国土空间规划发展历程
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国土空间规划发展历程范文第1篇
关键词 社会转型；土地利用总体规划；公共治理；职能
中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009
中国自1978年经济体制改革以来，当前经济社会正向市场经济体制、现代化工业社会、社会主义民主政治、开放多元的文化、主动加入经济全球化的转型。土地利用总体规划制度是中央政府为指导各地方政府开展土地利用规划工作的方针、依据、战略等方法论的集合。此背景下将“治理”（本文中，公共治理与治理的涵义一样，可以通用）理论引入到土地利用总体规划中，探讨“土地利用总体规划公共治理职能”涵义，分析我国社会转型特定时期土地利用总体规划发展历程与存在问题，提出实现与完善土地利用总体规划公共治理职能的对策建议，为构建中国特色的土地利用总体规划编制实施模式奠定理论基础。
1 “治理”视域下的土地利用总体规划职能1.1 “治理”（Governance）理论的内涵
“治理”英文单词为Governance，也可称为“公共治理”，原义为“控制”、“统治”或“操纵”，国外多用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。1990年以来，“治理”成为非常流行的概念、思潮和理念。联合国全球治理委员会1995年报告提出：“治理”是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。
我国学者对“Governance”翻译不尽相同，如“管治”、“治理”、“协同治理”等。俞可平教授提出“治理”含义：指在一个既定范围内运用权威维持秩序，满足公众需要。“治理”强调的是合作，认为政府不是合法权力的唯一源泉，公民社会也同样是合法权力的来源［1］。现在，更多公共管理研究者认同“治理”概念的新解释:治理是包括政府和各种非政府组织乃至私人机构在内的多个主体，协同处理公共事务，以满足公众需求，实现最大化公共利益的过程［2］。
从以上对“治理”(Governance)概念的理解可以看出三个共同内涵：第一，认为社会公共资源与事务管理的权力主体不是唯一的，而是包括政府、公共部门和私营机构等，强调在政府与市场之间权力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是对公共资源与事务的网络状的合作管理，是“多中心”的，目标是多元的，最终目标是以最小的成本最大程度地满足社会公众需求；第三，主张社会公共资源与事务管理是上下互动的管理过程，以补充市场机制失灵和政府自上而下管制两方面的不足，最终达到“双赢”管理格局。
1.2 土地利用总体规划公共政策属性分析
在私有制的西方国家没有“土地利用总体规划”称谓，与之功能和作用大体相似的有“土地规划”、“国土规划”、“土地利用计划”，可称之为“土地利用规划”，是国家（政府）干预社会经济的基本手段。从1960年后Dvidoff的“倡导性规划理论（Advocacy Planning）”至现今在规划领域中提及的“公众参与”，都是针对土地利用规划的复杂性、政策性和社会性而采取的一种Governance思维。所不同的是，Governance已愈来愈成为国外规划过程中明确的理念得以确立，并成为主动的过程和不可替代的工作方式。
我国改革开放以来，随着规划编制与实施的实践，对土地利用利用总体规划逐步形成了相对统一的概念：即对一定区域未来土地利用超前的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配与合理组织土地利用的综合性的技术经济措施，其特征表现为政策性、整体性、兼容性、折衷性和动态性。
实质上，国内、国外的土地利用规划方案是一个土地利用的决策，也是一定时期内土地利用管理政策，其根本目标是公平、有效配置土地资源，以提高社会整体福利和公共利益。各国土地利用规划权力制度化进程虽然不同，但是土地利用规划己逐渐成为各国政府控制和参与区域社会经济活动（土地利用）的重要方式，所以土地利用规划过程己成为政府行政的一个组成部分。基于这一认识，土地利用总体规划更是技术支撑的国家（公共权力）政策制定和实施过程，具有对未来土地利用的导向性，有限理性和社会公共性的特征［3］。
根据治理理论内涵与土地利用规划公共政策属性，可以理解土地利用总体规划公共治理职能是指政府、各种公共部门和私营机构以及社会公众利用与管理土地资源所做出的智慧的集体选择，通过这种选择来确定稀缺土地资源（在中国尤其是耕地资源）的配置，以使其符合实现公共目标的战略方向［4］。既包括政府有权迫使人们服从的正式土地政策和规则，也包括人们同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用总体规划公共治理职能的功效、主要表现、基本特征如下：
第一，功效方面。土地利用总体规划公共治理职能不仅是描绘未来变化的图景，更重要的是通过土地利用管理的共同行动纲领和政策的制订，调整社会经济关系的变化，引导社会经济和环境的发展方向、行动步骤，促进社会经济在客观规律和规划的综合作用下，公平、有效配置土地资源，并为各种公益性土地利用活动安排合适的用地数量与用地范围，使土地利用符合未来发展和战略的要求。
第二，主要表现。土地利用总体规划通过协调和调节土地使用关系，包括不同利害关系人的文化理念、政治观点和经济利益等的综合协调，从而建立社会经济和环境要素在土地使用上的关系以及共同行动的行为准则（政策制度），为社会经济和环境发展提供空间支持［5］，避免区域内土地权益者产生相互的干扰和由此而带来的利益的抵触和损耗。
第三，基本特征。为充分实现土地利用总体规划公共治理职能，其编制实施过程中是公共权力和社会的互动过程，此过程中，政府的公共权力居主导地位，通过协商和谈判，与市民社会（非政府组织）共同构建土地资源配置的协同纲领，并为社会和业主（土地使用者、所有者、权利者）的经济活动提供高效服务。
2 转型期土地利用总体规划发展历程述评
2.1 “第一轮”（1986-2000年）土地利用总体规划
第一轮土地利用总体规划（1986-2000年）是在党的以后，依据《土地管理法》和实现社会主义现代化建设第二步战略目标的要求编写的。1993年2月国务院正式批准实施了《全国土地利用总体规划纲要》，先后编制完成了19个省级规划，9个经国务院批准实施，全国的县级规划也大部分完成。《全国土地利用总体规划纲要》基本方针是“切实保护耕地；保障必要的建设用地”。基本上体现了当时处在社会主义计划商品经济下的服务型土地利用规划特点。初步建立了国家、省、市、县和乡的五级土地利用规划体系和符合中国国情的规划方法。这一时期土地利用总体规划公共治理职能具有较强的计划指令性质，具体情况如下：
