的集约化利用具有重要的现实意义。通过强化政府开发区土地的管制，指标控制引导开发区土地高效利用，税费政策调整加快发发去经济增长方式转变三种手段来推进开发区土地的合理利用。

2、 优化土地结构布局提高土地利用效率

优化用地结构目的在于通过合理安排不同土地用途，实现资源共享，使各种经济活动联系在一起，实现用地功能组合，提高综合效率。大幅缩减工业用地比例。通过城市用地置换，提高城市中土地的利用效益。提高生态用地规模，保证保障性住房的用地需求。

3、 控制城市外延发展，划定城市发展边界

对新增建设用地进行严格的审批，控制城市外延发展，充分挖掘存量建设用地的潜力。严格按照新增建设用地计划来执行，对不符合工地条件的用地坚决不予审批。推进土地整治盘活存量，通过对闲置和低效利用土地的整治，提高土地利用效率、改善生态环境、提升生活质量。

4、 完善土地利用规划管理

从改进规划编制的内容和方法，严格监督规划实施两个方面来完善土地利用规划管理。改善土地空间结构以及在土地使用中反映的社会经济关系。通过土地利用总体规划的完善，对现有的土地进行再开发和挖潜。

5、 加强农村土地集约利用

全面开展农村土地清理，建立耕地地力保养和环境保护制度；推进农村建设用地流转制度改革；加强农村土地整治力度；以科学技术为依靠，提高土地产出，为农村增收；严格耕地保护，禁止违法违规出让耕地，改变耕地用途；优化农业结构，使农业土地利用综合效益达到最大化；积极推进农村土地税改革。

参考文献：

[1]董秀茹，石水莲，王秋兵.土地集约利用问题研究综述[J].党政干部学刊，2009，6：27.

[2]董秀茹，石水莲，王秋兵.土地集约利用问题研究综述[J].党政干部学刊，2009，6：28.

国土空间总体规划的建议范文第4篇

关键词：城市用地、理性扩展、对策建议、重庆市

城市作为区域社会经济发展的承载体，改革开放以来，随着我国经济发展战略和经济体制不断完善，城市化成为社会经济发展的主导潮流。土地非农化是城市化的客观需求和必然结果，城市用地为城市发展提供了平台和空间，成为城市发展必不可少的生产要素。重庆市作为中西部唯一直辖市、统筹城乡综合配套改革实验区、内陆开放高地，城市发展速度迅猛。重庆市主城区，作为重庆市社会、经济和文化的核心区域，土地利用变化较大，特别是直辖以来，城市建设用地高速扩展，区内土地利用结构发生了巨大变化。

（一）提高土地利用效益，引导城市用地合理增长

重庆直辖以来，主城区新增城市用地效益并不高，仍存在城市用地的闲置和浪费现象，因此建议应建立健全城市土地利用绩效评价制度，科学设立城市土地利用绩效的评价标准，以提高城市土地的人口和经济承载力，提升城市土地利用综合效益。国土资源管理部门应根据土地资源管理的动态化和信息化要求，利用在日常工作中累计的土地资源管理数据和项目用地信息，把土地利用绩效评估结果与用地供给相挂钩，对土地利用绩效高的项目优先供地，对土地利用绩效低的项目不予供地。

根据重庆市主城区城市用地当前扩展特征来看，相对于城市人口增长，主城区城市用地扩展过快，因而建议将以增加城市用地为主的“外延式粗放扩张”方式，逐步与以挖掘存量城市用地内部潜力为主的“内涵式集约用地”方式结合起来，参照主城各区城市用地扩展的核心驱动因子，结合各区社会经济发展现状和潜力，引导经济持续健康发展，从而实现对城市用地增长的合理调控，推进城市土地集约节约利用。