第一，规划治理职能与市场经济体制发展不相适应。我国土地利用规划尚处于起步阶段，规划研究能与科学的规划理论相联系的十分鲜见，规划编制缺少技术指导和规范。规划编制实施过程中政府是唯一的主体，严重缺少社会公众和部门组织的参与（因为假设公众利益是一致的，下级政府只须提供信息、执行上级下达的指令性规划指标），致使土地利用总体规划依然带有较为浓重的计划经济色彩，公共治理职能不适应社会主义市场经济体制的改革与发展。
第二，规划公共治理职能是严格保护耕地的单一职能。注重土地自然资源利用规划，强调保护耕地，从而导致许多人把土地利用总体规划看成是保护耕地规划，这种观念束缚了规划公共治理职能内涵进一步的发展；同时，随着市场经济的发展和城镇化战略的推进，规划缺乏有效的建设用地调控机制和农用地非农化的约束机制，限制了土地利用总体规划公共治理职能和作用发挥。
第三，缺乏相关法规条例使规划没有得到良好实施。作为一个新生事物，土地利用总体规划的社会地位和市场经济下的法律约束都没有达到应有的高度，尽管有《土地管理法》作依据，但是没有制定规划实施具体法规条例，致使规划没有得到很好的实施，其公共治理职能未起到应有的作用，导致在市场经济冲击下，建设占用耕地现象越演越烈。至1992、1993年“开发区热”、“房地产热”等经济过热现象出现时，耕地减少速度达到高峰。
2.2 “第二轮”（1997-2010年）土地利用总体规划
1997年，国务院了11号文件，即《关于进一步加强土地管理、切实保护耕地的通知》。根据此通知，新的以耕地保护为重点的土地利用总体规划（1997-2010年）在全国蓬勃开展起来，1999年l月实施修改后的《土地管理法》更是对土地利用总体规划作了详细规定，同年3月，国土资源部颁布了《土地利用年度计划管理办法》。到2000年底，全国各地普遍完成了五级规划并开始正式实施。
第二轮土地利用总体规划公共治职能是实现耕地总量动态平衡，确立社会主义市场经济体制时期以耕地保护为主的目标，并以一套高度集权的、复杂的行政审批制度保证这套指标的实施。这轮规划对我国市场经济制度的确立和发展、土地资源的合理配置与利用等都起到重要作用。但由于社会转型、经济发展迅猛及加入WTO、地方政府对于“土地财政”的热衷以及规划本体和政策环境等因素的影响，规划的公共治理职能实现效果也有诸多不足之处。例如，指标常有突破，一些地方擅自或变相修改规划，使其权威性和严肃性受到了挑战。原因如下：
第一，规划治公共理职能制定主体单一。土地利用总体规划治理职能制定主体是政府（包括公务员）和国家职能部门，公众参与和市民力量未被充分发挥。这种自上而下、缺少足够“回应性”（Responsiveness）的单向规划制定流程一方面缺乏程序上的公正，无法做到实体上的公正；另一方面，也不利于政府自身的发展和管理人员业务素质的提高，从而影响土地利用总体规划的科学性。
第二，规划公共治理目标不够全面。在规划治理目标上过分强调对农用地，特别是耕地和基本农田的保护，以“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量”、“确保耕地总量不减少”为目标。各类用地指标层层分解下达，各级政府都按指标制定规划，致使对国民经济发展必须的建设用地需求保障不够，对生态环境变化影响和需求研究不多，使得规划在实际操作过程中缺乏合理性。
第三，实现规划治理职能过程中存在上下级政府间的博弈。土地归国家（政治抽象物）所有，所有权由国务院（行政机构）通过各级政府层层（科层制）方式来实现，导致土地利用总体规划主要是从中央及地方两个层面进行。例如，中央通过国家级规划对一定时期土地利用进行规范，规范的主要是地方政府行为；土地制度市场化转型过程中的利与弊也是在规划的调控与反调控间产生的，这就涉及到了两个主体间的博弈［6］，发生中央与地方政府之间的利益冲突及较高的成本。
第四，法缺乏多种规划综合运用的协调配合。社会经济发展规划、城市（乡）规划、土地利用规划、专项规划之间如何协调没有成熟的理论和经验可循。发展规划侧重于经济社会发展领域，城市（乡）规划侧重于城市（乡）空间布局，土地利用总体规划侧重各类用地平衡，要求后两个规划协调一致，存在较大难度。专项规划间的协调，实质是部门利益的协调；专项规划与地方规划的协调，实质是条块利益的协调。部门条块利益的协调，是我国经济社会发展和管理中的难点［7］。
3社会转型期对土地利用总体规划公共治理职能影响3.1 社会经济发展对土地利用总体规划公共治理职能的内在要求第一，规划治理内容随市场经济体制的完善而转变。当前，我国社会主义市场经济体制已经初步建立，市场在资源配置中的基础作用显著增强，宏观调控体系日趋完善；以公有制经济为主体的个体和私营等非公有制经济共同发展的格局基本形成。到2020年，我国将建立起比较成熟的社会主义市场经济体制。与此相适应，土地利用总体规划的治理内容将相应逐步由大而全的控制模式转变为以土地利用的外部效应控制和实现公共利益为主导的模式［8］。
第二，全球化背景要求规划治理职能的市场化程度提升。2001年我国加入WTO，意味着开始全面加入经济全球化行列，逐步形成与全球统一的、网络化的市场体系，以保证生产要素在全球范围内自由流动和优化配置。在经济全球化进程中，要求我国各地区的土地利用总体规划逐步运用价格规律的独立性，从开放的国际市场中选择土地开发的机遇，将土地利用结构调整积极融入到国际经济竞争进程中去，以市场为基础引导土地资源的合理配置。
第三，市场经济下规划治理职能地域边界的弱化。市场经济促进了生产要素优化配置，我国社会转型期土地利用系统的各种要素在经济全球化和国家经济高速发展中以“源”和“流”的空间存在形式，对现行土地利用总体规划尺度产生空前超越，并且系统内各要素之间复杂的非线性相互作用效应表现为不平行的空间拓展［9］，致使规划治理职能地域边界日益弱化。同时，市场机制中，供求信息横向传播和市场横向调节资源分配，但是，目前土地供需信息是政府通过规划纵向集中和下达的，土地面临着两种不同质的配置方式运转，磨擦成本是很高的。
第四，城市化发展对土地规划治理职能有特殊要求。转型期城市经济的快速发展，户籍对人口迁移限制作用力的减弱和大量农村剩余劳动力向城市的涌入，城市规模不断扩大并向农村地区延伸。在这一过程中，城乡空间结构将不断整合，土地利用也会随之而调整和改变。这样一种与土地利用有关的“二元”结构变化，对规划治理职能有着特殊的需求：即应有利于“二元”结构转变过程中土地的再配置和再利用，并且降低这种结构转变过程中土地再配置的交易成本［10］。
3.2 社会转型期实现土地利用总体规划公共治理职能的条件分析社会转型时期，市场经济体制的建立与完善、政府管理内在矛盾的运动与发展、经济全球化与加入WTO促进了公共管理范式的转变。“实现土地利用总体规划公共治理职能”正是市场化条件下政府和市民社会加强土地资源与资产管理的新理念。因此，这一时期有以下条件有利于实现土地利用总体规划公共治理职能：
第一，市场化经济奠定社会基础。经济体制改革后，各级政府职能逐步转变，经营性用地由原来的政府行政与计划管理模式向市场机制与政府服务监管模式转变，国家把本应属于社会的权力重新归还给社会；同时，市场经济的运行使社会利益主体和要求趋于多元化，促进了相关企业和非政府组织及社会公众平等权利的实现，使其在土地利用总体规划过程中发挥所应具有的决策和参与作用，表达自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社会自我管理、服务的意识和社会中介组织体系，为实现规划公共治理职能奠定了社会基础。
第二，民主化进程奠定政治基础。伴随经济改革的是政治改革。对原有的政府集权政治结构进行调整，大大推动社会民主化进程。政府行政观念与模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”转变，表现为政府权力的稀释与下放，非政府组织、民间精英对土地利用决策和行政过程的直接参与［11］。现阶段一些大、中型城市在土地利用总体规划编制实施过程中逐步建立公众参与制度，创建了电子网络信息流动渠道与信息反馈机制，集中民智以保证政府决策的科学性和民主性。这种以政府为主体的多元化的规划过程，有利于国土行政部门职能行使的最优化，为实现土地利用总体规划公共治理职能奠定政治基础。
第三，全球化背景提供动力源泉。加入WTO意味着我国开始全面加入经济全球化行列，参与国际竞争。转型时期，我国国土行政管理部门、土地相关的公共部门与私营机构、土地权益者能够根据WTO规则和市场分工，通过沟通交流、合作与伙伴关系，与世界土地资源与资产管理方式的接轨，并参与全球土地资源的优化配置，增强了国家制度供给和土地利用总体规划创新能力。因此，全球化背景为中国实现土地利用总体规划公共治理职能提供了外部条件，同时也是实现土地利用总体规划公共治理职能的动力源泉和压力所在。
4实现与完善土地利用规划治理职能的对策建议在我国社会转型时期，土地利用总体规划单一的行政管理和技术管理正逐步走向以人为本的公共治理，成为国家公共治理的一种重要手段。根据上述分析，为了更好地实现与完善土地利用总体规划公共治理职能，应从如下方面着手：
4.1 科学确定土地利用总体规划的公共治理目标
土地利用总体规划公共治理目标的确定应充分考虑本区域社会概况、经济发展、生态环境等各种因素，在科学的制度和规则安排下，允许并鼓励非政府行为主体以多种方式和途径，与政府分享政治权威和公共权力，共同决定规划的目标与战略方向；政府应从土地“经营管理”理念向土地“公共治理”理念转变，并将这种理念作为土地利用总体规划编制实施基本理念。土地利用总体规划是配置全部土地资源的公共规划，不是保护耕地与城乡经营性用地供给的专项规划，它要满足社会发展和加入WTO等各方面的要求，要按“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放”的发展观来确定规划公共治理目标，从而实现土地利用总体规划的良好治理职能。
4.2 规划编制实施中树立市场经济和全球化理念
我国社会转型期，市场经济体制不断完善，土地利用方式和结构要求适应市场供求变化进行调整，同时经济全球化也会影响国家和个人的土地利用决策行为。因此，要求规划决策者站在国内、国际两个市场的高度，考虑规划地区的资源优势和产业优势，分析规划实施状况，以利确定规划地区适宜的土地利用发展战略和土地利用调整的原则。应在遵循“供给制约、引导需求”指导思想的基础上，跳出规划地区本身，从区域经济的比较优势、从市场的角度等考虑经济发展与土地调配的协调问题。避免主要用地指标采用平均或均衡分配方法，造成一些地区规划指标明显偏离实际的问题［12］；在土地利用总体规划实施情况动态评价的基础上，根据国内、国际（WTO规则）两个市场对规划公共治理职能进行结构调整和不断优化。
4.3 构建与经济体制发展阶段相适应的规划内容
在社会主义市场经济条件下，土地利用总体规划是对地区发展实行调控和管理的重要手段。转型期为适应社会主义经济体制发展与完善，规划内容和职能应从政府管制走向公共治理。在构建和完善与经济体制改革相适应的土地利用总体规划内容与治理职能方面，要在服从于经济发展为主导走向的同时，更要满足自然条件适宜、经济有效、社会接受、环境可持续的土地利用总体规划方向。注重社会经济发展“公平”与“效率”的统一，统筹协调工业化和城市化快速发展时期保障发展、保护资源和保护环境的各类用地矛盾，从致力于“物”的物质建设规划转向更注重于“人”的社会全面发展规划，实现经济与社会相互协调和可持续发展。
4.4 规划编制中发挥公民社会的网络治理作用
所谓公民社会介入，首先是各种社会力量和公民个人以多种形式直接举办与土地相关的社会中介组织或资助公益事业；其次，从法理上讲，每个社会集体或公民都对土地享有一份所有权，以适当方式参与土地公共治理与监管应是其本分［13］；最后，市场经济型的土地利用总体规划则要特别强调公民社会的广泛参与。规划编制中，公民社会网络治理就是要政府部门、社会中介组织、私营部门和公众等多元共同行动主体通过彼此合作，共同编制与协商规划方案的互动过程，在协商过程中充分反映和协调他们的利益，从而，因地制宜、富有灵活性和创造性地制定适合本地的土地利用总体规划，为社会普遍接受的并愿意贯彻执行。
4.5 规划实施中加强市场对土地资源配置功能
土地利用总体规划作为一种引导地区发展的规划形式之一，其实施过程实质上是要通过规划的宏观引导和调控保证市场运作的长期有效，即在政府必要的干预下（纠正市场失灵）让市场机制对土地资源配置的调节作用得到自觉发挥。这就要求在规划的实施中，变革简单的行政实施方式，借鉴西方国家市场机制对土地公共治理作用，改变政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色，提高市场配置土地资源竞争性；改革征地制度，让农民直接参与土地一级市场谈判，确保农民主体地位和不同主体之间是平等、自愿和协商的利益关系。从而降低城市化过程中城乡“二元”结构转变过程中土地配置交易成本，即被征地农民有一个合理补偿与安置，例如，将征地与开发通过资本运作联结起来，走政府、失地农民和企业共赢的新型土地开发之路，保证农地所有者分享城市化带来的收益。
4.6 完善规划法律法规，加强对微观主体规制