（二）合理引导经济发展，促进产业结构升级

重庆市是“一个大城市带大农村”的城市直辖市，主城区城市用地扩展主要受非农业人口、全社会固定资产投资、城市居民人均可支配收入等社会经济因素的驱动，其中非农业人口和全社会固定资产投资与城市用地扩展正相关，是促使主城区城市用地扩展的主要社会经济驱动因子，而城市居民人均可支配收入与城市用地扩展负相关，反映了城市用地集约利用程度。集约化程度越高，说明城市外延扩展越缓慢。产业结构升级是优化配置土地资源的有效措施，以增强主城区作为重庆市市域中心城市的核心功能，最大限度地发挥城市土地利用的经济价值。目前重庆市主城区的产业结构表现出“三、二、一”的格局，第二产业占GDP比重较大，第三产业占GDP比重持续上升，第一产业占GDP比重持续下降。基于主城区作为重庆市政治经济文化中心的核心地位，主城区应继续推进“退二进三”战略，让高效益的第三产业逐步代替污染重效益低的第二产业，让有限的城市土地资源发挥最大的综合效益，实现城市土地资源的集约节约利用。

（三）推进城市用地置换，优化城市用地布局

城市土地结构不合理是阻碍土地集约利用的隐性原因，而城市用地置换通过把不适宜留在城市中心位置的，与城市最佳功能布局相违背的用地，通过土地置换方式，实施迁出或合并压缩其用地规模，来促进城市产业结构调整，提升城市用地效益。城市中各个地块都有其自身的区位优势，只有按照具体实际情况进行合理布局，优地优用，才能充分发挥土地的潜力。土地置换可以重新配置城市土地资源，不仅有利于促进城市土地使用制度改革的深化，而且也有助于盘活企业资产，救活企业；同时，还有助于改善社会经济与生态环境，促进旧城改造和城市社会经济功能的合理重组与战略性结构调整。

通过级差地租和税费杠杆等的作用，调整土地利用方向，提高土地利用的结构性效率，运用级差地租原理重新配置城市土地资源，盘活企业资产，改善社会经济与生态环境，重建城市社会经济环境功能，通过“退二进三、“退市进郊”等措施，挖掘第三产业发展所需用地，通过合理置换，提高单位土地的产出率，使黄金地段真正发挥黄金效益，提高土地的集约利用程度，促进城市用地结构与产业结构的协调发展，优化城市空间发展格局。

（四）按紧凑型城市要求，挖掘城市存量土地资源

目前，重庆市主城区城市用地效益不高，不仅浪费了大量的土地资源，且城市公共资源的利用效率低下。而建设“紧凑型”城市的主要优势体现在对土地资源的节约集约利用上，紧凑城市的基本特征是土地利用强度高、容积率高和建筑密度高。一是科学确定城市发展方向。重庆市主城区主要沿长江、嘉陵江两岸分布，介于中梁山与铜锣山之间，直辖以来，主城区城市用地空间扩展已经形成了一条东北-西南方向的轴式扩展格局。二是对旧城区建设用地进行再次开发。旧城改造是挖掘城市现有用地潜力的有效手段，可以引导城市用地由粗放型、数量型向质量型、效益型和集约型转变。三是合理开发城市地下空间。国际经验表明，利用城市地下空间是提高城市土地利用效率和集约土地资源的有效途径。尽快开展地下空间资源普查，建立信息管理系统，尽早实施地下空间规划的编制工作，规范地下空间的建设行为，使城市地下空间规划成为城市规划的一部分，突破传统的二维规划模式，向三维规划发展，由平面规划向空间规划转变。

（五）加强土地资源的规划管理

当前城市土地利用规模、空间布局、扩展方向等主要受土地利用总体规划和城乡总体规划的控制和约束，两规的水平直接影响城市土地管理工作的落实、土地利用效率、城市用地结构等，因此应科学编制“两规”，保证规划的科学性、权威性和时效性。第一，通过编制主城各区土地利用总体规划，科学划定城市发展边界，合理确定土地利用分区和土地用途，强化土地的用途管制，严格按照规划实施土地管理，保证城市化过程中，农地转用的合法和有序。第二，土地利用总体规划的编制应该结合主城各区的现实，城市用地指标也不能搞一刀切的政策，而是根据各区社会经济发展现状和发展潜力，科学确定其城市用地规模，选择合适的用地布局模式和功能分区，统筹安排各类用地。第三，加强土地利用总体规划和城乡总体规划的衔接，应严格按照土地利用总体规划确定的城市用地规模，合理编制城乡总体规划，严格圈定城市建设用地范围，防止城市用地的盲目外延扩张。

参考文献：

[41]郑新奇,孙元军,付梅臣,等.中国城镇建设用地结构合理分析方法研究[J].中国土地科学,2008,22(5):4-10.