依法建立规划体系并编制土地利用规划是发达国家的共同特点，土地利用规划的发展总是伴随着相关法律法规的改进。我国社会转型时期，为了强化土地利用总体规划的“龙头”地位，应尽早出台《土地利用规划法》或《土地利用规划条例》，进一步肯定土地利用总体规划的重要性。同时，在多方主体参与、践行土地利用总体规划的过程中，即放松进入规制的同时，更要加强对这些微观主体的质量规制和约束规制。需要对政府、企业、非营利组织和社会公众对土地利用总体规划的作用、职能等做出法律条文上的规定，约束和监督规划审批与土地利用主体的行为。最后，“违法必究”是实现土地利用规划目标的重要保障，加大执法力度严格依法行政。
4.7 实现土地利用总体规划与其它类规划的协调
土地利用总体规划与其它类规划的协调是指与国民经济发展规划、专项规划及空间规划之间的协调。可以将主体功能区规划作为协调国民经济发展规划与城乡规划和土地利用规划关系的主要载体。国民经济发展规划与主体功能区规划的关系较为明确，而且编制的部门是一致的，协调难度较小；主体功能区规划与城乡规划、土地利用总体规划，由于有共同的空间载体，协调难度相对较小。因此，通过主体功能区规划的连接，使土地利用总体规划与国民经济发展规划和城乡规划及空间规划的协调更加科学，也更加具有实际意义。一方面，它使国家空间规划体系变得更加密实；另一方面它也是针对我国现行规划相互割裂的现实状况的一种尝试性统筹与策略性完善，更是由政府出面干预“空间规划体系割裂”窘境的重要举措之一［14］。
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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation
WANG Yubo TANG Ying
（School of Humanities and Law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110819, China）
国土空间规划发展历程范文第2篇
【关键词】公共空间；缝合；有机生长；宝安中心区
图1 区位示意图
宝安中心区碧海片区地处珠江口东岸，与滨海片区共同构成深圳市目前唯一的滨海中心区――宝安中心区。碧海片区南部紧邻宝安中心区滨海片区，东部临近西乡老城区和平峦山、铁仔山郊野公园，西部是正在建设的大铲湾港区，北部靠近宝安国际机场，总用地约824公顷[1]。
2010年编制完成的《深圳市城市总体规划》，提出碧海片区所在的宝安中心区将与前海、后海共同构成深圳城市双中心之一的前海中心[2]，大大提升了宝安中心区的地位。同时，大铲湾港区、沿江高速、地铁一号线等大型基础设施的建设，为碧海片区的发展翻开了新的篇章。
1 现状概况
目前，碧海片区百分之七十以上的区域为现状建成区，主要用地功能为居住和工业，还有相当数量的旧村用地。
现状可供直接开发的用地比较紧张，约110公顷，占总用地的14%，主要分布在宝源路与海滨大道之间。
图2 现状用地及开发潜力分析图
现状道路交通特征为：初具规模的主次干道骨架，尚未完善的支路网络，缺乏联系和组织的步行系统。
图3 现状道路及空间肌理分析图
宝安是一个有山、城、海特色的城市，碧海片区更是临山望海，但是现状空间形态平淡，整体城市意向模糊。亟需制定整体空间形态策略，形成具有吸引力的、意向明确的整体空间轮廓，全面提升城市环境。
2 回顾与展望
2.1 区域发展路径回顾：从边缘走向中央
二十年前，碧海片区所在的西部滨海区域还处于城市发展的边缘；随着宝安中心区滨海片区、机场地区的区域地位不断提升，干线路网和轨道交通的建设，处于滨海片区和机场之间的碧海正在逐渐从边缘走向区域发展的中央地带。
图4 碧海片区发展历程示意图
2.2 宏观规划的区位判断
根据新版总体规划的宏观判断，碧海片区将成为城市西部发展轴（前海中心――航空城）上的区域中心节点，这是碧海片区发展的理想。
与滨海片区高标准的规划建设相比，目前用于指导碧海片区的规划――法定图则更多的是基于现状情况的选择和判断。因此，有必要在城市整体发展框架下再次审视和判断碧海，寻求更加适合的发展路径。
图5 碧海片区规划拼合示意图
2.3 碧海片区未来发展路径展望
* 未来碧海片区将成为前海城市中心的“前哨阵地”，应率先响应来自大铲湾和航空城的发展辐射，改变单一的居住配套功能，有针对性地发展海港、空港等生产性综合商贸服务功能，通过两港经济发展现代服务业，创造相互促进、和谐发展的港城联动关系。
* 宝安中心区随着整体定位由区级向市级中心提升，将承担更多的功能。碧海片区在空间结构和功能布局上，应成为滨海片区重要的功能延伸和“一体化”发展区域，充分借助区域发展动力，与滨海片区融合发展，共同承担城市中心职能。
图6区位条件和发展资源变化分析
* 碧海片区天然形成山海绕城的格局，随着大铲湾港区的填海建设，片区原有的滨海公共空间――西海堤红树林生态岸线已消失殆尽，未来将在滨海片区建设一条新的公共休闲海湾，取代西海堤成为区域主要的滨海公共空间。可以预见，碧海片区的公共中心将随着大铲湾港区的建设向内陆退缩和内化，而地铁一号线的建设将对碧海片区公共空间的重构产生关键作用。
* 随着城市整体功能升级和外部交通条件的改变，为片区的城市更新带来了前所未有的契机和动力，轨道建设和港口经济对现代服务业的强劲需求，将切实推动旧村改造。
3 关注的重点问题
3.1 碧海片区与宝安中心区滨海片区――融合与特征强化
宝安中心区滨海片区是在“一张白纸”上建设新城，与之相比碧海片区有着自己独特的发展轨迹，例如，受西乡老城辐射，区内分布相当数量的城中村，因而保留着城中村特有的文化氛围和城市肌理；同时碧海片区通过规划控制延续着具有新区特征的路网格局。在规划和设计上应在倡导区域融合一体化发展的同时，延续和强化这些片区发展的优势和特征，建立自己的城市名片。
3.2 碧海片区与西乡老城区――拓展与连接
西乡老城区位于碧海片区北侧，中间由宝安大道相隔。
碧海片区作为原西乡中心区，集中了为西乡片区服务的部分行政、教育、文化、体育、医疗等主要职能[3]。而西乡老城区现状拥有片区主要的商业发展空间――西乡老街，集中分布于西乡河一带，具有相当浓厚的商业与文化氛围，牌坊、骑楼等传统建筑具有较为浓厚的历史积淀，滨水商业街、步行商业街等空间充满人气与活力。
在规划和设计中需要着重引入西乡老城区的人气与活力，借鉴与延续西乡老城区的空间肌理和商业布局特征，在海城路、码头路一带集中布局商业设施，并沿新湖路进行延伸，以协调西乡新老城区的空间布局关系，完善片区公共空间系统。
3.3 碧海片区与大铲湾港区――创造相互促进、和谐发展的港城关系
作为现代化港口，大铲湾港区对其周边城市地区具有多元化的功能需求。
生产配套：大铲湾港区远期发展规模达到1000万标箱，与之配套需要大量的工业、物流、商贸、信息等生产功能配套。
生活配套：大铲湾港区用地6.5平方公里，就业人口近2万人，港区需要大量的居住配套和公共服务设施。
以上这些功能配套除少量在港区内解决外，大部分需要结合周边城市用地综合解决。根据目前总体规划，港区工业、物流配套功能已确定由固戍物流基地解决。作为大铲湾港区直接腹地、紧密连接的碧海片区应加强对港口商贸、信息等生产功能以及居住、商业等生活配套。
3.4 山海特色空间的营造
碧海片区其所在的大铲湾区域内“山、海、城”集于一体。西面临海，大小铲岛尽收视野，北面、东面靠碧海湾公园，铁仔山森林公园，形成山海绕城的格局，从大小铲岛望向城区，形成一幅前景为海，中景为城，背景为山的优美画面。
对碧海片区的空间塑造应重点突出对片区山海特色空间的感知，选择从新湖路感知碧海湾公园山体、从碧海湾山顶观景平台远眺大铲湾和感知片区整体风貌等关键的观景点为依据，梳理城市空间，从而建立明确的山海特色空间感知。
4 设计目标与构思
4.1 设计目标
通过规划分析和研究，宝安中心区碧海片区的设计定位为――
* 与滨海片区协同、互补发展，共建宝安城市中心；
* 以港口为依托发展商贸服务业，形成区域生产服务中心；
* 以休闲商业、房地产业为主导，建设区域生活服务中心；
* 展现港口城市风貌的滨海中心城区。
碧海片区的城市设计目标是：将宝安中心区碧海片区与滨海片区完美的连接成一体，打造充满地域感与特色、活力十足、宜商宜居的海港休闲城区。
4.2 设计理念与构思
针对碧海片区的特征，规划和设计构思主要体现在――通过公共空间网络缝合城市不同的功能区域，形成滨海城市整体意向。
图7 有机空间结构示意图
4.2.1 构建连接区域、有机生长的空间结构
区域地位的提升使片区面临较大规模的城市更新和功能升级，通过用地开发潜力分析和区域功能拓展需求，引导构建适应片区有机、持续更新生长的空间结构。
依托地铁一号线，沿新湖路将成为整个区域的联系主轴，向东连接滨海片区的核心功能区和中央绿轴，向西连接生态核心碧海湾公园。同时，大铲湾港口的功能需求也将深入碧海片区寻求适宜的发展空间，形成与新湖路发展轴连接的港口商贸服务轴。
在城市总体发展框架下，碧海片区呈现“两轴、一区、三带、多中心”的空间结构。
“两轴”是新湖路商业发展轴和港口商贸服务轴。
“一区”是沿两条轴线形成的165公顷最具活力与特色的核心功能区。
“三带”是碧海湾公园生态空间带、新湖路公共空间带、西乡河滨水景观带。
在两条发展轴线上结合发展要素强化形成地铁商业中心、商贸服务中心、公建配套中心等多个城市公共中心。
图8 整体框架及空间结构示意图
4.2.2 强化一“弯”连海的城市空间意象
通过控制新湖路两侧的建筑高度，塑造沿新湖路的公共空间轴线，引导形成通向碧海湾公园的视觉空间走廊；通过对港口商贸服务轴两侧高层建筑的限定和围合，形成伸向大海的空间廊道。
两条空间廊道组成 “L”型城市标志性空间，在“弯”的两头重点塑造地标建筑，并在顶层设置观景平台，为感知碧海片区的城市空间意象提供理想场所。
图9 视觉通廊示意图
4.2.3 利用自然环境和空间肌理特征，创造地域感和特色
图10 各片区特征城市肌理单元比较
充分利用碧海湾公园、西乡河等丰富的自然山水空间，通过高度控制、功能引导等手段营造富于地方特色、与自然融合的城市生态景观。
继承西乡老城的城市肌理，衔接滨海片区的空间尺度，提供更加多元和人性化的公共空间，更适宜的生活单元。
保留优质的传统旧村社区，并对部分空间实施功能置换、局部改建，形成特色创意社区。
4.2.4 建立人性化的交通体系
实现与滨海片区交通系统的全面对接，并结合自身特征完善以下“人性化”交通系统：
道路系统方面，增加支路网密度，开辟人行走廊，突出地铁核心地位，实现不同交通方式、目的、方向人车流组织的“管道化”。
建立全天候、立体化的步行系统，打造沿新湖路和商贸服务轴的步行网络空间，创造优质的步行环境。重点在核心区商业公共空间开发二层步行连廊系统，设置自动步行走廊及垂直换乘交通设施，提升步行系统的便捷性和吸引力。
自行车交通延续滨海片区自行车系统，结合次干道和支路，开辟自行车专用道体系。通过完善的自行车系统丰富交通出行方式，为居民休闲锻炼创造适宜的空间。
公共交通方面，地铁一号线设有两个站点，由于辐射范围有限，须建设完善的地面公交系统。线路和设施布局以重点辐射非地铁影响区域、地面公交与地铁方便换乘、与滨海片区公交系统无缝衔接为目标。
图11 宝安中心区及碧海片区步行系统示意图
4.2.5 紧凑、混合的空间开发模式
通过紧凑、混合的空间开发创造地区活力，提升土地开发价值，有助于解决大规模旧村改造、可开发用地缺乏等现实问题。
充分依托港口和轨道建设的辐射带动作用，运用TOD模式对片区两个地铁站点影响区域进行高强度、混合功能开发，强化形成两大轨道站点公共和商业服务中心。
为有效指导混合开发，在法定图则用地分类基础上增加混合功能用地类型。
混合功能用地须保证包括商业、办公、公寓等商业公共设施60%以上的建筑面积。该用地类型主要分布在区位条件较好的旧村改造地区，满足旧村改造的居住需求，同时应对城市功能发展的要求。
商业+办公+公寓用地类型借鉴SOHO模式，形成宜商宜居的用地空间。
此外，选择在新湖路沿线两个地铁站点之间的区域，进行集中的地下商业空间开发，面积约10万平方米，综合考虑地下商业街、地下停车、地下公交换乘等多种功能的复合要求。其他区域结合各公共中心设置地下公共停车场，结合地块功能配建地下停车场。
图12 新湖路地下空间混合开发示意图
4.2.6 营造层次鲜明的公共活动场所
重点塑造新湖路、碧海湾公园、西乡河三个市级公共空间，公共空间系统划分为城市公共中心、社区中心、住宅组团三个层次，引导公共空间向半公共空间的有序过渡。
对原有的社区结构进行延续和保留，提供不同开放层次的社区空间。在城市公共空间与社区半公共空间之间设置过渡界面，实现对公共空间场所分层次的空间限定和划分。
图13 劳动路西侧多层次公共空间划分示意图
5 结语
通过多层次、网络化的公共空间，将宝安中心区碧海片区与滨海片区无缝“缝合”，并与西乡老城取得城市空间和城市记忆上的联系，这是规划和设计的初衷，也是公众所期待的宝安中心区碧海片区发展愿景。
资料来源：
图片来源于深圳市城市空间规划建筑设计有限公司《深圳市宝安中心区碧海片区城市设计》方案国际咨询成果.
参考文献
[1]吴剑林，黄玲玲. 高标准高品位规划设计宝安中心区[N]. 深圳特区报 ， 2008
[2] 深圳市人民政府. 深圳市城市总体规划（2010-2020）[Z]. 2010.
[3] 深圳市规划和国土资源委员会. 深圳市宝安BA103-16&18&T5/01号片区[西乡中心地区]法定图则No. BA103-16&18&T5/01（草案）[Z]. 2006.