[2]林坚,祖基翔,苗春蕾,等.中国区县单元城乡建设用地经济密度的空间分异研究[J].中国土地科学,2008,22(3):46-53.

国土空间总体规划的建议范文第5篇

关键词：两规；差异；协调；建议；长沙市

中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）27-0154-02

一、现实意义

“两规”既有联系，又有较多差异。计划与规划的不协调是“两规”不协调的根源。土地利用总体规划和城市总体规划分别体现着计划与“规划”的特性。“两规”都将国民经济和社会发展计划作为依据，进而分析和研究用地布局，进行土地资源优化，合理实施征地和流转，切实提高集约利用效率，实现城市建设和土地资源的可持续发展。因为“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”基本国策的提出，耕地红线、土地利用规划等词汇随即摆上台面，故理清“两规”的差异，实现“两规”相互协调和衔接，具有不可替代的现实意义。

二、城市总体规划与土地利用总体规划的差异

合理利用两个规划，在促进社会的可持续发展，经济和环境的宏观规划的目标上是一致的。但城市规划和土地利用规划在特定的焦点上还是有一定差异。

1.两规的核心支撑法规体系差异。城市总体规划法规体系由《城乡规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》、《风景名胜区条例》、《城市规划编制办法》、《城市规划条例》等组成。土地利用总体规划法规体系是由《土地管理条例》、《土地管理法》、《县级土地利用总体规划编制规程》等组成。

2.两规的规划管理体系差异。由“两规”产生的规划管理体系在中国尚未形成一个统一的行政规划系统。现在，不同的部门分别负责规划，发展改革部门管理着社会发展规划和国民经济的发展，土地规划又由土地部门管理，城乡规划部门负责建设与管理，交通专项规划、水利、农业、电力分别由各自的部门负责组织。

三、长沙市城市总体规划与土地利用总体规划协调的内容

依据《长沙市城市总体规划（2003―2020）》和《长沙市土地利用总体规划（2006―2020）》长沙市城市总体规划以及土地利用总体规划的控制指标（见表1）。

1.加强与主体功能区规划的衔接。基于功能区土地利用的划分，进一步明确了四类建设用地（允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区）管制分区的建设，并明确区域规则，提出了这四类功能区土地使用要求。（1）允许建设区主要用于城市、乡镇工业发展，按照依法批准的相关规划具体安排土地。（2）有条件建设区在不突破允许建设用地控制指标的情况下，土地面积可用于布局调整规划，或农村建设用地整治潜力指数施工中的应用。（3）限制建设区内，应该大力开展土地整治特别是基本农田建设的综合整治，促进耕地质量的提高，提高土地综合生产能力。 （4）禁止建设区内，土地主要用于生态环境的保护建设，严禁在禁止建设区内进行与主要功能不符的建设活动。

2.强化区域统筹和城乡统筹的衔接。城市总体规划中将逐步增加城市的区域规划强度和农村地区的统筹力度，在确保健康和谐发展的同时，土地利用总体规划的协调指导思想逐步确立。通过对城市和农村地区的协调发展，城市支持农村，实施工业反哺农业，促进工业向园区集中，向产业集中，郊区和农民向城市集中，构建了一个完整的服务体系。按照生产发展，生活富裕，村容整洁，民主管理，乡风文明的原则，加快社会主义新农村建设。在严格保护基本农田的基础上，对农村土地流转循序渐进地实施，提高土地利用效率。合理引导农村土地流转为城市建设用地，加强城市反哺农村，促进城乡协调发展。