国土空间规划发展历程范文第3篇
关键词：政策博弈；中央政府；地方政府；
中图分类号：F224．32
文献标识码：A
文章编号：1002―2848―2006(02)―0045―07
一、问题的凸现与加剧
改革开放以来，中国的经济取得了令世人瞩目 的成就，其转轨之路也得到许多学者的称道，但在 风光无限的背后，暗流汹涌：随着改革的深入，中央 政府和地方政府的矛盾和冲突正在加剧，而这在学 术上并未引起足够的重视。历史研究强调，中国的 经济改革是一场自下而上的制度变迁过程，即地方 政府“强迫”上级政府同意变革的过程，这也是中国 经济转轨成功的关键。但随着改革的深入，一幕幕 不和谐的画面浮现在我们面前：中央政府的许多政 策出台后，地方政府并不认真执行，而是推诿、消极 执行。上有政策，下有对策，二者的政策博弈陷入白 热化。最近几年，在贯彻落实科学发展观、走新型工 业化道路、减轻农民负担、按保护价收购农民余粮、 维护被征地农民权益等问题上，都可以看到中央政 府与地方政府政策博弈的影子。而2005年以来对 于住房价格的调控，更把中央政府与地方政府的政 策博弈推向极致。
2005年3月底，国务院常务会议讨论并通过了 《国务院2005年工作要点》，对房地产调控提出了 重要意见。其目的主要有两点：一是稳定住房价格； 二是调整住房供应结构和土地供应结构，增加普通 商品房和经济住房的土地供应。2005年5月初，建 设部、国土资源部等七部秀了《关于做好稳定 住房价格工作的意见》，对房地产市场的宏观调控 措施进一步细化，加息、限制贷款、提高契税、征收差 额营业税等乎抑房价的“政策组合拳”纷纷出台，表 明了中央政府调控房价的决心。国务院甚至强调， 在房价调控上，要对地方政府官员实行问责制。但 地方政府反应并不积极，许多地方政府官员或者消 极应付、敷卫塞责、犹豫观望，或者曲解中央政策，明 里暗里力挺房市，使中央政府调控政策的效果大打 折扣，新华社对一些地方政府的“消极抵抗”做出 了批评，“一些地方的做法有悖于中央的政策目标， 一些地方借口用地指标有限，对增加中低价位普通 商品住房和经济适用住房用地供应量的积极性不 高，对盘活的现有闲置土地向中低价位普通商品住 房和经济适用住房倾斜不够。”山正如新华社所发文 章的标题所言，尽管“政策效应初显”，但住房供给 的“结构问题仍未解决”。国家统计局的最新调查 显示，七成消费者预期房价还会上涨。这样，中央政 府的权威遭到质疑，由于地方政府的不合作，中央政 府的政策效果并不理想，甚至可能无果而终，以地方 政府的胜利而收场。在这次调控中，为什么地方政 府对中央政府的政策难以认同，双方采取博弈的态 度呢？原因是房地产行业的经济带动性极强，在地 方政府财政收入中有着非常重要的地位，地方政府 并不愿意本地房地产市场“偃旗息鼓”，对房价的下跌 非常敏感。因此，尽管中央政府要求地方政府配合其 进行房地产调控，但由于地方政府没能积极响应，房 价至今仍然居高不下，甚至仍在继续大幅上涨。
管中窥豹，可见一斑。同样，在“经济过热调 控”、“环境保护”、“减轻农民负担”和“建立统一市 场、取缔市场分割和市场保护主义”等方面，中央政 府的政策效果也因为地方政府消极应付而并不显 著。这种不合作的政策博弈的制度性根源究竟是什 么?政策博弈产生了哪些影响?应该采取哪些措施 消除这种政策博弈的局面?这些都是本文要探讨的 问题。
本文安排如下：第二部分指出中央政府和地方 政府政策博弈的制度性根源；第三部分指出这种政 策博弈的影响；第四部分是建立新型中央政府和地 方政府关系、消除二者政策博弈的对策建议。
二、中央政府和地方政府政策 博弈的制度性根源
(一)关于政府的假设
我们的分析以布坎南等人关于政府的观点为前 提。布坎南对“仁慈的政府(benevolent govern・ ment)”的假设产生了质疑，他认为政府是自利的 (malevolent)，是追求自身利益最大化的组织，只是 这种利益不一定是财富。Anthony Downs认为，“政 府官僚就是其产出不能通过市场途径来衡量的组织 或个人，政府官僚只依赖其上级来晋升，所以，他们 的行为准则是上级的偏好”。此外，Downs还将 政府官僚分为纯粹自利的官僚(purelyself―interest- edoffieials)和混合驱动型官僚(mixed―motivatedof- ficials)，前者又分为喜欢创新的攀登者(climbers)以 及害怕变革的保守者(consel-vei's)；后者是将自身利 益和忠于更高价值结合的官僚。他强调攀登者由于 难以忍受政府的缓慢成长而纷纷离去，所以，政府官 僚组织的控制者总是保守者。
综合布坎南与Downs的观点，可以看出，政府是 自利的、晋升偏好的、保守的。但在我国，中央政府 的权力来自人民，此外，我国经济改革的目标是促进 经济发展，因此，相对于地方政府而言，中央政府的 自利倾向和晋升偏好更轻一些。
由此可以得出结论，每级政府组织都是一个利 益集团，一方面，他们要完成本辖区内的经济与社会 管理任务，履行其管理职能，例如维持一定的增长速 度，增加居民收入，扩大就业，而这一切都需要有充 足的财政收入作为支撑；另一方面，他们又要在仕途 上获得晋升和政治支持最大化：中央政府是获得国 民的政治支持最大化，地方政府则是期望晋升官职。
当中央政府和地方政府目标一致时，地方政府 会支持中央政府的行为；当二者不一致时，中央政府 采取调控政策，地方政府会采取如下两种行为消极 执行该政策：一方面，地方政府会尽可能维护自己的 利益，获取租金；另一方面，由于中央政府对下级政 府执行政策的监督成本非常高，因此，二者是信息不 对称的，地方政府会利用其与上级政府的信息不对 称，掩盖其不支持中央政府的行为。此时，政策博弈 就产生了。如在房价调控中，地方政府会暗中给房 地产商鼓劲，阻止房价下跌，最近一阶段以来，一些 新闻媒体所披露的一些地方政府与房地产商结成利 益共同体，相互勾结，抬高地价和房价，对抗中央政 府，损害消费者利益的黑幕，令人瞩目惊心；另一方 面，地方政府又会大作表面文章，表示其已尽最大努 力执行中央政府的政策。
(二)中央政府和地方政府政策博弈的制度性 根源
从上面的分析可以看出，中央政府和地方政府 的目标背离导致了二者的政策博弈。二者目标背离 的原因即是二者政策博弈的原因，那么，又是什么因 素导致了二者目标的背离? 在计划经济体制下，中央政府高度集权，地方政府是 一个被动的执行者，生产什么、如何生产、如何分配 都由中央政府安排，全国实行统一财政，统收统支， 统负盈亏，地方财政的收入全部上缴中央，地方财政 的支出全部由中央政府划拨，地方政府的局部利益 很小。“尽管存在寻租的制度基础，但寻租的可能 性仍然非常小”(林毅夫等)，中央政府与地方政 府的目标和行为是一元的：地方政府官员只要完全 按照中央政府的命令去做，即可获得晋升。这样，计 划经济体制避免了中央政府和地方政府政策博弈的 必要性。
改革开放以来，我们发现，不管是乡镇企业产权 改革，还是土地使用权转让，以及近期剑拔弩张的房 地产调控，中央政府和地方政府的政策博弈愈演愈 烈。通过改革前后的对比，我们不难发现，这种政策 博弈与我国的改革开放、经济转轨的制度变迁路径 有着密切的联系，我们认为，政策博弈的制度性根 源表现在以下两个方面。
1．市场取向的分权化(Decentralization)
在改革开放之初，我国就把中央政府统一财政 改为分级财政，强调各级财政分灶吃饭，实行包干 制，到了1994年，进一步推出分税制改革，强调各级 政府的财权要与事权相统一，由此使中央政府与地 方政府的利益分离，成为不同的利益集团，产生了全 局与局部的矛盾与摩擦。
哈耶克强调地方政府比中央政府有更了解本地 区的信息和偏好的优势，因此，在本地区的经济发展 中，前者更能够避免“致命的自负”，做出更加科学 的决策。Bardhan则认为尽管中央政府比地方政 府在经营本地区中有更加明显的规模经济和范围经 济优势，其信息劣势也可由培育人来解决，但地 方政府仍然比中央政府更适合经营本地区，原因是 地方政府有更强的责任感(Accountability)和可信的 承诺(credible commitment)：中央政府管辖很多地 区，对某一个地区的居民福利水平提高的激励不够， 机会主义行为更容易产生；而地方政府只管辖本地 区，具有更强的激励、责任感、可信的承诺。因此，分 权化能够提高效率已经得到西方主流经济学的认 同。Qian et认为，信息(information)和 权威(authority)从中央政府向地方政府的分权是中 国经济改革成功的关键，因为这意味着自下而上、自 边缘而核心的制度变迁成为可能。
我们认为，市场取向的分权化是中央政府和地 方政府政策博弈产生的原因之一山，因为它使得地 方政府成为一个独立的利益主体，并且具有独立的 管理任务与政策目标，为此，它们寻求租金、追求自 身收益的必要性与可能性大大提高，也更加方便。
中央政府向地方政府的分权会产生两个可能的 结果：一是使得地方政府寻租行为的可能性大大提 高，因为地方政府控制资源和地方经济活动的能力 大幅增强；另一方面，由于地方政府比中央政府更适 合经营本地区，因此，本地区居民福利水平的提高也 成为可能。地方政府究竟会选择哪个呢?“正如在 企业内部，管理者天生没有义务把追求股东利益最 大化作为自己的目标一样，地方政府也天生没有义 务把本地居民的福利最大化作为自己的目标。” 如果没有制度约束，地方政府会竭尽所能的掠夺生 产剩余和消费剩余，寻求租金。一种租金的存在使 得地方政府会采取各种管制手段维持现存租金的存 在，这又会导致其它租金的产生，即寻租导致的地方 政府继续干预经济的扭曲行为比租金的寿命更长。 尽管AlwyYoung认为中国的改革将会在这种扭曲 中逐步停滞的观点有点危言耸听，但一种扭曲导致 更多扭曲的政府行为的“帕金森定律”的确存在。 蔡防等认为，随着价格控制和商品短缺的减弱，寻 求租金的收益和机会都会减少。随着改革开放的深 入，市场化程度的提高，地方政府从寻租中获得的收 益会逐步减少，而发挥比较优势和依靠专业化生产 获得更多财政收入和晋升机会的收益逐步上升。但 他将市场化改革看作是外生的，认为市场化改革会 减弱地方政府寻租的动机，殊不知地方政府寻租也 会反过来抑制市场化改革的步伐。
研究表明，价格双轨制，选择某些地区作为改革 的试验基地等使得地方官员寻租的可能、收益大大 增加。正如Che所观测的那样，分权不仅没有使 得地方政府的掠夺行为(Predatory behaviors)减少， 反而使得其尽可能地为自己谋求利益、寻求租金，这 也是为什么上世纪80年代后，地方政府控制了许多 资源，但并没有用来鼓励私营企业的发展，私营企业 的发展异常缓慢的原因。
地方政府大肆谋求自身利益，寻求租金，甚至以 少交多留、越权减免等方式截留财政包干制下应上 缴中央的部分财政收入。中央财政收入已经从 1984年的40．51％逐步下降到1993年的22％，占 GDP的比重也从1984年的9.28％下降到1993年 的2．77％。迫于无奈，1994年，中央政府推行分税 制，即按照各级政府在社会活动中的不同职责，划分 中央政府和地方政府的责权，并进而确定收入和支 出。分税制使得中央财政收入占总财政收入比例和 占GDP比重的下降趋势得到抑制，但并未消除地方 政府谋求自身利益、寻求租金的动机。由于地方政 府拥有的私人信息并未改变，机会主义行为也不会 消失，寻租动机的增强使得地方政府不执行中央政 府政策成为可能。
2．以GDP为核心的政绩考评体系
在西方发达国家的发展历程中，分权也很普遍， 但并未出现我国如此高强度的地方政府寻租、大面 积的重复建设以及严重的地方保护主义等与市场化 相悖的行为。蒂卜特模型很好的解释了这一原因。 当一个地区的居民意识到该地区的地方政府未能提 供令其满意的公共产品时，他们会采取“用脚投票” (Votmgbytheirfeet)的方式加以反对――即迁移到 能够提供更好的公共产品的地区。Qian el al. (1997)认为，“用脚投票”机制会促进地方政府之 间竞争(jurisdictioncompetition)，进而使得地方政府 在财政约束下，竭尽全力为所辖地区内居民提供更 好的公共产品和福利，要做到这点，地方政府必须放 弃对效益低下的产业和企业的保护，以及杜绝过分 掠夺行为的发生。实际上，居民“用脚投票”是一种 退出(Exit)行为，“用脚投票”机制是一种退出机制。
但在我国，居民的迁移和流动存在很大的制度 。在退出机制不存在的情况下，地方政府的 晋升更多的依赖上级政府而不是本地居民的投票， 所以，居民对地方政府表达自身利益诉求的渠道并 不多，即呼吁(Voice)机制也不健全。正如上文所 说，地方政府并没有与生俱来的义务“造福本地苍 生”，为防止市场导向的分权化引致的地方政府权 力扩大后无节制的谋求自身利益，寻求租金，中央政 府不得不在通过分权激励地方政府的同时，通过一 整套政府绩效考评制度来约束地方政府的决策者。
政绩考评体系的实质是对地方政府政绩的度量 (measurement)并给予奖惩。由于衡量地方政府的 投入和产出异常困难，度量成本非常高，因此计时工 资制和记件工资制并不可取。此时，根据地方政府 的政绩排序(rank―order)ca，来度量其产出就成为一 种成本相对较小的可行方式，这种政绩排序考核的 是各地区有关指标的相对水平。这些指标集中在 GDP总量、吸引的外商直接投资额、上缴多少税收 等方面。
特定的政绩考评体系产生了特定的地方政府行 为：首先，各地区地方政府将全部精力放在这些考评 指标的增长上，对于那些不属于考评范围内的指标 漠不关心，如各地区纷纷展开了一场关于引进外商 直接投资的大战，但对引进外商直接投资后的产业 规划、空间规划等并不在意。又如各地区为了提高 本地区的生产总值，地方政府不惜直接参与经济活 动，使尽浑身解数，但对于本地区产业结构升级、经 济结构优化的动力并不强烈。其次，地方政府尽可 能使本地区的各项考评指标高于其它地区，因为政 绩排序的考评机制意味着地方政府不仅要竭力提高 本地区的各项经济指标，更重要的是这些指标要超 过其它地区。这种政绩排序的相对水平考核意味着 只要超过其它地区，不管绝对水平怎样，仍然会得到 政治晋升，这样地方政府之间的竞争表现为一种零 和博弈，每个地区会阻止本地区对其它地区发展的 正溢出效益。于是，弥漫于地区之间的经济社会发 展的互补性就会逐步消失，地区保护主义、市场分割 开始产生。由于我们已假定政府官僚是保守型的， 相对水平考核还意味着“领先其它地区”的激励变 为“至少不落后于其它地区”，这样，在地方政府决 策过程中“羊群效应”的特点就会非常明显，相互模 仿、重复建设大面积发生。这样，不合理的政绩考评 体系一方面使得地方政府受到中央政府的约束，另 一方面却又使得地方保护主义、市场分割和重复建 设产生。
(三)制度性根源对政策博弈的传导机制