3.加强建设用地总量调控。调控城市和农村建设用地的过程中，全面推进城市建设用地的结构不断优化，实现土地集约利用的规划目标。在长沙市建设用地总量的测定中，不仅要充分考虑基本农田和其他要素的保护，也可根据不同地区的土地用途管制和发展的要求，从总量和空间分布角度，与城市总体规划充分协调，确保实现城市总体规划与实施。

四、城市总体规划与土地利用总体规划协调建议

1.建立两规相协调的规划法规体系。（1）法规体系的完善。协调“两规”先协调“两法”，即协调《城市规划法》和《土地管理法》。因此，需要修改两部法则的部分内容，从而协调两法的关系。其次，制定区域规划法。编制区域规划是协调两规最好的方法，若把城镇体系规划、土地利用总体规划当作区域规划的两个专项规划进行编制和协调，那么矛盾也将不复存在。建立完善的区域与城市规划法体系，制定区域规划法是必要的，如果没有区域规划法作为区域规划的法律依据，就会导致相应的规范缺位。（2）用地分类标准的完善。针对用地标准分类的差异，应以《全国土地分类》或《城市用地分类与规划建设用地标准》中的一套为基调，对另外一套进行协调，使两套分类标准同时具有较强的可比性和可操作性。

2.建立两规相协调的规划编制体系。（1）规划指标的协调。第一，要研究人口及人口规模。在人口统计方面，统计、公安、计生等部门应制定可操作性强的方法和措施，对本地区流动的人口数据进行统计和分析，并结合人口普查数据进行更新。同时，对于环境容量应加强研究能力，使城市规划和土地利用规划达到在人口规模上的同一水平。第二，城市建设用地规模划分。对城市建设用地规模划定时，城市总体规划不应超过土地利用总体规划确定的范畴，而且城市规划和土地利用规划建设内涵上必须保持一致的定义。为了保证城市用地在内涵上的一致性，以及保证在用地指标上两个规划的一致性，在两个规划的用地分类时应尽可能地对建设用地的分类保持内涵上的定义相同，建设用地这一大类下的各中类的外延和内涵至少要保证相同。（2）“两规”在编制内容上进行明确分工。“两规”在编制内容上有很多相似或者相同点，因此务必明确各自的编制重点，避免在同一编制内容上的重复。土地利用总体规划编制的出发点和落脚点应放在粮食安全的确保上和耕地的切实保护上，严格控制农用地转为建设用地等非农用地。

本市城市总体规划应树立整体观念，统一规划行政管辖范围内的各种类型的工业园区、开发区、城镇、村庄和集镇建设，明确各级、各类产业园区和城市开发区的用地规模、功能定位和发展方向。

3.建立两规相协调的规划实施体系。（1）区域规划体系的构建。土地利用总体规划是在空间区域规划上的具体实施，本市城市总体规划的主要内容则是进一步深化，衔接两者的路途还很遥远，除了城市规划区内的土地利用和城市建设用地规模以外，区域范围内的资源环境保护问题、基础设施建设工程、各类产业园区和农村居民点布局等都是两者协调须首要关注的问题。（2）整合区域规划管理权利。法定的权威机构与区域规划工作的开展是密切相关的，它可以是负责组织规划的编制和审核，并监督实施规划，使各部门、行业、区域位置的观点和立场相互融洽，并及时调整发展过程中的新问题，进一步修改和评价计划。

五、结语

城市总体规划与土地利用总体规划协调问题牵涉多个方面，而且规划布局也是因地制宜，空间概念很强，今后可以从获取基础图件、3S综合运用等方面进一步完善。

参考文献：

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[2] 张瑞平.城市总体规划与土地利用总体规划的协调发展研究[D].兰州：兰州大学硕士论文，2006：20-25.

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[4] 唐兰.城市总体规划与土地利用总体规划衔接方法研究[D].天津：天津大学博士论文，2012：33-37.

[5] 湖南省长沙市人民政府.长沙市城市总体规划（2006―2020）[S].2012.

[6] 湖南省长沙市人民政府.长沙市土地利用总体规划（2003―2020）[S].2013.

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[8] 萧昌东.“两规”关系探讨[J].城市规划汇刊，1998，（1）：29-33.