市场取向的分权化使得地方政府谋求自身利 益、寻求租金的可能性大大提高，而政绩考评体系下 的晋升激励使得地方政府必须尽可能遵循中央政府 的政策。当中央政府的政策使得地方政府获得不低 于政策实施以前的租金收入，且执行该政策能够获 得晋升时，地方政府会积极执行中央政府的政策；而 当执行中央政府的某些政策，地方政府尽管能够获 得晋升，但自身利益却受到损失时，地方政府会利用 中央政府监督的高成本、信息的不对称，采取暖昧、 消极的态度予以执行，此时，政策博弈就会产生。
也许对过去中国经济改革成功的反思能够解开 现阶段中央政府和地方政府政策博弈的谜团。根据 LaurenceJ．1auetd．观点，中国经济改革成功主要 源于它是“帕累托改进(Paretoimproving)”，中央 政府、地方政府以及其它利益集团都从中获得收益， 至少没有损失者。Laffont et al．认为，经济改革的 最大困难在于潜在受损者(potential losers)的政治 性反对(politicalopposition)，要使得改革得以继续 和深入，必须维护或补偿潜在受损者的利益。Li以 农村工业化为例，指出“私有化并不是中央政府的 政策驱动的(policy―driven)，而是地方政府根据其 成本收益计算后的选择，他认为中国的经济改革的 关键是‘征得地方政府的同意和支持”。
从20多年的改革经历来看，征得地方政府的同 意和支持，避免地方政府损失从而成为政治上的反 对者，实现“帕累托改进”是我国经济转轨成功的关 键。同时，我们也不可否认，这种成功的关键在今后 一段时间仍将是我国市场化改革取得成功的关键。 当我们再回过头来思考现阶段中央政府和地方政府 政策博弈的原因时，就会豁然开朗：当执行中央政府 的某些政策时，地方政府遭到损失从而导致后者的 “政治反对”，未能实现“帕累托改进”是政策博弈产 生的直接原因，而市场导向的分权化以及以GDP为 核心的政绩考评体系是政策博弈的制度性根源。
三、中央政府与地方政府政策博弈的效应分析
当地方政府消极执行中央政府的政策时，政策 博弈产生，政策效应大打折扣，因地方政府的不同意 引起的支付(Disagreement payoff)大大上 升，资源配置效率下降。如长期以来，经济过热时利 率调控的效果并不明显，过热的经济仍未能降温，经 济的可持续发展受到很大影响；房地产行业调控中， 地方政府的不同意支付的结果是政策博弈产生，继 而是房价居高不下，消费者一方面期望房价下跌，一 方面仍预期政策博弈导致的房价继续上升。这样， 中央政府进退维谷：如果停止干预，房价稍作挤牙膏 式的下跌后再如坐火箭般的上涨；如果继续干预，则 会出现如下情况：政府干预的越多越深，经济偏离市 场化的方向越远，市场化改革不仅停滞，反而倒退。 事实上，中央政府仍然会选择继续干预，以迫使地方 政府取得政策认同，放弃政策博弈。我们认为，在二 者的政策博弈中，既有积极效应，又有消极效应。
(一)积极效应
促进了中央政府政策的更加合理、完善。林毅 夫等认为，中国经济周期中的波动源于资源配置系 统与微观经济机制改革的超前，而宏观政策环境则 由于未能放弃重工业优先发展战略而滞后。这样， 当冲突发生时，中央政府会采取集权方式，让资源配 置系统、微观经济机制与宏观政策环境相适应。这 样，地方政府和微观经济组织的激励减少，经济发展 陷入困境，财政拮据，中央政府不得不改善宏观政策 环境以与前二者相适应。因此，中国的经济改革具 有不可逆性。同理，在中央政府和地方政府的政策 博弈中，中央政府意识到只有考虑到地方政府的利 益、取得地方政府的认同，政策执行才有保证。这 样，地方政府对中央政府的政策制定产生了“倒逼 效应”，迫使中央政府制定更加合理、完善的政策， 以避免政策博弈继续发生。
(二)消极效应
1．中央政府调控能力大打折扣，中央政府遭遇 信任危机。
地方政府在政策博弈中的消极反应使得中央政 府调控经济的能力大打折扣。地方政府、微观经济 主体对其调控能力减弱产生的预期使得中央政府继 续调控经济遇到很大困难。这样的恶性循环对经济 发展有着很大的消极影响。事实上，一个强有力的 中央政府是推动经济改革成功的前提，而政策博弈 使得中央政府的承诺的可信度下降，这为将来补偿 改革中的潜在反对者和激励改革的支持者增添了困 难，进而阻碍了市场化改革的深入。
2．扰乱市场秩序
在房地产调控过程中，由于中央政府试图稳定 房价，结果是消费者预期房价能够下降而持币观望。 在需求减少而供给至少保持不变的情况下，住房价 格应该下降才是。但结果是，地方政府与房地产商 采取联手造势、集体“捂盘”、死守高价等方式维持 住房的价格。这样，价格机制失去作用，资源配置效 率下降，房地产市场秩序变得异常混乱。中央政府 和地方政府的政策博弈的时间越长，市场秩序混乱 的时间就越长，市场秩序从混乱向有序的调整就会 因为“路径依赖”而更加困难。
我们发现，分权后地方政府支出比例远高于其 收入比例，中央政府和地方政府的职责、权限与其提 供的公共产品的受益范围并不一致，2003年，地方 政府支出比例比其收入比例高25个百分点。这导 致中央政府的政策执行超出地方政府的财力，地方 政府无力负担，因之就会消极执行这些政策，政策博 弈产生。此外，地方政府迫于财政压力会采取各种 途径增加财政收入，减轻自身财政压力。如各地区 争相发展高投资、高盈利的产业，希望获得更多的财 政收入。这又使得重复建设现象更加严重，当中央 政府进行宏观调控时，地方政府如果执行会大大减 少财政收入的来源，因之并不愿意执行，政策博弈也 会产生。因此，我们认为，要建立新型中央政府与地 方政府关系，消除政府博弈，二者的财权与事权必须 统一，中央政府提供全国性的公共产品，地方政府提 供地方性的公共产品，明确划分各级政府的职责、权 限、利益。只有当地方政府的财政收入与支出范围 一致时，中央政府的政策才有可能认真执行，政策博 弈才可能减少。
(二)建立居民的退出与呼吁机制
必须承认，中央政府出台政策很大程度上是为 了全国经济更好的发展，本国居民福利水平的提高。 四、构建新型中央政府与地方政府关系 中央政府与地方政府从政策博弈向政策认同的 转换过程，其实质就是一个构建新型中央政府与地 方政府关系的过程。我们认为要注意以下几点：
(一)真正做到财权与事权的统一
中央财政收入占总财政收入中的比重在1984 年至1993年一直呈下降趋势，从40．5％下降至22， 0％，而实行分税制后，该比例大幅上升，2003年已 达54．6％。地方财政收入从1994年前的70％左右 下降到1994年后的50％左右。但我们发现，地方 财政支出在近20年中比例变化不大，都稳定在 60％以上。
蒂卜特模型中地方政府之间的竞争源于居民对地方 政府公共支出不满后的用脚投票，因此，地方政府有 足够的激励去为居民提供更好的公共产品，谋求福 利。而在我国，地方政府的竞争源于政治晋升以及 获取更多的寻租收入。对于本地区居民的福利水平 的提高，由于并没有纳入到政绩考评体系而非常漠 视，“用脚投票”机制并不完善。
如果能够让地方政府更多的考虑本地区居民的 福利水平的提高，则政策博弈会减少，二者的关系也 会更加和谐。我们认为，必须加强“用脚投票”机制 对地方政府的约束作用，这样，必须取消户籍制度， 鼓励人口自由流动，只有当退出机制真正建立起来 时，地方政府才会更多的考虑为本地居民增加福利。
退出机制的建立非一日之功，况且退出也会有 极限。因此，我们还应完善居民的表达自身利益诉 求的呼吁渠道。根据赫希曼的逻辑，居民的呼吁 机制可以通过以下两个制度性的安排来完善：一是 独立的企业家精神，即通过建立各种非政府组织来 表达居民的利益诉求；二是强迫地方政府将居民福 利的提高纳入到政府目标中，这意味着加强投票选 举的功能，鼓励舆论媒体更多的关注居民的呼吁。
